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            Invitato nei giorni scorsi a commentare la recente sentenza della Corte di giustizia della UE, illustrando alcuni aspetti dell’argomento, mi sono venute alla mente, leggendo per documentarmi, alcune considerazioni aggiuntive che ho pensato possano contribuire alla messa a fuoco di una soluzione meno rozza di quella attuale, pur se espresse “allo stato grezzo”, nel timore che quel tanto di atarassia connaturato all’età portasse ad accantonare l’intenzione, all’insegna del “meglio nemico del bene”.
            Esclusa in partenza, quindi, ogni intenzione di completezza e soprattutto di offrire soluzioni immediatamente spendibili in giudizio, ad esempio per quanto riguarda l’interpretazione delle sentenze che non mettano espressamente a carico della parte l’onere del contributo.
            Un “contributo personale” alla migliore conoscenza dei molteplici aspetti dell’argomento che  si sofferma quindi ad analizzarne i profili più generali, lasciando che siano altri, se condividono l’analisi, a farne discendere conseguenze più di ordine pratico; quello che si dice, sovente con una punta di delusione, un’analisi a livello “professorale”, sottintendendo dunque poco utile, come l’aggettivo viene di conseguenza a significare.
 
Il Contributo unificato nella sua configurazione normativa
 
            Per entrare in argomento non è possibile eludere il richiamo alla configurazione normativa del contributo unificato ed alle vicende che hanno portato alla recente sentenza emessa dalla Corte di Giustizia della UE in data 6 ottobre 2015 in causa C-61/14. Che però, essendo la vicenda assai nota, può essere contenuto in termini solo evocativi esponendola come segue.
            Il dPR 30 maggio 2002 n.115 ha modificato la tassazione sugli atti giudiziari, che in precedenza veniva esatta tramite bollo sui singoli atti nella loro materialità cartacea (cui era connaturato un effetto dissuasivo della prolissità, peraltro poco efficace) e solo dal 1999 con un versamento “una tantum” per ogni controversia di importo fisso, introducendo nel processo civile, con l’art.,13.1, una tassa, denominata contributo unificato, da versarsi con l’atto introduttivo del processo, commisurata al valore della controversia. Tassa estesa al processo amministrativo dal comma 6 del medesimo articolo (introdotto con DL 4 luglio 2006 n.223, modif. da L.24 dicembre 2012 n.228, il cui intento è reso esplicito dal titolo”Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale , per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto sull’evasione fiscale”) più volte rivista nel suo ammontare, in misura fissa per l’ordinario e rapportata invece al valore della controversia, peraltro per scaglioni, in alcune materie, in particolare per quella degli appalti, nella quale può arrivare a sfiorare i 9.000 euro per il solo primo grado di giudizio. L’originaria misura di 650 euro è arrivata, per successivi aggiornamenti (quasi dieci) a sfiorare i mille e per gli appalti i tre scaglioni, rispettivamente di 2000 euro per quelli fini a 2000 euro, di 4000 per quelli fino a un milione e di 6000 per quelli da valore ancora superiore, sono stati incrementati del 30 per cento (comma 1 bis dell’art.13).
            A tenore dell’art.14, comma 3, del decreto, il valore della causa cui il contributo si rapporta  è quello dell’importo a base d’asta risultante dal bando dell’appalto e non invece del margine di utile traibile dall’esecuzione dei lavori.
            Ed infine, il contributo unificato è dovuto, oltre che al deposito dell’atto introduttivo, anche in occasione del deposito di un eventuale ricorso incidentale, nonché di motivi aggiunti ogniqualvolta questo avvenga. Dispone infatti l’art.6 bis 1 del decreto, come integrato dall’art.2, c.35 bis  , lett.E del D.L. 13 agosto 2011 n.138, che “per ricorso si intendono quello principale, quello incidentale e i motivi aggiunti” che “introducano domande nuove” .
            Disciplina che è entrata nel codice del processo amministrativo (D.Lvo 2 luglio 2010 n.104; in vigore dal 16 settembre), dismettendo l’originaria impronta tributaria, soltanto a distanza di tempo, e precisamente con l’estensione del contenuto dell’art.26 sulle spese di giudizio alle sanzioni pecuniarie, avvenuta con il primo decreto correttivo (D.L.vo 15 novembre 2011 n.195) che ha modificato il secondo comma, originariamente dedicato alle spese aggravate, seguito dal secondo (D.L.vo 14 settembre 2012 n.160) che lo ha in parte modificato  estendendo il tributo, introdotto in materia di appalti pubblici dal dall’art.4, c.1, lett.ii) D.L. 13 maggio 2011 n.70, conv. in L.12 luglio 2011 n.106, a tutti i ricorsi al G.A.; tributo poi incrementato dal DL 24 giugno 2014 n.90.
            Originariamente infatti il codice prevedeva, oltre a quelle per il rigetto dell’istanza di ricusazione (art.18 c.7), solo le sanzioni alternative di cui all’art.26.
 
Gli obbiettivi. 
            Per valutare la positività o meno dell’innovazione apportata in questo modo al sistema occorre, evidentemente, esaminarne pregi e difetti, quelle che ora si usa definire criticità, muovendo dagli obbiettivi perseguiti o da perseguire, come è naturale fare.
 
            Posto che ogni intervento normativo, ogni intervento tout court, produce risultati e che questi sono o si ritengono più o meno prevedibili, si può, cioè tentare di vedere cosa ci si aspettasse dal Contributo unificato.
            Si è detto un effetto dissuasivo e deflattivo sulla litigiosità, nel senso che sulla decisione se far valere i propri pretesi diritti viene a incidere maggiormente il costo da sopportare, se questo viene aumentato (Franco G. Scoca, Il “costo” del processo tra misura di efficienza e ostacolo all’accesso, Dir.Proc.Amm. 4/2014, p.1414 ss.).
            Ma si è anche rilevato che alcuni indizi (e più che indizi) inducono a pensare al più brutale, ma non meno importante, intento di “fare cassa”, come si suol dire.
 
            A proposito del primo si è detto che, essendo il maggior costo il prezzo da pagare per avere una giustizia più efficiente e quindi, in definitiva, una miglior tutela del diritto di difesa, si tratterebbe di contenere tale costo in termini di ragionevolezza; ma meglio si direbbe, utilizzando l’impostazione da tempo seguita dalla Corte costituzionale, di equilibrio fra benefici e costi. (FGS)
            In realtà le cose non stanno in questo modo, dato che l’aggravio di costo non porta a scremare il ricorso alla giustizia da parte dei portatori di pretese infondate, bensì, al più, quello, ben diverso, dei portatori di interessi che l’aumento del costo rende diseconomico coltivare.
            Stando agli appalti, se con i 10.000 euro di maggior costo del ricorso posso avere qualche probabilità, anche minima, di ottenerne un milione o più, può valere la pena di rischiare comunque; mentre può riuscirmi difficile, anche trovandomi sopra la soglia che da diritto al gratuito patrocinio, trovare i mille euro in più ogni volta che mi ritengo escluso ingiustamente da un concorso di accesso all’impiego che mi consentirebbe di conseguire una stabilità economica.
            Ma è anche da considerare che la tutela costituzionale del diritto di difesa non distingue fra tutela di diritti di maggior peso e altri di minor valenza, e tantomeno fra diritti di portata economica rilevante o invece scarsa.
            Questo, evidentemente, per la difficoltà di dare un peso agli interessi individuali. Il diniego di costruzione di una cuccia per il cane può essere, per un vecchio pensionato per cui l’animale costituisca una ragione di vita (ma anche per altri in situazione meno lacrimevole) assai più importante del diniego di costruzione di un edificio miliardario per una multinazionale.
            Come dire: “ogni scarafone è bello a mamma sua” (espressione napoletana icastica quanto i più raffinati broccardi latini).        
            E l’ordinamento, costringendo, stanti i costi, a rinunciare alla tutela di quel diritto sentimentale, perde l’unica occasione che ha per far fruire della tutela giurisdizionale quell’individuo (quel cittadino). L’esperienza professionale, specie di avvocato, è preziosa sotto questo profilo.
            Ma non ci sarebbe bisogno di stressare il discorso fino a questo punto per rendere evidente che il valore della tutela giurisdizionale è quello che esso ha per ciascuno di noi. E per rendersi conto che la validità dell’organizzazione giuridica che ci siamo dati viene percepita da ciascuno in occasione della tutela degli interessi che gli stanno a cuore; e dunque quel che definiamo indistintamente Stato non viene percepito in termini positivi da chi si trova a dover subire quello che ritiene un sopruso perché gli si rende economicamente più difficile giovarsi della tutela giurisdizionale che la Costituzione gli garantisce.
 
Pluralità delle esigenze deflattive. Le soluzioni sperimentate, non trasferite nel settore giustizia. La sanità. Interesse del soggetto leso e interesse pubblico a garantire giustizia come criterio di riparto degli oneri.
 
            Ma se il risultato che si vuole conseguire non è quello di contenere o far comunque diminuire il ricorso alla giustizia, ma piuttosto quello di ridurre  i ricorsi infondati e pretestuosi, vale a dire quelli che strumentalizzano il diritto di difesa a scopi non voluti dal legislatore costituente, allora la ricerca dell’equilibrio in parola deve indirizzarsi diversamente.
            Si potrebbe muovere dalla considerazione che l’esigenza deflattiva non è esclusiva del mondo della tutela giurisdizionale, dato che si riscontra nei più svariati settori; dalla sanità, alla scuola, al diritto allo studio universitario, agli scuolabus, agli asili nido, e via dicendo.
            E l’approccio, ad esempio nel caso della assistenza sanitaria, della tutela della salute, bene non meno importante della giustizia, appare più … equilibrato; tanto da indurre a domandarsi perché non se ne sia tenuto conto nell’affrontare il problema ora in discorso.
            Il ticket sanitario, non troppo dissimile da quello che si denomina Contributo unificato, dato che entrambi mirano ad accollare all’utente del servizio una parte del costo, è stato congegnato, attraverso un sistema di esenzioni, in modo che l’effetto dissuasivo fosse proporzionato alle sostanze e quindi alla capacità di sopportarlo, di  ciascun utente; il risultato non sarà del tutto soddisfacente, ma l’impostazione logica appare quella giusta perché non fa dipendere eccessivamente la tutela giurisdizionale dalla disponibilità economica.
            Altrettanto è a dirsi per i servizi urbani, quale lo smaltimento dei rifiuti, il cui costo viene fatto gravare su ogni cittadino, non indistintamente, ma in proporzione alle sue disponibilità economiche, sempre attraverso un sistema di sgravi.
            Per non ripetere gli errori, non scevri di pesanti ripercussioni, specie in termini di corruzione, anche politica, compiuti con l’espropriazione, facendo gravare questa parte del costo di realizzazione dell’opera pubblica, interamente sul malcapitato proprietario del bene (ancorché non utente), per giunta, per quel che qui interessa, senza preoccuparsi delle differenti capacità economiche dei diversi espropriati.
            E a questo proposito si può aggiungere che il costo della tutela giurisdizionale della singola pretesa (diritto), di cui parrebbe difficile calcolare l’entità (tema toccato dall’avvocato generale nel processo), non può comunque ragionevolmente essere addossato interamente all’utente, dovendosi considerare, secondo la logica dell’interesse legittimo, valida per questo aspetto anche fuori del diritto amministrativo, che la tutela di un proprio interesse finisce per concorrere alla tutela dell’interesse pubblico che è all’origine della protezione normativa accordata e più in generale a quella del più generale interesse alla giustizia, fondamentale per ogni Stato (i giudici a Berlino) massime per quello attuale, che i latini romani esprimevano col loro: ne cives ad arma veniant. La giustizia sotto l’aspetto della pace sociale.
            Col che si supera, peraltro, la concezione einaudiana, che è stata ricordata anche in questa occasione (Fabio Saitta, Effettività della tutela e costo del processo amministrativo in materia di appalti: la (discutibile) opinione dei giudici europei sul contributo unificato. La deludente sentenza della Corte di Giustizia sul contributo unificato, Lexitalia.it. Riv. Dir.pub.) che ascriveva la giustizia ai servizi fondamentali dello Stato (inteso come ordinamento) identificandolo come indivisibile, laddove la successiva esperienza ha dimostrato che le due cose non coincidono, ragion per cui, senza mettere in discussione che la giustizia resti funzione fondamentale dello Stato anche nella veste che questo attualmente assume a causa delle erosioni che subisce dall’alto e dal basso, si è realizzato che ciò non comporta la sua indivisibilità come servizio all’utenza, dato che al beneficio generale che essa apporta se ne aggiungono di particolari per chi, a differenza di altri, ne fruisce personalmente a propria tutela.
            Senza escludere che altrettanto possa avvenire per le altre funzioni ritenute fondamentali per uno Stato, quali la difesa interna ed esterna e la moneta (pur nella dimensione europea, che essa ha ormai da tempo assunto).
            Ed anche se il concorso al costo del servizio rischia di creare situazioni poco comprensibili a chi realizza che il concorrere attraverso la fiscalità generale nella benemerita e lodevole opera di assicurare l’assistenza sanitaria a tanti non abbienti, concittadini italiani e non, non lo esime dall’essere assoggettato ad un ticket sanitario maggiorato rispetto a quello ordinario, dal quale ultimo i suoi “beneficati” sono esentati, come avviene in Toscana.
            Opera di calibratura che, tuttavia, pur imperfetta, esiste in altri settori ma manca in quello giudiziale di cui ci stiamo occupando.
 
La scarsa utilizzazione degli strumenti deflattivi alternativi. Fuga dalla giustizia, ricorso a rimedi preoccupanti e spazio lasciato alla mala amministrazione, spregiudicata e impunita. Conseguente incremento dei costi (specie negli appalti)
 
            A questo si aggiunge che la sciatteria in materia non si limita alla mancata importazione e al mancato adattamento a quest’ultimo di perfezionamenti introdotti in altri settori, ma arriva a non utilizzare al meglio sistemi già introdotti nelle aule giudiziarie, come le udienze c.d. “filtro” del codice di procedura civile, oppure un migliore utilizzo delle sentenze cd brevi, facilmente adottabili in caso di ricorsi “manifestamente” infondati, o anche delle corsie preferenziali, che pure suscitano perplessità per le situazioni che vi danno adito, disparità che scatena una corsa alle corsie di sveltimento, intasandole.
            E non ultimo quel che ha rilevato autorevolmente in questa occasione il Presidente Pajno (ricordato da Saitta, cit.), con altri, vale a dire che “non può … seriamente parlarsi di politiche deflattive della giurisdizione se non si rilanciano con forza gli strumenti ad essa alternativi, pienamente coerenti con la  con la considerazione che la giurisdizione è una risorsa e un servizio pubblico” 
            Ciò che equivale a proporre un’opera di prevenzione del ricorso alla giurisdizione affidata a mezzi meno garantisti e perciò di più agevole esperimento; non quindi un diniego di giurisdizione, ma l’opportunità di avvalersi di un altro rimedio che eviti il ricorso alla tutela giurisdizionale (disinnescando, per così dire, l’intento). Però, sul piano pratico,  se si pone mente al fatto che perché questo avvenga è necessario che il rimedio alternativo proposto sia tale da non far rimpiangere il primo, e che la sua proposizione impedisca il successivo esperimento dell’altra via, come avviene fra ricorso giurisdizionale a straordinario al Presidente della Repubblica, è lecito dubitare che davanti a una tale alternativa l’interessato rinuncerebbe a giovarsi della tutela più perfetta, e ancor più che a farlo possa essere il soccombente.
            E a tal proposito occorre non trascurare l’esistenza in fatto di una ulteriore alternativa, quella del ricorso a una sorta di giustizia privata, che non sempre tocca le abissali vette di abiezione cui ci hanno abituato la mafia e le altre organizzazioni criminali similari.
            Occorre cioè prestare attenzione al pericolo che la dissuasione non si trasformi in fuga dalla giustizia che tutti dicono di temere, ma pochi sanno come (o vogliono) affrontare.
            Molto più spesso di quanto alcuni mostrano di ritenere accade infatti che la soluzione che non viene dai canali rituali della giustizia, la si ottenga invece facendo ricorso a personaggi che avendo un giro di conoscenze assai ampio e una conseguente influenza sono in grado di farle valere per ottenere grazie al loro prestigio che le cose vengano rimesse a posto. Anzi, più sottilmente e quindi meno percepibilmente. Che le cose vengano messe a posto prima; nel senso che, una volta dato per scontato che il ricorso al giudice è, oltre che aleatorio, costoso, si preferisce agire in prevenzione per ottenere attraverso i personaggi in questione un risultato favorevole di fatto intangibile; si creano così delle cordate di clientes in paziente attesa del proprio turno, ad esempio per l’accesso all’impiego presso le amministrazioni pubbliche; ciò che amplia il consenso intorno agli appartenenti alle categorie che ne hanno bisogno.
            Mi viene in mente un episodio gustoso (solo nella forma) di cui mi è stato riferito da persone di mio completo affidamento, che di fronte al loro rifiuto di soddisfare la pretesa di controparte si sono viste porre come alternativa l’intervento di “avvocati senza laurea”.
            Questo per indurre a considerare che la fuga dalla giustizia può prendere strade non previste al momento dell’intervento dissuasivo.
            Ma non basta. Si è già detto che nel ricorso alla giustizia vi è una componente che va oltre il soddisfacimento dell’interesse di chi ricorre per toccare quello alla pace sociale nonché, nel processo amministrativo, l’interesse pubblico protetto dalla norma attributiva del potere di cui si contesta l’esercizio asserito non corretto. Orbene, se è vero, come è vero, che l’intervento del giudice sollecitato dal ricorrente riporta l’amministrazione sui binari della legalità o quantomeno indica autorevolmente (anche) all’amministrazione quali siano tali binari, scoraggiare il ricorrente dal farlo significa quantomeno perdere questo risultato, quando non anche lasciare agli amministratori maggiori spazi per violare impunemente la legge, incoraggiandoli in tal senso.
            Col risultato quasi certo di provocare un aumento del numero delle aggiudicazioni a costi superiori, dato che quando l’aggiudicazione illegittima non avviene in buona fede è evidentemente preordinata a lucrare sull’aggravamento dei costi. Aspetto negativo che concorre a sminuire gli effetti positivi attesi dall’introduzione della misura in discorso.
 
Il filtro dell’interesse a ricorrere e la mancata valorizzazione dell’istituto deflattivo “mirato” della “lite temeraria”
 
            Questo, ovviamente, quando la dissuasione non sia mirata, in modo tale da scoraggiare solo i ricorsi palesemente infondati e quindi avventati; caratteristica che non appare assolutamente propria dello strumento di dissuasione costituito dal contributo unificato.
            Situazione aggravata dal fatto che nel nostro sistema di giustizia amministrativa il ricorso è consentito solo alla condizione di avervi interesse prevista dall’art.100 cpc; di modo che se si scoraggia l’iniziativa dell’interessato creandogli difficoltà di ordine economico l’amministrazione resta sottratta ad ogni controllo di tipo giurisdizionale, mancando ogni possibilità di iniziativa pubblica in tal senso, nonché di una privata suppletiva.  
            E sempre in tema di rapporto costi/benefici non può addursi a giustificazione dell’incremento del tributo per i ricorsi in materia di appalti un maggior costo da sopportare per la decisione di questi ultimi, dato che, come rilevato da alcuni giudici (si allude alla semtenza di rinvio del Tar di Trento 21.11.2013, n???) in sede di remissione della questione alla Corte di giustizia, il relativo processo non ha caratteristiche peculiari che possano deporre in tal senso.
            E, non tanto paradossalmente, si potrebbe sostenere, da parte degli avvocati, che coerentemente con gli obbiettivi che ci si prefigge con l’introduzione del contributo unificato, si dovrebbe prevedere un incremento dei compensi dei difensori, posto che anche esso deporrebbe nello stesso senso di scoraggiare la domanda di giustizia! Quando invece il patto di quota lite si giustifica per larga parte perché agevola il ricorrente nel sopportare un basso costo iniziale, conciliandolo con la speranza del difensore di ottenere una migliore remunerazione ove la soluzione sia favorevole.
            A fronte di queste discrasie vien da domandarsi se non sarebbe il caso di valorizzare il ben noto e risalente rimedio della sanzione cd per lite temeraria, aggiuntivo alla condanna alle spese, che finisce però per essere sinergico nell’effetto dissuasivo comune ad entrambi. Tanto l’uno che l’altro presentano infatti l’evidente vantaggio, rispetto al contributo unificato uniforme dal punto di vista dissuasivo in esame (anche se diversificato per valore) di penalizzare, non a priori e indistintamente tutti i ricorsi, fondati o infondati che siano, ma più miratamente quelli che a posteriori la conclusione della controversia appuri, non solo essere infondati, ma per di più temerari, frutto cioè di una scelta avventata del ricorrente, che appunto si rivela tale alla luce della conclusione del processo da una parte e dei precedenti rispetto alla situazione dedotta in giudizio dall’altra (la illustra Scoca, cit.).
            Di modo che si conseguirebbe il non disprezzabile risultato di non penalizzare indiscriminatamente tutti i portatori di interessi di scarso peso economico, ma magari di grande valore morale o sociale e comunque tali per il portatore di essi, la cui qualità della vita può diminuire enormemente se lo si priva della possibilità di tutelare in giudizio un bene della vita che ha il valore, anche smisurato, che per lui ha; risultato che invece il Contributo unificato non assicura; cui si aggiunge quello di colpire, scoraggiandolo, il ricorso alla giustizia che, potendo essere valutato come infondato a priori, costituisce un appesantimento a detrimento degli altri che ben può essere evitato; e che si consegue in modo più mirato rispetto al contributo unificato, che invece scoraggia i ricorsi di scarso ritorno economico, siano essi fondati o infondati, meritevoli dal punto di vista di assicurare la giustizia, nel senso di effettivo rispetto delle norme, o non meritevoli perché velleitari, pretestuosi o peggio motivati da intenti dilatori.
            Tanto più che, come accennato, la Costituzione, nel garantirne la tutela giurisdizionale, non fa distinzione fra interessi di maggior peso o di minor valenza, come non la fa fra diritti e interessi.
            Ed invece la normativa sul contributo unificato, non prevede alcuna esenzione, a differenza di quanto si è visto avvenire, ad esempio, nella sanità.
            Certo, ottenere una selezione dei ricorsi attraverso un oculato utilizzo della condanna alle spese e ancor più delle sanzioni per lite temeraria, di qualunque tipo esse siano, apre spazi di discrezionalità, che tali non sono, o meglio comporta margini di errore che rischiano di vanificare almeno in parte la funzione dell’istituto, laddove i meccanismi di applicazione del contributo unificato nel loro meccanicismo lasciano pochi margini di errore (salvo nel caso dei motivi aggiunti).
            Ma un Paese avanzato (sia pur con sacche di arretratezza) come l’Italia deve poterselo permettere di ambire a una giustizia che funzioni non troppo all’ingrosso, senza fare troppe vittime innocenti come il proprietario del cane privo della forza economica necessaria per impugnare il diniego di costruzione della cuccia per la sua unica ragion di vita quotidiana. Senza dire che anche nell’opulento settore degli appalti il contributo unificato così come attualmente congegnato può provocare ingiustizie non meno devastanti.
            Una simile soluzione sembra, per di più, consentire di uscire dal circuito vizioso per cui se il Contributo unificato consegue l’obbiettivo, producendo una diminuzione dei ricorsi, come anche in sede europea di Corte di giustizia è stato riconosciuto, si lamenta che ciò sia avvenuto a prezzo, ritenuto troppo oneroso e perfino moralmente ripugnante, di troppe vittime innocenti, colpevoli solo di non avere, per le più svariate ragioni, la consistenza economica richiesta come adeguata rispetto al valore della controversia in gioco (compreso l’operatore economico momentaneamente privo della liquidità necessaria per difendere il proprio diritto a vedersi assegnare una commessa di grossa rilevanza economica; e quelli in difficoltà negli ultimi anni non sono stati pochi); se invece non lo consegue viene meno la ragione stessa addotta a giustificazione della sua introduzione; e magari si scopre che essa, in realtà, è un’altra.  
 
Le ulteriori discrasie rilevate dagli operatori. La più eclatante, la percezione del tributo comunque da parte dello Stato, che ne beneficia, anche eventualmente a carico dell’incolpevole parte attrice uscita vincitrice.
 
            Ma le discrasie (che ora usa indicare come criticità) che il contributo unificato, specie di importo elevato, comporta non finiscono qui. Ve ne sono di altre, molte delle quali puntualmente rappresentate davanti alla Corte di giustizia della UE quando recentemente se ne è occupata.
            Senza pretesa di esaustività, per dirne una, cui forse non si è posto mente, l’incidenza del contributo unificato sulla soglia del gratuito patrocinio.
            Sembra infatti corretto argomentare che, essendo la soglia al di sotto della quale si ha diritto al patrocinio gratuito determinata in rapporto al costo del processo, ove questo aumenti per effetto del Contributo unificato, anche tale soglia debba innalzarsi.
            Altrimenti si crea una disparità fra chi non è in condizione di sostenere il costo del processo neppure depurato del contributo in questione e chi invece lo diviene, versando nella stessa condizione a causa invece del contributo che non è in grado di accollarsi. In altri termini si crea disparità fra chi non può affrontare il processo comunque e chi invece viene a trovarsi nella stessa condizione per effetto del contributo che fa aumentare la spesa da sostenere.
 
            Vale inoltre il dubbio, prospettato sotto molteplici profili, che la funzione principale se non unica del contributo unificato sia quella di produrre nuove e maggiori entrate fiscali, la qualcosa è stata stigmatizzata, ovviamente da chi ha ritenuto dimostrabile che così è, sia sotto il profilo del diritto interno, sub specie di violazione del dettato costituzionale (artt. 24 e 113 Cost.), che sotto quello del diritto europeo, in particolare sub specie della Direttiva 89/665 diretta a favorire l’accesso alla giurisdizione.
            Tanto più che la modalità di “esazione” di tale tributo è tale per cui l’attore, che è tenuto a versarlo, o meglio, ad anticiparlo, non verrà rimborsato dal percettore Agenzia delle entrate nel caso  di soccombenza del suo avversario ove questi non sia in grado di farlo per l’ottima, insuperabile ragione di non disporre del danaro necessario. Di modo che l’effetto della normativa in discorso, della cui conformità a Costituzione è perciò dato dubitare anche sotto questo profilo, è quello per cui lo Stato esattore, senza correre alcun rischio, finisce per percepire il tributo da chi non è tenuto a versarlo. Come se quest’ultimo fosse in grado di assorbire la perdita meglio dell’ente che in ogni caso ne beneficia.
            Né si è mancato di rimarcare che la maggiorazione del contributo richiesto per adire il giudice amministrativo rispetto a quello imposto per il processo civile appare del tutto ingiustificata, specie per l’entità, ancora superiore, di quello previsto in materia di appalti.
            Aggiungendo, in ordine a quest’ultimo, l’irrazionalità del fatto che esso venga calcolato sull’importo dell’appalto a base d’asta e non sull’utile di impresa o quantomeno su quello effettivo di aggiudicazione, che risulta essere assai meno manipolabile e quindi meno opinabile (chi scrive ha avuto modo di apprendere che i poco plausibili ribassi delle offerte, a volte intorno al 40%, che nel caso specifico equivalevano quasi all’intero importo del successivo lotto dell’opera erano in parte dovuti all’interesse a farlo da parte dei progettisti, in quanto la loro remunerazione viene calcolata in percentuale su tale importo, che essi concorrono a determinare).
            Chi scrive ha esperienza di un caso in cui il concessionario di veicoli compattatori per la raccolta dei rifiuti, il cui costo si aggirava intorno ai 200.000 euro, si vide calcolare l’ammontare del contributo su tale costo, laddove la mancata aggiudicazione dell’appalto che intendeva lamentare in giudizio lo aveva privato della percentuale che gli sarebbe stata riconosciuta, che si aggirava intorno agli ottomila euro (mentre dei 200.000 avrebbe semmai beneficiato la Ditta costruttrice). E ovviamente rinunciò a ricorrere; altro esempio di denegata giustizia.
            Sempre in materia di appalti, un effetto deterrente, sia pure indiretto, potrebbe invece avere l’imposizione, a carico della vincitrice della gara, di una (ulteriore) destinata a coprire il mancato guadagno eventualmente spettante a titolo risarcitorio alla concorrente che per effetto dell’impugnazione dell’aggiudicazione risultasse essere quella meritevole dell’aggiudicazione stessa; la privazione del guadagno che subisse l’aggiudicataria originaria avrebbe infatti anche l’effetto di dissuadere le stazioni appaltanti dall’intento di aggiudicare illegittimamente l’appalto (magari anche attraverso bandi compiacenti) dato che verrebbe meno il principale obbiettivo di una tale operazione, quello appunto dell’utile ricavabile dalla esecuzione dell’appalto ottenuto; e di conseguenza vi sarebbe minor materia di ricorso al giudice per ottenere il ripristino della legalità.
 
Le incongruenze “aggiuntive” dell’imposizione del tributo anche ai ricorsi per “motivi aggiunti”
 
            Quanto infine al contributo richiesto per la presentazione di motivi aggiunti, al di la delle considerazioni fatte a proposito della menzionata pronuncia della Corte di giustizia, di cui si dirà balza all’evidenza con immediatezza la contraddittorietà fra le recenti disposizioni in esame e la genesi dei motivi aggiunti nell’accezione introdotta con la legislazione del 1990.
            Fino ad allora, merita ricordarlo, per ferma giurisprudenza e convinzione dottrinale, motivi aggiunti erano (soltanto) quelli tali nella comune accezione del termine, vale a dire le illegittimità (o più in generale, i vizi) del provvedimento impugnato (o degli atti endoprocedimentali compiuti per la sua adozione, impugnati o no che fossero) non esposte nell’atto introduttivo del giudizio ma successivamente; in ordine alle quali si distinguevano quelli addotti a termini di impugnazione scaduti, non giustificati da produzioni dell’amministrazione successive alla detta scadenza, ritenuti non più proponibili, da tutti i restanti siccome “motivi nuovi” elusivi del termine decadenziale. Restando escluso che di motivi aggiunti si potesse parlare nel caso di adozione e impugnazione di provvedimenti, che, pur iscrivendosi nel medesimo rapporto fra amministrazione e destinatari del precedente provvedimento, costituissero un nuovo oggetto di giudizio. Tutto ciò a dispetto delle numerose voci che tentavano con dovizia di argomenti di accreditare l’idea che il giudizio amministrativo si fosse trasformato in giudizio, non più su singoli atti (provvedimenti) ma sul rapporto.
            Ragion per cui allorché venne introdotta normativamente la possibilità di impugnare all’interno di un processo in corso quelli fino ad allora stigmatizzati come motivi nuovi, assimilandoli anche nominalmente ai motivi aggiunti, l’innovazione venne salutata quantomeno come un importante passo in quest’ultima direzione di trasformazione del processo amministrativo. Opinione opinabile; ma quello su cui non si può non essere d’accordo è che per tal modo si venne a semplificare l’accesso alla giustizia amministrativa di più ricorsi facendone uno. All’epoca però non si ebbe alcuna ripercussione negativa di ordine fiscale, dato che la tassa di ricorso si pagava con bolli per ogni quattro facciate (o frazione di esse!); la cosa apparve solo con l’unificazione del contributo che fece intravedere al fisco la possibilità di tassare separatamente ogni ricorso (compresi, volendo, quelli per motivi aggiunti nell’originaria accezione).
            Cosa che è puntualmente accaduta, seppure non in termini così estremi, come vedremo.
            Ma che comunque segna una netta inversione di tendenza rispetto all’encomiabile intento realizzato in precedenza di conglobare in un unico ricorso anche i provvedimenti successivi a quello impugnato attinenti alla medesima vicenda (ma si potrebbe dire questione; evitando magari di parlare do oggetto stante la perdurante incertezza su quest’ultimo nel processo amministrativo). Se esperire un unico ricorso in tempi successivi costa quanto esperire più ricorsi, quale è il vantaggio che si ottiene rispetto al rischio che errori nel precedente invalidino anche il ricorso per motivi aggiunti che potesse essere esperito autonomamente?
            Più diffusamente tratta questo specifico aspetto Gustavo Cumin, L’impatto della sentenza C-61 della Corte di giustizia in materia di contributo unificato, Lexitalia.it. Riv. Dir.pub.).
 
L’inadeguatezza della recente sentenza della Corte di Giustizia
 
            Di molte di queste perplessità, o meglio, discrasie, o, come si dice ora, criticità, non v’è traccia nella sentenza in causa C-61/14 con la quale il 6 ottobre 2015 la Corte di Giustizia della UE ha liquidato i dubbi espressi assai incisivamente dal Tar remittente, il Tar di Trento su ricorso della Orizzonte salute, nonché dai numerosissimi e agguerriti intervenienti.
            A questi ultimi si dà la soddisfazione (che rimane platonica)  di veder riconosciuto il loro diritto a esporre nel giudizio le proprie ragioni contro la contestazione dell’avvocatura dello Stato italiano, ma non si tiene in grande considerazione la sostanza degli argomenti fatti valere, concentrando l’attenzione su quelli fatti propri dall’Avvocato generale.
            Alla pronuncia pregiudiziale su questo punto si aggiunge il riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo davanti al quale era stata proposta l’impugnazione all’origine della rimessione alla Corte di giustizia.
            Era sorto dubbio che, trattandosi di materia tributaria, la giurisdizione spettasse appunto ai giudici tributari; ma la Corte ha fatto prevalere il fatto che oggetto dell’impugnazione fosse l’atto amministrativo con cui la Segreteria del Tar aveva ingiunto di versare il Contributo unificato.
            Conclusione questa che non è detto risolva definitivamente la questione evitando una lunga sequela di conflitti di giurisdizione, generatori di (ulteriore) incertezza.
            Come non ipotizzare che a qualche difensore venga il dubbio che quelli di imposizione tributaria siano atti amministrativi, di certo non di diritto privato, non giurisdizionali e tanto meno legislativi, ragion per cui il discrimine starebbe solo nella fragile differenza di organo applicatore, appartenente all’amministrazione della giustizia l’uno e invece a quella delle Finanze gli altri.
            La sentenza esordisce ricordando che istituti similari si riscontrano in altri Stati membri della Unione. Ma sottace il non insignificante particolare che fra questi non figurano quelli di maggior peso e quindi più adatti alla comparazione, quali Francia, Germania, Inghilterra e Spagna (lo rileva Saitta, cit.).
            Non si preoccupa, invece, della questione postasi davanti alla nostra Corte costituzionale, che peraltro non la ha presa in considerazione in quanto non ritualmente proposta; vale a dire quella  se il versamento costituisca condizione di procedibilità del ricorso e quindi abbia un impatto negativo sul diritto di difesa, incidendo più pesantemente e direttamente su di esso.
            Entrando più decisamente nel merito, il giudice europeo, asserisce (in sintesi, essendo la sentenza ben nota) che né l’art.1 della Direttiva 89/665 del 21 dicembre 1989, nel testo modificato dalla 2007/66 dell’11 dicembre 2077) che coordina la normativa sugli appalti ispirandosi a principi di trasparenza e par condicio, preoccupandosi di agevolare l’accesso alla giustizia rendendo semplice il ricorso ad essa e rapido il suo percorso, e neppure i principi di equivalenza e ed effettività, ostano alla imposizione di un tributo di accesso quale quello introdotto dalla normativa italiana sul Contributo unificato. Il che, a detta della sentenza, vale anche per l’art.47 della Carta dei diritti dell’Unione.
            E neppure vi osta la reiterazione di quel contributo in caso di proposizione di motivi aggiunti. Peraltro alla condizione che il giudice nazionale, evidentemente se chiamato a giudicare dell’operato dell’organo del Tar o del Consiglio di Stato chiamato ad applicare il Contributo, accerti che quei motivi riguardano un oggetto distinto da quello della controversia pendente come individuato con la domanda originaria, o (preposizione disgiuntiva che conferisce il significato di oppure) costituiscono “un ampliamento considerevole”.
            Condizione in mancanza della quale detto Giudice deve “dispensare” la parte (le parti) dal versamento del Contributo stesso.
            A quest’ultimo proposito si è imputato al giudice europeo di aver utilizzato impropriamente il termine, dato che non avrebbe dovuto ignorare, trattandosi di ordinamento italiano, che in quest’ultimo il termine significa altro perché sta ad indicare uno specifico potere amministrativo, che poco ha a che fare con l’esenzione di cui si parla.
            Ma il dubbio interpretativo può essere agevolmente superato se si considera il termine adottato come espressione di un linguaggio giuridico europeo, espressione a sua volta della sfera giuridica riservata al diritto interno nell’ambito del più vasto ordinamento europeo, che non preclude la possibilità di individuare l’istituto di diritto italiano cui la sentenza, adeguatamente interpretata, intende fare riferimento.
            Quel che invece può riuscire di pregiudizio è piuttosto il criterio in sé, che non appare idoneo a far dipendere il Contributo dalla responsabilità; nel senso che impone alla parte (alle parti)  di versare il Contributo anche quando  l’introduzione di un nuovo oggetto del giudizio, come pure il suo considerevole ampliamento, siano imputabili all’amministrazione per avere essa adottato in successione atti che ben avrebbero potuto altrimenti portare ad un’unica impugnazione o fornito successivamente a quest’ultima elementi ulteriori tali da far individuare nuovi motivi di ricorso assai differenti rispetto a quelli originari. Come, del resto, può avvenire anche quando a far emergere elementi nuovi di questo tipo siano, genericamente detto, le circostanze.
            Si pensi, rispettivamente, a un provvedimento successivo a quello impugnato che evidenzi una disparità di trattamento o una contraddittorietà fra provvedimenti, da far valere come manifestazioni di eccesso di potere; o altrimenti alla scoperta di una evidenza documentale o di fatto, che ingeneri una situazione analoga.
            Tutte situazioni che trovano un più razionale rimedio nella disciplina dettata dall’art.395 cpc per  la revocazione.
            Davanti alla preoccupazione del giudice remittente che il Contributo possa risultare superiore all’utile ricavabile dall’impresa che a seguito del ricorso risultasse aggiudicataria dell’appalto, stimato dal giudice intorno al 10% dell’importo di aggiudicazione (o peggio, di quello posto a base gara), senza  peraltro  tener conto dell’incidenza della tassazione, che lo decurta considerevolmente, la Sentenza esprime la convinzione della Corte che “i tributi giudiziari da versare per proporre ricorsi giurisdizionali amministrativi in materia di appalti pubblici che non siano superiori al 2% del valore dell’appalto in questione non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione in materia…”.
            E soggiunge che se si tenesse conto della consistenza economica di ciascuna impresa si darebbe adito a incertezze e contestazioni; ma trascura che l’alternativa potrebbe essere, non di rapportare alla singola impresa, ma all’utile, piuttosto che all’importo dell’appalto a base d’asta che penalizza gli appalti più rischiosi per entità ma meno lucrosi; e si sa che a indurre ad affrontare il rischio non è l’entità del lavoro più che l’utile ricavabile.
            Occupandosi poi delle difficoltà degli operatori di debole capacità finanziaria, la Sentenza le supera osservando che il contributo rapportato a una situazione oggettiva non crea  discriminazioni; senza avvedersi che invece la discriminazione è data dalla situazione soggettiva di ciascun contribuente. Né vale la constatazione che “risulta dalle disposizioni delle Direttive dell’unione in materia di appalti pubblici, quali l’art.47 della direttiva 2004/18, che la partecipazione di un’impresa ad un appalto pubblico presuppone una capacità economica e finanziaria adeguata”, dato che la capacità in questione va valutata avendo riguardo alla sua adeguatezza rispetto ai lavori da compiere e non invece rispetto agli oneri aggiuntivi imposti artificiosamente  a effetti dissuasivi. Si pensi alla situazione realmente verificatasi in cui un imprenditore tentava di incrementare i costi di avviamento di una Società di cui intendeva acquisire le quote in mano ad altro socio al solo scopo di costringere quest’ultimo a cedergli le quote in quanto privo della capacità economica per sostenere un’impresa resa sempre più elefantiaca.
            Ma quel che più colpisce e stupisce è che la Corte abbia omesso di considerare che il giudizio in materia di appalti consta di più gradi (due, se non tre) e che di conseguenza l’onere del versamento del Contributo unificato da considerare per un singolo appalto è dato dalla somma dei contributi da versare per i vari gradi di giudizio, compresi quelli per eventuali motivi aggiunti, che possono incrementare la somma da sborsare, alterando il rapporto con il valore dell’appalto ben al di là di quello considerato dalla Corte stessa. In pratica, il contributo di euro 9.000 (motivi aggiunti esclusi) calcolato come misura massima per un grado di giudizio può arrivare a più che triplicarsi.
            In pratica, la percentuale non sarebbe del 2 ma del 6% dell’importo dell’appalto; percentuale che, se rapportata invece all’utile considerato al 10%, si eleverebbe al 60%; che non è poco; specie se si considera che a questa si aggiungono le altre tasse sul reddito.
            La discriminazione delle imprese economicamente deboli, infine, viene ulteriormente esclusa facendo notare che il Contributo unificato è stabilito in misura eguale per tutti; senza avvedersi che la discriminazione sta proprio nell’assoggettare a eguale trattamento soggetti che hanno diversa capacità di accollarsi l’onere; con la conseguenza che la forza dissuasiva è diversa.
            Così come non si avverte l’esigenza di spiegare se vi sia correlazione fra la natura dei diversi giudizi assoggettati al Contributo e l’ammontare di questo, a rendere razionale la diversa entità non bastando la constatazione della sua incidenza su giudizi aventi, genericamente, diversa natura.
            E come perla finale si esclude che fra gli imprenditori ve ne siano in condizione di debolezza economica posto che svolgono un’attività “ricca”; viene in mente la logica di Maria Antonietta che riteneva in grado di sfamarsi con le brioches i sudditi che lamentavano di non essere in condizione di farlo acquistando pane.
 
I prevedibili esiti della pronuncia che ha legittimato l’introduzione in Italia del Contributo unificato
 
            Si potrebbe pensare che le critiche suesposte siano ormai vane, costituendo la Sentenza che ne è oggetto una sorta di pietra tombale sulla possibilità di eliminarne il bersaglio valendosi della tutela che si sperava venisse dai giudici europei.
            In genere si ritiene aperta solo la partita relativa alla iterazione del Contributo in caso di presentazione di motivi aggiunti; onde la questione si sposterebbe, divenendo quella di individuare con precisione i casi in cui, restando unico l’oggetto del giudizio, vengano addotti, dopo l’instaurazione del processo, ulteriori motivi tali da comportare o meno un “ampliamento considerevole” dell’oggetto originario.
            V’è però chi confida nella possibilità di esplorare gli spazi che residuano dalle pronunce della Corte costituzionale finora intervenute.
            Ma forse l’ipotesi che ha maggiori probabilità di avverarsi è quella che gode di minore, se non nulla, considerazione. Vale a dire quella del sommarsi di una serie di effetti negativi derivanti discrasie evidenziate e di cui si è detto di tale entità da indurre il legislatore a un  sostanziale ripensamento capace di dissuadere in modo mirato dalle controversie basate su pretese evidentemente infondate, lasciando impregiudicato il diritto alla tutela giurisdizionale delle restanti pretese, ancorché siano  di non rilevante entità o azionate da soggetti di scarso peso economico.
            Come, del resto, è avvenuto con la tassa sul lusso individuato nel possesso di una barca e ancor più con la crisi dell’edilizia innescata, da latente che era, dallo spropositato incremento di un tributo immobiliare.
            Il nostro Paese ci ha abituato alla sua incapacità di evitare gli errori, prendendone coscienza solo successivamente ed assai lentamente, ma anche alla sua capacità di emendarsi e di rimediare, sopportando una enorme fatica … che si sarebbe potuto risparmiare.

Allegati

• mario esposito (Corte cost. 236-2015) definitivo (60 kB)

 

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Allegati

• profili giuridici della ludopatia (73 kB)

 

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§.1. Premessa.
Il presente studio intende analizzare il problema relativo alle modalità di assunzione del personale dipendente nelle c.d. società pubbliche. Una questione non di scarso rilievo, che passa, per lo più, nel silenzio generale. A tal fine, appare opportuno soffermarsi preliminarmente, ancorchè in maniera sintetica, sul principio costituzionale del concorso pubblico, letto alla luce della più recente giurisprudenza della Corte costituzionale.
 
§. 2. I principi del pubblico concorso secondo la recente giurisprudenza costituzionale.
Per introdurre la problematica che verrà affrontata, in questo paragrafo verrà trattato il principio del concorso pubblico in generale, alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale.
Una dottrina autorevole ha recentemente rilevato che «La Corte [costituzionale] ha, negli ultimi tempi, dato nuova vita all’art. 97 della Costituzione, ribadendo in ogni occasione la necessità del rispetto del principio del concorso per l’accesso ai pubblici uffici, così escludendo stabilizzazioni, immissioni in ruolo, nomine politiche e progressioni senza valutazione comparativa»[1].
Le procedure di assunzione nella pubblica amministrazione si svolgono secondo i canoni previsti dall’art. 97, comma 4, Cost., secondo i quali «Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge». Al contempo, l’art. 35 del d.lgs. n. 165 del 2001 dispone che l’accesso al pubblico impiego deve avvenire mediante procedure selettive, volte a garantire imparzialità, efficacia e celerità, attraverso un’adeguata pubblicità della selezione e delle sue modalità di svolgimento. Le procedure per l’accesso al pubblico impiego possono, inoltre, prevedere meccanismi preselettivi e devono, in ogni caso, contemplare meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti.
Si tratta di uno strumento indefettibile di valutazione oggettiva, servente il principio di imparzialità[2], che considera capacità e meriti. I dipendenti pubblici devono essere indipendenti, dai partiti e dai politici di turno,  sia nel momento iniziale dell’accesso all’impiego, sia durante lo svolgimento della loro carriera. Il pubblico concorso costituisce la regola per l’accesso all’impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, da rispettare allo scopo di assicurare la loro imparzialità ed efficienza, poiché offre le migliori garanzie di selezione dei più capaci in funzione dell’efficienza della stessa amministrazione[3].
Tradizionalmente, la dottrina prevalente ha escluso l’operatività del principio di cui all’articolo 97 Cost. nei riguardi degli enti pubblici economici[4].
In alcune controversie il Giudice delle leggi ha richiamato le ipotesi in cui è possibile derogare alla regola base del reclutamento del personale nelle società pubbliche, come nel caso della pronuncia n. 28 del 2013[5]. In tale occasione, la Corte si è espressa in tema di norme della Regione Campania sull’attività di recupero fiscale relativa ai tributi regionali e locali, ammettendo – sì – la possibilità di derogare alla regola del reclutamento del personale delle società pubbliche, ma – d’altro canto – ponendo alla base della deroga «peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico»[6]. Tutto ciò sempre premesso il «principio in base al quale la progressione nei pubblici uffici deve avvenire sempre per concorso e previa rideterminazione della dotazione organica complessiva», così come il pubblico concorso è il modo ordinario di provvista del personale delle amministrazioni pubbliche, nel rispetto degli artt. 3, 51 e 97 Cost.
D’altra parte, erano stati già evidenziati dalla Corte, ad esito di una ricognizione dei propri precedenti sul punto, gli elementi che legittimano il legislatore statale e quello regionale a discostarsi dalla regola del concorso pubblico, elaborando un insieme di criteri elastici che possono essere verificati dal Giudice di legittimità costituzionale e che si identificano nei seguenti requisiti: che le eccezioni al principio siano, dal punto di vista numerico, rispetto alla globalità delle assunzioni da effettuare, rigorosamente contenute in percentuali limitate; che l’assunzione corrisponda «a una specifica necessità funzionale dell’amministrazione»; che siano previsti «adeguati accorgimenti per assicurare comunque che il personale abbia la professionalità necessaria allo svolgimento dell’incarico»[7]. La mancanza dei summenzionati requisiti comporta l’illegittimità costituzionale della norma che dispone tali modalità di reclutamento del personale.
Lo strumento del concorso per il reclutamento del personale è richiesto non solamente per l’assunzione di personale esterno. Le procedure selettive per la stabilizzazione del personale già in servizio, difatti, si pongono in antitesi alla regola del pubblico concorso, che è di per sé una procedura aperta. Dunque, secondo la giurisprudenza della Corte, le procedure che privilegiano in vario modo gli interni nell’accesso ai posti sono ammissibili solo se si tratta di valorizzare professionalità sviluppate internamente all’amministrazione: si parla espressamente del «consolidamento di pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa amministrazione»[8].
Molto importante e chiara è la sentenza n. 227 del 2013, con la quale il Giudice delle leggi ha ribadito l’indefettibilità del concorso pubblico come canale di accesso pressocchè esclusivo nei ruoli delle pubbliche amministrazioni[9].
Di rilevante interesse sono, inoltre, le sentenze n. 137 e n. 167, emesse rispettivamente nel giugno e luglio 2013. Con la sentenza n. 137 del 2013[10], in particolare, la Corte ha statuito che le disposizioni regionali volte ad inquadrare stabilmente lavoratori pubblici, regionali e locali, senza neppure predeterminare la quota massima dei posti a loro destinati, si pongono in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., sia per quanto concerne il principio del concorso, sia per quanto riguarda i princìpi di uguaglianza e di buon andamento amministrativo. Il Giudice delle leggi ha aggiunto che la previsione di indire concorsi interamente riservati viola anche il principio dell’imparzialità. Con la successiva sentenza n. 167 del 2013[11] è stato ricordato che, «al fine di valorizzare pregresse esperienze professionali dei lavoratori assunti, è necessario che la legge stabilisca preventivamente le condizioni per l’esercizio del potere di assunzione, subordini la costituzione del rapporto a tempo indeterminato all’accertamento di specifiche necessità funzionali dell’Amministrazione e preveda procedure di verifica dell’attività svolta. Tutto ciò presuppone che i soggetti da assumere abbiano maturato tale esperienza all’interno della Pubblica Amministrazione, e non alle dipendenze di datori di lavoro esterni». In linea con la citata sentenza n. 137, la Corte conferma che la deroga al concorso deve essere contenuta entro determinati limiti percentuali, per non precludere in modo assoluto la possibilità di accesso della generalità dei cittadini ai pubblici uffici. Infine, ha precisato che la legge regionale deve garantire procedure selettive e imparzialità di reclutamento.
Il pubblico concorso è la forma generale e ordinaria di reclutamento del personale nella Pubblica amministrazione[12], cui si può derogare soltanto in presenza di peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico[13].
 
§. 3. Il concorso pubblico con riferimento alle c.d. società pubbliche.
A partire dalla fine degli anni ’70, nel tentativo di mettere ordine in una legislazione che già allora appariva incoerente e poco chiara, venne elaborata la distinzione fra società a partecipazione pubblica di «diritto comune» e società a partecipazione pubblica di «diritto speciale». Essa si collocava nell’ambito del dibattito sul rapporto fra lo scopo lucrativo tipicamente assegnato alla società dal codice civile e lo scopo pubblico ispiratore della partecipazione pubblica, e mirava ad evidenziare le fattispecie in cui poteva riscontrarsi una specialità attinente allo scopo, nonostante la distinzione stessa possa concernere anche altri profili attinenti non alla causa, ma alla struttura organizzativa delle società[14], o alla loro classificazione[15].
Le società pubbliche si distinguono anche per la presenza di altre variabili, in relazione alle quali la disciplina si diversifica e delle quali si deve necessariamente tenere conto:
la natura degli enti pubblici partecipanti (statali o non, locali o non, territoriali o non, economici o non);
l’entità della partecipazione pubblica (totalitaria, maggioritaria, minoritaria; di controllo o non) e la sua composizione (concentrata in un solo ente pubblico o ripartita fra più soggetti);
l’oggetto sociale;
le modalità attraverso le quali la società è divenuta affidataria di una determinata attività.
Vi è un’eterogeneità del fenomeno delle società pubbliche, riconducibile alle seguenti categorie:
quelle «normali» che esercitano impresa;
quelle «in house», ad esempio Co.Tra.L., operante nella Regione Lazio;
quelle «legali», le quali possono essere derivate dalla trasformazione di enti pubblici (ad esempio Anas), oppure istituite per legge (ad esempio il G.S.E., il G.M.E., Italia Lavoro)[16].
Il problema, che si è posto, sia in dottrina sia in giurisprudenza, è se le società descritte nei punti 2 e 3 siano qualificabili o no come enti pubblici e se debbano espletare concorsi pubblici per il reclutamento del personale. Sono soggette al rispetto dell’art. 97, comma 4, Cost.? C’è chi sostiene una generale prevalenza delle finalità pubblicistiche, che ne costituirebbero la vera causa. Lo scopo lucrativo risulterebbe secondario rispetto all’interesse pubblico. La sostanza di tali società sarebbe quindi pubblica e ciò potrebbe giustificare un’ampia applicazione di discipline pubblicistiche[17].
Altra dottrina sostiene, invece, che bisogna verificare quali norme orizzontalmente riferite alle amministrazioni e agli enti pubblici siano ad esse applicabili, sulla base delle finalità perseguite e degli interessi tutelati. Bisogna valutare, regola per regola, se e in quale misura le norme pubblicistiche debbano applicarsi al soggetto ordinato in forma privatistica[18]. A seconda dei fini e dei casi, si applicano agli Enti pubblici a forma di S.p.A. discipline tipicamente pubblicistiche e discipline tipicamente privatistiche. Alle certezze delle letture dicotomiche si sostituisce la continua e sempre mutevole ricostruzione di istituti “a geometria variabile”[19].
 
 
§.4. La sentenza n. 29 del 2006 della Corte costituzionale.
La Corte cost., con pronuncia n. 29 del 2006[20], ha riconosciuto la legittimità costituzionale di una disposizione di legge regionale che prevede(va) la soggezione delle società affidatarie «in house» della gestione di servizi pubblici locali al principio del pubblico concorso, rilevando che «la disposizione in esame non è volta a porre limitazioni alla capacità di agire delle persone giuridiche private, bensì a dare applicazione al principio di cui all’art. 97 Cost., rispetto ad una società che, per essere a capitale interamente pubblico, ancorché formalmente privata, può essere assimilata, in relazione al regime giuridico, ad enti pubblici».
Tale pronuncia si collega alla sentenza, molto importante, n. 363 del 2003, relativa alla società Italia Lavoro, con la quale la Corte ha ritenuto che «La struttura di società per azioni di Italia Lavoro, infatti, non può valere da sola ad escluderla dall’ambito di applicazione della citata norma costituzionale; d’altra parte, in tal senso milita la considerazione della totale partecipazione azionaria del Ministro del tesoro, del potere di indirizzo spettante agli organi del Governo, ed in particolare al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, nonché della predeterminazione eteronoma dei compiti e delle funzioni pubbliche che la stessa società è chiamata a perseguire. In altri termini, una società di questo tipo, costituita in base alla legge, affidataria di compiti legislativamente previsti e per essa obbligatori, operante direttamente nell’ambito delle politiche di un ministero come strumento organizzativo per il perseguimento di specifiche finalità, presenta tutti i caratteri propri dell’ente strumentale, salvo quello di rivestire – per espressa previsione legislativa – la forma della società per azioni; e ciò, come detto, non può di per sé assumere rilievo per negare la sussistenza della potestà legislativa attribuita in via esclusiva allo Stato dall’art. 117, comma 2°, lett. g), Cost.»[21].
Il Giudice delle leggi con tale sentenza ritiene che una società per azioni, costituita in base ad una norma di legge, affidataria di compiti legislativamente previsti, che opera direttamente nell’ambito delle politiche di un Ministero, è da considerarsi ente pubblico nazionale [22].
La menzionata giurisprudenza costituzionale consente di ricavare un duplice corollario:
alcune società per azioni in mano pubblica possono essere equiparate a pubbliche amministrazioni ai sensi e per gli effetti dell’art. 97, comma 4, Cost.;
la struttura societaria da esse assunta e la disciplina integralmente privatistica dei rapporti di lavoro con i propri dipendenti non possono costituire un escamotage per il legislatore ordinario onde eludere il principio del pubblico concorso. Si è al riguardo sostenuto che «vi è infatti chi ha inteso scorgere, in queste fattispecie, l’espletamento, attraverso lo strumento societario, di una vera e propria funzione pubblica, di un’attività improduttiva di beni e/o servizi e, quindi, di un’attività neppure imprenditoriale, sì da reputare di dover concludere che dette società fossero, in realtà, veri e propri enti pubblici, mascherati, per così dire, da società per azioni: come se il proprium delle pubblicità degli enti risiedesse, appunto, nell’espletamento di una funzione pubblica, anziché di un pubblico servizio o di un’altra attività imprenditoriale»[23].
La questione consiste, pertanto, nel comprendere in riferimento a quali società per azioni in mano pubblica possa affermarsi l’applicazione diretta dell’art. 97, comma 4, Cost.
 
 
§.5. L’intervento del legislatore: il d.l. n. 112 del 2008.
Il legislatore statale, nel 2008, con il decreto legge n. 112, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e le perequazione tributaria», convertito con legge n. 133 del 2008, all’art. 18 ha statuito: «A decorrere dal sessantesimo giorno successivo all’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
2. Le altre società a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità.
3. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle società quotate su mercati regolamentati».
            E’ da rilevare che il legislatore non distingue tra società pubbliche “normali”, società «in house» e società legali.
Il comma 1 di detto articolo costituisce una sorta di «adempimento», ritenuto necessario da parte del legislatore, ai moniti contenuti nella sentenza della Corte costituzionale n. 29 del 2006: viene affermata, nella sostanza, attraverso il rinvio all’art. 35, comma 3, d.lgs. n. 165 del 2001, la sottoposizione delle società «in house» per la gestione di servizi pubblici locali al principio del pubblico concorso.
Più perplessi si rimane, invece, leggendo i successivi commi 2 e 3 dello stesso art. 18. Occorre rilevare, al riguardo, che l’art. 19, comma 1, d. l. n. 78 del 2009 ha inserito un comma 2 bis nell’articolo in esame, il quale, nella sua originaria formulazione, disponeva quanto segue: «Le disposizioni che stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/2001, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l’amministrazione controllante, anche alle società a partecipazione pubblica totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. Le predette società adeguano inoltre le proprie politiche di personale alle disposizioni vigenti per le amministrazioni controllanti in materia di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze».
La legge di conversione del menzionato decreto legge ha tuttavia così sostituito le disposizioni appena richiamate: «Le disposizioni che stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l’amministrazione controllante, anche alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 5 dell’art. 1 della l. 30 dicembre 2004, n. 311».
Qui sorge il problema. Infatti la formulazione dei due commi non è assolutamente chiara. Il comma 2 non rinvia all’art. 35, comma 3, d.lgs. n. 165 del 2001; quindi viene da chiedersi se e quali differenze ricorrano tra la fattispecie disciplinata dal comma 1 e quella disciplinata dal comma 2, visto che i principi di trasparenza, pubblicità e imparzialità, richiamati nel comma 2, compaiono anche nell’art. 35, comma 3, d.lgs. n. 165 del 2001, al quale rinvia il comma 1.
Soprattutto, non risulta chiaro se la disposizione in esame abbia inteso estendere il principio del concorso pubblico a tutte le società ivi previste, ovvero abbia inteso affermare l’obbligo, nei loro confronti, di reclutamento del personale mediante procedure selettive che si configurino alla stregua dei cd. concorsi privati. Il riferimento ad “elementi pubblicistici” come i «provvedimenti» ed al principio di «imparzialità» farebbero pensare all’estensione del pubblico concorso a tali società; invece, il mancato riferimento all’art. 35, comma 3, d.lgs. n. 165 del 2001 farebbe pensare a concorsi privati. Sotto il profilo processuale potrebbe derivarne la giurisdizione del giudice amministrativo ovvero del giudice ordinario per le relative controversie[24].
            Nel 2011 il legislatore è intervenuto nuovamente con la legge n. 148 del 14 settembre 2011, di conversione del d. l.  n. 138 del 2011, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Essa  ha sostituito l’art. 23-bis, abrogato dal referendum del 12-13 giugno 2011 ed ha stabilito che, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 18 comma 2-bis, primo e secondo periodo, del d.l. 112 del 2008, recante norme sulle politiche per il personale, le società a partecipazione pubblica (società «in house» e miste) che gestiscono servizi pubblici a rilevanza economica adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di pubblicità, imparzialità, economicità e celerità di espletamento delle procedure, pari opportunità, come previsto al comma 3 dell’art. 35 del d.lgs. 165 del 2001.
Ma ritorniamo al punto principale: si tratta di concorsi pubblici o privati?
Nel 2011 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione[25] sostennero che la «La RAI è una società per azioni per volontà stessa del legislatore e, seppure soggetta ad una disciplina particolare per determinati aspetti ed a determinati fini, riguardanti anche la giurisdizione, chiaramente dettata da interessi di natura pubblica, per tutto quanto non diversamente previsto non può che essere regolata secondo il regime generale delle società per azioni. ……. Deve quindi escludersi che possa applicarsi la riserva della giurisdizione del giudice amministrativo, “in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”, di cui all’art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001, la RAI non essendo in alcun modo annoverabile tra le pubbliche amministrazioni indicate nell’art. 1, comma 2, del citato decreto legislativo L’art. 7, comma 2, d.lgs. n. 104 del 2010 (secondo cui “Per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo”) non procura una incidenza innovativa sulla estensione della giurisdizione amministrativa nella materia delle procedure concorsuali come prevista dall’art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001, tanto meno in combinato disposto con l’art. 18, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, conv. con l. n. 133 del 2008 (“Le altre società a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità”), atteso che l’art. 7, comma 2, cit. non contiene alcun rinvio all’art. 18, comma 2, cit., con la conseguenza che tale ultima disposizione, di natura chiaramente sostanziale, non può assumere di per sé alcuna rilevanza processuale, tanto meno al fine di un allargamento della giurisdizione del giudice amministrativo prevista dall’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001. L’obbligo di adottare “criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi” – di cui all’art. 18, comma 2, d.l. n. 112 del 2008, conv. con l. n. 133 del 2008 – si inserisce pur sempre nell’agire (jure privatorum) della società, senza comportare esercizi di pubbliche potestà e senza incidere sulla giurisdizione. Inoltre, la riserva della giurisdizione del giudice amministrativo in materia di procedure concorsuali, ex art. 63, comma 4, d. lgs. n. 165 del 2001, presuppone la finalità della instaurazione di un rapporto di lavoro pubblico, seppure contrattualizzato, alle dipendenze di una pubblica amministrazione e non può affatto configurarsi in funzione della insorgenza di un rapporto di lavoro privato alle dipendenze di una società per azioni»[26].
Tale principio si pone in totale discontinuità rispetto ad altre pronunce delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione[27], secondo le quali spetta alla Corte dei conti la giurisdizione in tema di risarcimento del danno cagionato alla Rai-Radiotelevisione italiana s.p.a. da componenti del consiglio d’amministrazione e da dipendenti di tale società e degli enti pubblici azionisti, in relazione alla nomina del direttore generale e al trattamento economico dello stesso e degli ex direttori generali.
La Rai, infatti, nonostante la veste di società per azioni (partecipata totalmente da enti pubblici), ha natura sostanziale di ente pubblico, con uno statuto assoggettato a regole legali, in quanto essa è:
designata direttamente dalla legge quale concessionaria dell’essenziale servizio pubblico radiotelevisivo;
sottoposta a penetranti poteri di vigilanza da parte di un’apposita commissione parlamentare;
destinataria di un canone d’abbonamento avente natura di imposta;
compresa tra gli enti sottoposti al controllo della Corte dei conti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria;
tenuta all’osservanza delle procedure di evidenza pubblica nell’affidamento degli appalti;
l’esperibilità dell’azione di responsabilità amministrativa non è ostacolata dalla possibilità di promuovere l’ordinaria azione civilistica di responsabilità, poiché la giurisdizione civile e quella contabile sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, sicché il rapporto tra le due azioni si pone in termini di alternatività anziché di esclusività, dando luogo a questioni non di giurisdizione, ma di proponibilità della domanda.
Ricorre, pertanto, un cospicuo numero di indici di riconoscimento della natura pubblica.
 
§.6. La più recente giurisprudenza.
Il tema qui trattato va riletto alla luce della più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione relativa ad una problematica – sì – diversa rispetto a quella del concorso pubblico, ma – comunque – ad essa attigua, quanto alla ratio giuridica, quella della responsabilità amministrativa.
Nel 2013, infatti, la Suprema Corte[28], con approfondita riflessione ha ribaltato quanto statuito nel 2011, affermando quanto segue: «il danno cagionato dagli organi della società al patrimonio sociale, che nel sistema del codice civile può dar vita all’azione sociale di responsabilità ed eventualmente a quella dei creditori sociali, non è idoneo a configurare anche un’ipotesi di azione ricadente nella giurisdizione della Corte dei conti: perché non implica alcun danno erariale».
La Suprema Corte sancisce che la Corte dei conti è competente in ordine all’accertamento della responsabilità quando «L’azione del procuratore contabile appare poi anche configurabile nei confronti (non già dell’amministratore della società partecipata, per il danno arrecato al patrimonio sociale, bensì) di chi, quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio, così pregiudicando il valore della partecipazione».
Da questa sentenza, tuttavia, le società «in house» sono qualificate quali diramazioni pubbliche, ossia articolazioni organizzative dell’ente pubblico controllante[29].
L’orientamento appena espresso è stato mantenuto anche nelle pronunce più recenti, tra le quali va citata la sentenza n. 15594 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel luglio 2014 in occasione di un ricorso proposto alla stessa circa un’azione di responsabilità promossa nei confronti degli organi e dei dipendenti della sede milanese dell’Anas[30].
Per le Sezioni Unite spetta alla Corte dei conti la giurisdizione sull’azione di responsabilità promossa nei confronti degli organi e dei dipendenti dell’ANAS s.p.a. poiché la sua trasformazione in società per azioni non ne ha modificato gli essenziali connotati pubblicistici, essendosi tradotta nella mera adozione di una formula organizzativa corrispondente a quella della società per azioni. Né, del resto, il regime legale che la regola comporta la sua assimilabilità ad una società per azioni di diritto privato, dal momento che, da un lato, la stessa è stata istituita con atto normativo e il relativo statuto è stato approvato con decreto ministeriale, mentre, dall’altro, è titolare di diritti il cui esercizio è condizionato dall’istituto del concerto ministeriale, restando destinataria di entrate derivanti dall’utilizzazione di beni demaniali oltre che di funzioni pubbliche inerenti alle strade statali, con il correlato esercizio di potestà autoritative e diritto a fruire del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.
            Sempre nel 2014, il Consiglio di Stato (Sez. V) con la sentenza n. 820, ha statuito il sindacato del giudice amministrativo sulle controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e ha mantenuto l’orientamento delle SS.UU del 2013 ribadendo che le società «in house» sono vere e proprie articolazioni della P.A., i cui dirigenti sono legati alla stessa P.A. da un rapporto di servizio.
            Nel 2015, sempre i giudici di Palazzo Spada, con la sentenza n. 2794 della Sezione V, sono ritornati sull’argomento sostenendo tesi opposte a quelle già sostenute dalle ultime sentenze delle Sezioni Unite, dalla stessa sez. V del Supremo consesso amministrativo e dall’Adunanza Plenaria n. 1 del 2008 sopra richiamata, ossia che CO.TRA.L, una società «in house» controllata dalla Regione Lazio, non è equiparabile ad una pubblica amministrazione. Pertanto deve escludersi il sindacato del giudice amministrativo sulle controversie concernenti l’assunzione di personale da parte della società stessa[31].
Tale pronuncia si richiama alla sentenza sul caso Rai del 2011 (28330) della Suprema Corte, ampiamente superata dalla sentenza n. 15594 del 2014 delle Sezioni Unite (confermata, su questo punto, dalla sentenza n. 1159 del 2015 delle medesime Sezioni Unite), la quale ha ritenuto che la Rai «nonostante la veste di società per azioni ha natura sostanziale di ente pubblico, con uno statuto assoggettato a regole legali in forza delle quali è designata direttamente dalla legge quale concessionaria dell’essenziale servizio pubblico radiotelevisivo, sottoposta a penetranti poteri di vigilanza da parte di un’apposita commissione parlamentare, destinataria di un canone d’abbonamento avente natura di imposta, compresa tra gli enti sottoposti al controllo della Corte dei conti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, nonchè tenuta all’osservanza delle procedure di evidenza pubblica nell’affidamento degli appalti».
La società «in house» è la negazione dell’esercizio dell’impresa. Tali società, pertanto, non esercitano mai attività d’impresa, sono organi della P.A., a differenza di quanto riportato dalla citata ultima sentenza del Consiglio di Stato. A sancirlo è l’art. 27, comma 3, l. 244 del 2007, che stabilisce che le Pubbliche Amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, d. lgs. n. 165 del 30 marzo 2001, di «[…] non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società…..[…]».
La costituzione di una società commerciale è ipotesi ben diversa da quella della costituzione di una società «in house». Quest’ultima è connotata dai seguenti requisiti: partecipazione totalitaria pubblica, esclusione dell’apertura al capitale privato, controllo analogo, attività esclusivamente o prevalentemente dedita al socio pubblico. Il modello descritto si presenta come un modulo organizzativo neutrale, che rientra nell’autonomia organizzativa dell’ente, con il limite intrinseco del perseguimento dei fini istituzionali dell’ente stesso.
Diversa configurazione assume una società commerciale che non opera con l’ente socio, ma sul mercato, in concorrenza con operatori privati, accettando commesse da enti pubblici e privati. In tal caso, la società commerciale facente capo all’ente pubblico necessita di un’espressa previsione legislativa e non può ritenersi consentita in termini generali. In modo analogo si è espressa la Corte costituzionale con la sentenza n. 326 del 2008, nella quale ha sottolineato la necessità di «evitare che soggetti dotati di privilegi operino in mercati concorrenziali».
 
§.7. Conclusioni.
La tematica qui affrontata, per anni assai tormentata, grazie agli ultimi orientamenti giurisprudenziali delle Sezioni Unite, sembra aver trovato una valida soluzione. E’ probabilmente la soluzione più giusta, infatti, sia sotto l’aspetto strettamente economico che sotto quello della correttezza delle procedure di assunzione, quella di affidare alle procedure pubbliche il reclutamento del personale delle società legali ed «in house».
Dopo la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sul caso Anas del luglio 2014, confermata dall’ultima pronuncia della stessa con Ordinanza n. 23306 del 13 novembre 2015[32], appare evidente, non solo che le precedenti pronunce sul caso Rai sono ampiamente superate  (nonostante il Consiglio di Stato sembri averlo dimenticato, ove si consideri l’ultima sua pronuncia), ma soprattutto che le società legali ANAS, ENAV e RAI, che non esercitano attività d’impresa (come ad esempio Ferrovie dello Stato[33]), sono veri e propri Enti pubblici[34]. Di conseguenza, deve affermarsi non solo il dovere di rispettare i principi d’imparzialità, pubblicità e trasparenza per il reclutamento del personale, ma anche la piena soggezione all’art. 97 Costituzione che, all’ultimo comma, stabilisce: «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso…». Sarebbe illogico che tali società fossero considerate Enti pubblici e quindi, i propri amministratori, soggetti al controllo della Corte dei conti per la responsabilità contabile e poi non utilizzare quello strumento che garantisce imparzialità e premia la meritocrazia quale il concorso pubblico per il reclutamento del proprio personale. Se sono Enti pubblici bisogna applicare l’art. 97 Cost.
Il sindacato giurisdizionale a riguardo deve essere del giudice amministrativo e non del giudice ordinario, in quanto, come già detto,  trattasi di veri e propri Enti pubblici.
Per le ragioni appena esposte sembra da escludere l’utilizzo del concorso privato.
Da registrare è che la legge n. 124 del 07 agosto 2015 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), all’art. 18 (Riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche), comma 1 lettera e) statuisce: «razionalizzazione dei criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive, finalizzati al contenimento dei costi, […] e introducendo criteri di valutazione oggettivi, rapportati al valore anche economico dei risultati».
E’ vero che, essendo una legge delega, bisognerà attendere i vari decreti, ma la norma è chiarissima e parla di criteri pubblicistici e criteri di valutazione oggettivi per il reclutamento del personale delle partecipate delle amministrazioni pubbliche.
 A conclusione di questo studio, va ribadito che il pubblico concorso costituisce tuttora il miglior strumento di selezione del personale delle società legali ANAS, ENAV e RAI e delle società «in house», visto che viene utilizzato nella maggior parte degli Stati del mondo in cui si rinvengono norme volte ad evitare che la nomina dei pubblici impiegati sia fatta secondo favoritismi e arbitrii di sorta[35].
L’imparzialità è infatti il fulcro di ogni attività amministrativa. Non a caso, lo stesso Costituente ebbe cura di sottolineare che «l’inserimento della regola del concorso ha il significato di stabilire, in forma solenne, che non si può entrare a far parte di una pubblica Amministrazione per tramite di favoritismi»[36].

[1] S. CASSESE, La giustizia costituzionale in Italia: lo Stato presente, in Riv. trim. dir. pubbl., fasc. 3, 2012, p. 603.

[2] Sul principio d’imparzialità è sempre attuale U. ALLEGRETTI, L’imparzialità amministrativa, Padova, 1965.

[3] R. CARIDA’, Principi costituzionali e pubblica amministrazione, in giurcost-consulta online/2013, p. 25 s.

[4] M. AMENDOLA, Concorso a pubblico impiego, in Enc. dir., VIII, Milano, 1961, pp. 619 ss., in quanto il paradigma costituzionale degli enti pubblici economici, almeno secondo l’originario significato di quest’ultima espressione, è rappresentato non già dall’art. 97 Cost., bensì dall’art. 41, comma 1, Cost., in quanto detti enti erano deputati prevalentemente all’esercizio di attività di impresa, giusta l’art. 2093 cod. civ.

[5] Corte cost., sentenza n. 28 del 26 febbraio 2013, in Urbanistica e appalti, 2013, 4, p. 398.

[6] Corte cost., sentenza n. 195 del 4 giugno 2010, in Giur. Cost., 2011, 35.

[7] Corte cost., sentenza n. 225 del 24 giugno 2010, che richiama Corte cost., sentenza n. 215 del 14 luglio 2009.

[8] Corte cost., sentenza n. 149 del 29 aprile 2010, in Sito uff. Corte cost., 2011.

[9] Nella fattispecie si trattava di una società «in house», parificata dunque alla Pubblica Amministrazione.

[10] Corte cost., sentenza n. 137 del 13 giugno 2013, in Giur. Cost., 2013.

[11] Corte cost., sentenza n. 167 del 1 luglio 2013.

[12] Si vedano, tra le più recenti, le sentenze n. 134 del 2014; n. 277, n. 137, n. 28 e n. 3 del 2013; n. 212, n. 177 e n. 99 del 2012; n. 293 del 2009.

[13] Cfr. sentenze n. 134 del 2014; n. 217 del 2012; n. 310 del 2011; n. 9 del 2010; n. 293 e n. 215 del 2009; n. 81 del 2006.

[14] G. VISENTINI, Partecipazioni pubbliche in società di diritto comune e di diritto speciale, Milano, 1979; Cfr., in tema di società pubbliche, le seguenti monografie: G. ROSSI, Gli enti pubblici, Bologna, 1991; C. IBBA, Le società «legali» , Torino, 1992; M. RENNA, Le società per azioni in mano pubblica: il caso delle s.p.a. derivanti dalla trasformazione di enti pubblici economici ed aziende autonome statali, Torino, 1997; F. DE LEONARDIS, Soggettività privata e azione amministrativa : cura dell’interesse generale e autonomia privata nei nuovi modelli di amministrazione, Padova, 2000; F. GOISIS, Contributo allo studio delle società in mano pubblica come persone giuridiche, Milano, 2004; P. PIZZA, Le società per azioni di diritto singolare tra partecipazioni pubbliche e nuovi modelli organizzativi, Milano, 2007; G. GRUNER, Enti pubblici a struttura di Spa: Contributo allo studio delle società «legali» in mano pubblica di rilievo nazionale, Torino, 2009; D. COSI, Enti pubblici. Organismi pubblici in forma privata, enti privati di rilievo pubblico, Roma, 2009; M.G. DELLA SCALA, Società per azioni e Stato imprenditore, Napoli, 2012; R. URSI, Società ad evidenza pubblica: la governance delle imprese partecipate da Regioni ed Enti locali, Napoli, 2013.

[15] G. ROSSI, in Gli enti pubblici, Bologna, 1991, p. 107 s. rileva che in dottrina c’è chi adotta un solo criterio di classificazione quale l’attività degli enti o il grado di autonomia-dipendenza dallo Stato o ancora il regime giuridico, altri invece, sommano vari criteri.

[16] Il termine «società legali» è stato coniato da Carlo Ibba, il quale, nell’individuare come criterio per selezionare l’oggetto della propria osservazione l’esistenza di uno statuto legale che qualificasse come società per azioni l’ente ad esso sottoposto, portò avanti l’analisi avente come obiettivo primario quello di valutare come la disciplina societaria di diritto comune fosse applicabile agli enti cui si riferivano specificatamente i vari statuti legali singolari.

[17] Sul punto G. ROSSI, Enti pubblici, pag. 180, in cui l’autore sostiene che hanno natura di Enti pubblici le società per azioni istituite con atto legislativo che ne determina la denominazione, lo scopo e la necessaria pertinenza ad un soggetto pubblico.

[18] G. NAPOLITANO, Pubblico e privato nel diritto amministrativo, Milano, 2003, p. 177 s.

[19]  Sempre G. NAPOLITANO, in Soggetti privati «Enti pubblici»?, in Dir. amm., fasc. IV, 2003, pag. 801 ss. Sempre sul punto L. TORCHIA, Lezioni di diritto amministrativo progredito, II Edizione, Bologna, 2012, a pag. 101, parafrasando G. OPPO, Diritto privato e interessi pubblici, in Riv. dir. civ., 1, 25 ss., sostiene che «l’interesse pubblico può servirsi del diritto privato ma non può chiedere al diritto privato più di quanto esso può dare e deve accettare dal diritto privato ciò che gli è essenziale».

[20] La Corte cost. è stata investita della questione per l’eccezione di costituzionalità sollevata dallo Stato nei confronti della legge della Regione Abruzzo n. 23 del 5 agosto 2004. Lo Stato deduceva l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 4 lettera f), della l. r. in oggetto in quanto la stessa, nel prevedere che le società a capitale interamente pubblico, affidatarie dirette di servizi pubblici, fossero obbligate al rispetto delle procedure di evidenza pubblica imposte agli enti locali per l’assunzione di personale dipendente, poneva a carico di società private obblighi e oneri non previsti per l’instaurazione dei rapporti di lavoro nel settore privato, invadendo quindi la competenza esclusiva statale nella materia “ordinamento civile” (art. 117, secondo comma, lettera I, della Costituzione).

[21]  Corte cost., sentenza n. 363 del 9 novembre 2003, in Foro it, 2004, VI, pag. 1688 ss., Cfr, Corte cost., n. 81 del 2006.

[22]  Già nel 1993, la Corte cost., con pronuncia n. 466, richiamata in modo adesivo nella sentenza n. 29 del 2006, sostenne che il controllo esercitato dalla Corte dei conti in base all’art. 12 l. 21 marzo 1958 n. 259, in attuazione dell’art. 100 cost., permane anche dopo la trasformazione degli enti pubblici economici (Iri, Enel, Ina) in società per azioni (art. 15 d.l. n. 333 del 11 luglio 1992, convertito nella l. n. 359 del 8 agosto 1992), fin quando rimane inalterato l’apporto finanziario dello Stato. Invero il mutamento della veste giuridica di tali organismi non importa una modifica sostanziale nell’imputazione del patrimonio, tale da sottrarre la gestione finanziaria degli enti trasformati alla disponibilità dello Stato.

[23] M. RENNA, Le società per azioni in mano pubblica. Il caso delle S.P.A. derivanti dalla trasformazione di enti pubblici economici ed aziende autonome statali, Torino, 1997, pag. 39.
 

[24] Al riguardo, v. G. GRUNER, Enti pubblici a struttura di Spa: Contributo allo studio delle società «legali» in mano pubblica di rilievo nazionale, Torino, 2009, p. 292 s.

[25] Corte Cass. Sez. Unite, sentenza  n.  28329. La sentenza è relativa ad una vicenda sorta a seguito dell’impugnazione di fronte al TAR Lazio degli atti adottati dalla RAI in relazione ad una selezione «riservata a giornalisti professionisti di lingua italiana da utilizzare, per future esigenze, con contratti di lavoro subordinato a tempo determinato in qualità di redattore ordinario, nelle redazioni giornalistiche regionali». Il ricorrente lamentava delle irregolarità nei requisisti di partecipazione richiesti a pena di esclusione fra i quali era previsto il necessario possesso della residenza nell’ambito di determinate regioni o province autonome a partire da una data anteriore all’indizione della selezione stessa. A suo avviso, la cadenza temporale imposta degli atti, non consentendo agli aspiranti partecipanti di poter spostare la propria residenza ai fini della predetta selezione, integrava, una violazione di alcuni articoli costituzionali. Nello specifico si trattava degli artt. 3, 4 e 120 Cost. e dei principi comunitari in materia di libera circolazione dei beni e delle persone.
Il ricorso venne presentato in un primo momento al Tar, organo del quale venne riscontrato il difetto di giurisdizione con ordinanza n. 4671 del 22 ottobre 2010. Subito dopo venne proposto al Consiglio di Stato che ammise la partecipazione del ricorrente alla procedura selettiva.
A seguito di tale sentenza, la Rai propose ricorso  chiedendo che fosse dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

[26] Questo sulla Rai è un antico dibattito. Si rinvia alle sempre attuali considerazioni di M. NIGRO, Sulla natura giuridica della Rai, in Cons. St., 1977 in Cons. St., 1977, e ora in Scritti Giuridici, Vol. II, 3 ss.; in senso contrario, M.S. GIANNINI, Sulla natura giuridica della Rai, in Il diritto delle radiodiffusioni e delle telecomunicazioni, 1978, 654 ss.; F. BENVENUTI, Sulla natura privatistica della Rai, ibidem, 664 ss.;

[27] Corte Cass., Sez. Unite, sentenza n. 27092 del 22 dicembre 2009, in Giur. cost., 2010, 4031. V. anche Corte Cass., Sez. Unite, n. 10443 del 23 aprile 2008, in Foro amm. e CdS, n. 2327 del 2008.

[28] Corte Cass. Sez. Unite, sentenza n. 26283 del 2013.

[29] Tale pronuncia conferma pienamente quanto sostenuto dal Cons. di Stato, Ad. plen. n. 1 del 2008: «l’ente “in house” non può ritenersi terzo rispetto all’amministrazione controllante ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa».

[30]  Nello specifico, il responsabile della sezione impianti tecnologici della sede milanese dell’Anas, dopo aver subito una condanna penale per turbativa d’asta, corruzione e truffa in pregiudizio della medesima Anas, venne citato in giudizio dinanzi alla Sezione regionale della Corte dei conti per la Lombardia, che lo condannò, parzialmente in solido con altri corresponsabili, a risarcire sia i danni patrimoniali cagionati all’Anas con i suoi illegittimi comportamenti in occasione della concessione in appalto di lavori ad imprese private, sia quelli cagionati all’immagine del Ministero dell’economia e delle finanze, quale socio unico della stessa Anas (nella misura di Euro 25.000).
L’appello proposto venne rigettato dalla Sezione centrale della Corte dei conti, la quale disattese l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalla difesa dell’appellante, affermando che l’Anas, pur nella veste formale di società azionaria assunta a partire dal 2002, ha sostanzialmente conservato i connotati di un ente di diritto pubblico, sia perché destinata a svolgere funzioni di natura pubblica con modalità di tipo pubblicistico, sia perché interamente partecipata e finanziata dallo Stato, soggetta alle regole della contabilità pubblica ed autorizzata ad avvalersi in giudizio della difesa erariale.
Avverso tale sentenza il responsabile della società ha proposto ricorso alle Sezioni unite della Corte di Cassazione, insistendo invece nel ritenere l’Anas una società di diritto privato e, di conseguenza, la Corte dei conti priva di giurisdizione quando si tratti di far valere la responsabilità di amministratori o dipendenti per danni cagionati al patrimonio di detta società.

[31]  Cons. di Stato, sez. V, sentenza n. 2794 del 2015.

[32] Con tale Ordinanza la Suprema Corte conferma in toto quanto da essa statuito precedentemente con le sentenze a Sez. Unite sul caso Rai ed Anas.

[33] Vd. Corte Cass. Sez. Unite, sentenza n. 1159 del 2015, la quale sostiene che Ferrovie dello Stato non è da considerare Ente pubblico in quanto esercita attività d’impresa, a differenza di società quali ENAV, ANAS e RAI, veri e propri enti pubblici nonostante la veste societaria, in quanto esercitano funzioni amministrative, non attività d’impresa. Questa pronuncia riprende quanto sostenuto da Sez. Unite n. 15594 del 2014 sul caso ANAS.

[34] Questa è la tesi sostenuta da G. GRUNER in Enti Pubblici a struttura di S.P.A. Contributo allo studio delle società «legali» in mano pubblica di rilievo nazionale, Torino, 2009, pag. 157.

[35] G. BERTI, La responsabilità pubblica, Padova, 1994, p. 393.

[36] Assemblea costituente, Seconda Commissione, prima Sez., 14 gennaio 1947, 123; in merito, si veda C. ESPOSITO, La Costituzione italiana. Saggi, Padova, 1954, p. 256.
 
 

(Relazione al convegno I primi 25 anni della legge sul procedimento amministrativo anche alla luce delle recenti riforme, Roma, Palazzo Spada, 26 ottobre 2015)



Devo subito confessare che il titolo di quest’intervento non è originale, ma riprende e riadatta l’intitolazione di uno dei tanti incontri fiorentini organizzati da Paolo Grossi e precisamente il convegno del settembre 1996: Giuristi e legislatori. Pensiero giuridico e innovazione legislativa nel processo di produzione del diritto.

Si trattava, venti anni fa, di una presa di coscienza sostanzialmente inedita, che iniziava a lacerare un velo di pesante, tralatizio, positivismo giuridico, ricercando al di là della legge formale una comprensione più multiforme del fenomeno giuridico: uno sguardo a tutto tondo ed un recupero per il diritto[1], con una peculiare attenzione per il pensiero giuridico che riesce a tradursi in esperienza giuridica[2]. Qualcosa di più e di diverso rispetto alla insostituibile funzione del giurista nella redazione del testo normativo (dallo statuto, al regolamento, alla legge, alla stessa costituzione). Il pensiero giuridico come possibile formante (o co-formante) del sistema. Il pensiero giuridico (in vece o accanto alla volontà politica) motore dell’innovazione legislativa. E le dense relazioni di quell’occasione congressuale svelavano un protagonismo dottrinale insospettato, in periodo repubblicano, dalla famiglia al lavoro, dal diritto societario al processo civile e penale.

Umberto Allegretti sceglie il tema del procedimento amministrativo, all’epoca, freschissima innovazione legislativa. Allegretti non ha dubbi. Siamo di fronte ad  «uno dei fatti normativi recenti nei quali è più netta l’influenza e, addirittura, la paternità da parte della dottrina giuridica»[3].

Non si tratta, certo, di un fenomeno inedito. Dietro ogni grande innovazione legislativa c’è un progetto giuridico. L’esempio più grandioso e studiato è quello della Rivoluzione francese, alle  cui origines intellectuels Daniel Mornet dedicava, nel 1933,  un classico per molti aspetti insuperato. Talvolta capita invece di incontrare diversi progetti giuridici in successione e contrastanti tra loro. Un esempio evidente, che ancora aleggia in questa splendida  Sala di Pompeo, è costituito dalle stesse tappe storiche di formazione del nostro sistema di giustizia amministrativa, tra il 1865 ed il 1889.  

Il progetto giuridico  può quindi coincidere con l’intero movimento dei Lumi, identificandosi in un modello antropologico complessivo. Ovvero, può concentrarsi su un raggio più ristretto, ma estremamente variegato: appunto, il celebre movimento politico dottrinale per la giustizia nell’amministrazione che per primo Antonio Salandra ripercorreva, nel suo cammino verso la istituzione della Quarta Sezione del Consiglio di Stato. In altri casi il raggio diventa estremamente compatto. Penso ad alcuni grandi testi normativi degli anni Trenta: la legge bancaria, la legge Bottai sulle cose di interesse artistico e storico, la legge urbanistica. Le radici di questi testi normativi nascono ben distanti dal legislatore in senso formale, da centri progettuali, molto caratterizzati, molto coesi e molto diversi l’uno dall’altro.

Nel caso del procedimento, tuttavia, c’è qualcosa di più: la paternità del progetto – come sottolineava già venti anni fa Allegretti – è di chiara impronta dottrinale; di esclusiva impronta dottrinale.

Il giurista accademico, del tutto estraneo alle innovazioni legislative sopra ricordate, qui è protagonista assoluto.

Il progetto nasce all’interno dell’amministrativistica; ha confini disciplinari precisi; possiede e rivela un inequivocabile calco dottrinale.

Nel campo delle garanzie procedimentali, il potere politico si dimostra distante o poco partecipe; scarsi risultano gli stessi impulsi giurisprudenziali; nulle o di segno negativo le spinte interne agli apparati amministrativi, che impiegheranno alcuni anni – anche dopo l’approvazione della riforma – per superare certe freddezze iniziali[4].

Il calco dottrinale spiega certi peccati veniali di astrattezza, nei confronti dei quali la prassi dimostrerà delle vere e proprie crisi di rigetto. Tipico il caso degli accordi, specialmente degli accordi sostitutivi di provvedimento, presi di peso dalla legge tedesca del 1976, ma per i quali – lo ricordava Guido Corso ad un convegno salernitano di alcuni mesi fa[5] – si sono, sino ad oggi, contate forse più monografie scientifiche sul tema che accordi effettivamente stipulati.

Il calco dottrinale spiega pure la circostanza che il progetto si alimenti di alcune metafore che non possono che esser tipiche di un droit savant: il diritto amministrativo paritario, il nuovo cittadino, la demarchia; metafore che fioriscono dall’eccezionale ingegno di Feliciano Benvenuti, ma che vengono accolte sul momento con una certa sufficienza. L’articolo 41 della Carta europea dei diritti, che proclama il diritto ad una buona amministrazione, in larga misura fondato su di un archetipo procedimentale, all’inizio degli anni  Ottanta, resta ancora un traguardo imperscrutabile.

Eppure, il procedimento è un lemma tutt’altro che sconosciuto nel lessico giuridico italiano (a tacer del fatto che tipi specifici di procedimento già conoscevano, sin dalla fondazione dello Stato unitario, una loro peculiare disciplina normativa; prima fra tutte, la legge del 25 giugno 1865 sull’espropriazione per pubblica utilità) .

Già nel Corso di Federico Cammeo del 1911, ne troviamo una splendida definizione:

Il procedimento ha per scopo di assicurare la formazione di una volontà amministrativa conforme al diritto e all’equità amministrativa e può concernere, separatamente od insieme, i motivi o la formulazione della volontà[6].

Certo, sarebbe errato sottolineare le assonanze con la buona amministrazione dell’art.41 della Carta. La categoria, che all’inizio del Novecento in Italia ancora possiede una minima circolazione, anche  in Cammeo ha natura prevalentemente sistematica, come ben rivela l’insistito richiamo della “volontà amministrativa”. Il suo orizzonte resta quello della formazione progressiva della volontà dell’amministrazione, secondo un modello di ispirazione pandettistica, che fa leva su quella «dottrina del diritto privato» che «parla di atti a formazione successiva»[7].  La categoria, quindi, non solo non ha impatto economico, per usare la terminologia impiegata da Alessandro Petretto nella relazione che ha preceduto il mio intervento. Ma è pure del tutto estranea ad ogni intento partecipativo.

Lo stesso riferimento all’Handbuch di Friedrich Tezner del 1896, un’opera che all’attento Cammeo non era sfuggita, resta perplesso e sostanzialmente privo di implicazioni per il nostro ordinamento, dal momento che in Austria «la analogia fra procedimento amministrativo e procedimento giudiziale è concepita in modo, che, almeno per il nostro diritto, deve considerarsi esagerato»[8].

Nessun sentiero di tipo austriaco si avvia quindi in Italia, nei primi decenni del Novecento. Ma del resto neppure in Germania, dove il volume di Tezner, pur colto nella sua originalità di testo precursore, sarà tempestivamente arginato da una recensione di Georg Meyer assai dubitativa sulla possibilità di trasbordare nel diritto amministrativo forme e garanzie tipiche del processo civile e penale[9]. Nessuna sinergia in Italia (ma di nuovo, ancora, neppure in Germania e Francia) tra modelli giurisdizionali di tutela e disciplina generale della attività amministrativa in senso procedimentale, favorita in Austria dalla configurazione del modello di giustizia amministrativa, da specifiche attribuzioni di competenza a sanzionare il vizio di procedimento, da una sensibilità giustiziale rafforzata, sul piano teorico, dalla tendenziale identificazione – poi definitivamente operata dalla Scuola di Vienna sul piano della teoria generale – di giurisdizione e amministrazione come funzioni di legis executio. Il traguardo – come noto – sarà la legge del 1925.

Ancora Aldo Sandulli, nel 1940, nella prima monografia italiana – pioneristica – dedicata al tema, non va al di là di una nozione eminentemente formale, vedendo nel procedimento essenzialmente “il procedere di un fenomeno verso la sua conclusione”[10].

Ed il focus continua a concentrarsi su questo momento conclusivo. Resta così un sentiero sostanzialmente sepolto – anche se significativo e ricco di novità progettuali, tanto da dedicare un apposito titolo al procedimento amministrativo[11] – quello del disegno di una legge generale sull’amministrazione, nato in seno alla Commissione Forti e quindi rielaborato prima da Lucifredi e poi da De Francesco, per essere infine approvato, ma dalla sola Camera dei Deputati, nel 1956[12].

E’ quindi una struttura provvedimentale, non una struttura procedimentale dell’amministrazione pubblica – come intitolerà nel 1980 a segnare, deliberatamente, una precisa discontinuità, Giorgio Berti[13] – quella a cui la scienza giuridica italiana – Giannini in testa[14] – lavora, ancora all’indomani della costituzione. Il focus è sull’imperatività dell’atto, non sul procedimento.

Sarà, come è ben noto, Feliciano Benvenuti in alcuni saggi famosi degli anni Cinquanta, culminati ne L’attività amministrativa e la sua disciplina generale del 1957 a mettere nuovamente sul tappeto “la necessità di una disciplina della funzione amministrativa”, in dichiarata attuazione del principio democratico ed in una precisa finalizzazione partecipativa del nuovo obiettivo del decentramento e dell’autonomia. Nel 1964 seguirà, per iniziativa dell’ISAP (diretto all’epoca dallo stesso Benvenuti),  il grosso lavoro comparativo su La procedura amministrativa, curato da Giorgio Pastori, che grazie ad un’ampia sezione dedicata all’impatto dell’APA del 1946 sull’ordinamento americano disserrava il consueto sguardo endo-europeo[15].

Ma il cammino è tutt’altro che agevole. Lo conferma il convegno del Formez del marzo 1980, dedicato – sull’onda della notevole impressione suscitata dalla legge tedesca del 1976 – a L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza.

Giannini – che non ha potuto ascoltare né la relazione introduttiva di Benvenuti né quella di Peter Badura sulla riforma tedesca, è non solo – come sempre – lapidario, ma anche apertamente contrario: “vi dico subito che la legge sul procedimento amministrativo in Italia non si farà; per lo meno per molto tempo non si farà”[16] . Voce doppiamente autorevole, perché Giannini unisce alla sua possente voce di scienziato, quella di ministro della funzione pubblica nel 1° Governo Cossiga. Il celebre Rapporto Giannini è stato presentato alle Camere pochi mesi prima[17]. L’obiettivo primario deve essere quello di risolvere “il problema delle strutture”[18]. Una legge generale sull’attività amministrativa in chiave procedimentale non può essere una priorità. Organisation d’abord! Si potrebbe chiosare

Persino Sandulli si mostra scettico: certo, il procedimento, ai suoi occhi, “è il luogo di confluenza, di incontro e di scontro degli interessi e delle funzioni coinvolte nel caso: interessi pubblici e privati, collettivi e individuali”[19]; in un “sistema pluralistico” è un veicolo essenziale di partecipazione. Ma una codificazione non solo non sarebbe utile; addirittura, “per certi aspetti sarebbe paralizzante”[20].

Si tratta di posizioni, naturalmente, che occorre contestualizzare. Incidono valutazioni di segno realistico, dettate dalle sorde resistenze della burocrazia che sopra ricordavo. Per Giannini, in particolare – come confessa espressamente – è però soprattutto una questione di indirizzo politico: il problema principale, all’inizio degli anni Ottanta, nell’ottica scelta dal Rapporto, è lontano dalla ‘questione elegante’ della disciplina generale dell’attività amministrativa. C’è un vero e proprio “dramma organizzativo” da fronteggiare; un “dramma organizzativo” che ha disintegrato l’amministrazione pubblica italiana. Bisogna spingere verso “l’alternativa della privatizzazione”. E’ questa la direzione scelta dal Rapporto.

Incertezze e dubbi, comunque, non sono solo italiani. Il procedimento è ancora questione altamente problematica nell’intero modello continentale. Con la pur significativa eccezione austriaca, il procedimento in Europa si conferma istituto ad emersione ritardata.

Jean-Bernard Auby ci dirà fra poco – immagino – degli accidentati sentieri della procédure administrative non contentieuse in Francia.

Ma anche il percorso tedesco è tutt’altro che scontato. Ancora alla Tagung del 1958 dell’Associazione dei giuristi tedeschi di diritto pubblico, a Vienna – sede imbarazzante per parlare di procedimento  amministrativo -, all’illustrazione del modello austriaco da parte di Erwin Melichar, si contrappone un gelido Referat di Karl August Bettermann, che coagula la maggioranza delle voci del fronte tedesco, e che continua ad orbitare il procedimento in chiave di sostanziale alternatività rispetto alla tutela giurisdizionale, escludendo l’opportunità di una codificazione procedimentale[21]. Posizioni che si scioglieranno solo nel corso degli anni Sessanta e che sotto la guida di Carl Hermann Ule porteranno ai primi progetti di legge generale[22].

Venti anni più tardi, forti dell’ormai raggiunto traguardo tedesco, anche al Formez le voci favorevoli all’innovazione legislativa si fanno sentire.

Quella di Benvenuti, innanzi a tutti, pronto a ribadire la via maestra del procedimento – definito “un modo di democrazia” – ed inteso come correttivo del modello burocratico, rivitalizzato e trasformato dalla “introduzione del principio del co-amministrante” [23].

Quella di Berti, ormai proiettato – come abbiamo visto – verso una struttura procedimentale dell’amministrazione pubblica: un’amministrazione che “deve legittimarsi anziché prevalere in base ad un’investitura astratta o precostituita”[24]. Una conclusione che non orecchia semplicemente le conclusioni di Legitimation durch Verfahren di Niklas Luhmann del 1969[25], ma è il risultato di una profonda rivisitazione del rapporto tra amministrazione ed esecuzione di legge e dello stesso principio di legalità.

Ma è soprattutto Mario Nigro, futuro presidente della Commissione ministeriale, che sarà nominata dal governo Craxi all’inizio della IX Legislatura, a mettere sul tappeto, con lucida concretezza, “il problema di una legge generale sul procedimento amministrativo”[26].

Nigro non solo scarta, senza esitazioni, il vicolo cieco dell’alternatività tra tutela procedimentale  e tutela processuale: due obiettivi che, al contrario, devono essere integrati e raggiunti parallelamente.

Nigro scarta, soprattutto, la nozione formale di procedimento. “Il procedimento – scrive – non si limita a legare gli atti e i fatti in una serie progredente verso il risultato finale, ma cuce dinamicamente  soggetti e interessi in una trama che è anzitutto organizzativa”[27].

La legge sul procedimento non può limitarsi a registrare i principi generali dell’attività amministrativa (pubblicità, contraddittorio, motivazione), pure essenziali[28]. Non può chiudersi nelle rigide scansioni sistematiche delle parti generali di pandettistica memoria, isolando l’atto amministrativo (i suoi elementi, i suoi requisiti, i suoi vizi), così come in passato si era isolato il negozio giuridico: quella disciplina che una volta acquisita definitivamente la riforma, interverrà, come noto, con la novella del 2005.

Il procedimento deve essere e divenire – se così posso dire – fucina di rapporti giuridici, collettore e recettore della complessità degli interessi coinvolti, disvelatore di pluralismi, elemento di congiunzione della stessa trama organizzativa di un’amministrazione, pure essa, divenuta plurale e tipicamente multiorganizzativa. Ed è anche grazie al procedimento amministrativo che il tessuto amministrativo si svela, infatti, come “Ordnung von Rechtsverhältnissen”[29].

Con il procedimento, il diritto amministrativo si riscopriva diritto sociale, proiettato – tra garanzia ed efficienza, come intitolava in modo lungimirante il Convegno del Formez – verso uno spazio deliberativo in grado di esaltare la démocratie de proximité, la démocratie d’impartialité[30].

Il calco dottrinale a questo punto si faceva più spesso, incisivo sulla stesso itinerario legislativo. Nel luglio 1980, nella discussione parlamentare sul Rapporto Giannini, il Senato formulava un ordine del giorno che impegnava il Governo a riaprire la prospettiva procedimentale[31]. Anche per Sandulli “l’esigenza di un intervento legislativo” diveniva “imperiosa”[32]. Parallelamente entravano nel vivo i lavori della Commissione Nigro.

La ricucitura della profonda frattura ottocentesca tra giustizia e amministrazione era ormai a portata di mano.

L’insistito sospetto dell’intero modello continentale nei confronti del procedimento, anche in Italia, iniziava a cedere, lasciando uno spazio sempre più ampio alla  universalità delle procedure[33] ed al rilievo di quella equità amministrativa, intuita da Cammeo già all’inizio del Novecento.

Anche la tradizionale legalità dell’agire amministrativo ne veniva trasfigurata. Accanto all’antico diritto pubblico soggettivo alla legittimità degli atti amministrativi,  iniziavano a porsi le condizioni di un diritto ad una buona amministrazione e ad un trattamento equo ed imparziale, che ha bisogno di specificarsi attraverso diritti di hearing, access, giving reasons, che evocano più la giustizialità che la legalità dell’amministrazione. Un buon viatico per riscoprire l’officina delle cose, la materialità originaria tipica dell’amministrare.

 





[1] Una recentissima messa a punto di questa lettura in chiave di interpretazione dell’odierna crisi del sistema delle fonti del diritto in  P.GROSSI, Ritorno al diritto, Roma-Bari, Laterza, 2015, spec.pp.VII-XIV.



[2] Per una prospettiva calata nell’universo amministrativo, si può vedere B.SORDI, Sur la valeur normative de la doctrine juridique dans le système administrative, in Droits, 60(2014), pp.169-189.



[3] U.ALLEGRETTI, Procedimento amministrativo, in Giuristi e legislatori. Pensiero giuridico e innovazione legislativa nel processo di produzione del diritto, Atti dell’incontro di studio Firenze 26-28 settembre 1996, a cura di Paolo Grossi, Milano, Giuffrè, 1997, p.269.



[4] Di «resistenza sorda della burocrazia», parla G.MELIS, Storia dell’amministrazione italiana. 1861-1993, Bologna, Il Mulino, 1996, p.529. Ma già il Presidente della I Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati, Silvano Labriola, aveva stigmatizzato, a caldo, la «sorda ostilità di larghi ambienti dell’amministrazione» verso «il valore politico costituzionale della legge sull’attività amministrativa», nella Presentazione de La riforma del procedimento amministrativo. I lavori preparatori della legge 7 agosto 1990, n.241, Roma, Camera dei Deputati, 1991, p.2.



[5] G.CORSO, Relazione di sintesi al Convegno Al di là del nesso autorità/libertà. Tra legge e amministrazione, Salerno 14-15 novembre 2014, i cui Atti sono in corso di stampa.



[6] F.CAMMEO, Corso di diritto amministrativo, Padova, Cedam,1911. Citiamo dalla ristampa della seconda edizione litografata del 1914, in tre volumi, nella collana I classici del diritto a cura di Alberto Trabucchi, Padova, Cedam, 1992, vol. III, § 264, p.1235.



[7] CAMMEO, Corso, vol.II, cit., p.1085 in nota, con un consapevole richiamo a L.ENNECCERUS, Rechtsgeschäft, Bedingung und Anfangstermin. Die Grundlagen, Marburg, Elwert`sche Verlagsbuchhandlung, 1888, pp.269 e ss, il paragrafo «Successive Entstehung des Rechtsgeschäftes».



[8] CAMMEO, Corso, vol.II, cit., p.1085, in nota. Il riferimento è al capostipite di tutta la tradizione scientifica austriaca in materia di procedimento amministrativo:  F.TEZNER, Handbuch des österreichischen Administrativverfahrens, Wien, Manz, 1896.



[9] Si può leggere in Archiv des öffentlichen Rechts, XII(1897), pp.282-84.



[10] A.M.SANDULLI, Il procedimento amministrativo, Milano, Giuffrè, 1940, p.36.



[11] La vicenda è ben ricostruita da U.ALLEGRETTI-G.FOCARDI, Amministrazione, Costituente, Costituzione, in M.FIORAVANTI-S.GUERRIERI (a cura di), La Costituzione italiana. Atti del Convegno di Roma del 20-21 febbraio 1998, Roma, Carocci, 1998, pp.361-377.



[12] F.BENVENUTI, L’attività amministrativa e la sua disciplina generale, 1957, riprodotta in G.PASTORI (a cura di), La procedura amministrativa, Vicenza, Neri Pozza, 1964, pp.551-54; P.CALANDRA, Il tentativo del legislatore italiano per una legge generale sul procedimento amministrativo, in L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza, Incontro di studio Formez, Roma 29 marzo 1980, in Problemi di amministrazione pubblica, Commenti della rivista, 1981, pp.81 e ss.



[13]  G.BERTI, La  struttura procedimentale dell’amministrazione pubblica, in L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza, cit., pp.55 e ss.



[14] Ed è all’atto (che Giannini stesso vede ormai nascere dal procedimento) che spetta la “funzione di stabilire il modo onde l’autorità, in esercizio di un potere attribuitole dalla legge, determina nel caso concreto, mediante un atto nominato, il contenuto dell’incidenza, o la non incidenza, di un interesse pubblico rispetto ad una libertà guarentigiata” (M.S.GIANNINI, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, Giuffré, 1950, p.290).



[15] G.PASTORI (a cura di), La procedura amministrativa, Vicenza, Neri Pozza, 1964, pp.421 e ss.



[16] M.S.GIANNINI, Intervento, in L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza, cit., p.167.



[17] E’ il Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato, che si può comodamente leggere in in Foro.it., CIV(1979), V, c.290 e ss.



[18] GIANNINI, Intervento, cit., p.168.



[19] A.M.SANDULLI, Conclusioni, in L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza, cit., p.174.



[20] Ibid., p. 172.



[21]  K.A.BETTERMANN, Das Verwaltungsverfahren, in VVDStRL, Heft 17, Berlin, De Gruyter, 1959, pp.118 e ss. Ivi, pp.183 e ss., il parallelo Referat di Melichar.



[22] Una attenta, efficace, contestualizzazione in M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland. Vierter Band, Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in West und Ost  1945-1990, München, Beck, 2012, p.258, con le mie osservazioni in Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno, 42(2013), pp.507-515.



[23] BENVENUTI, Introduzione ai lavori, in L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza, cit., pp.15-16.



[24] BERTI, La  struttura procedimentale, cit., p.78.



[25] Usiamo la terza edizione, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1993.



[26] M.NIGRO, Procedimento amministrativo e tutela giurisdizionale contro la publbica amministrazione (il problema di una legge generale sul procedimento amministrativo), in L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza, cit., pp.21 e ss.



[27] Ibid., p. 47.



[28] Ibid., p. 53.



[29] N.ACHTERBERG, Allgemeines Verwaltungsrecht. Ein Lehrbuch, Heidelberg, Müller, 1982, pp.304 e ss.



[30] P. ROSANVALLON, La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Seuil, 2008, pp.267 e ss..



[31] Su queste tappe finali, L.ACQUARONE, Il problema della disciplina generale dell’azione amministrativa: dai primi tentativi alle leggi in vigore, in V.CERULLI IRELLI (a cura di), La disciplina generale dell’azione amministrativa. Saggi ordinati in sistema, Napoli, Jovene, 2006, pp. 8-12.



[32] SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, XIV ed., Napoli, Jovene, 1984, p.626 in nota.



[33] Una universalità procedimentale in grado di trasfigurare persino l’originaria specialità fondativa del diritto amministrativo: S.CASSESE-L.TORCHIA, Diritto amministrativo. Una conversazione, Bologna, Il Mulino, 2014, pp.44-46.

Nel sistema della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante Deleghe al governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche – al momento solo parzialmente tracciato in attesa dei decreti legislativi di attuazione – hanno assunto un ruolo particolare le disposizioni di cui agli artt. 3 e 6, recanti norme direttamente applicabili di integrazione e modificazione della legge n. 241 del 1990. In particolare, l’art. 3 inserisce nella legge sul procedimento l’art. 17 bis, intitolato “Silenzio assenso tra amministrazioni e tra amministrazioni e gestori di beni e servizi pubblici”, il quale introduce una nuova forma di coordinamento tra una pluralità di centri decisionali e al cui interno spicca il penultimo comma, che sembra avere operato una generale dequotazione della rilevanza di interessi tipicamente differenziati – ambientale, paesaggistico territoriale, culturale, salute dei cittadini – stabilendo che, ove atti di consenso comunque denominati coinvolgenti tali interessi siano richiesti “per l’adozione di provvedimenti normativi o amministrativi di competenza di altre amministrazioni”, al decorso del termine nell’inerzia dell’amministrazione essi si intendono rilasciati.
Vari sono i problemi sollevati da questa disposizione e dall’intera disciplina di cui all’art. 17 bis, a partire dal suo oggetto. Nonostante esso paia presentato in modo molto ampio, in realtà la lettera del nuovo articolo e i suoi rapporti con l’art. 14 sulla conferenza di servizi, inducono a riferirlo all’ipotesi circoscritta in cui “assensi, concerti o nulla osta comunque denominati”,  all’esito dei relativi subprocedimenti, si innestino in un procedimento unitario, volto all’emanazione di un unico provvedimento, e non invece al caso di procedimenti connessi, che danno vita ad una pluralità di provvedimenti tra loro collegati dall’essere finalizzati a consentire un determinato intervento o una certa attività.
Certamente i problemi maggiori sono legati alla previsione che introduce il silenzio assenso anche qualora il consenso debba provenire da amministrazioni portatrici di interessi differenziati: dalla questione del coordinamento e della coerenza con le opposte clausole di rilevanza recate dagli artt. 16, 17, 19 e 20 della stessa legge a quella di compatibilità con le garanzie di cui questi interessi godono in forza della giurisprudenza costituzionale e di quella della Corte di Giustizia europea.
Questione particolarmente rilevante è anche quella relativa all’applicabilità dell’art. 17 bis, comma 3, alle procedure di Sportello unico, alla quale pare però doversi dare risposta negativa, dovendosi escludere, alla luce del dato normativo e degli orientamenti giurisprudenziali e dottrinali, che la misura di semplificazione organizzativa attuata mediante lo Sportello unico, determini il riaccorpamento sostanziale, in un centro decisionale unitario, del fascio di competenze interessato da questo ‘procedimento di procedimenti’, volto all’emanazione di un unico provvedimento, frutto di un procedimento unitario nel quale gli atti di consenso appaiano privi di autonomia e della capacità di produrre effetti giuridici esterni.
Rimane sullo sfondo l’interrogativo sulla effettiva ratio del comma 3 e sugli effetti che potrebbero derivarne sulle normative settoriali, ove inteso come norma generale abrogatrice per ridisciplina dell’intera materia, capace di contenere al proprio interno  fattispecie dotate di elevata specificità, in presenza di un quadro normativo già sovraccarico e non risolto, all’interno del quale provocherebbe ulteriore frammentazione e incertezza.

1. – Della legge 7 agosto 2015, n. 124 – recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche” – emergono con chiarezza, già ad una prima lettura, l’ampiezza e lo spessore dei contenuti, del resto pienamente rispondenti all’intitolazione voluta dal legislatore e certamente resi possibili dall’uso dello strumento della delegazione legislativa; essi sono propri, se non di un intervento organico di riforma, sicuramente della volontà di intervenire in modo sistematico su di una pluralità di punti nevralgici dell’azione e dell’organizzazione della p.A., in chiave sì di riordino, ma anche di innovazione sostanziale.
Il contenuto tipico della legge di delegazione, scandito dalla previsione-elencazione di principi e criteri direttivi, permette inoltre di cogliere ed apprezzarne l’intento di sistematizzazione degli istituti, individuando anche una sorta di gradualità delle discipline, che, una volta completate dai decreti attuativi, dovrebbero andare a comporre quadri organici di riferimento per l’interprete e gli operatori.
Basti pensare, per rimanere all’azione della p.A., alla disciplina del coordinamento tra amministrazioni, graduata a partire dalla riforma-riordino della conferenza di servizi, o alla disciplina del controllo (ex ante o ex post) sull’avvio delle attività economiche,  modulata attraverso tutta una serie di istituti in chiave di certezza e proporzionamento dei rapporti tra privato e amministrazione – riordino dei titoli abilitativi con specificazione delle attività soggette a ciascuno, revisione dei termini per provvedere, previsione di meccanismi sostitutivi di decisione, disciplina generale delle attività non soggette al consenso preventivo espresso della p.A. –  per finire con la riforma degli istituti di autotutela.
Meno semplice invece, per le ragioni opposte, cogliere la portata di quelle disposizioni già oggi direttamente applicabili.
In realtà esse non sono molte, ma certo paiono di per sé molto delicate quelle che vanno ad innestarsi nella legge n. 241 del 1990, ampliandone o modificandone la disciplina: l’art. 3, che vi inserisce l’art. 17 bis, intitolato “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici” e l’art. 6, intitolato “Autotutela amministrativa”, che ne modifica rispettivamente gli artt. 19, 21, 21 quater e 21 nonies.
Si tratta, peraltro, di disposizioni di cui non pare casuale la stessa collocazione all’interno della citata  legge n. 124 del 2015.
L’art. 3, sul silenzio assenso tra amministrazioni, segue immediatamente la delega al riordino della conferenza di servizi, e risulta legato a quest’ultima dal comune oggetto costituito dalla varietà dell’atteggiarsi del coordinamento tra una pluralità di centri decisionali: ciò, del resto, è confermato anche dal fatto che tra i contenuti dell’art.2, sulla conferenza di servizi, al comma 1, lett.p), è contemplato anche il “coordinamento delle disposizioni in materia di conferenza di servizi con quelle dell’art. 17 bis” della legge n. 241 del 1990. L’art. 6, che modifica gli articoli sopracitati in tema di autotutela, invece, si presenta logicamente legato, a seguire, al riordino della disciplina generale delle attività latu sensu economiche private di cui ai precedenti artt. 4 e 5, andando a completarne la disciplina, attraverso il (nuovo) proporzionamento della relazione che si instaura tra privato e amministrazione in presenza del titolo abilitativo richiesto,
Se contenuti, principi e criteri direttivi, in fondo permettono di cogliere con relativo agio le linee di fondo che dovranno ispirare le relative discipline, una volta emanati i decreti legislativi, la presenza di queste disposizioni direttamente applicabili – e che dunque dovrebbero essere tendenzialmente complete – ma innegabilmente legate a discipline in fieri, sembra invece rivelare alcuni limiti di non poco conto quando si cerchi di coglierne l’effettiva portata.

2. – Certamente questo sembra essere il caso dell’art. 3 della legge c.d. Madia, che, come si è già ricordato, ha inserito l’art. 17 bis della legge n. 241 del 1990. Si tratta di una disposizione che – soprattutto sotto il profilo comunicativo, non essendo ancora arrivata all’attenzione della dottrina in modo approfondito – è stata presentata come tale da rendere applicabile il silenzio assenso alla generalità dei procedimenti amministrativi, specialmente in forza della previsione dettata dal penultimo comma, dalla portata (apparentemente) profondamente innovativa, secondo la quale le previsioni sul silenzio assenso tra amministrazioni e tra amministrazioni e gestori di beni o servizi pubblici “si applicano anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi o amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche”.
Anche solo ad una prima lettura, infatti, è impossibile non notare quanto la clausola di (ir)rilevanza degli interessi differenziati da essa recata si discosti dalle previsioni speculari contenute invece nei precedenti artt. 16 e 17 e anche nei successivi artt. 19 e 20.
Tutte queste disposizioni, com’è ben noto, presentano infatti un’opposta clausola di rilevanza di tali interessi – variamente individuati ma sempre comprensivi di quelli ambientali, paesaggistico-territoriali, culturali e della salute dei cittadini -, esclusi dalle misure di semplificazione nelle relazioni tra amministrazioni – rilascio di pareri e di valutazioni tecniche – e dall’applicabilità di segnalazione certificata di inizio attività e silenzio assenso sulle istanze di parte.
Per altro verso, invece, com’è altrettanto noto, meccanismi di superamento latu sensu dell’inerzia delle amministrazioni portatrici di interessi differenziati, attraverso la previsione di un silenzio assenso c.d. endoprocedimentale, sono invece presenti nella disciplina della conferenza di servizi, e in particolare all’art. 14 ter, comma 7, sui lavori della conferenza di servizi e questo elemento non va ignorato perché anche sotto questo profilo evidenzia il legame tra art. 17 bis e conferenza di sevizi, in quanto accomunati dalla necessità di coordinare più centri istituzionali.
E’ da vedere, però, come si atteggia questa (nuova) relazione tra amministrazioni nella disposizione che ha trovato posto nella legge n. 241, e in un quadro – quello attuale – ancora incompleto sotto il profilo sistematico, data l’assenza dei decreti attuativi, non può che venire giocoforza ad assumere un ruolo centrale un’analisi imperniata sulla lettera di questa nuova previsione, anche tenendo conto che, ad ogni buon conto, il legislatore ha ritenuto di non corredarla di alcun coordinamento con differenti disposizioni dettate dalla legge sul procedimento, reputandola evidentemente di per sé pienamente capace di dispiegare la propria forza applicativa.
Ora, stando alla rubrica e all’appena ricordata collocazione dell’art. 17 bis, intitolato “Silenzio tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di pubblici servizi” , con un’interpretazione particolarmente restrittiva si potrebbe anche sostenere che la disciplina riguardi solo provvedimenti relativi ad attività di pubbliche amministrazioni o gestori di pubblici servizi, i quali si presentino quindi anche come i destinatari finali del provvedimento, i soggetti nella cui sfera giuridica esso è destinato a produrre i propri effetti. Ci troveremmo quindi di fronte ad una relazione ‘chiusa’ tra amministrazioni, del resto del pari a quanto avviene nei casi di cui ai precedenti artt. 16 e 17, relativi ai rapporti tra organo consultivo e organo attivo, e tra quest’ultimo e organo preposto alla valutazione tecnica.
D’altra parte, che l’art. 17 bis possa disciplinare una siffatta, ristretta, relazione è sicuramente provato dal fatto che esso nasce come destinato a coordinare i rapporti tra i vari settori dell’amministrazione centrale dello Stato, in particolare nei casi di adozione di  quei decreti ministeriali, aventi o non aventi natura regolamentare, destinati a dare attuazione a previsioni di rango primario e spesso richiedenti intese o concerti tra Ministeri. Non a caso il comma 1 si riferisce ad assensi per l’adozione di “provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche” – con una disposizione ‘inclusiva’ che spicca all’interno della legge n. 241 -, allo stesso modo in cui pare significativo, sotto questo profilo, che l’art. 17 bis, unico all’interno della legge sul procedimento, contempli espressamente uno “schema di provvedimento” in ordine al quale deve intervenire il consenso. In fase di elaborazione del disegno di legge delega questa disposizione vedrà poi l’aggiunta del comma 3 sopraricordato, la cui presenza viene a porre una serie di questioni sulle quali ci si soffermerà più oltre.

3. – Certamente l’individuazione della portata di una disciplina non può però discendere dalla sua sola intitolazione e se si passa ad esaminare il comma 1, dal quale dipende l’individuazione dell’oggetto della fattispecie, vengono in rilievo nuovi elementi da prendere in considerazione e che ne ampliano in parte la portata, rispetto a quanto potrebbe desumersi dalla rubrica.
In particolare si porterà qui l’attenzione sui contorni di questo oggetto: “Nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni e servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio, assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato dalla relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente”.
Stando alla lettera del comma 1 (poi espressamente ripresa anche dal successivo comma 3)  ci troviamo quindi di fronte al caso in cui il consenso  di una o più amministrazioni sia richiesto al fine di adottare un provvedimento di competenza di altra amministrazione. Si tratta dunque di atti di consenso che non sembrano potersi configurare come frutto di procedimenti autonomi, a sé stanti, separati, capaci di produrre effetti giuridici esterni, ma che paiono strumentali all’adozione di un (unico) provvedimento, normativo o amministrativo, e trovano il proprio ruolo e la propria funzione all’interno del procedimento finalizzato all’emanazione di quel provvedimento
L’oggetto dell’art. 17 bis pare quindi fare riferimento ad un unico procedimento, nel quale si innestano uno o più subprocedimenti, tipicamente finalizzati a produrre l’effetto di consentire l’adozione del provvedimento finale, e non, invece, a procedimenti connessi, volti all’emanazione di una pluralità di provvedimenti autonomi e tutti collegati dall’essere finalizzati a consentire medesimi attività o intervento.
Da questo punto di vista, – una volta che si convenga, come non pare potersi dubitare, che la disciplina dell’art. 17 bis integri un (nuovo) caso di coordinamento tra molteplici sedi decisorie, che trova posto accanto alla conferenza di servizi – assume significato il fatto che il comma 1 si riferisca all’ “adozione di un provvedimento” di altra amministrazione (sotto questo profilo esso potrebbe essere anche il frutto di un’istanza privata e non solo di altra p.A.) e non contenga invece alcun riferimento a “medesimi attività e risultati”, come accade invece nell’art.14 sulla conferenza di servizi quando va ad individuare i procedimenti connessi. Del resto, se così deve essere individuato l’oggetto dell’art. 17 bis, ciò potrebbe allora spiegare più agevolmente il fatto che il consenso debba intervenire su di uno “schema di provvedimento”, fattispecie finora assente dalla legge n. 241: ciò proprio perché si è di fronte ad una misura di semplificazione volta ad agevolare l’adozione di un unico provvedimento, frutto di un unico procedimento nel quale deve innestarsi l’esercizio di poteri diversi. Per completezza, peraltro, è opportuno ricordare che il consenso sullo schema di provvedimento, per quanto non contemplato espressamente dal successivo comma 3, trova applicazione anche in quella fattispecie, considerato il rinvio pieno ai commi 1 e 2 con il quale si apre il comma 3.

4. – A questo punto, però, ulteriori elementi interpretativi, utili ai fini dell’individuazione della fattispecie, si devono ricavare anche dal coordinamento (ad oggi non ancora effettuato dal legislatore) tra art. 17 bis e art. 14, comma 2, della legge n. 241.
Come si è già accennato, che un raffronto tra le due previsioni si presenti come obbligato è indubbio, avendo ad oggetto anche la nuova disposizione un’ipotesi di procedimento a fase decisoria pluristrutturata che rientra tipicamente tra i casi di conferenza di servizi, ma non va dimenticato che è lo stesso art. 2, comma 1, lett.p), della legge n. 124 del 2015, a porre il coordinamento tra i due istituti tra i contenuti necessari del relativo decreto legislativo.
Le relative fattispecie, infatti, non paiono risultare solo contigue, ma tendono a sovrapporsi, a causa di una possibile totale o parziale identità dell’oggetto di cui all’art. 14, comma 2 e all’art. 17 bis. Ciò potrebbe costituire, come si vedrà, un forte elemento di incertezza nell’individuazione delle ipotesi di silenzio assenso tra amministrazioni (soprattutto in ragione del successivo comma 3 della nuova disposizione), anche perché in questa fase di attesa dei decreti legislativi e di fronte a fattispecie invece sin d’ora applicabili, ci si trova sostanzialmente di fronte ad una sorta di allentamento del sistema, causato dalla legge del 2015, sistema le cui maglie non paiono in grado di reggere sempre in modo adeguato l’azione della p.A, offrendo al contempo le necessarie certezze agli operatori privati.
Quanto alla comparazione tra le due previsioni, se si va al comma 2 dell’art. 14, è evidente la sovrapposizione, l’erosione, di una parte dell’oggetto della conferenza decisoria obbligatoria ad opera dell’art. 17 bis, visto l’incipit della prima disposizione: “La conferenza di servizi è sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell’amministrazione competente, della relativa richiesta”.
La sovrapposizione – sia essa totale o parziale – è evidente: se oggi la p.A. rimane inerte e non si pronuncia sulla richiesta di consenso non si procede più a convocare la conferenza di servizi ma si forma il silenzio assenso. Non ci troviamo più di fronte ad una decisione complessa che richiede l’effettiva partecipazione delle amministrazioni interessate e rende obbligatoria la conferenza, ma ad una decisione che si può definire di routine[1], che può essere ordinariamente presa anche in assenza dell’esercizio della funzione da parte delle altre amministrazioni coinvolte.
Rimane da vedere, però, se l’art. 17 bis ‘consuma’ tutte le ipotesi di conferenza di servizi obbligatoria.
Si è discusso molto in dottrina sulla portata dell’art. 14, comma 2: se si riferisse ad un unico procedimento, nel quale si innestano uno o più subprocedimenti, ovvero anche ai procedimenti connessi di cui al successivo comma 4, da considerare specificazione del comma 2, e le opinioni sul punto sono diverse, anche se sempre viene sottolineata la difficoltà di tenere distinte le fattispecie di cui alle due disposizioni[2].
Ciò che qui interessa, però, è che se l’art. 14, comma 2, non fa menzione di un unico provvedimento, riferendosi ad un’ “amministrazione procedente” (e così aprendo agli interrogativi che si è posta la dottrina), invece  il comma 1 dell’art. 17 bis – al pari del successivo comma 3 – ha ad oggetto espressamente l’ “adozione di un provvedimento normativo o amministrativo” e non fa riferimento alcuno a provvedimenti collegati dall’essere finalizzati a consentire un’unica attività, in ordine ai quali, peraltro, è più difficile anche parlare di silenzio assenso in una relazione “tra amministrazioni”, dal momento che questo interverrà formalmente su istanze del privato.
L’ambito di applicazione del silenzio assenso tra amministrazioni pare dunque più ristretto rispetto a quello dell’art. 14, comma 2 (ove lo si voglia intendere comprensivo anche dei procedimenti connessi); ma in ogni caso, quando si esamini la lettera del comma 1 dell’art. 17 bis in relazione alla disciplina della conferenza di servizi, essa non offre elementi tali da escludere che il suo oggetto – certamente compreso all’interno dell’art. 14 comma 2, ma che forse non ne esaurisce la portata – sia un provvedimento unitario, rispetto al quale gli atti di concerto, nulla osta o assenso comunque denominati, siano strumentali alla sua emanazione e contenuti all’interno della fase decisoria del procedimento del quale costituisce frutto.
Anche il raffronto tra le due disposizioni offre dunque elementi ulteriori per ritenere che ci si trovi dinanzi all’ipotesi (nuova nella sua autonomia nel panorama della legge n. 241) nella quale per l’adozione di un determinato provvedimento, normativo o amministrativo, sia necessario acquisire il consenso di autorità diverse, che lo esprimono necessariamente all’interno del procedimento principale e che possono essere richieste di esprimerlo solo dall’amministrazione competente all’adozione del provvedimento, e non da un soggetto distinto, anche se il provvedimento  (finale) fosse eventualmente atto ad istanza di parte. Se i soggetti interpellati dall’amministrazione principale non si esprimono sullo schema di provvedimento, o non rappresentano esigenze istruttorie o richieste di modifica entro trenta giorni, ci troveremo di fronte ad un’ipotesi rientrante tra i casi di silenzio assenso endoprocedimentale di natura decisoria, sancito dal comma 2 dell’art. 17 bis[3].

5. – Attraverso questo percorso si arriva così al comma 3, che appare certamente come un forte elemento di instabilità della stessa disciplina dettata dal nuovo articolo che ha trovato posto nella legge n. 241 – esso prevede che: “ le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione  di assensi, concerti e nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche” – oltre che di quella contenuta nell’intero Capo IV sulla semplificazione amministrativa, in cui l’art. 17 bis è stato inserito.
Quest’ultima previsione solleva un coro di interrogativi che poggiano però su di una inevitabile constatazione preliminare: gli interessi differenziati o sensibili che dir si voglia sono sempre meno tali nel nostro ordinamento e sempre più riconducibili per scelte generali entro schemi di decisioni ‘ordinarie’, ‘semplici’, che possono prescindere dall’effettiva considerazione dell’interesse coinvolto, nelle quali il tasso di discrezionalità dell’amministrazione viene ad essere fortemente ridotto in nome della semplificazione e dell’accelerazione del provvedere.
Gli interrogativi  riguardano anzitutto il rapporto tra art. 17 bis, comma 3 e art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990; tra questa ipotesi di silenzio endoprocedimentale decisorio[4] e l’esclusione dal silenzio assenso provvedimentale su istanza di parte, sancita invece dall’art. 20 in presenza degli stessi interessi differenziati (oltre che di ulteriori).
Se si ritenesse la nuova fattispecie aperta anche ai procedimenti collegati, in quanto finalizzati ad autorizzare un’unica attività o intervento – come da più parti pare ritenersi sia pur in modo non particolarmente argomentato, riferendo in via generale la previsione a tutti i procedimenti amministrativi –, in sostanza ciò determinerebbe la parziale abrogazione dell’art. 20, comma 4 (con riguardo agli interessi contemplati dalla nuova norma sul silenzio assenso).
Anche il comma 3 dell’art. 17 bis, però, si riferisce espressamente all’adozione di un provvedimento normativo o amministrativo di competenza di amministrazioni pubbliche, e allora questa interpretazione sembrerebbe dover recedere, riconoscendo la sopravvivenza dell’art. 20, comma 4, al fianco della nuova disciplina.
Quest’ultima ammette che si formi il silenzio assenso per i casi di subprocedimento per la garanzia di interessi paesaggistico-territoriali, ambientali, dei beni culturali e della salute dei cittadini, che si collocano all’interno di un procedimento principale, volto all’adozione di un unico provvedimento; l’altro – l’art. 20 – invece esclude il silenzio assenso per i provvedimenti autorizzatori su istanza di parte, quando siano coinvolti i medesimi interessi.
Ciò pone sicuramente un problema di coerenza e di coordinamento tra le due fattispecie, ciononostante le due disposizioni paiono convivere (con tutti i problemi che ne derivano per l’opposta rilevanza attribuita agli interessi differenziati)  e, d’altra parte, per quanto non risolutivo come argomento, è difficile non attribuire rilevanza al silenzio totale tenuto dal legislatore sui rapporti con l’art. 20, e arrivare ad assegnare all’art. 17 bis, comma 3, il rango di norma generale abrogatrice per ridisciplina dell’intera materia.
Per quanto questa natura possa essere stata adombrata – almeno sotto un profilo comunicativo e apparentemente soprattutto sul presupposto che ci si trovi all’interno di una fattispecie relativa a procedimenti connessi, come qui invece non pare doversi ritenere – essa non sembra reggere alla prova dell’interprete; non sembra infatti che la previsione in esame sia comunque capace di contenere entro di sé la molteplicità di previsioni settoriali presenti nel nostro ordinamento, nel momento in cui esse regolano il coordinamento della pluralità dei centri di decisione, quando siano coinvolte le amministrazioni portatrici di siffatti interessi.
Ciò a meno di non usare di disposizioni aventi questo carattere per ‘forzare’ i sistemi settoriali,  ma senza considerare che questi ultimi ormai vivono di vita propria, alimentata da una pioggia di interventi di riforma intervenuti in via di semplificazione nel corso degli anni, che li hanno resi sempre meno riducibili entro modelli normativi generali omogenei e che postulano invece un riordino organico delle normative di settore  per poter soddisfare quelle esigenze di semplificazione e di efficienza dell’ordinamento che il legislatore continua affannosamente a cercare.
Ma anche altri interrogativi possono essere sollevati da questa disposizione: ad essi ci si limita qui a fare cenno.
Ci si potrebbe chiedere se si ponga un problema di coerenza – oltre che rispetto all’art. 16, comma 3, in tema di rilascio di pareri – anche tra art. 17 e art. 17 bis quanto agli effetti del decorso dei termini, posto che in entrambe le fattispecie vengono in gioco, sia pur in momenti diversi, ipotesi di valutazioni tecniche delle amministrazioni; mentre sicuramente più delicato e vario è il problema legato alla compatibilità (almeno di alcuni profili) di questa nuova disciplina con le garanzie che la giurisprudenza della Corte Costituzionale e quella della Corte di Giustizia offrono ad alcuni tra questi interessi, in particolare a quello ambientale[5], ma anche a quello della salute dei cittadini. Senza contare il significato da attribuire alla clausola di esclusione dal silenzio assenso riservata alla normativa europea nell’economia complessiva della disposizione.

6. – Tuttavia, anche lasciando da parte tali questioni – e sempre assumendo, come pare di dover fare, che la fattispecie di cui all’art. 17 bis, comma 3, al pari di quello di apertura si riferisca pur essa all’ipotesi del provvedimento unitario per la cui adozione è necessario acquisire consensi ‘differenziati’, privi però di una propria efficacia esterna e unicamente destinati a consentire tale adozione – a questo punto non ci si può non chiedere a quali fattispecie possa trovare applicazione quest’ultima previsione.
Ora, al di là della difficoltà di rinvenirle nell’ordinamento, se non andando a scavare in profondità negli ordinamenti di settore – ma ciò chiaramente non aiuta l’esigenza di certezza che dovrebbe essere assicurata dagli interventi di semplificazione, per i problemi di coerenza che potrebbero porsi data la spiccata autonomia dei sistemi settoriali – non ci si può nascondere che l’ultimo interrogativo che va affrontato riguarda l’applicabilità della nuova disciplina del silenzio assenso tra amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 17 bis alle procedure di Sportello Unico, come è stato sostenuto, e anzi  individuando in ciò (con modalità fortemente comunicative[6]) la maggior novità (beneficio) derivanti da questa nuova previsione.
E’ chiaro che la domanda che ci si deve porre – una volta escluso, come si è ritenuto, che questa disposizione si applichi ai procedimenti collegati,  relativi ad uno stesso risultato finale – è se la procedura di Sportello unico, sicuramente ascrivibile alla categoria del coordinamento tra amministrazioni, integri anche un caso di procedimento-provvedimento unico, per la cui emanazione siano necessari più atti di consenso privi di una propria autonomia ma aventi mera efficacia endoprocedimentale.
Nonostante non sia questa la sede per trattare in modo approfondito della natura dello Sportello unico – istituto peraltro già giunto all’attenzione della dottrina e della stessa giurisprudenza costituzionale,  proprio con riguardo a questo profilo – certo esso va necessariamente considerato, sia pure nei suoi caratteri essenziali, alla luce di quelle discipline speciali che lo contemplano e che non a caso gravano in parte preponderante nella materia del governo del territorio, naturalmente destinata a convivere con gli interessi differenziati di cui all’art. 17 bis, comma 3.
Il riferimento è quindi, ovviamente, allo Sportello unico per l’edilizia di cui all’art. 5 del Testo unico dell’edilizia, e allo Sportello unico  per le attività produttive, oggi disciplinato dal D.P.R. n. 160 del 2010, in attuazione delle previsioni di cui all’art. 38, del D.L. n. 112 del 2008, sulla cd. Impresa in un giorno.
Pur non potendosi procedere all’indagine approfondita della quale si diceva, tuttavia, esiste una pluralità di elementi che si possono trarre dalle previsioni appena citate, dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, dalla dottrina che se ne è occupata, oltre che dalla prassi amministrativa, che depongono univocamente nel senso di escludere questa fattispecie – ormai individuata con l’appellativo ‘procedimento di procedimenti’ che le viene dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale[7] – dall’ambito di  applicazione della  nuova disciplina del silenzio assenso tra amministrazioni.
Anzitutto i procedimenti coinvolti, raccordati, canalizzati dalle procedure SUE o SUAP si presentano tipicamente come procedimenti amministrativi connessi tra loro dall’essere finalizzati a consentire un unico risultato finale. Potrebbe anche esservi qualche eccezione, ad esempio all’interno del lungo elenco degli “atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio” di cui all’art. 5, comma 3, TUE, nel caso in cui ci si trovasse di fronte ad atti la cui acquisizione sia richiesta da norme particolari al solo effetto, interno al procedimento, di consentire il rilascio del permesso di costruire e che, in quanto tali, possano essere richiesti alle amministrazioni competenti solo dall’amministrazione comunale, ma ciò non in virtù della ‘canalizzazione’ necessaria disposta dall’art. 5, bensì del diverso rapporto esistente tra questi atti, in base a tali specifiche disposizioni, per cui essi andrebbero a ricadere nell’alveo dell’art. 17 bis, comma 3. Tuttavia, nella generalità dei casi – basti pensare, sempre tra gli atti di consenso di cui al citato art.  5, al nulla osta ambientale per le aree naturali protette, al nulla osta idrogeologico, agli atti di assenso di cui al D. Lgs. n.  42 del 2004 – nessuno dubita dell’autonomia funzionale di questi rispetto al permesso di costruire, nemmeno dopo che essi sono stati compresi dal Testo unico dell’edilizia nell’insieme degli atti rimessi all’acquisizione necessaria da parte dello Sportello unico.
Salve le (eventuali) specificità appena ipotizzate, dunque, in via generale ci si trova dinanzi ad un fascio di competenze autonome, che – come ribadito anche dalla Consulta[8] – non sono state travolte dall’introduzione della procedura di Sportello unico, e che sono divenute invece oggetto di un raccordo necessario, del necessario coordinamento, ad opera del relativo ufficio, quanto al loro svolgimento in concreto, al fine di assicurare il raggiungimento del risultato finale in modo tempestivo e certo, siano essi l’esercizio di un’attività o la realizzazione di un determinato intervento[9].
L’interrogativo dal quale dipende l’applicazione della nuova disposizione dell’art. 17 bis alla procedura di Sportello unico, ovvero se essa integri un caso di provvedimento unico, nel quale si innestano una pluralità di subprocedimenti privi di una propria autonomia, sembra peraltro dover ricevere una risposta negativa da una pluralità di punti di vista. Se si va a guardare alla disciplina dettata dal legislatore quanto ai vari atti di consenso coinvolti, non va dimenticato, tra l’altro, che l’art. 146 del D. Lgs. n. 42 del 2004, definisce espressamente l’autorizzazione paesaggistica “atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”[10] e che tale natura è stata confermata dalla giurisprudenza amministrativa quando è stata investita della questione del ruolo di questo provvedimento all’interno della procedura SUE, proprio con riferimento all’ipotesi nella quale esso non fosse stato richiesto – come sarebbe dovuto accadere in attuazione dell’art. 5 TUE – e mantenendo la responsabilità del relativo abuso in capo al privato istante[11].
Ma anche se si va ad indagare sulla natura dello Sportello unico dell’edilizia, in quanto “ufficio… che cura tutti i rapporti fra il privato, l’amministrazione e ove occorra le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all’intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso di costruire o di segnalazione certificata di inizio attività”,  ciò non fa che collocare anche  la stessa conferenza di servizi che lo Sportello convoca per l’acquisizione “degli atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio” (art. 5, comma 3, TUE)  nell’alveo del comma 4 dell’art. 14 della legge n. 241 e  dunque, all’esterno, come qui si ritiene, dell’ambito di applicazione dell’art. 17 bis. Ancora, va ricordato che non vi è coincidenza necessaria tra responsabile dell’ufficio SUE e responsabile del procedimento di rilascio del permesso di costruire, come si ricava dall’art. 20 TUE e che l’unica effettiva competenza provvedimentale che sussiste in capo allo Sportello pare doversi ritenere quella sancita dall’art. 5, comma 2, lett.c), TUE, che parla di “adozione … dei provvedimenti in tema di accesso ai documenti amministrativi”, mentre la successiva lettera d) fa riferimento in termini più generici “al rilascio dei permessi di costruire”, e l’art. 20, comma 6, TUE, stabilisce che “il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all’interessato, è adottato dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio…”.
Ulteriori elementi in questo senso possono infine essere tratti dalla migliore dottrina che si è occupata dello Sportello unico come istituto di coordinamento nel tempo del policentrismo istituzionale, con il compito di agire lungo tutto l’arco del ‘procedimento di procedimenti’ per assicurare un determinato risultato finale; essa, riconducendolo nell’alveo delle c.d. operazioni amministrative o procedimenti amministrativi complessi, intesi come l’insieme delle attività necessarie a conseguire un determinato obiettivo – nel quale lo Sportello unico viene fatto rientrare unitamente alla conferenza di servizi – esclude che la relativa disciplina abbia determinato una sorta di “riaccorpamento stabile delle funzioni in un unico centro decisionale”[12], riducendo le amministrazioni al rango di meri partecipanti al processo di formazione di una decisione altrui, e su questa base ritiene che anche il provvedimento unico finale al quale si riferisce la disciplina SUAP costituisca il riepilogo formale di una pluralità di decisioni “assunte nell’esercizio di più competenze, svolte in più procedimenti e raccordate nel loro svolgimento in concreto”[13].
In conclusione, la nuova disposizione inserita dalla legge di riforma del 2015 nella legge sul procedimento amministrativo in realtà sembra ritagliare per sé una posizione sostanzialmente circoscritta (certamente meno ampia rispetto a determinate aspettative) nella disciplina complessiva del coordinamento tra amministrazioni.
L’interpretazione che se ne è qui data, alla luce della formulazione voluta dal legislatore, in particolare – se non è capace di fugare alcuni elementi di perplessità sostanziale sugli effetti e sulla ratio del comma 3, che dequota ulteriormente e in via generale gli interessi differenziati nel nostro ordinamento e disegna una fattispecie foriera di ulteriori elementi di incertezza e contraddizione, in presenza di un quadro normativo già sovraccarico e non risolto, di cui provoca un’ulteriore frammentazione – alla fine pare coerente anche con quello che dovrebbe essere l’ambito di applicazione della conferenza di servizi nella delega disposta dall’art. 2 della legge c.d. Madia. Quest’ultimo si apre infatti proprio con la previsione dell’oggetto della conferenza, frutto della “ridefinizione e riduzione dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria, anche in base alla complessità del procedimento” (comma 1, lett.a), ricorrendo ad una formulazione che non può non richiamare proprio quella nozione di operazione amministrativa di cui si è appena detto e che individua tipicamente l’insieme delle attività necessarie a conseguire un determinato risultato, intervento o attività che sia, certo più che l’adozione di un unico provvedimento, a questo punto riservata al “silenzio assenso tra amministrazioni”. Ciò anche se non si può ignorare che la successiva lett.i) del medesimo comma 1, prevede la “differenziazione delle modalità di svolgimento dei lavori della conferenza, secondo il principio di proporzionalità, prevedendo per i soli casi di procedimenti complessi la convocazione di riunioni in presenza”, con una previsione che allora, da questo punto di vista, allargherebbe – rectius confermerebbe – l’ambito di applicazione della conferenza e porterebbe ad ipotizzare un restringimento di quello di cui all’art. 17 bis, ma che in ogni caso non fa che confermare la necessità di quel coordinamento espresso tra i due istituti del quale si è detto più volte.
Rimane da chiedersi se effettivamente vi fosse bisogno di una simile previsione, la quale, oltre a lasciare aperta tutta una serie di interrogativi – in questa sede si è scelto di non soffermarsi, tra l’altro, sul rilievo costituzionale degli interessi di cui al comma 3 e sui meccanismi di superamento del mancato accordo quando siano coinvolte amministrazioni diverse da quelle statali – è segno di una scelta di semplificazione certamente poco attenta ai bisogni dell’ordinamento e alle esigenze di proporzionamento degli interessi e di certezza che dovrebbero sempre ispirare gli interventi di semplificazione, e, come si accennava sopra, finisce per lasciare aperto un interrogativo sul reale obiettivo perseguito dal legislatore[14].  Ciò, in particolar modo, se si presta attenzione al fatto che misure di semplificazione volte a consentire il raggiungimento del risultato attraverso il ‘superamento’ della specifica rilevanza dell’interesse differenziato – basti pensare, tra le altre, alla devoluzione della decisione all’attività di alta amministrazione del Consiglio dei Ministri, disposta dall’art. 14 quater della legge n. 241, in caso di dissenso espresso in conferenza di servizi da parte di amministrazioni portatrici di interessi sensibili, o al superamento dell’inerzia della Soprintendenza in sede di autorizzazione paesaggistica, con l’espressa previsione della prescindibilità del parere vincolante ex art. 146 del D.Lgs. n. 42 del 2004 – sono già presenti e ampiamente operanti nel nostro ordinamento.
La previsione di ulteriori fattispecie di semplificazione in chiave di coordinamento tra amministrazioni, operata in modo almeno apparentemente così ampio ma in ogni caso senza una effettiva ricognizione degli strumenti già presenti nel sistema, del loro funzionamento e delle eventuali esigenze di riordino che essi pongano, alla fine non può dunque che rischiare di provocare un effetto opposto rispetto a quello volto ad imprimere maggiore competitività all’ordinamento, determinando invece ulteriori incertezze e disorientamento in capo ad amministrazioni e privati, i quali si trovano privi di sostegno adeguato in un quadro normativo sempre più carente di un effettivo coordinamento e in ordine al quale non è eccessivo parlare di frantumazione[15].

[1] Così ben definisce le decisioni (non complesse), non comprese nell’ambito di applicazione della conferenza di servizi, D. D’ORSOGNA, La conferenza di servizi, in SCOCA (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, 2011, 366.

[2] Cfr. tra gli altri, anche per gli ampi richiami dottrinali, CIVITARESE MATTEUCCI, Conferenza di servizi, in Enc. Dir., Annali II-2008, Milano, 2007, 279 ss.

[3] Così anche SCIULLO, Legge Madia e amministrazione del patrimonio culturale, in www.aedon.it

 

[5] Cfr. sul punto in particolare, DE LEONARDIS, Il silenzio assenso in materia ambientale: considerazioni critiche sull’art. 17bis introdotto dalla c.d. riforma Madia, in Federalismi.it, il quale, sulla base della premessa che “i procedimenti cui si applica tale forma di silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni sono quelli diretti all’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, ossia in buona sostanza tutti i procedimenti amministrativi”, avanza giustamente tutta una serie di interrogativi circa le criticità presentate da questa disposizione quanto alla garanzia dell’interesse ambientale, nell’ordinamento interno e in quello europeo.

[6] Cfr. INZAGHI, Il silenzio assenso indirizza le pratiche allo sportello unico, Iter più veloce per gli interventi sui beni vincolati, in Il Sole 24 Ore, 31 agosto 2015,

[7] Cfr. la nota sentenza n. 376 del 2002, in www.giurcost.org.

[8] Nella pronuncia di cui alla nota precedente.

[9] Cfr. anche Cons. Stato, V, 20 dicembre 2012, n. 6596, in www. giustizia-amministrativa.it, nella quale si sottolinea che lo sportello unico è “un modulo procedimentale volto a semplificare i procedimenti di autorizzazione di impianti produttivi, assicurando l’affidamento dell’intero procedimento ad un’unica struttura (sportello unico), ne consegue che le disposizioni dettate in materia di sportello unico operano sul piano organizzativo dell’amministrazione e non possono perciò confliggere con disposizioni normative che contengono la disciplina sostanziale di determinate materie”.

[10] Fattispecie peraltro in sé dotata di specialità tale – per la particolare natura delle relazioni tra le amministrazioni coinvolte ma soprattutto per il fatto di recare già al proprio interno la misura del superamento dell’inerzia della Soprintendenza, garantendo una pronuncia espressa finale entro tempi certi, al pari della disposizione qui in esame – per cui ne parrebbe difficilmente  sostenibile una riconducibilità (in quanto unico provvedimento nel quale si innesta attraverso apposito subprocedimento il parere vincolante della Soprintendenza, che a propria volta dovrebbe essere configurato in via sostanziale  quale  ‘atto di consenso comunque denominato’), entro l’alveo dell’art.17 bis, comma 3, quale norma generale abrogatrice dell’intera materia, se non a patto di quelle evidenti forzature delle specificità dei sistemi settoriali, di cui si diceva nelle pagine precedenti, unicamente foriere di ulteriori frantumazioni dell’ordinamento e di nuove incertezze.

[11] Cfr. tra le altre Cons. Stato, IV, 30 luglio 2012, n. 4312, e Cons. Stato, IV, 9 maggio 2013, n. 2513, in www.giustizia-amministrativa.it

[12] Così M. D’ORSOGNA, Lo sportello unico tra semplificazione e competitività, in Nuove Autonomie, 2008, 678;

[13] Così sempre M. D’ORSOGNA, Unificazione funzionale e sportello unico, in Giorn.dir.amm., 2003, 478.

[14] Su questi temi, più in generale, sia consentito il rinvio a MARZARO, La semplificazione sproporzionata: procedimenti e interessi alla ricerca di equilibrio e identità. Il caso del Testo unico dell’edilizia dopo il decreto cd. Sblocca Italia, in www.giustamm.it.

[15] Cfr. sul punto anche R. FERRARA, Lo Stato di diritto fa bene all’economia. Alcune note in margine alla cd. Legge Madia, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, in AIPDA, Forum, Lo Stato di diritto fa bene all’economia, in www.aipda.it.

Indice: 1. Introduzione: le c.d. regole alimentari confessionali e i profili problematici connessi alla loro “giuridicizzazione”. – 2. L’indissolubile rapporto cibo-religione. – 3. Regole alimentari confessionali e pluralismo alimentare. – 4. L’inci­denza delle regole alimentari confessionali nel rapporto fra il cibo e la sua preparazione: richiami alle pratiche di macellazione rituale. – 5. L’inci­denza delle regole alimentari confessionali nel rapporto fra il cibo e il suo consumo: premessa. – 6. (segue): rituali e precetti alimentari ebraici. –  7. (segue): rituali e precetti alimentari islamici. – 8. (segue): rituali e precetti alimentari cristiani. – 9. L’in­cidenza delle regole alimentari confessionali nel rapporto fra il cibo e la sua distribuzione: richiami all’iden­tificazio­ne commerciale dei prodotti religiosamente orientati. – 10. L’esperienza delle refezioni scolastiche quali significativi momenti di integrazione interculturale nel rapporto cibo-religione. – 11. Riflessioni conclusive. –

1. Introduzione: le c.d. regole alimentari confessionali e i profili problematici connessi alla loro “giuridicizzazione”
Il multiculturalismo e il pluralismo religioso costituiscono ormai da anni una realtà radicata nel nostro Paese[1]. A partire dai massicci flussi migratori degli anni Novanta del secolo scorso, la società italiana ha infatti subito una profonda metamorfosi, che l’ha condotta dal tradizionale confessionismo cattolico – pur con esigue presenze di culti di minoranza – ad un’inedi­ta dimensione multietnica e multireligiosa, peraltro non di rado foriera di profili problematici a fronte dei sempre più incalzanti ingressi alle nostre frontiere di uomini e donne delle più disparate etnie e provenienze[2].
Tutto ciò ha imposto – ed impone sempre più – un costante coinvolgimento delle istituzioni pubbliche nella difficile opera di bilanciamento della tutela dei diritti delle persone con le svariate esigenze connesse ai fattori culturali e confessionali coinvolti, tenendo a mente che appare ormai indiscussa «la centralità del fattore religioso come elemento sia di coesione sia di conflitto sociale»[3].
In questo contesto si innesta la difficile problematica della tutela giuridico-amministrativa delle c.d. «regole alimentari confessionali», che emerge in particolar modo nella gestione delle strutture e degli spazi pubblici e di vita comunitaria[4].
Il complesso tema del pluralismo alimentare reca in sé tutta una serie di nodi problematici che tradiscono, ancora una volta, le difficoltà che le società multiculturali contemporanee incontrano nell’ar­duo compito di governare popoli, etnie, culture e religioni diverse[5].
Un primo elemento di criticità è dato dalla presenza sul territorio italiano di numerose comunità islamiche in cui è particolarmente sensibile la tendenza ad attribuire alle regole alimentari confessionali il significato di affermazione della propria identità culturale, tanto che la loro rigorosa osservanza finisce spesso per sovrapporsi alla originaria valenza religiosa[6].
Un secondo ordine di difficoltà si riconnette alla oggettiva impossibilità di accogliere (e, quindi, di tutelare) sic et simpliciter ogni singola regola alimentare confessionale, giacché ciò costringerebbe il legislatore e le autorità amministrative a porsi nella difficile situazione di operare esclusioni dettate da scelte discrezionali sulla base di criteri di opportunità, che però non gli competono, stante l’auto­nomia e la libertà – costituzionalmente garantite – delle confessioni religiose[7]. D’altro canto, non sarebbe neppure ipotizzabile un generico rinvio ad ogni possibile regola alimentare invocata in adesione ad un determinato credo religioso: così facendo, verrebbero contraddetti gli stessi principi di laicità e di tutela della libertà religiosa e di coscienza perché si darebbe vita ad «una frammentazione giuridica di statuti personali non in linea con gli assetti propri di una società democratica»[8].
Infine, potrebbe profilarsi un terzo nodo problematico – peraltro connesso al precedente – qualora si favorissero le regole alimentari di talune confessioni a scapito di altre, perché, ciò facendo, si introdurrebbe surrettiziamente una disciplina lesiva dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, entrambi riconosciuti e garantiti a livello internazionale (art. 14, Cedu), europeo (art. 21, Carta dei diritti fondamentali dell’Ue) ed interno (artt. 3 Cost. e 43, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, t.u. delle disposizioni in materia di immigrazione, nonché ai sensi dei d.lgs. n. 215 e 216 del 2003, rispettivamente di recepimento delle direttive 2000/43/Ue del 29 giugno 2000 e 2000/78/Ue del 27 novembre 2000)[9]. Il che – fra l’altro – metterebbe a dura prova lo stesso esercizio dei diritti di libertà religiosa e di coscienza, parimenti tutelati a livello internazionale (art. 18, Dich. univ. diritti dell’uo­mo, art. 9, Cedu, art. 18, Patto internaz. diritti e civili e politici del 1966), europeo (art. 10, Carta dei diritti fondamentali dell’Ue) ed interno (art. 19 Cost.)[10].
Sul piano operativo, poi, le difficoltà si accrescono ogniqualvolta i fedeli si ritrovino a convivere forzosamente in strutture chiuse – come gli ospedali, le case di cura, gli istituti di prevenzione e pena[11], le caserme ed i tanto discussi centri di identificazione ed espulsione (CIE)[12]– o ad essere condizionati da particolari orari di lavoro (nelle mense aziendali) o dalla frequenza scolastica (nei refettori scolastici). In assenza di puntuali misure normative (su cui v. infra), ben difficilmente i gestori dei servizi di ristorazione si farebbero garanti del rispetto delle regole alimentari confessionali, a meno che non decidano, meritoriamente, di introdurre motu proprio pietanze religiosamente orientate nel menù proposto[13].
La necessità di tutelare e valorizzare siffatte regole alimentari – perché espressive di principi e diritti fondamentali della persona – è stata evidenziata finanche dal Comitato nazionale per la bioetica in seguito all’ap­provazione di uno specifico parere dal titolo significativo: «Alimentazione differenziata e interculturalità. Orientamenti bioetici»[14].
Secondo tale documento, le regole alimentari confessionali meritano pieno rispetto non solo perché «queste diversità esprimono l’identità di una persona o di un gruppo di persone, cioè quel nucleo di principi e valori da cui è necessario muovere per integrare le differenze tra culture», ma anche perché «il rispetto delle diversità alimentari non pone di norma problemi di conflitto con i valori e i diritti umani irrinunciabili che debbono essere rispettati da tutti i membri di una comunità sociale e quindi è possibile muovere da un approccio simpatetico a queste diversità per valutare in quale modo esse possono trasformarsi in fattore di reciproco arricchimento. […] Le diversità alimentari connesse alle origini etniche e alle convinzioni religiose o filosofiche meritano rispetto [perché] esprimono l’i­den­tità di una persona o di un gruppo di persone, cioè quel nucleo di principi e valori da cui è necessario muovere per integrare le differenze tra le culture, evitando l’as­similazione o la separazione che rischiano l’in­differenzia­zione uniformante e la marginalizzazione discriminante»[15].
In estrema sintesi, è dunque possibile affermare che è compito del nostro Paese assicurare ad ogni individuo il pieno godimento del diritto all’osservanza delle regole alimentari dettate dal proprio credo religioso, e che – tranne situazioni particolari[16] – e­ventuali impedimenti o divieti siano da ritenere lesivi del diritto di libertà religiosa e di coscienza[17]. L’ordina­mento italiano è così chiamato a rimuovere gli ostacoli che possano frapporsi al rispetto tali regole alimentari, soprattutto se la distribuzione di cibi abbia luogo in spazi pubblici o destinati all’e­rogazione di servizi pubblici, per favorire – nei limiti del possibile – la somministrazione di menù alternativi, eticamente o religiosamente compatibili[18].
Il presente contributo, dopo un’ampia ricognizione delle principali regole alimentari religiose riferite alle confessioni maggiormente diffuse nel nostro Paese, si propone di segnalarne – in ordine sparso e senza pretesa di esaustività – talune ricadute nell’ambito dell’assetto giuridico-amministrativo italiano.

2.  L’indissolubile rapporto cibo-religione
Tra cibo e religione esiste un legame spesso indissolubile[19].
Invero, nelle svariate civiltà succedutesi nei secoli il cibo non è quasi mai considerato un mero prodotto del­l’uomo, ma piuttosto un dono, un’elargizione gratuita da parte di un Creatore, di volta in volta identificato in una o più divinità: si pensi alla emblematica invocazione cristiana «Dacci oggi il nostro pane quotidiano», rivolta a Dio e contenuta nel Pater noster[20]. E ciò spiega i riti di ringraziamento per il cibo ricevuto, presenti in quasi tutte le confessioni religiose e praticati prima, durante o dopo i pasti[21].
D’altronde, che il cibo fosse originariamente un quid “concesso” all’uomo attraverso il rapporto con il sacro, lo ricordano ancor oggi la ritualità e il simbolismo delle pietanze che si è soliti preparare o allestire in occasione delle festività religiose, sebbene queste ultime siano ormai “contaminate” da incessanti messaggi pubblicitari legati a mere logiche commerciali.
Ciò nonostante, il cibo mantiene una funzione essenziale per la gran parte delle confessioni religiose, che lo richiamano in maniera esplicita nei testi sacri e nei riti o ricorrendo implicitamente a metafore alimentari, come le espressioni «nutrimento dell’anima» e «cibo spirituale»[22]. Si pensi, ad esempio, alla tradizionale architettura cristiana dei luoghi religiosi (come i monasteri) in cui emerge con evidenza il significato sacrale del cibo: il refettorio è, infatti, di regola collocato parallelamente alla chiesa, onde significare che l’uomo non vive solo di pane, ma anche della Parola; inoltre, i momenti dedicati al nutrimento dell’anima (la preghiera) e al nutrimento del corpo sono scanditi secondo ore fisse giacché tale ordine crea già in sé una disciplina del corpo e del cuore, essenziale per l’a­scesi dei monaci, ma anche degli stessi laici[23].
Ma v’è di più. Pressocché ogni confessione religiosa contempla una pluralità di precetti alimentari finalizzati a regolamentare il rapporto tra la sfera del divino e il vivere quotidiano del credente. L’os­servanza di tali prescrizioni da parte del fedele è necessaria non solo per confermare la sua identità religiosa e per manifestare i valori in cui crede, ma vieppiù per consentirgli di sentirsi integrato ed accettato in seno alla comunità di appartenenza di cui condivide il credo religioso[24].
E in effetti, l’esistenza nei testi sacri di precetti alimentari per indicare al credente di cosa, come e quando nutrirsi, costituisce una nota costante delle confessioni religiose, anche se in misura e con modalità differenti[25]: invero, «le scelte e il significato dei cibi, la loro preparazione e il consumo secondo rituali specifici, la preghiera che accompagna il pasto, l’indivi­duazione di “tempi” e di “luoghi” sacri connessi all’alimentazione rappresentano un denominatore comune a tutte le religioni»[26].
Gli esempi di precetti religiosi e di significati sacrali attribuiti a determinati alimenti sono innumerevoli.
Si pensi all’immenso valore simbolico che può racchiudersi in un semplice bicchiere di vino. Se ciò può apparire evidente nelle religioni abramitiche – persino laddove tale bevanda sia proibita[27] – è altresì documentato che il vino assunse un ruolo centrale nella vita comunitaria e religiosa in periodi assai risalenti della storia umana, addirittura nel Neolitico, atteso che in tale epoca le cerimonie sacre non di rado si fondavano sul consumo del vino e si ricorreva al suo scambio anche solo per ragioni di prestigio sociale[28].
Anche la civiltà classica romana attribuisce al vino (insieme al pane e ad altri alimenti) un alto contenuto sacrale[29].
E la sacralità di questa bevanda è riaffermata nella religione ebraica, tant’è che il vino per gli ebrei è strumento di santificazione, associato alle festività religiose[30]. Nella Bibbia si contano circa centoquaranta riferimenti al vino. A mero titolo indicativo, si richiamano le pagine della Genesi laddove si descrive che, una volta ritiratesi le acque del Diluvio, Noè sancì un’al­leanza con Dio proprio piantando una vigna e quindi gettando le basi per la produzione del vino[31]. Jahvè è poi talvolta raffigurato come un vignaiolo[32]. Ma ancor più significativa è l’e­qua­zione simbolica sangue-vino, che induceva gli antichi ebrei ad accompagnare i sacrifici di animali nei templi con libagioni di vino. Equa­zione peraltro riproposta nel Nuovo Testamento in occasione dell’istituzione dell’Eu­care­stia, in cui il corpo e il sangue di Cristo sono rappresentati dal pane e, appunto, dal vino, che rappresenta il sangue di Cristo versato per la remissione dei peccati e la redenzione degli esseri umani[33]. Addirittura in un passo si identifica lo stesso Cristo con la vite[34].
Rimanendo nell’area mediterranea, e sempre a mero titolo indicativo, giova richiamare anche le valenze, altrettanto simboliche, del pane e dell’olio.
Il simbolismo del pane ha radici molto antiche. L’archeologa e linguista lituana Marija Gimbutas, ma anche etnologa e storica delle religioni, in un suo noto volume[35] offre un’ori­ginale (ma non sempre condivisa) interpretazione di taluni simbolismi neolotici (ad esempio, a proposito del ventre gravido e dei forni per la cottura del pane) allo scopo di riallacciarsi ad un folklore europeo traente origine dall’u­sanza di preparare pane e dolci rituali da offrire alla divinità e ancor vivo fino a taluni decenni fa, in particolar modo nell’area balcanica e nell’Eu­ropa orientale.
Un’eco della donatrice del pane preistorica pare sopravvivere anche nell’imma­gi­ne della Madonna del pane, ancora venerata in Francia in un non lontano passato con processioni durante la stagione della mietitura quando le donne erano solite raccogliere farina per preparare dolci da offrire in suo onore[36]. Un culto analogo perdura ancor oggi in talune località italiane[37].
Le offerte di pane alla Ma­dre del Grano erano poi frequenti fino al XX secolo in svariate zone rurali dell’Eu­ropa orientale e settentrionale allorquando veniva lasciato un pezzo di pane in un campo di segale o di frumento o d’orzo in occasione della prima aratura di primavera o al termine della mietitura o del raccolto al fine di assicurarsi abbondanza di raccolto. Nella tradizione germanica si tendeva a raffigurare il grano con il nome di Madre del grano, sicché, quando in primavera le spighe ondeggiavano al vento, i contadini erano soliti affermare: «Ecco la Madre del grano» oppure «la Madre del grano corre sui campi»[38].
Ben più noto è, ovviamente, il valore simbolico attribuito al pane dal Cristianesimo, alimento che, al pari del vino, costituisce – come accennato – un elemento essenziale del­l’Eu­care­stia e vale a suggellare la Nuova Alleanza tra Dio e l’uomo in conseguenza del sacrificio di Cristo offerto per la salvezza dell’u­manità[39].
Insieme alla vite e al grano, anche l’ulivo rappresenta una delle basi alimentari dei popoli mediterranei; ed è una pianta talmente importante e diffusa in que­st’area che ha finito per plasmare il nostro paesaggio agrario nonché le tradizioni, i linguaggi, i valori e i simboli della nostra civiltà europea.
Oggi l’uso che facciamo del suo prodotto principale – l’olio – è quasi esclusivamente alimentare ed anzi rappresenta uno dei principali ingredienti della dieta mediterranea. Ma nel­l’antichità tale prodotto era usato principalmente come combustibile per le lampade notturne (si pensi che il faro del porto di Genova, denominato La Lanterna, fino ancora al 1898 era alimentato con lampade ad olio d’oli­va!). L’olio era poi l’in­grediente fondamentale per la composizione dei primi ri­medi medicinali, dei profumi e dei cosmetici: ad esempio, Plinio il Vecchio offre un’am­pia illustrazione di unguenti e balsami preparati con diversi tipi di oli vegetali, fra cui richiama l’onfacio, un olio ottenuto dalla spremitura a freddo delle olive ancora verdi, e l’agresto, ottenuto invece dalla spremitura dell’uva ancora immatura[40]. E ancora, l’olio d’oliva per molti secoli venne utilizzato finanche per facili­tare la filatura della lana e la tessitura delle stoffe[41].
Solo nel tempo l’olio è assurto ad alimento essenziale delle diete mediterranee. Le testimonianze più risalenti che denotano la particolare dedizione all’ulivo, e dunque all’olio, si ritrovano ancora una volta nella Bibbia, dalla Genesi sino ai Vangeli, come nel caso del ramoscello d’ulivo che segna la fine del Diluvio Universale[42] o del­l’uliveto del Getsemani, che prelude alla cattura e alla condanna a morte di Cristo[43].
Anche la letteratura sacra ebraica evidenzia l’importanza dell’olio nei riti religiosi, accanto al suo utilizzo prettamente culiniario: si pensi all’un­zione di persone ed oggetti consacrati a Jahvè o all’offer­ta di olio – mescolato con altri ingredienti – al tempio. Questo prodotto era inoltre ritenuto segno di autentica ricchezza nonché rimedio farmacologico per molte malattie. L’uso dell’olio nelle cucine ebraiche si spiega non solo con il divieto imposto dalla Torah[44] del consumo di grassi di origine animale (fatta eccezione per il grasso d’oca, animale non presente nella cultura alimentare ebraica delle origini), ma anche per il fatto che il burro, pur non vietato, non potesse consumarsi contestualmente a ricette a base di carne, stante il divieto di cibarsi congiuntamente della carne e del latte (e dei suoi derivati, come il burro, i formaggi, la panna, lo yogurt, ecc.) in uno stesso pasto. L’utilizzo del lardo è invece escluso dalla Kasherut[45], in quanto associato al divieto di alimentarsi del maiale.
Non è certo questa la sede per un’analisi, anche solo sommaria, di una siffatta casistica, da riservare necessariamente all’approfondimento delle discipline specialistiche (antropologia culturale, delle religioni e degli alimenti, sociologia, storia delle religioni, ecc.)[46]. È tuttavia risaputo che le abitudini alimentari rappresentano un rilevante fattore di identità culturale che concorre a caratterizzare la comunità di riferimento e quindi a differenziarla dalle altre e, al contempo, a rafforzare il sentimento di unità interna[47].
Pur non sottraendoci da ulteriori richiami a specifiche norme alimentari religiose, ai nostri fini interessa osservare, segnatamente, che nel corso dei secoli le abitudini alimentari si sono spesso intrecciate e mescolate, soprattutto per effetto dei flussi migratori, introducendo così nuove culture alimentari e nuove diete a scapito di altre.
E in effetti, i recenti flussi migratori e la globalizzazione hanno contribuito a mutare sensibilmente i tradizionali modelli alimentari delle c.d .società occidentali (fra cui quella italiana): per un verso, infatti, i nuovi cittadini immigrati si vedono spesso costretti ad un «aggiustamento pragmatico delle abitudini alimentari»[48], anche se di origine confessionale, per conformarle alle risorse alimentari disponibili nel Paese che li ospita; per altro verso, il fenomeno della globalizzazione stimola nelle società divenute multiculturali il confronto con problematiche prima sconosciute, fra cui, appunto, quella del pluralismo alimentare[49].
Le scelte alimentari dei Paesi occidentali non sono perciò indotte solo da esclusive ragioni religiose, etiche o etniche, ma anche da motivazioni ulteriori, quali la tutela della salute, la moda o la semplice curiosità.
La piena disponibilità di cibo, confezionato nelle forme più disparate (surgelato, in scatola, ecc.) e diffuso attraverso reti di grande distribuzione, nel tempo ha fatto scemare o addirittura perdere il senso di sacralità che per millenni ha accompagnato il consumo del cibo. La massificazione alimentare non ha tuttavia cancellato del tutto le più antiche tradizioni culinarie, le quali rappresentano pur sempre ed in modo più o meno radicato un simbolo di appartenenza, culturale, religiosa, etica e sociale.
Per questa ragione le comunità di migranti difficilmente abbandonano le rispettive usanze alimentari, vuoi per semplice inerzia, vuoi (soprattutto) nel tentativo di rimanere fedeli, per quanto possibile, alle proprie tradizioni. E questo attaccamento ha radici più profonde laddove maggiore è il senso di appartenenza alla comunità di origine e, segnatamente, al proprio credo religioso giacché il cibo – come si è accennato – sovente riveste una forte valenza simbolica, religiosa, culturale ed etica e dunque finisce per rappresentare un vero e proprio elemento distintivo di un popolo o di una comunità. E in effetti, come è stato affermato, «il cibo è anche un meccanismo rivelatore dell’identità etnica, culturale, sociale»[50].
Non di rado le collettività (monoconfessionali e monoculturali) convivono pacificamente con le proprie norme alimentari religiose, di regola recepite dai rispettivi ordinamenti giuridici, mentre rimangono, per così dire, sotto traccia le potenziali occasioni di conflitto con l’af­facciarsi di differenti visioni alimentari.
L’intensificarsi del fenomeno migratorio di questi ultimi decenni ha portato in superficie una delle più tipiche questioni su cui le società multietniche e multiculturali sono chiamate a confrontarsi: la necessità di adattare le proprie abitudini alimentari anche alle regole confessionali praticate dai “nuovi arrivati”.
Si tratta, evidentemente, di una sfida irta di profili problematici giacché nelle nostre società può risultare assai arduo assicurare questa possibilità di integrazione senza il pericolo di ingenerare conflitti o forme di discriminazione. Si pensi – paradigmaticamente – al trattamento riservato agli animali per assicurare l’osservanza di specifici usi alimentari a sfondo religioso, come durante le macellazioni rituali (su cui v. infra).
E siffatte criticità emergono ogniqualvolta i legislatori si imbattano nella ricerca di strumenti idonei a formulare una soluzione equilibrata nel difficile bilanciamento tra il rispetto di tale particolare e­spressione del diritto di libertà religiosa (e di coscienza in generale) e l’osser­vanza di principi fondamentali delle democrazie contemporanee, come l’uguaglianza e la laicità e la conseguente distinzione tra ordine religioso e ordine temporale (v. art. 7 Cost.)[51].

3. Regole alimentari confessionali e pluralismo alimentare
Alla luce di quanto testé rilevato, le confessioni religiose – di regola – pongono in rapporto strettissimo il cibo e i precetti religiosi, segnatamente laddove le medesime contemplino, ed impongano, specifiche norme alimentari che concorrano a definire l’habitus del fedele, impartendogli una metodica di vita e finanche un atteggiamento di ascesi corporale e spirituale.
Volendo esemplificare, l’insieme delle regole alimentari ebraiche, richiamate nella Torah, prendono il nome di Kasheruth, termine che significa adatto, appropriato, giusto. Gli alimenti prodotti in conformità alle regole religiose del Kasheruth sono chiamati kasher (o kosher, secondo la pronuncia ashkenazita); al contrario, l’aggettivo taref (impuro) qualifica il cibo il cui consumo è vietato. La gran parte dei precetti alimentari ebraici trae fondamento dalla Bibbia, precisamente nella Torah, ossia dai cinque libri del Pentateuco; a questi si aggiungono ben 613 precetti, di cui 248 a carattere positivo e i restanti a carattere negativo[52].
Nell’ebraismo il rapporto tra cibo e religione è strettissimo giacché coniuga intimamente la dimensione più prettamente spirituale con elementi lato sensu culturali, coinvolgendo tanto la comunità nel suo complesso, quanto la vita ordinaria dei singoli fedeli. Per un verso, infatti, il cibo costituisce un forte strumento di elevazione spirituale giacché consente al singolo credente di conformare la propria esistenza ai precetti biblici, concorrendo così nella realizzazione del progetto di santità (qedusha) cui è chiamato il popolo di Israele[53]. Per altro verso, la corretta osservanza delle norme alimentari religiose rafforza l’elemento identitario del popolo ebraico, tant’è che esso, anche per questa ragione, ha potuto conservare il forte legame con le proprie radici culturali nel corso dei secoli bui della diaspora[54].
Alla luce di queste considerazioni si comprende come mai l’osservanza delle regole alimentari religiose da parte dell’israelita osservante, unitamente agli altri precetti imposti dal proprio credo, concorrano a delineare un vero e proprio sistema di vita[55], che, fra l’altro, coinvolge anche i ragazzi sin dal raggiungimento della maggiore età (fissata con il compimento dei tredici anni per i maschi e di dodici anni per le femmine). I genitori sono perciò chiamati ad educare i propri figli fin dalla più tenera età nel rispetto delle regole alimentari religiose e, a tal fine, non mancano persino appositi sussidiari didattici dedicati alla materia[56].
Oltre ad una funzione prettamente biologica, la consumazione del pasto per il fedele israelita è dunque intrisa di elementi di sacralità, che emergono non solo al momento della selezione degli alimenti e nei procedimenti culinari di preparazione, ma vieppiù nella concatenazione di preghiere di benedizione (berakhòt) pronunciate dinanzi agli alimenti prescelti, seguendo una ben precisa successione temporale (prima o dopo i pasti, a seconda dei cerimoniali previsti)[57].
Nella tradizione giudaica è altresì essenziale il momento della convivialità: il sacro rito del pasto viene infatti celebrato con la famiglia riunita attorno alla tavola, apparecchiata quasi a simboleggiare un altare, giacché anche durante i pasti l’osservante ebreo ricostituisce il rapporto con Dio[58]. Il contesto familiare è perciò lo spazio privilegiato per il consumo dei pasti quotidiani[59]. La commensalità si accresce ancor più durante le numerose festività di cui è costellato il calendario liturgico ebraico, giacché alla celebrazione della festa si accompagna la consumazione dei pasti tradizionali prescritti per tali occasioni e che valgono a rievocare – per gli ingredienti usati o le modalità di preparazione – specifici episodi della storia di Israele, con ciò rinsaldando la solidarietà familiare e comunitaria.
Similmente alla religione ebraica, anche il credo islamico contempla una ricca varietà di norme alimentari religiose, traenti origine questa volta dal Corano e dalla Sunna e che, in massima parte, rispecchiano le abitudini alimentari del Profeta Muhammad[60]. In questo caso, l’osser­vanza delle regole alimentari religiose è indicata con i termini halal e haram, che, rispettivamente, illuminano su ciò che è lecito o illecito assumere come cibo.
Si avrà modo di illustrare talune delle regole che presiedono i rituali connessi all’alimen­tazione nelle comunità islamiche e che ricomprendono una lunga serie di divieti, di cibi consentiti e finanche di norme di galateo da osservare durante i pasti[61].
Per ora è sufficiente evidenziare che tali precetti, oltre alla originaria valenza religiosa, assumono una forte connotazione giuridica, etica e sociale[62].
A questo proposito va osservato che le norme che compongono il regime alimentare islamico rientrano a pieno titolo nella c.d. Sharia, ossia nell’insieme di precetti rituali dettati dal Profeta, su rivelazione di Allàh, per disciplinare il corretto rapporto tra Dio e l’uo­mo e che pertanto indicano la via diritta per assicurare la sal­vezza alla comunità dei credenti nell’I­slam[63]. Nel Corano si ritrovano così i principi e le norme che reggono il vivere civile del fedele musulmano: dal diritto matrimoniale a quello successorio, dal sistema fiscale all’igiene personale, dalle pratiche di culto in senso stretto ai precetti legati appunto all’ali­men­tazione, e così via[64].
La vita del praticante islamico è dunque scandita dalla costante distinzione tra ciò che è lecito (halal) e ciò che è proibito (haram) da Dio e dal comportamento esemplare tenuto in vita dal suo Profeta. Ed è proprio su questa distinzione che si fonda anche il complesso sistema delle norme alimentari islamiche.
Un’ultima chiosa sul punto. Il termine halal (come d’altronde anche l’espres­sione ebraica kosher), accanto al tipico significato sacrale e simbolico, da tempo è utilizzato nell’am­bito delle attività commerciali come sinonimo di alimento lecito da acquistare perché prodotto e confezionato in conformità alle prescrizioni religiose. Su questo particolare aspetto si ritornerà nel prosieguo del presente contributo.
Naturalmente non è possibile generalizzare. Invero, a differenza delle confessioni ebraica e islamica, la religione cristiana – in particolare il credo cattolico – non impone particolari precetti alimentari ai propri fedeli e, soprattutto, non distingue tra cibi e bevande leciti e illeciti: ciò in quanto considera il cibo come «frutto del lavoro dell’uomo» e «dono di Dio», sicché non possono sussistere alimenti immondi per loro natura, come peraltro si evince expressis verbis dalla lettura del Nuovo Testamento. Ma anche su questo significativo aspetto si ritornerà in seguito nel paragrafo dedicato alle regole confessionali cristiane[65].
Alla luce di quanto testé illustrato, può dunque affermarsi – livello generale – che il cibo può svolgere, oltre alla funzione fisiologica che gli è propria, anche quella di omaggio alla memoria, di gestualità rituale, di simbolo identitario e persino di educatore dello spirito attraverso il gusto qualora il pasto rituale costituisca parte integrante della liturgia, della preghiera comunitaria e della meditazione collettiva[66].
Per questa ragione le istituzioni pubbliche – fra cui, segnatamente, quelle scolastiche, quelle penitenziarie nonché i centri di identificazione e di espulsione – manifestano un crescente interesse per le problematiche connesse al c.d. pluralismo alimentare, quale elemento determinante di valutazione del rispetto e della tutela del diritto alla libertà religiosa[67].
Ebbene, con la locuzione «pluralismo alimentare» in dottrina si indica «la coesistenza in una stessa comunità regolata da istituzioni comuni, liberali e democratiche, di una pluralità di abitudini alimentari che riflettono diversità individuali, sociali, religiose e culturali, che possono differire anche radicalmente fra loro»[68].
Si tratta di un fenomeno che si giustifica alla luce delle regole alimentari confessionali, espressione usualmente utilizzata per richiamare i precetti alimentari impartiti dalle confessioni religiose ai propri fedeli, i quali, pur costituendo il retaggio di antiche codificazioni, risentono oggi – come si vedrà nel prosieguo della trattazione – dei processi di industrializzazione, dello sviluppo delle scienze dell’a­li­mentazione e finanche della globalizzazione del mercato alimentare[69].
Il concetto di pluralismo alimentare richiama – in altri termini – una molteplicità di pratiche e di consuetudini, frutto di credenze religiose e di aspetti simbolici e rituali, diretti a guidare le scelte alimentari del credente in ordine al cosa nutrirsi, quando nutrirsi, come preparare i cibi, come consumarli, come distribuirli ai consumatori, e così via[70].
La grande varietà di abitudini alimentari è poi la conseguenza dell’evolu­zione millenaria dell’uma­nità, che le ha sviluppate per far fronte alle più svariate situazioni e necessità: la diversificazione va infatti ascritta ad una molteplicità di esigenze, principalmente di natura ambientale, ma anche più prettamente culturali e religiose[71].
La cultura dominante di una comunità costituisce una delle principali motivazioni che determinano la diversificazione alimentare, essendo assodato che fin dal­l’anti­chità le società hanno codificato regole alimentari consacrate in puntuali precetti morali e religiosi, che non di rado tradivano una valenza squisitamente economica e politica nell’inten­to di assicurare la sopravvivenza del gruppo o anche solo il mantenimento dei rapporti gerarchici e di potere al suo interno[72].
E non manca persino una corrente radicale di pensiero che ricollega la sussistenza di regole alimentari religiose alla sola combinazione di una pluralità di fattori economici, quali la pressione demografica, l’in­tensificazione della produzione e l’esaurimento delle risorse, in considerazione dell’«ine­quivo­cabile priorità causale dei costi e dei benefici materiali rispetto alle credenze spirituali»[73]. Secondo questa ricostruzione, l’origine della “codificazione” di regole alimentari confessionali riposerebbe dunque nella produzione di norme di natura igienico-sanitaria sulla preparazione, conservazione e cottura dei cibi, nonché nella previsione di una serie di limitazioni al consumo di determinati alimenti; e in entrambi i casi i precetti si sono sedimentati nel tempo al fine di scongiurare il venir meno di una certa fonte di sostentamento[74].
Ad ogni modo, e a prescidere da quest’ordine di considerazioni, rimane il dato di fatto che determinati alimenti siano generalmente apprezzati o comunque consumati dai fedeli (praticanti) più per ragioni religiose che per la loro stessa valenza nutrizionale, come tra poco si avrà modo di evidenziare.

4. L’incidenza delle regole alimentari confessionali nel rapporto fra il cibo e la sua preparazione: richiami alle pratiche di macellazione rituale
L’influenza delle regole alimentari religiose nel tessuto sociale è spesso talmente forte da condizionare non solo i settori della produzione, del consumo e della distribuzione di una comunità, ma – di riflesso – gli stessi ordinamenti giuridici.
Tralasciando eventuali richiami alle codificazioni passate, attualmente è forte la preoccupazione del legislatore di approvare misure idonee a coniugare e a bilanciare le prescrizioni religiose in ambito alimentare con il diritto di libertà religiosa e, naturalmente, a garantirne l’applicazione, nei limiti del possibile e del sostenibile. Ed è ciò che si cercherà di mettere in luce in seguito (v. par 9) a proposito della commercializzazione dei prodotti alimentari religiosamente orientati, ma anche (e soprattutto) in occasione dell’utilizzo di tali prodotti nei servizi di ristorazione collettiva (refezione scolastica, aziendale, penitenziaria, ecc.).
Ad ogni modo, le regole alimentari di matrice confessionale incidono tanto nel rapporto tra il cibo e la sua preparazione (quindi su ogni aspetto anteriore al consumo del cibo), quanto nel rapporto tra il cibo e il suo consumo (quindi su ogni rituale che si accompagna alla consumazione del cibo), quanto infine nel rapporto tra il cibo e la sua distribuzione, anche su scala industriale (coinvolgendo quindi il tema dell’eti­chettatura e del marketing dei prodotti alimentari religiosamente orientati)[75].
Le regole alimentari confessionali rappresentano perciò un tipico esempio di norme metagiuridiche – attesa la loro natura di precetti religiosi – destinate ad essere applicate non solo a beneficio del foro interno del credente, ma negli stessi ambiti temporali, ogniqualvolta siano espressamente o implicitamente richiamate dall’ordinamento giuridico: il che finisce per aprire delicati problemi di interferenze ordinamentali dovuti alla necessità di operare un costante raffronto con il quadro normativo di tutela della libertà religiosa e con l’assetto delle relazioni tra lo Stato e le confessioni religiose[76]
Ebbene, passando alla prima delle interrelazioni testé richiamate – ossia quella concernente il rapporto fra il cibo e la sua preparazione – essa emerge ogniqualvolta le pratiche confessionali si impongano precedentemente al consumo degli alimenti (o di particolari alimenti), sicché l’inosser­vanza di tali precetti finisce per inibirne la stessa consumazione.
In quest’am­bito emerge dirompente il nodo problematico della c.d. macellazione rituale imposta dalle prescrizioni ebraiche (Kasherut) e musulmane (Halal)[77]. Spesso si tratta di pratiche contestate dall’opinione pubblica c.d. occidentale per la sofferenza inflitta sull’ani­male macellato, suscitando ampi dibattiti, anche di ordine etico[78].
A ben vedere, la pratica della macellazione rituale si perde nella notte dei tempi, atteso che il sacrificio degli animali agli dei risulta ampiamente diffuso anche nelle più antiche civiltà[79]. D’altro canto, la stessa etimologia del termine mattatoio – che, come è noto, indica il luogo attrezzato per l’esecuzione della macellazione – tradisce la sua valenza religiosa giacché trae origine dal vocabolo latino mactare, il quale, accanto al significato di uccidere, era più propriamente utilizzato nell’acce­zione di immolare o di offrire in sacrificio[80].
Rinviando alla copiosa letteratura in argomento e prendendo le mosse dalla macellazione ebraica, è sufficiente precisare che questo rituale è espressamente imposto dalla Torah nei confronti degli animali offerti in sacrificio e di quelli destinati ad uso profano, e dunque all’alimen­ta­zione umana[81]. Essa consiste nella rapida recisione della trachea e dell’esofago eseguita mediante un coltello (denominato chalaf) stra­or­dinariamente affilato, evitando pressioni dolorose sul collo dell’a­ni­male, onde assicurargli un copioso dissanguamento e la perdita di coscienza nel­l’arco di pochi secondi. La sua esecuzione è affidata alla perizia di una specifica figura professionale – lo shochèt –, il quale nello svolgimento della professione è chiamato a condurre una vita irreprensibile sotto il profilo delle pratiche religiose[82].
Nell’Islam si praticano invece due differenti tipologie di macellazione[83]. La prima, denominata dabh, è eseguita sugli ovini e i caprini e consiste in un unico e rapido taglio netto diretto a recidere la gola, la trachea e le giugulari (ma non la colonna vertebrale) dell’animale, il quale deve essere sveglio e cosciente, dunque non previamente stordito come richiesto per la macellazione c.d. occidentale (l’animale deve però essere trattato con rispetto, accarezzato e tranquillizzato); inoltre, non è consentito togliere il contello dal collo del­l’animale sino a quando l’opera­zione non sia portata a termine. La seconda tipologia, detta al-nahr, non prevede la recisione della trachea e delle due giugulari e il taglio è effettuato alla base del collo; originariamente limitata alla sola macellazione degli animali dal collo lungo (cammello, dromedario, giraffa, struzzo, oca), questa tipologia di macellazione viene oggi praticata anche sui bovini, nei confronti dei quali è comunque tollerato anche il rituale dabh.
Dopo il taglio, è essenziale in entrambi i casi attendere il completo dissanguamento dell’a­nimale giacché è interdetta l’alimentazione anche solo di una goccia di sangue. Il divieto ha una duplice giustificazione. Anzitutto, si ricollega alla valenza altamente simbolica e religiosa attribuita al sangue, simbolo per eccellenza della vita: solo Allàh è dominatore assoluto della vita, come di ogni cosa e di ogni essere vivente, animale o vegetale. In secondo luogo, per ragioni igienico-sani­tarie, giacché il sangue, al pari delle carogne degli animali, può costituire un veicolo di malattie[84].
In entrambe le modalità, poi, la macellazione va esercitata all’inizio della giornata, mai precedentemente alla prima preghiera del giorno[85] ed è rigorosamente preceduta dall’intenzione (niyya) di compiere il rituale nonché dall’invocazione del nome di Dio[86]. Analogamente all’e­brai­smo, l’operazione viene di regola eseguita da un esperto mukallaf, ossia da un buon musulmano, di sesso maschile, osservante del­l’I­slam, ma è altresì consentita, pur con perplessità dottrinali, anche agli ebrei e ai cristiani (c.d. Gente del Libro)[87].
Come si è accennato, non esistono invece particolari prescrizioni sulla macellazione animale nell’am­bito delle regole alimentari cristiane (su cui v. infra).

5. L’incidenza delle regole alimentari confessionali nel rapporto fra il cibo e il suo consumo: premessa
Nell’incipit del precedente paragrafo si è già segnalato come le regole alimentari religiose evidenzino anche una seconda relazione – quella tra il cibo e il suo consumo – da cui può scaturire tutta una serie di divieti e di obblighi alimentari[88].
Nel primo caso (divieti alimentari), può trattarsi tanto di divieti oggettivi, ossia di cibi che non è mai lecito consumare, come la carne di suino per i fedeli israeliti ed islamici, quanto di divieti temporali, previsti nel caso di digiuni e di astensioni temporanee; queste ultime, poi, possono riguardare ogni tipologia di cibo (durante i digiuni) o soltanto taluni alimenti, come il divieto ebraico, già richiamato, di ingerire contestualmente la carne e il latte (o suoi derivati)[89].
La seconda ipotesi (obblighi alimentari) ricorre invece allorquando si richieda ai fedeli di consumare solo tipologie di prodotti ben definite (specialmente durante le ricorrenze religiose, come l’agnello durante la Pasqua ebraica) oppure di compiere determinati gesti rituali prima, durante o dopo il pasto.
I due ordini di prescrizioni (divieti e obblighi) possono anche cumularsi tra loro: è il caso in cui sia proibito il consumo di un certo alimento non in modo perpetuo, ma solo nella ricorrenza di certe festività o di certi periodi dell’anno: si pensi alla Quaresima per i fedeli cattolici o al Ramadan per i fedeli di religione islamica.
Grande rilevanza riveste poi la pratica del digiuno. Al riguardo, è bene osservare che probabilmente non esiste confessione religiosa che non contempli momenti di digiuno. Ma ciò non contraddice l’as­serto, sopra evidenziato, secondo cui ogni cibo ed ogni bevanda sono sacri, positivi, buoni (compresi anche quelli interdetti permanentemente), trattandosi di doni di Dio: infatti, chi si astiene o digiuna non si pone contro Dio, ma al contrario ricerca, anche attraverso questa via, un’occasione di incontro con il Trascendente. Come la condivisione del pasto, anche la sua rinuncia assume un valore sacrale e comunitario giacché rappresenta un momento di vicinanza con Dio nella comunione con i fratelli nella fede. Il tempo del digiuno fa così emergere, anche fisicamente, la necessità di porre Dio al centro del vivere quotidiano e un’occasione di rinuncia ai piaceri terreni[90].
Nei paragrafi successivi si passeranno in rassegna i rituali e i precetti alimentari più significativi (compresi i momenti di astensione e di digiuno dal cibo) prescritti dalle confessioni abramitiche, ossia dai credi più diffusi e praticati nel nostro Paese.

6. (segue): rituali e precetti alimentari ebraici
Entrando più nel dettaglio del vasto panorama delle prescrizioni alimentari ebraiche, quivi si ritrovano tanto precetti di tipo interdittivo – cioè diretti ad impedire, attraverso divieti oggettivi e temporali, il consumo di determinati alimenti, talvolta ritenuti addirittura sacrileghi – quanto precetti impositivi di specifici obblighi alimentari, onde orientare le scelte dei fedeli, compresi i gesti rituali da eseguire prima, durante o dopo la consumazione del pasto[91].
In linea generale, il sistema normativo che regola i precetti alimentari ebraici seguono tre principi fondamentali[92]: anzitutto, è necessario distinguere i cibi permessi da quelli proibiti; in secondo luogo, è rigorosamente vietato nutrirsi di taluni animali (o parti di essi) e, dunque ingerirne la carne, gli organi, le uova, e il latte; infine, è fatto obbligo di macellare solo gli animali permessi, seguendo pedissequamente i dettami della macellazione rituale definiti dalla Schechita.
Ebbene, contrariamente alla quasi assoluta libertà alimentare di cui gode il credente cristiano, e cattolico in particolare (su cui v. infra), l’ebrai­smo contrappone l’estremo rigore del­l’An­tico Testamento, nel quale sono indicati minuziosamente i criteri che consentono al fedele di «distinguere ciò che è immondo da ciò che è mondo, l’ani­male che si può mangiare da quello che non si deve mangiare»[93]. Il lungo e puntiglioso elenco di specie animali ammesse all’alimentazione nonché di quelle rigorosamente vietate è racchiuso, oltre che nel Levitico[94], anche nel Deuteronomio (sebbene in forma più ristretta)[95] e classifica gli animali a seconda del­l’am­biente in cui essi vivono (terra, acqua e aria), per poi ulteriormente distinguerli in specie pure e specie immonde[96].
Così, è ammessa l’ali­mentazione «di ogni quadrupede che ha l’unghia bipartita, divisa da una fessura, e che rumina»[97], come il bue, la pecora, la capra, il cervo, la gazzella, il capriolo, lo stambecco, l’antilope, il bufalo e il camoscio[98]. Se però manca uno di tali presupposti, l’a­nimale è giudicato immondo: sono tali, ad esempio, il cam­mello (e, per analogia, gli altri artilodatteri, cioè il dromedario e il lama), l’iràce, la lepre (e, per analogia, i conigli) e gli equini perché, pur ruminando, non hanno l’un­ghia divisa, e infine il maiale e, per analogia, tutti i suini, anche selvatici, perché hanno l’unghia bipartita da una fessura, ma non ruminano[99].
Quanto agli animali acquatici, è possibile cibarsi solo di «quelli di mare o di fiume, che hanno pinne e squame», giacché, in difetto, sono giudicati anch’essi obbrobriosi[100], come i cetacei (delfini, balene, capodogli), gli altri mammiferi marini provvisti di pinne (foche, trichechi e leoni marini), tutte le specie di molluschi (ostriche, mitili, vongole, polpi, calamari, seppie e totani) e di crostacei (aragoste, gamberetti, granchi, ecc.)[101].
Fra i volatili obbrobriosi si annoverano tutte le specie di aquila, l’avvoltoio, il nibbio, ogni specie di falco e di corvo, lo struzzo, la civetta, il gabbiano, ogni specie di sparviero, il gufo, l’alcione, l’ibis, il cigno, il pellicano, la fòlaga, la cicogna, ogni specie di airone, l’ùpupa e il pipistrello[102]. Sono pertanto ammessi tutti gli uccelli non classificabili come rapaci e che perciò non abbiano l’attitudine ad afferrare la preda in volo e non dispongano di due zampe in posizione anteriore e due in posizione posteriore: vi rientrano così tanto i volatili con il becco piatto (anatra, oca), quanto quelli con le zampe unite da una membrana (gallo, gallina e tacchino)[103].
Altrettanto obbrobrioso è «ogni insetto alato che cammina su quattro piedi», a meno che abbiano «due zampe sopra i piedi, per saltare sulla terra», nel qual caso è consentito cibarsene, come le cavallette, le locuste, ogni specie di acrìde, di grillo[104] e ogni altra sorta di insetti brulicanti volanti.
E ancora, sono giudicati impuri «tutti i quadrupedi che camminano sulla pianta dei piedi», nonché «gli animali che strisciano per terra», come molti roditori (ad esempio, la talpa, il topo e il toporagno), ogni specie di sauro (lucertola, ramarro, geco, camaleonte) e gli invertebrati in genere, fra cui i vermi. In questi casi l’im­purità colpisce («fino alla sera») anche chiunque li tocchi e così pure ogni oggetto, alimento e bevanda che entri in contatto con i cadaveri di uno di questi animali[105]. L’eventua­le presenza di insetti “immondi” e il pericolo di ingerirli inconsapevolmente spiega come mai la tradizione imponga un’ispiezione ed una pulizia accurata della verdura[106].
È infine vietato cibarsi di qualsiasi animale morto di morte naturale[107].
La summa divisio tra animali immondi e non immondi prescritta dalla tradizione alimentare ebraica trae dunque fondamento da un criterio di purezza. Sfuggono, tuttavia, le reali motivazioni di siffatti divieti, nonostante le scuole rabbiniche e la ricerca storiografica e antropologica abbiano dedicato ampi studi in materia[108]. In estrema sintesi, si spazia dagli antichi culti religiosi antecedenti all’e­braismo che contemplavano l’offerta di sacrifici animali di specie diverse a seconda delle divinità invocate, a motivazioni legate a ragioni prettamente igienico-sanitarie, sino a più recenti giustificazioni di carattere economico[109]. Non mancano poi le interpretazioni che fanno leva su elementi simbolici: così, mentre il divieto di cibarsi di rapaci paleserebbe il timore della trasmissione nel fedele di un’indole asseritamente malvagia e predatoria, il ruminare sembrerebbe evocare la virtù del ricordo, l’unghia bipartita l’attitu­dine al discernimento morale e infine le squame e le pinne dei pesci la predisposizione, rispettivamente, alla resistenza e all’autocon­trollo[110].
Ma non basta che l’animale sia in astratto classificabile come non immondo. La consumazione degli animali mondi può infatti essere ritenuta legittima solo con il concorso di talune condizioni essenziali: che l’a­nimale risulti indenne e quindi non affetto da malformazioni, malattie o difetti di vario tipo; che sia macellato secondo il prescritto rituale della shechità; che si osservino determinate precauzioni qualora si tratti di cibo (pane, latte, vino, bevande alcoliche, ecc.) non classificabile come kashèr per la mancata osservanza delle prescrizioni ebraiche richieste per la loro produzione o perché contenenti ingredienti vietati (ad esempio, è proibito ingerire la carne insieme al pane preparato con il latte, oppure il vino e gli altri prodotti derivati dall’uva che non siano stati previamente controllati da un rabbino)[111].
Alquanto articolato è poi il novero dei divieti alimentari, i quali possono spaziare dal già richiamato precetto di non mescolare le carni con il latte (e i suoi derivati), al divieto di consumare talune parti dell’animale (il grasso, il nervo sciatico, il sangue), sino all’interdizione dall’ingerire sostanze nocive alla salute o addirittura foriere di provocare la morte della persona.
Le prescrizioni ebraiche sul digiuno e i divieti alimentari sono ampiamente documentate nella Bibbia, tanto nell’Anti­co Testamento[112], quanto nel Nuovo Testamento[113].
I momenti dell’anno dedicati al digiuno sono numerosi ed esso è praticato in funzione prevalentemente religiosa, per «sentire la “voce di Dio”, chiederne la protezione, fare penitenza, purificarsi dai peccati, ammettere l’umiltà della condizione u­mana di fronte all’onnipotenza del Creatore»[114] e dunque anche come manifestazione di supplica[115] e di lutto.
In estrema sintesi, il digiuno ebraico impone l’astensione dal cibo e dalle bevande (acqua compresa). Il più noto ed osservato è quello dello Yom Kippur (Giorno dell’E­spiazio­ne) e consiste in un digiuno completo per oltre un giorno intero («dalla sera alla sera seguente»): è, di fatto, il giorno più spirituale dell’anno in cui si annulla ogni aspetto materiale della vita[116]. Altro importante digiuno completo è quello di Tisha b’Av, che cade il giorno nove del mese di Av (corrispondente a circa luglio-agosto). Entrambi i digiuni prescrivono ulteriori restrizioni, come quelle dello Shabbat (Yom Kippur) e per il lutto Shiva (Tisha b’Av), nonché quattro particolari divieti, ossia di non lavare il proprio corpo, di non far uso di profumi, di acque di colonia e di oli, nonché di non indossare scarpe di cuoio o di pelle e di non avere rapporti sessuali. Esistono poi digiuni minori (dal­l’alba al tramonto, sempre obbligatori, ma privi di ulteriori restrizioni)[117] e finanche digiuni volontari e individuali[118].
Particolarmente degno di nota – anche perché direttamente ricollegato al tema della macellazione rituale, o Shekitàh – è il c.d. divieto del sangue, proibizione più volte contemplata nella Torah e che trae fondamento dalla convinzione che in tale sostanza sia contenuta la vita, tant’è che in tempi remoti il sangue era presentato al santuario per finalità di espiazione[119]. Ciò spiega come mai nelle fasi successive alla macellazione rituale si ha particolare cura nel­l’eliminare ogni traccia residua di sangue dalle carni degli animali macellati prima di destinarle al consumo. Secondo la tradizione millenaria, l’elimi­na­zione può essere eseguita seguendo due modalità distinte: la salatura o, in difetto, l’arrostitu­ra delle varie parti sulla graticola o allo spiedo, in ogni caso ponendo la carne a diretto contatto con il fuoco[120]. Non sono ammesse altre modalità di soppressione del sangue, in particolare la cottura in padella, perché in questo caso non è escluso che possano residuare tracce di sangue[121]. L’obbligo di eliminare ogni traccia di sangue si estende ad altri alimenti, come le uova, che, al momento della loro rottura, possono disvelarne alcuni grumi o filamenti[122].
Si è poi accennato ai divieti di nutrirsi delle parti grasse dell’animale e del nervo sciatico, entrambi contemplati nella Torah, cui si aggiunge l’ulteriore divieto di assumere contestualmente la carne e il latte (o suoi derivati).
Nel primo caso (parti grasse dell’animale) il divieto si estende alla c.d. chelev – ossia alle parti di grasso concentrate sull’addome, sui fianchi e intorno ai reni dei quadrupedi domestici, in passato riservate alla sola offerta sacrificale e perciò del tutto interdette al­l’alimentazione umana[123] – e ha più che altro un valore simbolico, variamente inteso: per taluni[124] il divieto si giustifica come monito agli uomini affinché non ritengano che le cose e gli esseri viventi siano a loro esclusivo dominio; per altri[125], riprendendo la tradizione rabbinica, l’osservanza di questa particolare regola rituale sarebbe utile a compensare il disequilibrio venutosi a creare con l’a­zione omicida nei confronti dell’animale sicché mira ad evitare che la ripetitività di tale operazione finalizzata all’alimentazione quotidiana finisca per assuefare l’uo­mo al­l’uso della violenza.
Il secondo divieto, ossia quello di ingerire il nervo sciatico dell’animale ucciso, risale al passo della Genesi in cui si narra l’episodio del duro combattimento intercorso tra Giacobbe e un’entità angelica[126] ed è imposto per ricordare il coraggio e il sacrificio del patriarca (che simboleggia Israele) nel fronteggiare le avversità; si intende così mantenere viva l’identità ebraica e, al contempo, coltivare la speranza nel futuro[127]. L’operazione di rimozione del nervo sciatico è tecnicamente complessa e pertanto affidata alle mani esperte di uno specialista, chiamato menaqquèr, spesso di non facile reperibilità presso le istituzioni comunitarie, sicché i rabbini di solito consigliano il consumo solo dei tre quarti anteriori dell’animale macellato.
L’ultimo divieto, ossia quello di mescolare la carne con il latte, e in particolare di cucinare il capretto nel latte della propria madre, è enunciato nella Bibbia in più occasioni[128]. Si tratta di una proibizione di difficile interpretazione. Probabilmente la sua ratio va ascritta alla impostazione che considera inaccettabile la mescolanza di generi alimentari differenti. Vi è poi chi[129] richiama una lettura in chiave mistica secondo cui è necessario tenere distinto il latte, alimento reperibile in natura senza azioni violente, dalla carne, la cui macellazione è frutto di un’azione omicida del­l’uomo sull’animale: di qui la necessità di distinguere ciò che è lecito da ciò che non lo è. Ad ogni modo, il divieto in commento coinvolge la carne di animali (domestici o selvatici) giudicati mondi, mentre non si estende al pesce, che dunque può essere somministrato unitamente al latte (e suoi derivati). Va da sé che è possibile nutrirsi di latte e di carne kashèr purché trascorra un determinato lasso temporale dalla loro somministrazione, peraltro calcolato differentemente a seconda che ci si sia nutriti prima dell’uno o del­l’altro alimento.
Infine, particolarmente minuziose sono anche le prescrizioni collegate all’atto del consumo del cibo e che, non di rado, richiedono il compimento di gesti rituali. Si pensi alla speciale apparecchiatura della tavola imposta nel giorno di Shabbàtt attorno alla quale si radunano i familiari e gli eventuali ospiti[130] o all’obbligo rigoroso di alimentarsi, durante la cena di Pesach (Pasqua ebraica), soltanto della carne arrostita di un agnello o di un capretto maschio, nato nell’anno, ucciso quello stesso giorno e da ingerire quella medesima notte[131], mentre è vietata la presenza in casa di cibo lievitato[132]: di qui l’obbligo, in tale occasione, di nutrirsi di pane azzimo[133]. Ma si pensi anche alle minuziose prescrizioni di natura igienico-sanitaria imposte ai fedeli, come il divieto di accostarsi al cibo senza aver prima ottemperato alle normali abluzioni o i particolari accorgimenti pratici per ottemperare al divieto di consumo congiunto di carne e latte, evitando così possibili contaminazioni. In questo caso, al fedele si impone, ad esempio, l’utilizzo di un doppio servizio di stoviglie e posate, da conservare in luoghi separati, o il divieto di cucinare tali cibi nei medesimi recipienti (finanche in tempi diversi), o ancora l’a­dozione di particolari cautele nel caso si debba fare uso di recipienti non Kashèr, cioè non previamente assoggettati alla procedura di purificazione nell’ac­qua[134].

7. (segue): rituali e precetti alimentari islamici
Come già accennato, il credo islamico contempla una ricca sequela di norme alimentari religiose, traenti origine dal Corano e dalla Sunna e che, in massima parte, rispecchiano le abitudini alimentari del Profeta Muhammad. L’osser­vanza dei precetti alimentari si esprime con i termini halal e haram, i quali, rispettivamente, esplicitano ciò che è lecito o meno assumere come alimento[135].
Nel presente paragrafo verranno illustrati sommariamente taluni dei precetti e dei rituali alimentari islamici. Si tratta di norme per lo più interdittive perché dirette ad impedire, con divieti oggettivi e temporali, il consumo di determinati cibi ritenuti immondi e perciò sacrileghi; non sono tuttavia rare anche le norme impositive, specialmente di gesti rituali da compiere prima, durante o dopo il pasto.
Come è noto, i precetti alimentari imposti al fedele islamico – accanto alla originaria matrice religiosa, di diretta derivazione divina – assumono una forte connotazione giuridica, etica e sociale[136]. L’origine divina di questi precetti si evidenzia non solo nella raccomandazione di menzionare il nome di Allàh al momento dell’i­nizio del pasto e al suo termine, ma vieppiù nel sistema di divieti ed obblighi che costellano gli usi alimentari islamici. Le pratiche alimentari del Corano e della Sunna del Profeta contemplano finanche norme di galateo, come l’ob­bligo di rimanere composti a tavola, di far uso della mano destra e di cibarsi di ciò che si ha di fronte[137]. Inoltre, si raccomanda di nutrirsi in modo moderato, non solo per motivi di salute, essendo il cibo un fattore di sostentamento e di benessere del­l’uomo, ma anche per ragioni di ordine sociale perché l’ingordigia nel nutrirsi e nel bere è ritenuta altamente riprovevole agli occhi di Allàh per la scarsa sensibilità e generosità che tale comportamento lascia intravedere, specialmente in coloro che versino in stato di indigenza[138]. La rilevanza sociale dell’ali­mentazione emerge altresì nel precetto di corrispondere lo Zakat, ossia una quota percentuale del reddito che la legge impone al fedele musulmano in favore di beneficiari ben definiti (in particolare i poveri della comunità), giacché a tal fine è possibile devolvere gli alimenti frutto del lavoro dei campi, come l’uva e i datteri[139].
Passando ad una rapida rassegna dei precetti alimentari islamici, un vero e proprio pilastro è costituito dall’obbligo del digiuno dall’alba al tramonto durante l’in­tero mese del Ramadan (nono del­l’an­no lunare e perciò mutevole a seconda del calendario occidentale)[140]. Il precetto è rivolto a tutti i musulmani, uomini e donne, puberi e sani di mente, e consiste nell’obbligo di astenersi da ogni cibo e bevanda (talvolta anche di deglutire), oltre ad intrattenere rapporti sessuali e comportamenti poco raccomandabili, come i cattivi pensieri, le calunnie, le liti, l’uso del tabacco e di sostanze stupefacenti (ad esempio l’oppio). Prima di dar inizio al digiuno è necessario invocare l’intenzione (niyya) di adempiere a tale obbligo.
Durante il Ramadan è perciò consentito nutrirsi esclusivamente dopo il tramonto fino all’alba del giorno successivo[141]. La rottura giornaliera del digiuno ha un forte impatto nelle società islamiche giacché il pasto è vissuto come un momento comunitario durante il quale vengono offerte pietanze anche ai bisognosi.
Sono dispensate dal digiuno talune categorie di soggetti (persone anziane, minori, donne in stato interessante, in periodo di mestruazione e in fase di allattamento, deboli, malati psichici, viaggiatori, ecc.), alcuni dei quali sono però tenuti a recuperare quanto perduto una volta cessata la causa di giustificazione (donne in stato interessante, in periodo di mestruazione o di allattamento, deboli, e viaggiatori).
Ad ogni modo, va osservato che il digiuno durante il mese del Ramadan è sostanzialmente prescritto non solo per porre il fedele islamico di fronte alle sue dipendenze fisiche e mentali, ma soprattutto per ricreare una rinnovata armonia in linea con quanto presteso da Allah, che non è tanto il predominio dell’anima sul corpo, quanto piuttosto il raggiungimento di un equilibrio non soltanto interiore[142].
Come già si è osservato, la vita del fedele islamico è scandita dalla costante distinzione tra ciò che è lecito (halal) e ciò che è proibito (haram) ed è proprio questa dicotomia che fonda il complesso sistema degli obblighi e divieti imposti in campo alimentare.
Partendo dai cibi leciti, in linea generale va osservato che per l’Islam tutto ciò che non è vietato è lecito: il fedele ha perciò piena facoltà di cibarsi di ogni cosa permessa e ritenuta buona e gustosa[143]. È tale, in primis, ogni prodotto derivante dalla terra[144], ma anche gran parte degli animali acquatici e terrestri[145].
Le creature acquatiche sono generalmente ritenute halal; tuttavia, diventano illecite se appartenenti a specie aggressive per l’uomo (come i coccodrilli) o se recano con sé sporcizia (come le tartarughe).
Quanto agli animali terrestri, il fedele può di regola cibarsene liberamente, ma solo se abbiano formato oggetto di caccia da parte dell’uomo: secondo il credo islamico, infatti, un buon musulmano che miri ad ottenere una cosa deve volerla secondo un’intenzione (niyya) che si manifesta in una condotta esterna, sicché Dio non ammette che l’uomo si nutra di un animale non ricercato come mezzo di sostentamento[146]. Ne consegue che non possano destinarsi all’alimen­tazione gli animali morti per cause naturali (o comunque indipendenti dall’a­zione dell’uomo) o in seguito a comportamento illecito (come l’uccisione dell’ani­male per soffocamento o mediante un bastone)[147]: ciò anche per evidenti ragioni sanitarie. Fra l’al­tro, la Sharia disciplina minuziosamente anche le modalità di approvvigionamento del cibo, come la caccia, il cui esercizio è consentito solo in determinate condizioni e dietro il compimento di specifici rituali: si pensi al­l’obbligo di invocare Allàh prima del­l’inizio della battuta di caccia[148] o alle particolari regole imposte dalla Sunna sul­l’uso delle armi per la caccia (come i coltelli e le frecce appuntite)[149].
Passando ai precetti più specificamente interdittivi, va in primo luogo precisato che taluni cibi halal possono divenire haram se entrano in contatto con alimenti o sostanze haram (come i maiali, i cani e gli alcolici) o con qualsiasi sostanza ripugnante o dannosa per la salute umana (come l’immondizia, lo sterco, l’urina, ecc.): la liceità di un alimento dipende perciò anche dalla sua non nocività[150]. Questi precetti si spiegano con l’esigenza che il fedele manifesti uno stato di purezza anche esteriore, soprattutto se intenda osservare prescrizioni religiose come la preghiera o il digiuno.
Sono invece reputate senz’altro haram svariate categorie di alimenti, come gli animali (terrestri) morti non per fatto dell’uomo, la carne di maiale (e di suini selvatici), ogni tipologia di sangue (quindi anche se di provenienza di animali leciti) nonché qualsiasi animale in sé non immondo, ma non macellato secondo il rito imposto dall’Islam[151].
In particolare, in merito al divieto di nutrirsi di carne di suino e dei suoi derivati (come lo strutto), va osservato che la sua ratio è da ricondurre ad una serie di considerazioni: in primis, nel fatto che l’al­le­va­mento di questa specie può costituire una minaccia per l’ecosistema del Nord Africa e del Medio Oriente, terre caratterizzate dall’allevamento nomade e prive di diffusi sistemi di irrigazione, mentre il maiale è per natura un animale sedentario, non produce le necessarie risorse per il suo sostentamento e non sopporta le temperature elevate; i suini, poi, sono avvezzi a cibarsi di escrementi, urine ed immondizia, tutte sostanze irrimediabilmente haram e, per di più, veicoli di malattie; l’origine ebraica del divieto tradisce inoltre l’in­iziale intento di guadagnare consensi tra gli israeliti, confermando al contempo una pratica assai diffusa in quei territori; e non mancano motivazioni irrazionali, come un’asserita natura demoniaca o, al contrario, sacra, secondo usi diffusi in taluni antichi popoli dell’area come gli Egizi[152].
Ma è altresì proibito nutrirsi di ulteriori specie animali. Anzitutto, degli asini domestici (non di quelli selvatici), mentre sembra che la Sunna tolleri la carne di cavallo, malgrado – al pari degli asini e dei muli – il Corano destini queste creature alla funzione del trasporto del­l’uomo[153]. È poi fatto divieto di nutrirsi di bestie selvatiche provviste di denti canini o di zanne (gatto, leone, tigre, volpe, iena, ecc.). Parimenti interdetta è l’alimentazione di uccelli rapaci (aquile, falchi, ecc.).
Quanto alle bevande, è noto il divieto dell’uso del vino (in origine solo quello di derivazione dal­l’uva e dai datteri), poi esteso agli altri alcolici[154]. Svariate sono le ragioni attribuite al divieto: anzitutto, per l’annebbiamento della mente e della coscienza che può scemare o escludere la capacità di intendere e di volere, mentre per i dettami dell’I­slam è necessario che la mente e l’anima del fedele siano libere da impedimenti; inoltre, per gli eventuali danni alla salute che ne possano derivare; infine, per ragioni di ordine pubblico, onde evitare l’accen­dersi di risse cagionate dai fumi dell’alcol[155].
L’Islam ammette tuttavia un rilevante temperamento al lungo elenco di divieti alimentari. Si tratta del caso in cui il fedele si trovi in stato di necessità per oltre ventiquattr’ore e per causa a lui non imputabile: il pericolo di perdere la vita lo esonera dalla proibizione di nutrirsi di sostanze non consentite, purché ciò avvenga nei limiti della sopravvivenza, evitando quindi di saziarsi con tali alimenti[156].

8. (segue): rituali e precetti alimentari cristiani
Diversamente dalle confessioni ebraica e islamica, il cristianesimo – in particolare il cattolicesimo – non impone ai fedeli specifici precetti alimentari e, soprattutto, non distingue tra cibi e bevande leciti ed illeciti. Si è già accennato, infatti, che il Cristianesimo considera il cibo come il «frutto del lavoro dell’uomo» e un «dono di Dio», sicché non è accettabile l’esi­stenza di alimenti immondi per loro natura, come peraltro enunciato expressis verbis nel Nuovo Testamento[157]. Non esiste pertanto una normativa che prescriva il consumo di certi alimenti, né tabù in relazione al consumo di taluni cibi o bevande[158]. In pochi casi è previsto un uso rituale del cibo: il più noto e importante è l’uti­lizzo del pane e del vino durante la celebrazione eucaristica[159]. Semmai, come si vedrà, sono previsti momenti di digiuno e di astinenza, particolarmente sentiti durante il periodo della Quaresima in preparazione della Pasqua.
Il credente cattolico, contrariamente ai fedeli delle altre religioni abramitiche, gode dunque di un’amplissima libertà di alimentazione e che potrebbe tradursi nei precetti: «mangiare tutto, mangiare con tutti, ringraziare Dio»[160].
Invero, quanto al precetto “mangiare tutto”, il credo cristiano non contempla un elenco di bevande o di cibi proibiti o, al contrario, consentiti, ma neppure prevede l’ipotesi di persone pure o impure per essersi contaminate con determinati cibi; il che pone il Cristianesimo in una posizione affatto eccezionale nel quadro dei regimi alimentari confessionali: di qui l’atteg­giamento sostanzialmente critico della Chiesa cattolica nei confronti dei regimi alimentari rigorosamente vegetariani[161]. Semmai, si dà particolare enfasi a taluni cibi, perché ritenuti ricchi di significati simbolici, come il pane, il vino e l’olio[162].
Non sempre valorizzato o comunque sufficientemente evidenziato è poi il precetto del “mangiare con tutti”, ossia l’aspetto della convivialità, della vita comunitaria e della condivisione del cibo. Il credente è infatti chiamato ad assumere una posizione di forte rispetto verso le altrui sensibilità, finanche alimentari: il che emerge non solo nell’inci­tamento a cibarsi di ogni cosa sia offerto «in qualunque casa entriate» o «quando entrerete in una città e vi accoglieranno»[163], ma anche nell’invi­to a «non mangiare carne, né bere vino, né altra cosa per la quale il tuo fratello possa scandalizzarsi»[164].
Infine, il precetto “ringraziare Dio” esprime il pieno riconosci­mento e la lode verso il Padre che si prende cura della vita dei suoi figli, assicurando loro il nutrimento spirituale, ma anche materiale: ritorna così l’ele­mento del cibo inteso come dono di Dio, oltre che frutto della fatica dell’uomo[165].
In conclusione, può affermarsi – con la migliore dottrina – che l’ori­gi­ne dell’ap­proccio alimentare cristiano riposa nel «più ampio rifiuto dell’e­steriorità, dell’ipo­crisia, del rispetto puramente formale della norma senza un contestuale rinnovamento interiore, senza una indispensabile conversione del cuore»[166]. È anche sotto questo profilo che va valutata la posizione cristiana in merito alle (poche) prescrizioni alimentari richieste ai fedeli, che sostanzialmente sono limitate al digiuno e all’astinenza dalla carne, ossia dall’intrattenere rapporti sessuali tra coniugi: si tratta di pratiche concepite come percorso per favorire il cammino di comunione del­l’uomo verso Dio[167] (sul punto v. infra).
Come si è già anticipato, la Chiesa cattolica, pur non imponendo divieti assoluti oggettivi, prescrive tuttavia talune astensioni alimentari temporali. Paradigmatico è l’obbli­go del digiuno e dell’a­sten­sione dalle carni, che cade «tutti i venerdì del­l’anno e il mercoledì delle Ceneri o il primo giorno della Grande Quaresima […] e nel venerdì della Passione e Morte di Gesù Cristo»[168], anche se in verità ai fedeli si richiede di osservare il digiuno solo durante il Mercoledì delle Ceneri e il Venerdì Santo, mentre nei restanti venerdì dell’anno è (di regola) prevista la sola astensione dalla carne[169]. A ciò va aggiunto il ben più breve digiuno eucaristico[170].
Rinviando alla copiosa letteratura canonistica in argomento, si ritengono sul punto necessarie solo un paio di precisazioni.
In primo luogo, il digiuno cristiano dalla carne non è assoluto e reca in sé non pochi temperamenti, giacché non si estende all’utilizzo delle uova, dei latticini e di qualsiasi condimento anche di grasso animale, né impedisce al fedele di prendere un po’ di cibo al mattino e alla sera, secondo le quantità e le qualità seguite dalla consuetudini locali (il precetto del digiuno è poi rivolto ai soli fedeli dai ventun’anni compiuti ai sessanta incominciati).
Ma, soprattutto, da tempo si afferma che i modi più adatti per praticare l’a­stinenza e il digiuno consistono «nella privazione e comunque in una più radicale moderazione non solo del cibo, ma anche di tutto ciò che può essere di qualche ostacolo ad una vita spirituale pronta al rapporto con Dio nella meditazione e nella preghiera ricca e feconda di virtù cristiane e disponibile al servizio umile e disinteressato del prossimo»[171]. Il tema del digiuno e dell’asti­nenza nella dottrina cattolica viene quindi da tempo ricollegato al problema della giustizia sociale e della solidale condivisione dei beni su scala nazionale e mondiale, il che porta a stigmatizzare «alcuni comportamenti che possono facilmente rendere tutti in qualche modo schiavi del superfluo e persino complici dell’ingiustizia»[172].
Anche la Chiesa ortodossa[173] ribadisce che «per il cristiano, non ci sono cibi impuri. Quando non è prescritto un digiuno, non ci sono cibi proibiti»[174]. Molto sentita e rigorosa è però l’osservanza del digiuno, che anzi ne costituisce una connotazione essenziale e tipica, tanto che non manca la comminazione di pene canoniche, talvolta anche severe, in caso di violazione.
Il precetto del digiuno per i cristiano-ortodossi è concepito «come preparazione per una esperienza di profonda comunione con Dio: una corretta dieta spirituale e una disciplina di digiuno vanno insieme e si rafforza a vicenda»[175]. I giorni di digiuno cadono tutti i mercoledì e venerdì dell’anno, cui si aggiungono quattro periodi canonici di digiuno: il digiuno della Grande Quaresima[176], quello della Natività[177], quello degli Apostoli[178] e della Dormizione[179].
Come è noto, la Grande Quaresima (o semplicemente Quaresima) dura quaranta giorni. Al fine di temperare il passaggio dall’ordinario regime spirituale e alimentare al rigido regime quaresimale le Chiese d’Occidente e d’Orien­te intrussero fin dal IV-V secolo (con lo sviluppo del monachesimo) un intermezzo temporale tra il tempo liturgico ordinario e quello quaresimale. In Occidente detto periodo – denominato Tempo di Settuagesima – ricomprendeva le tre settimane precedenti la Quaresima; tuttavia, il rigoroso regime del digiuno si è nel tempo allentato sempre più sino alla riforma liturgica della Chiesa cattolica romana del 1967 che ne ha sancito la definitiva abolizione. Al contrario, l’Orto­dossia ha mantenuto l’antico ordinamento della Cristianità indivisa, sicché ancor oggi è previsto il digiuno nelle due domeniche introduttive della Grande Quaresima[180].
Il digiuno nella Chiesa ortodossa, lungi dal comportare un’astensione totale dal cibo, richiede in chi lo osservi una serie di restrizioni alimentari, come la rinuncia (ogni mercoledì e ogni venerdì) alla carne, al pesce, alle uova, ai latticini (formaggi, burro, ecc.), all’olio e al vino, mentre sono pienamente ammessi i vegetali, i legumi, i farinacei e la frutta. Il digiuno è inoltre accompagnato dalla preghiera, essendo concepito come un aiuto spirituale che consente all’uo­mo, in tutta la sua persona (anima e corpo), di porsi in maggior contatto con Dio.
È infine opportuno chiarire che il Cristianesimo – al pari dell’e­braismo e dell’i­slamismo – da secoli non propone più ovunque i medesimi simbolismi e rituali e ciò si ripercuote naturalmente anche nel rapporto con il cibo[181]. Si pensi alla scelta nutrizionale lacto-ovo-vegeta­riana, tipica della Chiesa Avventista del Settimo Giorno, in cui è vietato il consumo della carne di maiale e, in generale, di animali ruminanti con zoccolo fesso[182].

9. L’incidenza delle regole alimentari confessionali nel rapporto fra il cibo e la sua distribuzione: richiami all’identificazione commerciale dei prodotti religiosamente orientati
L’osservanza delle regole alimentari religiose profila, infine, una terza importante relazione, quella tra il cibo e la sua distribuzione, che si riconnette alla commercializzazione degli alimenti e, segnatamente, alla certificazione di conformità alle regole alimentari confessionali dei marchi apposti su determinati prodotti[183].
Rinviando alle trattazioni specialistiche sull’argomento per i dovuti approfondimenti[184], in questa sede è sufficiente osservare come la produzione e la commercializzazione di alimenti in conformità alle prescrizioni religiose fa emergere l’e­sigenza di assicurare una qualche forma di certificazione di qualità che assicuri la tutela dell’affidamento dei consumatori di tali prodotti.
Si pensi ai termini halal e kosher, così densi di significato sacrale e simbolico. L’inseri­mento di tali espressioni nei marchi di determinati prodotti alimentari svolge evidentemente la funzione di garanzia che tali alimenti siano conformi alle prescrizioni religiose, rispettivamente islamiche ed ebraiche. L’apposizione sul marchio di un prodotto dell’indicazione halal o kosher – e dunque il loro uso commerciale – rappresenta per il fedele la garanzia dell’esisten­za di un requisito essenziale della sua scelta alimentare. L’utilizzo di tali locuzioni, lungi dal porsi in conflitto con la sensibilità religiosa, è perciò pienamente consentito e finanche sollecitato perché funzionale al concreto esercizio del proprio credo.
Sennonché, siffatta funzione di garanzia fa insorgere una serie di interrogativi.
In primo luogo, non è chiaro chi a monte sia legittimato a registrare un marchio recante un simbolo o un segno religioso[185].
Al riguardo, si ritiene che tale legittimazione spetti a chiunque, senza limitazioni di sorta (arg. ex art. 8, comma 3, del Codice della proprietà industriale, adottato con d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 10)[186]. E in effetti, sarebbe inaccettabile l’utilizzo monopolistico di un termine religioso – come halal e kosher – da parte di un singolo soggetto, ossia di colui che per primo avesse provveduto alla sua registrazione per qualificare un determinato prodotto, non foss’al­tro perché il significato generico di conformità ai precetti confessionali racchiuso in tale termine toglierebbe al marchio ogni capacità distintiva (requisito essenziale per la sua brevettabilità ex art. 13, Codice della proprietà industriale).
D’altro canto, e similmente, è sempre possibile inserire in un marchio o in altro segno distintivo gli stessi simboli della fede, come la croce cristiana o la mezza luna islamica. Ebbene, anche in questa ipotesi, non è consentito costituire un’esclu­siva per descrivere un rapporto tra ciò che essi simboleggiano e il prodotto che il segno distintivo che li racchiude è destinato a contraddistinguere[187]. Sicché, se tale generalizzata legittimazione vale per i simboli della fede, a fortiori la medesima va riconosciuta all’apposizione di una terminologia religiosa sul marchio a garanzia che il prodotto contrassegnato sia stato confezionato nel rispetto delle relative norme alimentari confessionali.
In secondo luogo, si è sollevato il quesito su quali siano i presupposti richiesti affinchè un marchio possa legittimamente recare un simbolo o un segno religioso.
Secondo la migliore dottrina è da ritenere che – in assenza di un divieto assoluto alla registrazione di un marchio contenente un simbolo religioso e, di riflesso, la dichiarazione di conformità alle regole alimentari religiose[188] – tale possibilità sia da ammettere, tanto in funzione descrittiva, per indicare le caratteristiche dei prodotti o dei servizi, quanto in funzione distintiva, per differenziare sul mercato i prodotti e i servizi per cui il marchio è utilizzato: ciò in quanto il nostro legislatore ha ritenuto di mantenere un atteggiamento di non ingerenza nei confronti dell’utilizzo commerciale di segni o simboli religiosi, fatti salvi, ovviamente, la tutela penale prevista per il caso di vilipendio nonché il divieto generale di registrazione se l’ap­posi­zione di un simbolo religioso sul marchio appaia non consona[189].
Ma, a livello generale, non è affatto chiaro come la mera indicazione sul marchio della conformità del prodotto alle prescrizioni religiose possa in sé assicurare il consumatore circa la rispondenza al vero di quanto dichiarato dal produttore.
Nel silenzio del legislatore in relazione alla fattispecie in esame, una possibile ipotesi di soluzione sarebbe quella di invocare l’art. 14 del Codice della proprietà industriale, non solo in forza del comma 1, lett. b), laddove si escludono dalla registrazione come marchi «i segni idonei ad ingannare il pubblico, in particolare sulla provenienza geografica, sulla natura o sulla qualità dei prodotti o servizi», ma anche in forza del comma 2, lett. a), laddove si prevede la decadenza dal marchio «se sia divenuto idoneo ad indurre in inganno il pubblico, in particolare circa la natura, qualità o provenienza dei prodotti o servizi, a causa del modo e del contesto in cui viene utilizzato dal titolare o con il suo consenso, per i prodotti o servizi per il quale è registrato».
Ad ogni modo, per superare l’impasse, in dottrina si è avanzata la proposta di generalizzare l’uso di marchi collettivi confessionali[190], quale sorta di certificato di garanzia circa la conformità alle regole alimentari religiose, giacché tali marchi, per le loro caratteristiche, probabilmente appaiono gli strumenti più idonei a contemperare, da un lato, l’istanza dei fedeli di sicurezza sulla conformità dei prodotti alle regole religiose e, dall’altro, il rispetto dell’auto­nomia (costituzionalmente garantita) delle confessioni religiose[191].
Questa soluzione tuttavia è stata applicata assai raramente. Paradigmatico è il caso della Union of Orthdox Jewish Congregations of America, che probabilmente è il più importante ente certificatore di prodotti kosher. In Italia, attualmente, è possibile ottenere una certificazione di conformità alle regole confessionali islamiche attraverso l’Halal Italy Authority, organismo riconosciuto a livello internazionale al rilascio di un marchio di garanzia in favore delle aziende che intendano posizionarsi nel mercato islamico per soddisfare le richieste dei consumatori di fede musulmana.

10. L’esperienza delle refezioni scolastiche quali significativi momenti di integrazione interculturale nel rapporto cibo-religione
Come si è accennato in precedenza (v. par. 1), il pluralismo alimentare delle moderne società multiculturali mette in luce una serie di nodi problematici che emergono nella scelta delle tutele giuridico-am­ministrative delle regole alimentari confessionali, specialmente nella gestione delle strutture e degli spazi pubblici e di vita comunitaria, come le scuole, i luoghi di lavoro, gli ospedali, gli istituti di detenzione e pena, i CIE, ecc.: in tali realtà emergono, con sempre maggior visibilità, le rivendicazioni identitarie delle comunità immigrate, specie di fede islamica, in cui il proprio credo religioso costituisce un forte elemento di coesione sociale ed una possibile chiave di lettura di comportamenti e di stili di vita.
Sotto questo profilo risultano particolarmente significative le esperienze delle istituzioni scolastiche, le quali – oggi più che mai – sono chiamate ad assumere un ruolo strategico nel processo evolutivo della nostra società multiculturale e pluriconfessionale, stante la loro essenziale funzione di collettori e propagatori di cultura, di valori, di tradizioni e, in generale, del senso di appartenenza ad una società politica con tutti i diritti e doveri che ne scaturiscono.
Si tratta, d’altro canto, di indicazioni da tempo sollecitate dalla stessa Unione europea, sin dall’or­mai lontano Rapporto Delors, allorquando si affermava l’assoluta priorità dell’educazione alla cittadinanza al fine di diffondere tra i giovani la cultura della democrazia e, al contempo, di contribuire alla lotta contro la violenza, il razzismo, le ideologie, l’intolleranza per promuovere una cultura ed una prassi dei diritti, della pace, della libertà e della giustizia sociale[192].
La scuola pubblica viene così ad assumere un ruolo di rilevanza primaria perché in essa, sempre più massicciamente, convivono e crescono bambini e ragazzi di differenti origini ed etnie e dunque con proprie culture e sensibilità da salvaguardare e finanche da valorizzare nel quotidiano svolgimento delle attività didattico-educative[193].
D’altro canto, non è un caso che lo stesso termine intercultura sia stato originariamente concepito proprio in ambito pedagogico a partire dagli anni Ottanta del secolo scorso per «significare l’approc­cio relazionale, e non solo multiculturale, che le istituzioni scolastiche avrebbero dovuto mettere in campo per sostenere l’inte­razione fra alunni immigrati e nativi»[194].
Le istituzioni scolastiche rappresentano il primo luogo di incontro delle differenze nonché di interazione e di integrazione, in cui alunni e insegnanti sono chiamati a convergere con le loro quotidiane difficoltà nel contenere gli stereotipi e i pregiudizi, che affiorano e talvolta prorompono persino quando ci si rapporta con i bambini, ossia con coloro che dovrebbero apparire come «la faccia più rassicurante e attraente» del­l’immigrazione[195].
Ebbene, la salvaguardia della libertà di coscienza e religiosa nell’ambiente scolastico sollecita una serie di interrogativi – talvolta assai gravosi –, che investono la tutela dei diritti individuali della persona e gli stessi diritti collettivi: sono infatti numerose le querelles che periodicamente si ripropongono nelle aule dei tribunali amministrativi o che, comunque, il mondo scolastico si ritrova quotidianamente ad affrontare in una società sempre più multietnica e multireligiosa[196].
Emblematiche sono le polemiche ricorrenti sulla presenza di simbologie religiose negli spazi scolastici, come l’espo­sizione del crocifisso[197] o del presepe, o altre esternazioni di tipo culturale, etnico o religioso, come l’uso del c.d. velo islamico[198] o di simboli religiosi sulla persona[199]. Trattasi di questioni che ripropongono il tema della laicità dello Stato, persino nei Paesi di più rigorosa fede “laicista” come la Francia, il cui ordinamento contempla – tra l’altro – il divieto espresso di esporre nei luoghi pubblici ogni simbologia di appartenenza (culturale, etnica, religiosa) che si discosti dall’im­postazio­ne tipicamente laica dello Stato d’Ol­tralpe[200].
Ma, al di là di questi casi limite, assai delicati sono gli interrogativi che talvolta suscitano taluni programmi di insegnamento – come i corsi di storia, filosofia e biologia –, i cui contenuti pedagogici potrebbero essere contestati dagli studenti o dalle loro famiglie a motivo del proprio credo religioso[201]. E così pure la vexata quaestio sull’insegnamento della religione cattolica negli istituti scolastici pubblici, materia che peraltro nel tempo ha assunto una sempre più forte caratterizzazione interculturale rispetto al passato[202], ma anche i tentativi di introdurre materie nuove (alternative od opzionali) dai contenuti più marcatamente multiculturali, come la storia delle religioni[203].
Potrebbero poi insorgere questioni intorno al genere degli insegnanti, qualora gli alunni o i loro genitori giudicassero con minor considerazione il corpo docente femminile sulla base di una propria concezione patriarcale della famiglia e della società. E, parallelamente, un’analoga resistenza potrebbe profilarsi – soprattutto da parte delle famiglie di fede islamica – per la promiscuità tra alunni di sesso diverso durante le lezioni di educazione fisica.
Ulteriori criticità possono disvelarsi con riguardo alla distribuzione dell’ora­rio scolastico nel­l’ar­co della settimana, stante la sua tradizionale articolazione in concomitanza alle ricorrenze cristiane, tant’è che si è avanzata la proposta di conciliare (nei limiti del possibile) gli impegni scolastici con le festività proprie di altri culti, ad esempio giustificando le assenze degli alunni in occasione di certe celebrazioni religiose oppure alleggerendo il carico didattico nel mese di digiuno del Ramadan islamico, durante il quale è possibile avvertire un calo di attenzione degli studenti[204].
E gli esempi potrebbero continuare a lungo.
Nella scuola italiana, sempre più multietnica e multiculturale, anche la ristorazione collettiva (il c.d. servizio di refezione) può costituire un significativo momento del processo di integrazione giacché propone una tipica sfaccettatura del complesso rapporto scuola-religione, ossia quella che emerge dalla relazione cibo-religione, che richiede di assicurare ai fedeli di altre confessioni – in questo caso gli alunni e gli studenti delle scuole – l’osservanza delle proprie regole alimentari.
Il dibattito sul punto è tuttora in corso e talvolta animato al punto da sfiorare toni polemici, ma ormai supportato da una molteplicità di studi e di ricerche[205].
Ad ogni modo, la refezione scolastica rappresenta un’ottima occasione per risaltare la pluralità di stili di vita e di credi religiosi e, dunque, le diverse sensibilità dei soggetti fruitori del servizio, giacché le usanze alimentari di un gruppo etnico affondano le proprie radici non solo nelle convinzioni religiose e filosofiche, ma anche nei fattori climatici, economici e culturali, tipici delle comunità di appartenenza: si pensi, ad esempio, al divieto ebraico ed islamico di consumare carne suina, o al divieto induista di cibarsi di carne di vacca o all’obbligo buddista di seguire un’alimentazione rigorosamente ve­getariana.
Nelle mense scolastiche emerge, ormai di regola, la necessità di garantire una pluralità di regimi alimentari che assicuri il rispetto delle differenti sensibilità religiose, ma anche di svariate motivazioni etiche e/o culturali (ad esempio, in favore dei fautori del­l’alimenta­zione vegetariana o vegana) o legate alla tutela della salute.
L’attenzione per queste necessità si evince ormai chiaramente dalla stessa prassi amministrativa in materia. Al riguardo va osservato che il servizio di ristorazione scolastica è contraddistinto dalla peculiarità di ricomprendere, accanto alla mera somministrazione dei pasti, un’attività di assistenza alla persona, di cui è necessario tener conto in sede di redazione dei capitolati d’appalto, come la stessa giurisprudenza sottolinea da tempo[206]. Non solo, ma accanto alla cornice legislativa di disciplina generale delle procedure di gara per l’af­fidamento del servizio di refezione scolastica[207], da anni si moltiplica in materia una serie articolata di buone prassi amministrative codificate in linee di indirizzo o linee-guida prodotte a cascata tra i vari livelli di governo del territorio competenti in materia, peraltro integrate da analoghe direttive di matrice europea e finanche di rilievo internazionale[208].
Se dunque le società multiculturali non possono trascurare il pluralismo alimentare, i rispettivi ordinamenti sono chiamati a ricercare soluzioni adeguate che assicurino un equo bilanciamento dei diritti (costituzionalmente rilevanti) in conflitto, onde ricercare un equilibrio tra l’esigenza di garantire, da un lato, l’eserci­zio dei diritti individuali di coscienza e di religione e, dall’altro, la tutela degli interessi collettivi perseguiti dalle strutture pubbliche.
Nel servizio di refezione scolastica siffatto bilanciamento prende forma, in particolare, nell’alterna­tiva se sia opportuno esclu­dere sic et simpliciter i cibi vietati da certe confessioni religiose a tutti i destinatari del servizio o se non sia invece preferibile limitare tale esclusio­ne ai soli gruppi etnici interessati, a rischio però di palesare le differenze.
La ricerca di una soluzione sostenibile a questo dilemma assai probabilmente va ricercata alla medesima stregua degli altri profili problematici, sopra richiamati, che parimenti disvelano il complesso rapporto scuola-religione. Si dovrà, cioè, mettere in atto ogni sforzo teso a scongiurare trattamenti discriminatori e di ghettizzazione che renderebbero vana l’idea di una società democratica aperta alla convivenza di culture diverse.
Il profilo – apparentemente marginale – della ristorazione scolastica e, più precisamente, dell’e­duca­zione alimentare concorre, dunque, anch’esso alla valorizzazione delle iniziative di integrazione.
A questo riguardo, va osservato che la scuola – al pari della famiglia – è il luogo istituzionalmente preposto allo svolgimento del processo educativo della persona sicché non può limitarsi a propinare programmi di educazione alimentare finalizzati alla sola crescita dei giovani e al loro stato di salute, ma è altreasì tenuta ad assicurare l’apprendimen­to del significato culturale degli alimenti e dell’a­li­men­ta­zione: in tal modo gli studenti sono messi in condizione non solo di rapportarsi alla propria storia e al proprio ambiente di vita, ma anche di maturare un percorso di integrazione e di convivenza sostenibile che passi anche attraverso la conoscenza e l’ap­prezzamen­to di alimenti tipici di altre tradizioni, etniche o religiose[209].
L’educazione alle diversità alimentari costituisce un valido aiuto nel gestire il pluralismo confessionale “a tavola” perché tale azione viene sganciata da eventuali rivendicazioni identitarie fini a se stesse e che finirebbero solo per esasperare le differenze e per innalzare i muri dell’incomunicabilità; inoltre, perché attraverso questo percorso di integrazione si favorisce il contatto tra le diverse culture e l’inclusione tra gli studenti[210].
Le mense scolastiche debbono perciò, nei limiti del possibile[211], assicurare il rispetto delle regole alimentari confessionali attraverso la proposizione di valide alternative ai cibi interdetti per motivi religiosi (ad esempio, sostituendo la carne di maiale con uova o legumi) o non preparati in conformità ai dettami di talune confessioni religiose. In altri termini, si tratta di predisporre menù differenziati o, quantomeno, di consentire il consumo di cibi di provenienza esterna, quindi a cura e a spese dello studente. Il tutto, evidentemente, nell’intento di allontanare la prospettiva di porre taluni alunni nell’in­cre­sciosa alternativa tra il violare le proprie convinzioni religiose e filosofiche (o della famiglia di appartenenza) o il non nutrirsi affatto.
La stretta connessione tra cibo e religione gioca dunque un ruolo rilevante nel­l’or­ga­nizzazione della mensa scolastica, che può così assurgere a luogo di incontro – e non già di scontro – culturale, politico e religioso in cui far convergere culture anche assai diverse, ma che, ritrovandosi sedute ad un medesimo tavolo, meritano, per quanto possibile, di essere tutelate e valorizzate in pari misura[212].

11. Riflessioni conclusive
La disamina delle principali regole alimentari religiose, riportata nei paragrafi precedenti, ha messo in luce il ruolo essenziale assunto dal fattore etico e religioso, che – specialmente in ben precisi ambiti confessionali, come quello islamico – non di rado, oltre a confondersi e a mescolarsi con consuetudini e tradizioni locali e con antiche usanze culinarie di altre comunità, si intreccia con la necessità di assicurare l’esistenza della vita umana e di preservare l’ordine interno alla comunità.
Nel corso dell’esposizione è altresì emerso come gli (ancora sporadici) interventi normativi incidenti sulle regole alimentari confessionali lascino intravedere un, sia pur lento, interesse del nostro legislatore per la materia in esame.
A questo proposito va osservato che il nostro ordinamento tende ormai ad estendere l’i­ni­ziale attenzione per le scelte alimentari di talune confessioni religiose sino ad ammettere un più generalizzato riconoscimento del diritto di ogni credente di conformarsi alle proprie scelte alimentari perché ciò costituisce una chiara manifestazione dell’esercizio della libertà religiosa costituzionalmente garantita. Tuttavia, in sede applicativa tale posizione non di rado nei fatti si è tradotta in mere enunciazioni di principio, accresciutesi specialmente negli ultimi anni quando la grave crisi finanziaria ha costretto il nostro legislatore ad abbassare i livelli di welfare State assicurati sino a non molto tempo fa.
Ma è possibile osservare un’altra tendenza che contraddistingue il modus operandi del legislatore. Il riferimento è alla molteplicità di strumenti normativi messi in atto nella subiecta materia: infatti, a seconda delle circostanze, si è fatto ricorso al recepimento di direttive europee (come nel caso della macellazione rituale), alle usuali leggi (c.d. atipiche) di approvazione delle intese raggiunte con le confessioni di minoranza (v. art. 8 Cost.), ad accordi ed intese conclusi tra istituzioni locali e talune confessioni religiose, a regolamenti ministeriali, a programmi di settore, non disdegnando finanche il rilascio di meri pareri. Il che appare piuttosto singolare, atteso che la materia in esame potrebbe ben più agevolmente essere interamente (ed organicamente) disciplinata a livello pattizio, ed anzi ciò dovrebbe essere il percorso ordinario da seguire alla luce del dettato costituzionale.
Ad ogni buon conto, è indubbio che la natura religiosa delle norme alimentari confessionali imponga puntuali interventi del legislatore, nonostante di primo acchito il tema possa apparire piuttosto marginale: invero, una mancata regolamentazione della materia aprirebbe un vulnus di ordine costituzionale, soprattutto qualora siffatto vuoto normativo coinvolga la somministrazione di alimenti e di bevande in strutture chiuse (come le carceri e i CIE) o ad esse assimilabili (come gli ospedali, le scuole e i luoghi di lavoro, vieppiù in ambito pubblico).
La complessità e la varietà delle regole alimentari di ciascuna confessione religiosa rende invero oltremodo complesso il compito del legislatore di bilanciare diritti e libertà costituzionalmente rilevanti.
Sotto questo profilo, ogni intervento normativo teso al potenziamento della libertà religiosa va senz’altro incoraggiato, essendo non solo legittimo ed opportuno, ma finanche doveroso; e tra questi interventi va ascritta anche la piena facoltà di scelta alimentare secondo i dettami religiosi, soprattutto ogniqualvolta il fedele si ritrovi ad operare o a vivere in istituzioni chiuse o assimilabili.
In sede di formulazione normativa il legislatore è chiamato ad assicurare il rispetto del principio di uguaglianza sicché la disciplina normativa che ne scaturisce deve essere sufficientemente supportata dai requisiti di generalità ed astrattezza. Qualora, al contrario, si disponesse un trattamento di favore per una confessione religiosa (o per alcune soltanto), tale scelta, pur apparendo conforme all’art. 19 Cost., colliderebbe con il principio di uguaglianza “formale” di cui all’art. 3 Cost., stante la discriminazione alla rovescia messa in atto nei riguardi delle confessioni religiose escluse[213].
In conclusione, onde evitare ingiustificate disparità di trattamento, appare preferibile che, in futuro, la regolamentazione delle norme alimentari confessionali si “innesti” in una legge generale sulla libertà religiosa, la quale – sulla base degli accordi raggiunti in sede di Concordato con la Santa Sede e di intesa con le varie confessioni acattoliche – contenga anche la formulazione di un “catalogo” di regole alimentari in grado di coniugare e di bilanciare il pieno rispetto della libertà religiosa e del principio della parità di trattamento senza distinzioni fondate su asserite motivazioni religiose[214].
Il tutto, ovviamente, nei limiti del possibile e sostenibile. Come già altrove si è rilevato[215], è oggettivamente impossibile accogliere (e, quindi, tutelare) sic et simpliciter ogni singola regola alimentare religiosa, giacché ciò costringerebbe il legislatore (e le autorità amministrative) a porsi nella difficile situazione di operare esclusioni dettate da scelte discrezionali in base a criteri di opportunità, che non competono loro, stante la piena auto­nomia e libertà – costituzionalmente garantite – delle singole confessioni religiose.
Appare perciò quanto mai necessario incrementare il raggiungimento di intese con le confessioni religiose interessate: è infatti proprio in sede di elaborazione delle norme pattizie – da trasporre nel tessuto normativo di una futura legge sulla libertà religiosa – che sarà possibile assicurare in concreto l’eser­cizio del diritto al rispetto delle norme alimentari confessionali, con riferimento non solo alle singole regole di cui si richiede l’osservanza, ma anche in merito ad aspetti “collaterali”, come l’individua­zione dei soggetti confessionali coinvolti (ad esempio, in sede di controlli sulla produzione e la distribuzione) oppure l’eventuale attribuzione di un marchio. Verrebbe così assicurata una sintesi tra il dovere del legislatore di intervenire in materia e la necessità di formulare un tessuto normativo rispettoso del principio, costituzionalmente garantito, di distinzione degli ordini e di autonomia confessionale.

* Il presente contributo si colloca nell’ambito della ricerca interdisciplinare dal titolo «Politiche di contenimento della spesa pubblica e tutela dei diritti fondamentali dei migranti in Italia», svolta presso il Dipartimento di Giurisprudenza e Scienze Politiche, Economiche e Sociali dell’Università del Piemonte Orientale, sotto la responsabilità scientifica della prof.ssa Roberta Lombardi.

[1] È nota la difficoltà di definire in ambito giuridico concetti quali inclusione, integrazione, intercultura, multiculturalismo, ecc., ampiamente utilizzati e dati per assodati in altre scienze sociali (sociologia, antropologia, psicologia, pedagogia, filosofia politica, ecc.), alle quali è giocoforza necessario attingere in prima battuta. In ambito metagiuridico, si vedano a livello introduttivo gli scritti di A. Ferrara, voce Multiculturalismo, in N. Bobbio, N. Matteucci, G. Pasquino (a cura di ), Dizionario di politica, Torino, 2004, 599 ss., di C. Taylor, La politica del riconoscimento, in J. Habermas, C. Taylor (a cura di), Multiculturalismo, Milano, 2003, 52 ss. e di E. Colombo, Le società multiculturali, Roma, 2002. Per una ricostruzione in chiave giuridica di queste espressioni e, in particolare, per una differenziazione tra i concetti di interculturalità e multiculturalità, cfr. ex multis: P. Consorti, Diritto e religione, Bari-Roma, 2014, 248 ss.; Id., Conflitti, mediazione e diritto interculturale, Pisa, 2013; C. Cardia, Immigrazione e multiculturalità, in Iustitia, 2011, 27 ss.; R. Medda Windischer, Nuove minoranze – Immigrazione tra diversità culturale e coesione sociale, Padova, 2010; M. Ricca, Oltre Babele – Codici per una democrazia interculturale, Bari, 2008; Id., Dike meticcia. Rotte di diritto interculturale, Soveria Mannelli, 2008; E. Ceccherini, voce Multiculturalismo (Dir. comp.), in Digesto Disc. Pubbl., Agg. 2008, 486 ss.;  G. Palombarini, La difficile società multietnica, in Dir., immigr. e cittadinanza, 2008, (3), 17 ss.; N. Colaianni, Eguaglianza e diversità culturali e religiose. Un percorso costituzionale, Bologna, 2006; M.L. Lanzillo, Multiculturalismo, Bari-Roma, 2006; V. Baldini (a cura di), Multiculturalismo, Padova, 2003; S. Maffettone, Liberalismo, multiculturalismo e diritti umani, in E. Caniglia, A. Spreafico (a cura di), Multiculturalismo o comunitarismo?, Roma, 2003, 201 ss.

[2] Per una disamina di questa trasformazione, culturale e giuridica, si vedano: F. Garelli, L’Italia cattolica nell’e­poca del pluralismo, Bologna, 2006; S. Allievi, G. Guzzardi, C. Prandi, F. Garelli, G. Guizzardi, E. Pace (a cura di), Un singolare pluralismo. Indagine sul pluralismo morale e religioso degli italiani, Bologna, 2003; R. De Vita, F. Berti (a cura di), Pluralismo religioso e convivenza multiculturale. Un dialogo necessario, Milano, 2003; A. Abdallah, R. Sorgo, Religioni ieri e oggi, Milano, 2000; V. Cesareo, R. Cipriani, F. Garelli, C. Lanzetti, G. Rovati, La religiosità in Italia, Milano, 1995.

[3] Così, Consorti, Diritto e religione, cit., 248. Nell’ambito della vasta dottrina sul delicato rapporto tra diritto, religione e profili etici connessi al fenomeno migra­torio, cfr., ex multis: A.C. Amato Mangiameli (a cura di), Diritto e religione. Tra immigrazione e integrazione, Ariccia, 2013; B. Perrone, Per la comprensione del fenomeno migratorio, in AA.VV., Immigrazione e diritti della persona, in Iustitia, 2011, 23 ss.; F. Macioce, Immigrazione: problemi etici e giuridici, ivi, 49 ss.; G. Toscano, Il Mediterraneo, la cittadinanza, i diritti umani, in Quest. giustizia, 2010, 173 ss.; S. Senese, Globalizzazione e diritti umani, ivi, 133 ss.; AA.VV., Il diritto di fronte alle sfide dell’immigra­zione – Riflessioni e testimonianze sociologiche e filosofiche su diritti di cittadinanza, controllo sociale e devianze, identità e multiculturalismo, differenze e oppressioni (atti del convegno dedicato ai problemi dell’immigrazione, Bari e Trani, 24 e 25 giugno 2005), in Sociologia dir., 2006, (3), 5 ss.; R. De Vita, F. Berti, L. Nasi (a cura di), Identità multiculturale e multireligiosa. La costruzione di una cittadinanza pluralistica, Milano, 2004; R. Bortolone, Temi e valori delle religioni, Firenze, 2003.

[4] Sulla complessa interrelazione tra cibo e religione è essenziale la lettura dei seguenti contributi: M.C. Giorda, S. Hejazi, Nutrire l’ani­ma. Religioni in cucina, Cantalupa, 2015; E. Ceva (a cura di), Pluralismo alimentare: giustizia, tolleranza e diritti, in Notizie di Politeia: rivista di etica e scelte pubbliche, (114), 2014; L. Bossi, M. Giorda, E. Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, I Report, Torino, 2013; A.G. Chizzoniti, M. Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, Quaderni del Dipartimento di Scienze giuridiche, Università Cattolica del Sacro Cuore, Tricase (Le), 2010; F. Neresini, V. Rettore, Cibo, cultura e identità, Roma, 2008; M. Salani, A tavola con le religioni, Bologna, 2007; O. Marchisio (a cura di), Religione come cibo e cibo come religione, Milano, 2004; A. Cipriani, Tradizioni alimentari e cultura, Pistoia, 2002.

[5] Sul c.d. pluralismo alimentare, si rinvia in particolare ad A.G. Chizzoniti, La tutela della diversità: cibo, diritto e religione, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 19 ss., nonché ai contributi di E. Ceva, Il pluralismo alimentare come problema filosofico, di C. Testino, Pluralismo alimentare e giustificazione pubblica, e di C. Del Bò, Regole alimentari religiose e laicità dello Stato, aditi nel volume a cura di Ceva, Pluralismo alimentare: giustizia, tolleranza e diritti, cit.

[6] Sulle criticità connesse alla convivenza con la comunità islamica, si vedano, ex plurimis: M. Aletti, G. Rossi, Identità religiosa, pluralismo, fondamentalismo, 2004, Torino; J. Goody, Islam ed Europa, Milano, 2004, nonché quanto si dirà a proposito delle regole alimentari islamiche (v. infra, paragrafo 7).

[7] Sull’autonomia dallo Stato delle confessioni religiose, cfr. ex plurimis: C.A. Ciampi, La libertà delle minoranze religiose, a cura di F.P. Casavola, G. Long, F. Margiotta Broglio, Bologna, 2009; B. Randazzo, Diversi ed uguali. Le confessioni religiose davanti alla legge, Milano, 2008; G. Cioppi, Tra uguaglianza e libertà: contribuito ad una disciplina giuridica del fenomeno religioso, Napoli, 1999.

[8] Così, ancora, Chizzoniti, La tutela della diversità: cibo, diritto e religione, cit., 25.

[9] Sui principi di uguaglianza e di non discriminazione in ambito confessionale, si vedano, ex multis: N. Colaianni, Eguaglianza, non discriminazione, ragionevolezza, in R. Botta (a cura di), Diritto ecclesiastico e Corte costituzionale, Napoli, 2006, 59 ss.; N. Fiorita, Le direttive comunitarie in tema di lotta alla discriminazione, la loro tempestiva attuazione e l’eteroge­nesi dei fini, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2004, (2), 361 ss.; P. Chieco, Le nuove direttive comunitarie sul divieto di discriminazione, in Riv. it. dir. lavoro, 2002, (1), 75 ss.

[10] Sulla tutela della libertà religiosa (e di coscienza) nell’ambito della CEDU, si rimanda a C. Morviducci, La protezione internazionale della libertà religiosa nel sistema del Consiglio d’Europa, in S. Ferrari, T. Scovazzi (a cura di), La tutela della libertà di religione. Ordinamento internazionale e normative confessionali, 1988, 43 ss. nonché il sempre valido F. Margiotta Broglio, La protezione internazionale della libertà religiosa nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, Milano, 1967, spec. 49 ss. Per una rassegna degli atti internazionali in materia di libertà religiosa, si veda M. Scalabrino (a cura di), International Code on Religious Freedom, Leuveen, Peeters, 2003. Infine, per un raffronto tra il quadro normativo, ampiamente garantistico, ex art 19 Cost. e il vecchio regime dell’epoca fascista di cui alla l. 24 giugno 1929, n. 1159, si rimanda ad A.G. Chizzoniti, Multiculturalismo, libertà religiosa e norme penali, in G. De Francesco, C. Piemontese, E. Venafro (a cura di), Religione e religioni: prospettive di tutela, tutela delle libertà, Torino, 2007, 34 ss.

[11] Al riguardo si vedano il d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230 («Regolamento recante norme sull’ordi­namento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà»), recante le tabelle vittuarie, approvate con apposito decreto ministeriale, per il quale si deve «anche tener conto, in quanto possibile, delle prescrizioni proprie delle diverse fedi religiose» (art. 11, comma 4) nonché l’allegato (punto 2.18) del d.P.R. 13 maggio 2005, recante «Approvazione del do­cumento programmatico relativo alla politica dell’immigrazio­ne e degli stranieri nel territorio dello Stato per il triennio 2004-2006».

[12] Sui centri di identificazione ed espulsione, cfr. V. Gaffuri, La regolamentazione dei centri di identificazione ed espulsione spetta alla competenza esclusiva del legislatore statale, in Nuova giur. ligure, 2010, (2), 98 ss.; C. Danisi, Venti anni di prevenzione della tortura in Europa: il Cpt e la protezione dei migranti, in Dir., immigr. e cittadinanza, 2010, (3), 59 ss.; C.F. Ferrajoli, Un rifugio senza libertà – Il trattenimento del richiedente asilo nei centri di identificazione, in Politica del diritto, 2007, 175 ss.; L. Pepino, Centri di detenzione ed espulsioni (irrazionalità del sistema e alternative possibili), in Dir., immigraz. e cittadinanza, 2000, (2), 11 ss.

[13] È la condivisibile opinione di Chizzoniti, La tutela della diversità: cibo, diritto e religione, cit., 24, nt. 14.

[14] Il parere è pubblicato in www.governo.it/bioetica/. Il Comitato nazionale per la bioetica era peraltro già intervenuto sul complesso rapporto tra alimentazione e religione con un precedente parere approvato il 19 settembre 2003 dal titolo «Macellazioni rituali e sofferenza animale», sempre pubblicato in www.governo.it/bioetica/.

[15] Così, Comitato Nazionale per la Bioetica, Alimentazione differenzia e interculturalità. Orientamenti bioetici, cit., 2.

[16] Sul punto, sempre il Comitato Nazionale per la Bioetica, cit., 2 s., chiarisce che «È evidente che un’immo­tivata avversione ad un determinato cibo non è una ragione sufficiente per richiedere un “menù” differenziato alla mensa di un’istituzione pubblica; maggior fondamento avrebbe una richie­sta basata su una tradizione alimentare determinata dalla provenienza etnica o geografica, che costituisce potenzialmente un elemento di ricchezza per l’intera comunità e ancora più pregnante è il caso delle prescrizioni alimentari fondate su concezioni religiose o filosofiche in cui si manifesta l’adesio­ne personale e profonda ad una visione della vita e del mondo. Ciascuna di queste ipotesi richiede considerazione e trattamento differenziato».

[17] In tal senso, E. Vitali, A.G. Chizzoniti, Manuale breve di diritto ecclesiastico, Milano, 2011, 56 ss. Sul tema della libertà religiosa e della libertà di coscienza, si veda il sempre valido G. Catalano, Il diritto di libertà religiosa, Milano, 1957, ristampato con il medesimo titolo a cura di Cocucci editore, Bari, 2007, in cui, fra l’altro, si evidenzia come le espressioni libertà di religione e libertà di coscienza non siano più intercambiabili come nel passato: mentre infatti un tempo, anche non molto risalente, le due espressioni erano, almeno in parte, coincidenti e sovrapponibili, oggi esprimono concetti diversi, essendo ormai pacifica la sussistenza di una coscienza non necessariamente qualificabile in senso meramente religioso. Sul punto, G. Dalla Torre, Libertà di coscienza e di religione, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, 2008, 4, precisa inoltre che, a ben vedere, «neppure l’espressione “libertà religiosa”, di per sé, ricorre, letteralmente, nel testo costituzionale, giacché l’art. 19 Cost. parla di libertà di professione, propaganda e culto in materia religiosa, mentre il primo comma dell’art. 8 Cost. si limita a dire che tutte le confessioni religiose sono libere davanti alla legge. Ma il riferimento alla libertà religiosa è chiaro e tale è sempre stato inteso».

[18] Così, conformemente, Chizzoniti, La tutela della diversità: cibo, diritto e religione, cit., 29.

[19] È quanto emerge dalla migliore dottrina in materia, già richiamata nella precedente nota 4.

[20] La preghiera del Padre Nostro, riportata nel Nuovo Testamento in due differenti versioni (Mt VI, 9-13 e Lc XI, 2-4), ripropone in entrambi i casi l’identica invocazione «Dacci oggi il nostro pane quotidiano». I richiami biblici, anche in seguito indicati, sono tratti da La Sacra Bibbia della CEI.

[21] Al fedele è spesso imposta una preghiera di ringraziamento a Dio – e dunque un’azione di lode e benedizione – per il cibo posto sulla tavola. Tale pratica è presente nell’induismo, che prescrive di preparare il pasto con devozione per Dio (c.d. prasada) nonché di recitare formule di ringraziamento (puja) prima di consumare cibi e bevande. Oltre agli ebrei («Mangerai, sarai sazio e benedirai il Signore, tuo Dio, a causa della buona terra che ti avrà dato»: Dt. VIII, 10), analogo precetto è imposto ai cristiani, atteso che il Nuovo Testamento testimonia come Gesù fosse solito pregare prima di accostarsi al cibo (ad esempio, nell’episodio della moltiplicazione dei pani: «Presi i cinque pani e i due pesci, levò gli occhi al cielo, pronunziò la benedizione»: Mc. VI, 41), pratica mantenuta nella Chiesa primitiva (At. II, 46-47: «spezzavano il pane a casa prendendo i pasti con letizia e semplicità di cuore, lodando Dio»). Anche l’Islam prescrive una preghiera di ringraziamento prima dei pasti, ad esempio, nella Sura VI, 121, allorché si afferma: «Non cibatevi di ciò su cui non è stato invocato il nome di Dio, sarebbe cosa ingiusta, sicuramente». Si precisa che i passi del Corano citati nel presente contributo sono tratti da H. Piccardo (a cura di), Il Corano. In nome di Allah, il Compassionevole, il Misericordioso, traduzione interpretativa in italiano, consultabile liberamente anche nel sito www.corano.it/corano.html. Sul punto, cfr. Bossi-Gior­da-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 11.

[22] Così, A.G. Chizzoniti, M. Tallacchini, Introduzione, in Id (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 7. Si veda anche il recente convegno tenutosi il 17 settembre 2015 nell’Univer­sità statale di Milano dal titolo, appunto, «Nutrire l’anima. Cibo, diritto, religione, nonché il volume, già richiamato, Giorda-Hejazi, Nutrire l’anima. Religioni in cucina, cit.

[23] Così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 8.

[24] In tal senso, Chizzoniti-Tallacchini, Introduzione, cit., 7. Sul cibo inteso come variabile che concorre a definire i valori di una cultura, si veda M. Montanari, Il cibo come cultura, Roma-Bari, 2008, nonché Id., La fame e l’abbon­danza. Storia dell’alimentazione, Roma-Bari, 2008. Sul cibo inteso come elemento strutturante l’or­ganizza­zio­ne sociale e di cui le prescrizioni alimentari religiose ne sono un’espressione, cfr. M. Jones, Il pranzo della festa. Una storia dell’alimentazione in undici banchetti, Milano, 2009, nonché J.P. Poulain, Alimentazione, cultura e società, Bologna, 2008.

[25] In tal senso, L. De Gregorio, Alimentazione e religione: la prospettiva cristiano-cattolica, in Chizzoniti-Tallac­chini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 48; Salani, A tavola con le religioni, cit., passim; Marchisio, Religione come cibo e cibo come religione, cit., passim.

[26] De Gregorio, Alimentazione e religione: la prospettiva cristiano-cattolica, cit., 48 s.

[27] Ci si riferisce al noto divieto di assumere il vino, e bevande alcoliche in generale, imposto dal credo islamico, su cui v. infra. Il vino, pertanto, segna una linea di confine tra l’Islam e le altre due religioni monoteiste: così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 11.

[28] È quanto emerge dai più recenti studi archeologici, come quelli condotti da Patrick Edward McGovern, studioso delle origini del vino antico ed esperto nel campo della c.d. archeologia biomolecolare: sul punto, si veda P.E. McGovern, Ancient Wine: The Search for the Origins of Viniculture, Princeton University, 2003.

[29] Ad esempio, Sant’Agostino nelle celebri Confessioni riporta l’usanza, allora diffusa nel nord Africa e praticata da sua madre, S. Monica, di recarsi al sepolcro dei santi per portare focacce, pane e vino; tradizione che, peraltro, rievocava il rituale del refrigerium, consistente nel consumo del pasto sulle tombe di antenati e parenti, per “rinfrescare” la memoria del morto: così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 10.

[30] Così, così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 11.

[31] Così, Gen IX, 20.

[32] Così, Is V, 1-7 e LXIII, 1-6.

[33] Si rimanda alla lettura di Mt XXVI, 26-29, Mc XIV, 22-25 e Lc XXII, 14-20.

[34] Si veda Gv XV, 1-8: «Io sono la vite vera e il Padre mio è l’agricoltore. Ogni tralcio che in me non porta frutto, lo taglia, e ogni tralcio che porta frutto, lo pota perché porti più frutto […]».

[35] Si tratta di M. Gimbutas, The language of the Goddess, 1989 (trad. it., Il linguaggio della dea: mito e culto della Dea madre nell’Europa neolitica, Venezia, 2000).

[36] Un significativo collegamento tra il culto della Vergine e il pane si ritrova nelle vicende legate ad una presunta apparizione mariana, da cui è scaturita la costruzione del Santuario di Notre-Dame de Garaison, eretto nel 1540 nella località di Monléon-Magnoac nel dipartimento francese degli Alti Pirenei, non molto distante dal ben più celebre Santuario di Lourdes.

[37] Il culto della Madonna del Pane è molto sentito in talune località della provincia di Lecce, specialmente nella cittadina salentina di Novoli.

[38] Sul punto, si veda lo studio dell’an­tropologo scozzese nonché storico delle religioni J. G. Frazer, Il ramo d’oro. Studio sulla magia e la religione, Torino, 1973, vol. II, 633 ss.

[39] Come riportato in Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 10, il pane, già alimento spirituale della città dei morti nel mondo classico, «è il corpo di Cristo, il viatico che è offerto a chi affronta il viaggio nell’aldilà, a chi deve entrare nel regno dei salvati e che sostituisce la moneta che deve essere pagata a Caronte affinché traghetti i morti nell’aldilà; Cristo è divenuto il garante del trapasso salvifico. Esso è alimento carico di significato sacrale; nel cattolicesimo, è accolta l’idea che sia il pane azzimo (Esodo 13, 6-7) non lievitato, tipico della tradizione ebraica, l’ostia dell’eucaristia».

[40] Per un’ampia ricostruzione sull’uso dell’olio d’oliva nel campo della cosmesi presso gli antichi popoli del Mediterraneo e, segnatamente, nell’antica Grecia, si veda M.R. Belgiorno (a cura di), I Profumi di Afrodite e il segreto dell’Olio, Roma, 2007.

[41] Sull’utilizzazione dell’olio per la filatura e la tessitura, cfr. ancora Belgiorno (a cura di), I Profumi di Afrodite e il segreto dell’Olio, cit., 17 ss., con la bibliografia ivi indicata.

[42] Così, Gen VIII, 11.

[43] Così, Mc XIV, 26-42, Mt XXVI, 36 e, indirettamente, Gv XVIII, 1-2.

[44] La Torah è la parte dell’Antico Testamento che racchiude i cinque libri del Pentateuco.

[45] Kasherut è un’espressione ebraica traducibile con i termini adatto, appropriato, giusto e che vale a significare tutto ciò che è conforme alle prescrizioni alimentari religiose.

[46] Sul reciproco rapporto di influenza tra nutrizione e alimentazione, da un lato, e sfera del sacro e della religione, dall’altro, in una prospettiva sociologica e antropologica, ma con ampi richiami alla storia delle religioni, si vedano gli studi di R. Cipriani, L.M. Lombardi Satriani, Il cibo e il sacro, Roma, 2013, e di M. Harris, Cannibali e re. Le origini delle culture, Milano, 2007 (oltre a Id., Buono da mangiare. Enigmi del gusto e consuetudini alimentari, Torino, 2006).

[47] Sul punto, si veda U. Eco, Stare insieme per pregare oppure pregare per stare insieme, in L’E­spresso, n. 38, 23 settembre 1999, 218.

[48] Così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 5 s.

[49] Ibidem.

[50] M.C. Giorda, E. Messina (a cura di), Pluralismi alimentari a Torino, liberamente consultabile nel sito internet http://www.politichepiemonte.it/site/images/stories/Pdf_archivio/36_PolitichePiemonte_rivista.pdf, 3.

[51] Sui concetti di laicità e di laicismo, cfr., ex multis: V. Zanone, voce Laicismo, in Dizionario di Politica, a cura di N. Bobbio, N. Matteucci, G. Pasquino, Torino, 1999, 54 ss.; R. Coppola, L. Troccoli (a cura di), Minoranze, laicità, fattore religioso, Bari, 1997; C. Cardia, voce Stato laico, in Enc. dir., XLIII, Milano, 1990, 875 ss.; N. Morra, voce Laicismo, in Noviss. Dig. it, vol. IX, Torino, 1963, 437 ss., oltre alle riflessioni di P. Ostellino, Se il laicismo diventa la religione di Stato, in Corriere della Sera, 4 settembre 2004. Per una riflessione sugli intrecci tra religione e democrazia, laica e pluralista, cfr., ex multis: G. Casuscelli, Le laicità e le democrazie: la laicità della “Repubblica democratica” secondo la Costituzione italiana, in Quad. dir. pol. eccl., (1), 2007, 169 ss.; C. Cardia, Le sfide della laicità. Etica, multiculturalismo, islam, Milano, 2007; S. Ceccanti, Laicità e istituzioni democratiche, in G. Boniolo (a cura di), Laicità. Una geografia delle nostre radici, Torino, 2006, 27 ss.; G. Dalla Torre, Lessico della laicità, Milano, 2003; M. Cangiotti, Modelli di religione civile, Brescia, 2002; F. Riva, M. Rizzi, La politica e la religione, Roma, 2001; E. Gentile, Le religioni della politica. Fra de­mo­crazie e totalitarismi, Roma-Bari, 2001; G.E. Rusconi,  Possiamo fare a meno di una religione civile?, Roma-Bari, 1999. Nell’ambito della sterminata dottrina sul principio supremo di laicità dello Stato, anche alla luce della “rilettura” offerta dalla celebre Corte cost. 12 aprile 1989, n. 203, e della vasta giurisprudenza che ne è seguita (cfr. Corte cost., nn. 259/1990; 13/1991; 421/1993; 149/1995; 440/1995; 178/1996; 334/1996; 329/1997; 508/2000; 329/2001; 34/2002; 213/2002; 327/2002; 290/2002; 195/2003; 389/2004; 168/2005, ecc.), si vedano i seguenti contributi: C. Rolla (a cura di), Libertà religiosa e laicità. Profili di diritto costituzionale, Napoli, 2009; P. Stefanì, La laicità nell’e­sperienza giuridica dello Stato, Bari, 2007; N. Colaianni, La fine del confessionismo e la laicità dello Stato (il ruolo della Corte costituzionale e della dottrina), in Politica del diritto, (1), 2009, 45 ss.; Id., Eguaglianza e diversità culturali e religiose. Un percorso costituzionale, Bologna, 2006. Per un richiamo storico riferito al dibattito in seno al­l’Assemblea costituente sul principio di laicità, si rinvia a G. Long, Alle origini del pluralismo confessionale. Il dibattito sulla libertà religiosa nell’età della Costituente, Bologna, 1990. Infine, in ordine al principio di laicità nell’ordinamento europeo, si veda M. Ventura, La laicità dell’Unione europea. Diritti, mercato, religione, Torino, 2001.

[52] Così, V. Sirtori (a cura di), Dizionario dell’ebraismo, Cernusco, 1997, ad vocem Mizwot. Per una puntuale definizione dei termini kasher e taref, cfr.: A. Green, Queste sono le parole. Un dizionario della vita spirituale ebraica, Firenze, 2002, 126 s.; E. Loewenthal, Ebraismo, storia, dottrina, diffusione, Rimini, 1998, 120 ss. Per i necessari richiami bibliografici sulle prescrizioni alimentari ebraiche, si rinvia ai paragrafi successivi.

[53] Sul concetto di “santità” nella tradizione ebraica si veda D. Lattes, Aspetti e problemi dell’e­braismo, Roma, 1980, spec. 265 ss.

[54] In tal senso, S. Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, in Chizzoniti-Tallac­chini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 87.

[55] Così R. Di Segni, Guida alle regole alimentari ebraiche, a cura dell’Assemblea dei Rabbini d’Italia, Roma, 1996-5756, 14.

[56] In Italia si veda, ad esempio, il testo a cura di G. Piperno Besso, D. Cohenca, Mangio kashèr. Le regole alimentari spiegate ai ragazzi, Milano, 2006-5766.

[57] Sulla funzione della preghiera di ringraziamento, si rimanda alla precedente nota 3.

[58] Così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 7, per cui la commensalità può definirsi come «una comunione religiosa capace di rinsaldare quotidianamente la società nel suo complesso», stante il carattere socialmente rilevante della nutrizione e l’aspetto rituale della condivisione del cibo (ivi, 6).

[59] Su questo elemento si veda D. Limentani Pavoncello, Mangiare kasher e la cucina ebraico-romanesca, in C. Rendina (a cura di), Dal ghetto alla città. Il quartiere ebraico di Roma e le sue attività commerciali, Roma, 2003, 163 ss.

[60] Mentre il Corano è la parola di Dio manifestatasi attraverso l’opera profetica di Muhammad, la Sunna (lett. consuetudine, abitudine) è un testo composto alcuni secoli dopo la morte di Maometto sulla base dei racconti tramandati verbalmente da soggetti degni di fede. Poiché la Summa raccoglie i comportamenti tenuti dal Profeta in svariate occasioni, essa rappresenta per il fedele islamico una sorta di codice di comportamento nonché di chiave interpretativa sulla liceità delle fattispecie non previste espressamente dal Corano. La Sunna per importanza è la seconda fonte giuridica islamica dopo il Corano e, insieme a quest’ultimo, compone la c.d. Sharia.

[61] Per i necessari richiami bibliografici sulle prescrizioni alimentari islamiche, si rinvia ai paragrafi successivi.

[62] Per una disamina del diritto islamico, si vedano F. Castro, voce Diritto musulmano, in Enc. giuridica, XI, 1989, e, più recentemente, M. Papa, Paesi musulmani, in A. Diurni, Percorsi mondiali di diritto privato e comparato, Milano, 2008, 217 ss. Sul rapporto tra diritto ed etica nell’Islam, si rimanda a G.M. Piccinelli, La dimensione etica del diritto musulmano dei contratti classico e contemporaneo, in Roma-America Latina, VII, 1999, spec. 249 ss.

[63] È infatti enunciato: «Sorga tra voi una comunità che inviti al bene, raccomandi le buone consuetudini e proibisca ciò che è riprovevole. Ecco coloro che prospereranno» (Sura III, 104).

[64] Così, Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 65.

[65] Si veda il successivo paragrafo 8, con i relativi richiami biblici e dottrinali sul punto.

[66] Così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 8.

[67] Sul c.d. pluralismo alimentare, si rimanda alla bibliografia indicata alla nota 5 del presente contributo.

[68] Così, Testino, Pluralismo alimentare e giustificazione pubblica, cit., 20.

[69] Ibidem.

[70] Sul punto, si rimanda in particolare a Salani, A tavola con le religioni, cit., passim.

[71] Secondo Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 8, il cibo è un elemento culturale e, come tale, «è parte dell’amalgama di simboli che costruiscono ogni sistema culturale», sicché «i significati veicolati dal cibo contribuiscono a rappresentare e istituzionalizzare i valori e le credenze di una determinata cultura».

[72] Per una lettura politica, economica e sociale delle principali religioni abramitiche, si rimanda a P. Simonot, Il mercato di Dio. La matrice economica dell’ebraismo, cristianesimo, islam, Roma, 2010. Si vedano altresì, ma con riferimento alla sola confessione ebraica, le riflessioni critiche di R. Di Segni, Le interpretazioni economiche delle regole alimentari ebraiche nell’esegesi classica e nel dibattito contemporaneo, in Zakhor. Rivista di storia degli ebrei d’Ita­lia, 1997, (1), 211 ss.

[73] Così, Harris, Cannibali e re. Le origini delle culture, cit., 153. Secondo questo A., «le religioni sono generalmente mutate per conformarsi alle esigenze di riduzione dei costi e massimizzazione dei benefici nella lotta per impedire la caduta dei livelli di vita, viceversa, casi in cui i sistemi di produzione si sono trasformati per conformarsi alle esigenze di mutati sistemi religiosi, indipendentemente da considerazioni di costi e benefici, non esistono o sono estremamente rari». Sulla stessa linea v. ancora Harris, Buono da mangiare. Enigmi del gusto e consuetudini alimentari, cit., passim. Per una critica a questa impostazione, cfr. F.J. Simoons, Non mangerai di questa carne, Milano, 1991.

[74] Così, Testino, Pluralismo alimentare e giustificazione pubblica, cit., 16.

[75] Classificazione proposta da Chizzoniti, La tutela della diversità: cibo, diritto e religione, in Chizzoniti-Tallac­chini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 20 s., e ripresa da Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 7.

[76] In tal senso, ancora Chizzoniti, La tutela della diversità: cibo, diritto e religione, cit., 22.

[77] Si rinvia, a livello normativo, alle seguenti fonti normative: il regolamento CE n. 853/2004 e s.m.i. recante la normativa sanitaria europea in materia di macellazione degli animali; il regolamento CE n. 854/2004 e s.m.i. sui relativi controlli sanitari; il regolamento 2009/1099/UE, 24 settembre 2009, sulla protezione degli animali al momento dell’abbattimento (in vigore dal 2013), nonché all’art. 4, l. 2 agosto 1978, n. 439, di recepimento della direttiva 74/577/CEE, 18 novembre 1974, sull’obbligo di stordimento degli animali prima della macellazione, e al conseguente d.m. 11 giugno 1980, recante «Autorizzazione alla macellazione degli animali secondo i riti religiosi ebraico e islamico». Per una introduzione sulla macellazione rituale, oltre a Chizzoniti, Tutela della diversità: cibo, diritto, religione, cit., 33 ss., cfr. R. Bottoni, La macellazione rituale nell’Unione europea e nei paesi membri: profili giuridici, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., spec. 230 ss., nonché P. Lerner, A.M. Rabello (a cura di), Il divieto di macellazione rituale (shechità kosher e halal) e la libertà religiosa delle minoranze, Padova, 2010.

[78] Sui profili etici connessi alle sofferenze inflitte all’animale macellato, oltre all’approfondita ricerca del Comitato Nazionale per la Bioetica, Macellazioni rituali e sofferenze animali, 19 settembre 2003, consultabile nel sito internet http://www.governo.it/bioetica/pdf/55.pdf, si vedano: F. Zuolo, Benessere animale e macellazione rituale: tutela degli animali o rispetto per la concezione del bene animalista?, in Ceva (a cura di), Pluralismo alimentare: giustizia, tolleranza e diritti, cit., 109 ss.; F. Ferraro, I problemi di macellazione rituale: un’etica utilitaristica per le istanze animaliste, ivi., 126 ss.; N. Fiorita, Scuola pubblica e religioni, Tricase, 2012, spec. 79 ss.; D. Fonda, Benessere animale nella macellazione convenzionale e rituale, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., spec. 230 ss.; P. Fossati, La macellazione rituale, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 261 ss.; V.G. Vignoli, La protezione giuridica degli animali di interesse zootecnico (Legislazione italiana e Convenzioni internazionali), in Riv. diritto agrario, 1986, (I), 746 ss.. Quanto all’attenzione suscitata dalla macellazione rituale negli organi di informazione: si vedano ex multis B. Marchese, Carne Halal nelle scuole, Revecca: “Vogliamo integrare non allontanare”, in www.cittàdellaspezia.com, 4 luglio 2014, e in S.A., Carne halal nelle scuole di Sarzana, Frassini: “Si insegni anche rispetto per la vita degli animali”, ivi, 4 luglio 2014.

[79] Sul tema, si rinvia al documentato contributo di F. Pezza, P. Fossati, Le macellazioni rituali nella storia normativa, in Chizzoniti-Tal­lacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 245 ss.

[80] Si veda, ad esempio, il frequente utilizzo del verbo “mactare” contenuto nell’Eneide (Libro II, 202 e 667; Libro III, 21 e 118; Libro VI, 38, ecc.).

[81] Nel Deuteronomio si afferma che «potrai ammazzare bestiame grosso e minuto che il Signore ti avrà dato, come ti ho prescritto» (Dt XII, 21).

[82] Per un’approfondita disamina dei profili tecnici delle macellazioni rituali, si veda in particolare Fonda, Benessere animale nella macellazione convenzionale e rituale, cit., 235 s., con l’ampia bibliografia comparatistica ivi indicata.

[83] Sulla macellazione rituale islamica, oltre ad Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 63 ss., e alla dottrina testé richiamata, si veda A. Roccella, Macellazione Rituale e Diritto Islamico, in S. Ferrari (a cura di) Musulmani in Italia. La condizione giuridica della comunità islamica in Italia, Bologna, 2000.

[84] Così, Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, cit., 80 s.

[85] Sempre Ascanio, loc. cit., 81 riporta il passo secondo cui «Chiunque abbia macellato [lett.: sgozzato, sacrificato] prima della preghiera, presenterà alla sua famiglia carne non lecita».

[86] Recita il Corano: «Non mangiate ciò su cui non sia stato pronunciato il Nome di Allah: sarebbe certamente perversità. I diavoli ispirano ai loro amici la polemica con voi. Se li seguiste sareste associatori» (Sura VI, 121). Come si è accennato, la niyya rappresenta l’inten­zione richiesta da Dio e che ciascun musulmano deve manifestare prima di compiere qualsiasi atto rituale, pena la sua nullità. Sulla funzione della preghiera di ringraziamento, si rimanda alla precedente nota 21 del presente contributo.

[87] Tale facoltà è prevista nella Sura V, 5: «Oggi vi sono permesse le cose buone e vi è lecito anche il cibo di coloro ai quali è stata data la Scrittura, e il vostro cibo è lecito a loro […]». Le perplessità concernono l’am­missibilità del­l’invocazione di Dio da parte del cristiano o dell’ebreo durante l’ese­cuzione della macellazione. Sono altresì previsti divieti espressi nei confronti dei cristiani convertitisi dall’Islam (perché ritenuti apostati) nonché degli eunuchi e degli ermafroditi: così Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, cit., 81, nt. 61.

[88] Sul tema, si veda, a livello introduttivo, Chizzoniti, Tutela della diversità: cibo, diritto, religione, cit., 20 s. e, funditus, R. Alessandrini, M. Corsari, La sacra mensa. Condotte alimentarie pasti rituali nella definizione della identità religiosa, Modena, 1999.

[89] La classificazione in esame è tratta da Chizzoniti, Tutela della diversità: cibo, diritto, religione, cit., 20 s.

[90] Nel senso ora prospettato, si veda Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 11 s.

[91] Per una disamina delle prescrizioni alimentari ebraiche, oltre ai già richiamati contributi di Salani, Dazzetti, Limentani Pavoncello, Di Segni, si vedano, nell’am­bito della vasta bibliografia sulla cucina ebraica: J. Rundo, Shalom salaam. Feste e ricette dal Medio Oriente, Milano, 2012; J. Soler, Le ragioni della Bibbia: le norme alimentari ebraiche, in J.L. Flandrin, M. Montanari (a cura di), Storia dell’alimentazione, I, Roma-Bari, 2007, 49 ss.; L. Sacerdoti Liberanome, Israele a tavola. Storia, sapori e ricette dal mondo nel segno della tradizione di un unico popolo, Milano, 2006; E.L. Bartolini De Angeli, Santità del cibo e santità della vita in «Parola Spirito e Vita», 53, 2006/1, 45 ss.; C. Aita, Viaggio illustrato nella cucina ebraica, Firenze, 2004; E.L. Bartolini De Angeli, Dio ci chiederà conto dei beni di cui non abbiamo goduto, in Parola Spirito e Vita, 45, 2001/1, 55 ss.; R. Anau, E. Loewenthal, Cucina ebraica, Milano, 2000; A. Toaff, Mangiare alla giudia. La cucina ebraica in Italia dal Rinascimento all’età moderna, Bologna, 2000; E. Toaff (a cura di), Le feste ebraiche. Tradizioni Canti e Ricette da tutto il Mondo, Roma 1987. Per una generale ricognizione delle fonti del diritto ebraico, cfr. A.M. Rabello, voce Diritto ebraico, in Enciclopedia giuridica, Roma, 1989, 1 ss., e Id., Introduzione al diritto ebraico, Torino, 2002. Infine, si vedano le molto utili indicazioni rivolte ai fedeli consultabili nei siti www.italykosher.com e www.morasha.it.

[92] Schematizzazione tratta da Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 7.

[93] Lv XI, 47.

[94] Lv XI, 1-47.

[95] Dt XIV, 1-21.

[96] Sull’antico rapporto tra religione e medicina e sul ruolo degli animali nelle religioni, anche arcaiche, si veda ancora Pezza-Fossati, Le macellazioni rituali nella storia normativa, cit., 245 ss.

[97] Lv XI, 3. Come chiarisce Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 94, nt. 21, affinché un animale possa classificarsi ruminante è necessaria la contestuale presenza di quattro parti anatomiche (il rumine, il reticolo, l’omaso e l’abomaso), giacché la mancanza di una soltanto di esse renderebbe ineluttabilmente l’animale tarèf.

[98] Dt XIV, 4.

[99] Lv XI, 4-7, e Dt XIV, 7-8. La Bibbia colloca dunque il maiale sullo stesso piano delle altre specie non ammesse, nonostante la tradizionale rappresentazione del mondo ebraico tenda a configurare tale animale al vertice delle specie ritenute immonde. Per una ricognizione delle possibili ipotesi interpretative circa l’impurità dei  suini, si vedano, oltre a Soler, Le ragioni della Bibbia, cit., 47 s., anche R. Di Segni, Le interpretazioni economiche delle regole alimentari ebraiche nell’esegesi classica e nel dibattito contemporaneo, in Zakhor. Rivista di storia degli ebrei d’Italia, 1997, (1), 228 s.

[100] Lv XI, 9-12, e Dt XIV, 9-10. Come precisa Di Segni, Le interpretazioni economiche delle regole alimentari ebraiche, cit., 32, tra i criteri utilizzati per valutare l’ammissibilità di un pesce vi è il fatto che esso abbia «il muso tondo e largo; la forma asimmetrica e un capo tondo e l’altro appuntito della vescica natatoria e dell’ovaio; la coda bifida». Dal canto suo, Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 94, chiarisce che la tradizione ammette in taluni casi l’assenza delle squame, e, precisamente, per i pesci azzurri (aringhe e sardine) perché, pur nascendo privi di squame, le producono in un secondo momento, e per il tonno perché, al contrario, pur essendo dotato di squame, le perde non appena fuori dall’acqua.

[101] In tal senso, ancora Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 94.

[102] Dt XIV, 21.

[103] Secondo un’interpretazione rigorista, i tacchini dovrebbero essere vietati perché sconosciuti all’epoca della Torah: sul punto, si veda Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 7,

[104] Lv XI, 20-25.

[105] Lv XI, 26-34.

[106] Così, Di Segni, Guida alle regole alimentari, cit., 51, e Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 95, nt. 27.

[107] Lv 11, 13-19, e Dt 14, 11-20.

[108] Per una ricognizione delle principali interpretazioni ricostruttive di tali divieti alimentari si rimanda a Di Segni, Guida alle regole alimentari, cit., 18 ss., nonché a Lattes, Aspetti e problemi dell’e­braismo, cit., 385 ss.

[109] Per un’analisi anche critica di questa impostazione, si veda Di Segni, Le interpretazioni economiche delle regole alimentari ebraiche nell’esegesi classica e nel dibattito contemporaneo, cit., 211 ss.

[110] Si veda sul punto, Sacerdoti Liberanome, Israele a tavola. Storia, sapori e ricette dal mondonel segno della tradizione di un unico popolo, cit., 9.

[111] Come si è già osservato in altra sede (v. supra, par. 1), il vino per gli ebrei è uno strumento di santificazione e generalmente viene associato alle festività religiose. Sennonché, per essere kasher, il vino deve essere consumato puro. Non sono pertanto ammessi i suoi derivati (aceto, super alcolici e gli stessi succhi di uva), ma sono però ammesse le bevande alcoliche non derivanti dall’uva fermentata (birra, whisky, gin, rum, ecc.). Per una disamina sul  punto, si rimanda a Piperno Besso, Cohenca, Mangio Kashèr. Le regole alimentari spiegate ai ragazzi, cit., 55 ss., nonché a Di Segni, Guida alle regole alimentari, cit., 91 s.

[112] Si pensi all’ordine che Dio diede ad Adamo (e ad Eva: Gn III, 1-3) di non nutrirsi dei frutti di un certo albero: «Il Signore Dio diede questo comando all’uomo: “Tu potrai mangiare di tutti gli alberi del giardino, ma dell’albero della conoscenza del bene e del male non devi mangiare, perché, nel giorno in cui tu ne mangerai, certamente dovrai morire”» (Gn II, 16-17). Si veda anche il passo del Deuteronomio in cui si afferma che «l’uomo non vive soltanto di pane, ma […] di quanto esce dalla bocca del Signore» (Dt VIII, 3).

[113] Si pensi alla preparazione alla vita pubblica di Gesù Cristo attraverso un periodo di digiuno di quaranta giorni nel deserto, durante il quale «non mangiò nulla» (Lc IV, 1-13; v. anche Mt IV, 1-11, Mc I, 12-13).

[114] Così, D. Pavanello, Cibo per l’anima. Il significato delle prescrizioni alimentari nelle grandi religioni, Roma, 2005, 66.

[115] Come nel caso del Digiuno di Ester e del Ta’anit Halom (lett.: Digiuno per un sogno inquietante).

[116] Il digiuno dello Yom Kippur è più volte richiamato dalla Torah (Lv. XVI, 29-31; XXIII, 26-32; Nm. XXIX, 7).

[117] Fra i numerosi si richiamano il Digiuno di Godolia (Tzom Gedalia), il Digiuno del Dieci di Tevet (Asara B’Tevet), il Digiuno del Diciassette di Tammuz (Tzom Tammuz) e il Digiuno di Ester (Ta’anit Esther).

[118] Tali occasioni di digiuno sono numerose: lo Yom Kippur Kattan (Piccolo Yom Kippur), il Digiuno dei Massacri di Khmelnytsky, il Digiuno dei Giusti (Taanit Tzadikim ), i digiuni di Mosè, di Miriam, di Giosuè, di Samuel, di Aronne, ecc., ciascuno in giorni ben definiti dell’anno.

[119] Sulle ragioni bibliche poste a fondamento del divieto di sangue, oltre a Soler, Le ragioni della Bibbia, cit., 53 ss., si veda in particolare A. Toaff, Pasqua di sangue: ebrei d’Europa e omicidi rituali, Bologna, 2008.

[120] Sulle varie metodologie praticate per l’eliminazione del sangue dalla carne si rimanda nuovamente a Di Segni, Guida alle regole alimentari, cit., 65 ss.

[121] In tal senso, Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 99, nt. 38.

[122] Sulla presenza di tracce di sangue nell’uovo si contrappongono la tradizione sefardita e quella, più rigorosa, ashkenazita, in ordine alle quali si rimanda alla descrizione di Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 99.

[123] Il divieto di cibarsi del grasso, come del sangue animale, è imposto sempre nel Levitico: «È una prescrizione rituale perenne di generazione in generazione, dovunque abiterete: non dovrete mangiare né grasso né sangue» (Lv III, 17.).

[124] Ad esempio, Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 99 s.

[125] Fra cui Di Segni, Guida alle regole alimentari, cit., 64.

[126] Gn XXXII, 23-33.

[127] Così, Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 100, la quale altresì ricorda che nel calendario ebraico il divieto di nutrirsi del nervo sciatico cade il 9 di Av, «giorno di lutto in cui si fa memoria di diversi eventi infausti, come la distruzione del primo e del secondo Tempio di Gerusalemme, quello della città di Gerusalemme e l’inizio dell’esodo» (ivi, nt. 44).

[128] Si vedano: Es XXIII, 19; Es XXXIV, 26; Dt XIV, 21.

[129] Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 100 s.

[130] Ancora Dazzetti, Le regole alimentari nella tradizione ebraica, cit., 87. Sul ruolo della festività del sabato ebraico, si veda, ex multis, S. Bahbout, Shabbàt: lo sposo di Israele, consultabile nel sito internet www.morasha.it.

[131] Così, Salani, A tavola con le religioni, cit., 139. Per Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 11, l’agnello è uno degli alimenti di più elevato valore simbolico nei tre monoteismi: il Pesach ebraico, la Pasqua cristiana e l’Id al-Adha (festa del sacrificio) pongono infatti al centro dei rispettivi piatti tipici la carne di agnello che va consumata in quanto proveniente da un animale di alto valore simbolico e sacro.

[132] Al riguardo, in Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 7 s., sono riportati alcuni dei rituali previsti per la festività della Pasqua ebraica: anzitutto, due giorni prima si svolge il Sèder, ossia il banchetto con azzimi, erbe amare e altri cibi, durante il quale si assiste alla lettura dello Haggadà, il racconto della fuga; quindi, la sera precedente alla vigilia della Pesach l’intera famiglia partecipa alla ricerca rituale delle briciole di pane che si ritrovano in casa, da bruciare il giorno successivo; durante la vigilia, poi, i primogeniti sono tenuti ad osservare il digiuno in memoria dell’uccisione dei figli degli egiziani; infine, terminata la cena si procede alla consumazione di un pezzetto di agnello pasquale (detto afikomen).

[133] Sempre in Bossi-Giorda-Messina, loc. cit., 10, si precisa che il pane azzimo, consumato durante la settimana di Pesach, è simbolo di purità e di non-contaminazione perché combatte la natura profana del lievito.

[134] Così ancora Bossi-Giorda-Messina, loc. cit., 7, nonché, per un approfondimento sul punto, Di Segni, Guida alle regole alimentari, cit., 98 ss.

[135] Sulle prescrizioni imposte dalla religione islamica, cfr., ex multis: L. Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 63 ss.; Marchisio (a cura di), Religione come cibo e cibo come religione, cit., 77 s.; Salani, A tavola con le religioni, cit., 85 s.; L. Zaouali, L’islam a tavola. Dal medioevo ad oggi, Roma-Bari, 2004; V. Vacca, S. Noja, M. Vallaro, Sahih al-Buhari. Detti e fatti del Profeta dell’Islam, Torino, 1982.

[136] Si rimanda sul punto al paragrafo 4.

[137] Sul tema, inclusi i necessari richiami alle fonti islamiche, si veda Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, cit., 66 s.

[138] Cfr., ad esempio, Sura V, 87 («O voi che credete, non vietate le cose buone che Allah vi ha reso lecite. Non eccedete. In verità, Allah non ama coloro che eccedono») e Sura VII, 31 («O Figli di Adamo, abbigliatevi prima di ogni orazione. Mangiate e bevete, ma senza eccessi, ché Allah non ama chi eccede»). Per un approfondimento sul punto, si veda Vacca-Noja-Vallaro, Sahih al-Buhari. Detti e fatti del Profeta dell’Islam, cit., 526 ss.

[139] Sura IX, 103 («Preleva sui loro beni un’elemosina, tramite la quale, li purifichi e li mondi e prega per loro. Le tue preghiere saranno un sollievo per loro. Allah tutto ascolta e conosce»). L’ob­bligo del versamento dello zakat è un vero e proprio precetto religioso prescritto al fine di purificare la propria ricchezza e, al contempo, è un modo di purificare la propria persona al pari della preghiera. Sul punto, si rimanda ancora ad Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, cit., 66.

[140] Il Ramadan è l’unico momento di digiuno nominato espressamente nel Corano, e precisamente nella Sura II, 183-185: «O voi che credete, vi è prescritto il digiuno come era stato prescritto a coloro che vi hanno preceduto. Forse diverrete timorati. [Digiunerete] per un determinato numero di giorni. Chi però è malato o è in viaggio, digiuni in seguito altrettanti giorni. Ma per coloro che [a stento] potrebbero sopportarlo, c’è un’espiazione: il nutrimento di un povero. E se qualcuno dà di più, è un bene per lui. Ma è meglio per voi digiunare, se lo sapeste! É nel mese di Ramadân che abbiamo fatto scendere il Corano, guida per gli uomini e prova di retta direzione e distinzione. Chi di voi ne testimoni [l’inizio] digiuni. E chiunque è malato o in viaggio assolva [in seguito] altrettanti giorni. Allah vi vuole facilitare e non procurarvi disagio, affinché completiate il numero dei giorni e proclamiate la grandezza di Allah Che vi ha guidato. Forse sarete riconoscenti!».

[141] Sura II, 187: «Nelle notti del digiuno vi è stato permesso di accostarvi alle vostre donne; esse sono una veste per voi e voi siete una veste per loro. Allah sa come ingannavate voi stessi. Ha accettato il vostro pentimento e vi ha perdonati. Frequentatele dunque e cercate quello che Allah vi ha concesso. Mangiate e bevete finché, all’alba, possiate distinguere il filo bianco dal filo nero; quindi digiunate fino a sera. Ma non frequentatele se siete in ritiro nelle moschee. Ecco i limiti di Allah, non li sfiorate! Così Allah spiega agli uomini i Suoi segni, affinché siano timorati».

[142] In questo senso, si veda Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 12.

[143] Cfr. i seguenti versetti: Sura II, 168: «O uomini, mangiate ciò che è lecito e puro di quel che è sulla terra, e non seguite le orme di Satana. In verità egli è un vostro nemico dichiarato»; Sura II, 172: «O voi che credete, mangiate le buone cose di cui vi abbiamo provvisto e ringraziate Allah, se è Lui che adorate»; Sura V, 5: «Oggi vi sono permesse le cose buone e vi è lecito anche il cibo di coloro ai quali è stata data la Scrittura, e il vostro cibo è lecito a loro […]».

[144] Sura VI, 141: «È Lui che ha creato giardini [di vigne] con pergolati e senza pergolati, palme e piante dai diversi frutti, l’olivo e il melograno, simili, ma dissimili; mangiatene i frutti e versatene quanto dovuto nel giorno stesso della raccolta, senza eccessi, ché Allah non ama chi eccede». Taluni prodotti (come l’aglio) non graditi al Profeta sono ritenuti, per imitazione, motivo di ripugnanza per l’in­tera comunità: sul punto, si veda Vacca-Noja-Vallaro, Sahih al-Buhari. Detti e fatti del Profeta dell’Islam, cit., 530.

[145] Sura V, 96: «Vi è lecita la pesca e il cibo che ne ricaverete: godetene con gli altri viaggiatori. Vi è invece resa illecita la caccia, per tutto il tempo in cui siete in stato di consacrazione. Temete Allah, è a Lui che sarete ricondotti».

[146] Così, Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, cit., 77.

[147] Sura V, 1: «O voi che credete, rispettate gli impegni. Vi sono permessi gli animali dei greggi, eccetto quello che vi reciteremo. Non cacciate quando siete in stato di sacralizzazione. Allah comanda quello che vuole».

[148] Sura V, 4: «Ti chiederanno quello che è loro permesso. Di’: “Vi sono permesse tutte le cose buone e quello che cacceranno gli animali che avete addestrato per la caccia, nel modo che Allah vi ha insegnato. Mangiate dunque quello che cacciano per voi e menzionatevi il nome di Allah”. Temete Allah. In verità Allah è rapido al conto».

[149] Sul punto, si rimanda a Vacca-Noja-Vallaro, Sahih al-Buhari. Detti e fatti del Profeta del­l’Islam, cit., 538.

[150] Si veda, significativamente, Sura VII, 157. Si è perciò affermato, ad esempio, che è possibile cibarsi di un serpente non velenoso, mentre è proibito cibarsi di uccelli che si nutrano di sterco o di immondizia: così, Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, cit., 75, nt. 42.

[151] Sul punto, si vedano, Sura V, 3: «Vi sono vietati gli animali morti, il sangue, la carne di porco e ciò su cui sia stato invocato altro nome che quello di Allah, l’animale soffocato, quello ucciso a bastonate, quello morto per una caduta, incornato o quello che sia stato sbranato da una belva feroce, a meno che non l’abbiate sgozzato [prima della morte] e quello che sia stato immolato su altari [idolatrici] e anche [vi è stato vietato] tirare a sorte con le freccette. Tutto ciò è iniquo. Oggi i miscredenti non sperano più di allontanarvi dalla vostra religione: non temeteli dunque, ma temete Me»; Sura II, 173: «In verità, vi sono state vietate le bestie morte, il sangue, la carne di porco e quello su cui sia stato invocato altro nome, che quello di Allah. E chi vi sarà costretto, senza desiderio o intenzione, non farà peccato. Allah è perdonatore, misericordioso».

[152] Per una sintesi di queste impostazioni, con la letteratura di riferimento, si rimanda ancora ad Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, cit., 78.

[153] Così si evince da Sura XVI, 8: «E [vi ha dato] i cavalli, i muli e gli asini, perché li montiate e per ornamento. E crea cose che voi non conoscete».

[154] Così, ad esempio, Sura II, 219: «Ti chiedono del vino e del gioco d’azzardo. Di’: “In entrambi c’è un grande peccato e qualche vantaggio per gli uomini, ma in entrambi il peccato è maggiore del beneficio!” […]; Sura V, 90-91: «O voi che credete, in verità il vino, il gioco d’azzardo, le pietre idolatriche, le frecce divinatorie sono immonde opere di Satana. Evitatele affinché possiate prosperare. In verità col vino e il gioco d’azzardo, Satana vuole seminare inimicizia e odio tra di voi e allontanarvi dal Ricordo di Allah e dall’orazione. Ve ne asterrete?»; Sura VII, «O miei compagni di prigione, uno di voi due verserà il vino al suo signore, l’altro sarà crocifisso e gli uccelli beccheranno la sua testa. Le questioni sulle quali mi avete interpellato sono così stabilite». Tuttavia, nella Sura XLVII, 15, si legge che nel Giardino (il Paradiso) «ci saranno ruscelli di un’acqua che mai sarà malsana e ruscelli di latte dal gusto inalterabile e ruscelli di un vino delizioso a bersi, e ruscelli di miele purificato [….]».

[155] Sul punto, si veda ancora Ascanio, Le regole alimentari nel diritto musulmano, cit., 83 s.

[156] Sura V, 3: «[…] Se qualcuno si trovasse nel bisogno della fame, senza l’intenzione di peccare, ebbene Allah è perdonatore, misericordioso». Si veda altresì, conformemente, il passo in Sura II, 173, già riportato in precedenza (si veda la nota 127).

[157] Al riguardo, si veda Mc VII, 18-23: «E disse loro: “Siete anche voi così privi di intelletto? Non capite che tutto ciò che entra nell’uomo dal di fuori non può contaminarlo, perché non gli entra nel cuore ma nel ventre e va a finire nella fogna?”. Quindi soggiunse: “Ciò che esce dall’uo­mo, questo sì contamina l’uomo. Dal di dentro infatti, cioè dal cuore degli uomini, escono le intenzioni cattive: fornicazioni, furti, omicidi, adultèri, cupidigie, malvagità, inganno, impudicizia, invidia, calunnia, superbia, stoltezza. Tutte queste cose cattive vengono fuori dal di dentro e contaminano l’uo­mo”». Sulle prescrizioni alimentari nella religione cristiana (non solo cattolica), si vedano: L. De Gregorio, Alimentazione e religione: la prospettiva cristiano-cattolica, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 47 ss.; M.R. Piccinni, Il rapporto tra alimentazione e religione nella tradizione cristiano-ortodossa, ivi, 111 ss.; T. Rimoldi, Gli avventisti del 7° giorno: la Chiesa della Health Reform, ivi, 123 ss.; Salani, A tavola con le religioni, cit., spec. 201 ss.; Id., Cristianesimo e cibo. Il paradigma della libertà alimentare cristiana: dalla pluralità gastronomica al pane e al vino eucaristici, in Marchisio (a cura di), Religione come cibo e cibo come religione, cit., 17 ss.

[158] Così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 8 s.

[159] Sul valore sacrale del pane e del vino nel Cristianesimo, oltre a quanto evidenziato in apertura del presente contributo, si veda l’approfondimento di Salani, Cristianesimo e cibo. Il paradigma della libertà alimentare cristiana: dalla pluralità gastronomica al pane e al vino eucaristici, cit., 22.

[160] Così De Gregorio, Alimentazione e religione: la prospettiva cristiano-cattolica, in Chizzoniti-Tal­lac­chi­ni (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 49. Per un approfondimento, si rimanda a M. Salani, Invitati al banchetto di Dio, in E. Pellecchia (a cura di), Cibo e conflitti, Pisa-Roma, 2010, 351 ss., nonché a Id., Cristianesimo e cibo. Il paradigma della libertà alimentare cristiana: dalla pluralità gastronomica al pane e al vino eucaristici, in Marchisio (a cura di), Religione come cibo e cibo come religione, cit., 17 ss.

[161] Sul rapporto tra Chiesa e vegetariesimo, si veda M. Fanciotti, La Chiesa e gli Animali. La dottrina cattolica nel rapporto uomo-animale, Bologna, 2002.

[162] Sul valore rituale e spirituale del pane e del vino nella confessione cattolica, si veda, ex multis,  G. Boni, A. Zanotti, Sangue e diritto nella Chiesa. Contributo ad una lettura dell’Oc­cidente cristiano, Bologna, 2009, spec. 209 ss., nonché quanto già riferito nel paragrafo 1 del presente contributo.

[163] Lc X, 5-8.

[164] Rm XIV, 21. Sulla convivialità cristiana, si rinvia ai già richiamati contributi di Salani, A tavola con le religioni, cit., Id., Invitati al banchetto di Dio, cit., e Id., Cristianesimo e cibo. Il paradigma della libertà alimentare cristiana: dalla pluralità gastronomica al pane e al vino eucaristici, cit.

[165] Sul ruolo di Dio che provvede anche alla cura delle necessità materiali dell’uomo, si rimanda alla lettura dei significativi versetti di Mt 6, 25-34.

[166] De Gregorio, Alimentazione e religione: la prospettiva cristiano-cattolica, in Chizzoniti-Tal­lacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 51.

[167] Ibidem.

[168] Così, Paolo VI, Costituzione Apostolica Paenitemini, Roma, 17 febbraio 1966, EV II, 606 ss.

[169] La disciplina vigente sull’obbligo del digiuno da parte del fedele cattolico è attualmente racchiusa nei canoni 1249-1253 del Codice di diritto canonico, i quali tuttavia prevedono taluni temperamenti ed eccezioni. Sul­l’obbligo del digiuno nella Chiesa cattolica, oltre alla richiamata Costituzione Apostolica Paenitemini, si vedano Concilio Vaticano II, Costituzione Sacrosanctum Consilium, n. 110, in AAS 56 (1964), 99, nonché la nota pastorale della Conferenza Episcopale Italiana, Il senso cristiano del digiuno e dell’astinenza, Cinisiello Balsamo, 1994. Per un approfondimento del tema del digiuno nella fede cattolica, oltre ai richiamati Salani, Cristianesimo e cibo. Il paradigma della libertà alimentare cristiana: dalla pluralità gastronomica al pane e al vino eucaristici, cit., 17 ss., Id., A tavola con le religioni, cit., 201 ss., Harris, Buono da mangiare. Enigmi del gusto e consuetudini alimentari, cit., passim, e De Gregorio, Alimentazione e religione: la prospettiva cristiano-cattoli­ca, cit., 47, si vedano anche: Benedetto XVI, Messaggio per la Quaresima 2009 – Gesù, dopo aver digiunato quaranta giorni e quaranta notti, ebbe fame (Mt 4, 2), in www.vatican.va; C. Bendaly, Il digiuno cristiano. Aspetti psicologici e spirituali, Biella, 2009; D. Tessore, Il digiuno, Roma, 2006; S. Farrugia, voce Digiuno, in G. Edward, S. Farrugia (a cura di), Dizionario dell’Oriente cristiano, Roma, 2000, 228 ss.; Cei, Il senso cristiano del digiuno e dell’a­stinenza. Nota pastorale dell’episco­pato italiano, Roma, 4 ottobre 1994, ECEI V, 1161 ss.

[170] Il digiuno eucaristico è richiesto nei confronti di «chi sta per ricevere la Santissima Eucarestia», il quale è tenuto ad astenersi «per lo spazio di almeno un’ora prima della Sacra Comunione da qualunque cibo o bevanda, fatta eccezione solo per l’acqua e le medicine» (can. 919, Codice di diritto canonico). Per un inquadramento generale dell’isti­tuto, si vedano Pio XII, Costituzione apostolica Christus Dominus, 6 gennaio 1953, AAS 1953, 15 ss., nonché T.A. Iorio, Il digiuno eucaristico nella Costituzione di Pio XII “Christus Dominus” 6 gennaio 1953, Posillipo (Napoli), 1953.

[171] Così, Benedetto XVI, Messaggio per la Quaresima 2009 – Gesù, dopo aver digiunato quaranta giorni e quaranta notti, ebbe fame (Mt 4, 2), cit.

[172] Così Cei, Il senso cristiano del digiuno e dell’a­stinenza. Nota pastorale dell’episcopato italiano, cit., che tra tali comportamenti individua «Il consumo alimentare senza giusta regola, accompagnato a volte da un intollerabile spreco di risorse; l’uso eccessivo di bevande alcoliche e di fumo; la ricerca incessante di cose superflue, accettando acriticamente ogni moda e ogni sollecitazione della pubblicità commerciale; le spese abnormi che talvolta accompagnano le feste popolari e persino alcune ricorrenze religiose; la ricerca smodata di forme di divertimento che non servono al necessario recupero psicologico e fisico, ma sono fini a se stesse e conducono a evadere dalla realtà e dalle proprie responsabilità; l’occupazione frenetica che non lascia spazio al silenzio, alla riflessione e alla preghiera; il ricorso esagerato alla televisione e agli altri mezzi di comunicazione, che può creare dipendenza, ostacolare la riflessione personale e il dialogo in famiglia».

[173] Per un’approfondita indagine sulle regole alimentari religiose prescritte dalla Chiesa ortodossa, e dunque anche sulla pratica del digiuno, si veda il contributo di M.R. Piccinni, Il rapporto tra alimentazione e religione nella tradizione cristiano-ortodossa, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 111 ss., con la bibliografia ivi indicata. Molto utile è poi la lettura di “Le regole del digiuno nella Chiesa Ortodossa”, pubblicate nel sito internet www.ortodossiatorino.net, come anche il sintetico raffronto tra la dottrina della Chiesa cattolica e dell’Or­to­dossia (nella prospettiva di quest’ul­tima), racchiuso in 99 differenze tra l’ortodossia e il cattolicesimo romano, consultabile in http://spazioinwind.libero.it/sanmassimo_decaita/testi/confronti/99%20differenze.html.

[174] Così, Le regole del digiuno nella Chiesa Ortodossa, loc. cit., 1.

[175] Così, Chizzoniti-Tallacchini, Introduzione, in Id (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 9.

[176] Il digiuno della Grande Quaresima è ricompreso tra il 25 Febbraio (10 marzo) al 13 (26) aprile (tra parentesi sono indicate le date secondo il vecchio calendario ortodosso).

[177] Il Digiuno della Natività (o di San Filippo) è ricompreso tra il 15 (28) novembre e il 24 dicembre (6 gennaio).

[178] Il Digiuno degli Apostoli (detto anche di San Pietro) è ricompreso tra il 10 (23) giugno e il 28 giugno (11 luglio).

[179] Il Digiuno della Dormizione è ricompreso tra il 1° (14) agosto e il 14 (27) agosto. Con il termine dormizione (in latino dormitio) si intende il trapasso di Maria, madre di Gesù. Secondo la tradizione – che la Chiesa Cattolica ha eretto a dogma nel 1950 – Maria non sarebbe morta, ma solo caduta in un sonno profondo e quindi subito assunta in cielo. La Dormizione (Assunzione per i cattolici) si festeggia il 15 agosto. La Chiesta ortodossa prescrive il digiuno nelle due settimane precedenti la Dormizione con le medesime modalità previste per la Grande Quaresima (un digiuno stretto dal lunedì al venerdì, mentre nei giorni di sabato e domenica è consentito alimentarsi dell’olio e del vino).

[180] Secondo A. Schmemann, La Grande Quaresima, Genova, 1986, 6, «La Grande Quaresima […] costituisce davvero una scuola di pentimento a cui ogni cristiano deve andare ogni anno per approfondire la propria fede, per riconsiderare la propria vita e, per quanto possibile, cambiarla. È un meraviglioso pellegrinaggio alle fonti stesse della fede ortodossa, una riscoperta del modo di vivere ortodosso».

[181] In Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 8, si osserva che il Cristianesimo, a pari dell’Ebraismo e dell’Islam, non costituendo più da secoli una corrente unica con univoche tradizioni simboliche e culturali, propone ormai differenti relazioni culturali con il cibo.

[182] Così, Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 8, in cui si precisa inoltre che la Chiesa Avventista del Settimo Giorno, poiché considera il cibo come strettamente legato al rapporto salute-malattia, consente l’alimentazione solo di carni ritenute pulite o non sporche (nel senso di non salutari o contaminate). Per una disamina delle regole alimentari religiose nella Chiesa Avventista del Settimo Giorno, si rimanda a Rimoldi, Gli avventisti del 7° giorno: la Chiesa della Health Reform, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 123 ss., con gli ampi riferimenti bibliografici ivi indicati.

[183] Richiamano questo particolare profilo Chizzoniti, Tutela della diversità: cibo, diritto, religione, cit., 20 ss., e Bossi-Giorda-Messina, Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 6 s.

[184] Sulla certificazione di conformità del prodotto alimentare alle regole confessionali cfr.: F. Leonini, La certificazione del rispetto delle regole alimentari confessionali: norme statuali e libertà religiosa, in Chizzoniti-Tallacchini (a cura di), Cibo e religione: diritto e diritti, cit., 143 ss.; P. Lojacono, Sui marchi “religiosi”: traendo spunto dagli Accordi spagnoli con ebrei e islamici, in Studi in onore di Gaetano Catalano, Soveria Mannelli, 1998, 913 ss.; Id, La rilevanza dei simboli religiosi nel campo economico e commerciale: il marchio e la pubblicità, in Dir. eccl., 1997, 152 ss. Si segnala, poi, che in ambito europeo il 9 marzo 2010 si è costituita a Bruxelles la European Association of Halal Certifiers (AHC-EUROPE), cui aderiscono le associazioni di certificazione Halal di taluni Paesi europei (Regno Unito, Francia, Germania, Spagna, Belgio, Olanda, Bosnia e Turchia). Per una riflessione di ordine generale sulla rilevanza civile dei simboli religiosi, cfr.: M. Parisi (a cura di), Simboli e comportamenti religiosi nella società plurale, Napoli, 2006; E. Dieni, A. Ferrari, V. Pacillo (a cura di), Symbolom/diabolon. Simboli, religioni, diritti nell’Europa multiculturale, Bologna, 2005; V. Paccillo, Diritto, potere e simbolo nella tradizione giuridica occidentale: brevi note a margine, 2004, in www.olir.it.

[185] Su tali quesiti, si veda Leonini, La certificazione del rispetto delle regole alimentari confessionali: norme statuali e libertà religiosa, cit., 145 ss.

[186] Ibidem.

[187] Leonini, cit., 144 ss.; contra, P. Lojacoono, Sui marchi “religiosi”: traendo spunto dagli Accordi spagnoli con ebrei e islamici, cit., spec. 165 ss. (e nt. 35).

[188] In forza dell’art. 3.2 della Direttiva 2008/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008, sul ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di marchi d’im­presa, «Ogni Stato membro può prevedere che un marchio di impresa sia escluso dalla registrazione o, se registrato, possa essere dichiarato nullo se e nella misura in cui […] il marchio di impresa contenga un segno di alto valore simbolico, e in particolare un simbolo religioso».

[189] Così, ancora Leonini, cit., 146-149. Secondo Corte. cost., 27 giugno 1975, n. 188, in Giur. Cost., 1975, I, 1208 ss., «sono vilipendio […] la contumelia, lo scherno, l’offesa, per dir così, fine a se stessa che costituisce ad un tempo ingiuria al credente (e perciò lesione della sua personalità) e oltraggio ai valori etici di cui si sostanzia e alimenta il fenomeno religioso, oggettivamente riguardato».

[190] Sulla natura e funzione dei marchi collettivi, positivamente disciplinati dall’art. 12 del Codice della proprietà industriale, si veda A. Vanzetti, V. Di Cataldo, Manuale di diritto industriale, 281 ss.

[191] Leonini, La certificazione del rispetto delle regole alimentari confessionali: norme statuali e libertà religiosa, cit., 154.

[192] Per una lettura del Rapporto Delors, in versione italiana, si veda A. Armando, Nell’educazione un tesoro. Rapporto all’UNESCO della Commissione Internazionale sull’Educazione per il Ventune­simo Secolo, Roma 1997. Per una disamina del Rapporto, cfr.: R. Benigni, Le politiche educative europee di fine novecento e XXI secolo. Verso nuove forme di presenza scolastica della religione, in Federalismi.it, 18/2012, 6 ss.; M. Faggioli, La ricerca storico-religiosa in Europa, Bologna, 2005, (4), 764 ss.; M. Baldus, Nuova cittadinanza europea: il contributo dell’inse­gnamento della religione, in F. Pajer (a cura di), Europa, scuola, religioni, Torino 2005, 65 ss.; G. Deiana, Insegnare l’etica pubblica. La cultura e l’educazione alla cittadinanza: una sfida per la scuola, Gardolo (TN), 2003; G. Malizia, Educazione alla cittadinanza democratica. Quali prospettive in Europa, in Orientamenti Pedagogici, 2002, (49), 113 ss.; F. Pajer, Nuova cittadinanza europea, in Il Regno–attualità, (22), 2002, 774 ss.; V. Tozzi, Integrazione europea e società multietnica. Nuove dimensioni della libertà religiosa, Torino, 2002. Il Rapporto Delors fa seguito al Rapporto sulle strategie dell’e­ducazione del 1972 (c.d. Rapporto Faure) elaborato dalla Commissione internazionale per lo sviluppo dell’edu­cazione, il quale, pur riecheggiando i toni e i contenuti della contestazione studentesca del 1968, contribuì alla diffusione dei concetti di educazione permanente e di comunità educante, poi ripresi, pur con sfumature diverse, nel Rapporto Delors (il quale ultimo ha tuttavia segnato una netta presa di distanza dai sistemi educativi dei Paesi del c.d. socialismo reale ritenuti esemplari dal Rapporto Faure). Sull’argomento, si rinvia a S. Banchi, Il “valore dell’educazione”: la svolta degli anni sessanta nelle politiche dell’Unesco, in A. Varsori (a cura di), Sfide del mercato e identità europea: le politiche di educazione e formazione professionale nell’Europa comunitaria, Milano, 2006, 53 ss.

[193] Secondo N. Fiorita, Scuola pubblica e religioni, Lecce, 2012, passim, la scuola rappresenta uno degli spazi pubblici in cui il tema del pluralismo culturale e religioso si esprime con maggior forza.

[194] Così, Consorti, Diritto e religione, cit., 256. Quanto alla dottrina in argomento, si vedano ex multis: M. Gallerani, La pedagogia interculturale fra scelta, progetto e impegno, in D. Costantino (a cura di), Contaminazioni. Studi sull’intercultura. Milano, 2007; F. Cambi, Incontro e dialogo. Prospettive dell’educazione interculturale, Roma 2006; A. Portera, Globalizzazione e Pedagogia Interculturale, Trento, 2006; Id. (a cura di), Pedagogia interculturale in Italia e in Europa. Aspetti epistemologici e didattici, Milano, 2003; P. Malavasi, Discorso pedagogico e dimensione religiosa, Milano, 2002; A Portera, L’educazione interculturale nella teoria e nella pratica. Stereotipi, pregiudizi e Pedagogia Interculturale nei libri di testo della scuola elementare, Padova, 2000; Id., Tesori sommersi. Emigrazione, identità, bisogni educativi interculturali, Milano, 1997; F. Farinelli, Intercultura e scuola: l’integrazione culturale nel sistema scolastico italiano, in B. Cacco (a cura di), L’intercultura. Riflessioni e buone pratiche, Milano, 1995, 11 ss.; A.M. Piussi, Educare alla differenza, Torino, 1989.

[195] Così, Farinelli, Intercultura e scuola: l’integrazione culturale nel sistema scolastico italiano, cit., 14.

[196] Sulla scuola intesa come possibile spazio pubblico di confronto interculturale, oltre alla dottrina già richiamata, si veda: E. Bein Ricco, Interculturalità e democrazia nella scuola del 2000, in R. De Vita, F. Berti (a cura di), Dialogo senza paure. Scuola e servizi sociali in una società multiculturale e multireligiosa, Milano, 2002; G. Hasan Soravia, Tavola rotonda: le diversità culturali e religiose nella scuola, in Dialogo senza paure. Scuola e servizi sociali in una società multiculturale e multireligiosa, Milano, 2002; E. Pace, Conflitti di valore e riconoscimento delle differenze in un sistema educativo multiculturale, ivi; S. Rodotà, Il ruolo della scuola come spazio pubblico di confronto, in F. Leone (a cura di), Libertà per la scuola, Roma, 1995. Più specificatamente, sulle rivendicazioni identitarie delle comunità islamiche nel mondo della scuola, cfr. ex multis: M. Bertani, I musulmani e la scuola italiana: dibattiti e prospettive, in Religione e Scuola, 2004, (2), 7 ss.; H.R. Piccardo, L’islam nella scuola, in I. Sigillino (a cura di), La visione della multiculturalità, Milano, 1999; Kamal Abd al Qadir Marinelli, Scuola ed educazione islamica, Milano, 1996. Sulla presenza islamica nella scuola, con particolare riferimento alla situazione europea, si veda F. Dassetto, L’Islam in Europa, Torino, 1994.

[197] La presenza del crocifisso nelle aule scolastiche ha aperto il varco ad una serie di ricorsi dinanzi ai giudici amministrativi italiani, taluni approdati alla Corte europea dei diritti dell’uomo. Di tale giurisprudenza non è possibile dar conto in questa sede. Ci si limita a richiamare, a livello interno, l’importante TAR Veneto, sez. III, 17 marzo 2005, n. 1110, che ha ribaltato una sua precedente ordinanza, TAR Veneto, sez. I, ord. 14 gennaio 2004, n. 56, in Foro it., III, 2004, 239 ss., in seguito alla pronuncia della Corte cost., ord. 15 dicembre 2004, n. 389, di rimessione degli atti. Si veda anche la Corte europea dei diritti dell’uomo, 18 marzo 2011, n. 30814/06, consultabile sul sito www.olir.it nella sezione “Crocifisso”, che ha assolto l’Italia dall’accusa di aver violato la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo: la Grand Chambre, rinviando alla diversificata legislazione nazionale in virtù del principio di sussidiarietà, ha infatti statuito che «il crocifisso appeso al muro è un simbolo essenzialmente passivo» e che «non si potrebbe attribuire a tale simbolo una influenza sugli alunni comparabile a quella che può avere una lezione o la partecipazione ad attività religiose»; sicché la sua presenza non lederebbe la libertà religiosa. Per una bibliografia essenziale sul tema, cfr.: C. Cardia, Identità religiosa e culturale europea. La questione del crocifisso, Torino, 2010; S. Mancini, Il potere dei simboli, i simboli del potere: laicità e religione alla prova del pluralismo, Padova, 2008; M. Parisi (a cura di), Simboli e comportamenti religiosi nella società plurale, Napoli, 2006; E. Dieni, A. Ferrari, V. Pacillo (a cura di), I simboli religiosi tra diritto e culture, Milano, 2006; P. Cavana, Modelli di laicità nelle società pluraliste. La questione dei simboli religiosi nello spazio pubblico, in Arch. giur., 2006, 515 ss.; E. Dieni, A. Ferrara, V. Pacillo (a cura di), I simboli religiosi tra diritto e culture, Milano, 2006; R. Bin, G. Brunelli, A. Bugiotto, P. Veronesi (a cura di), La laicità crocifissa? Il nodo costituzionale dei simboli religiosi nei  luoghi pubblici, Torino, 2004.

[198] Sul punto, si veda, ex plurimis: L. Zagato, Il volto conteso: velo islamico e diritto internazionale dei diritti umani, in Dir. immigrazione e cittadinanza, 2007, (2), 64 ss.; D. Tega, Il Parlamento francese approva la legge “anti-velo”, in Quad. cost., (2), 2004, 398 ss.; Id., Stato laico: tollerante o militante?, ivi, (1), 144 ss.; Colaianni, Eguaglianza e diversità culturali e religiose. Un percorso costituzionale, cit., 173 s.

[199] Una celebre sentenza della House of Lords britannica diversi lustri or sono ha indicato una serie di elementi (i c.d. «Mandla criteria») in presenza dei quali è plausibile accertare l’esistenza di un autonomo «gruppo etnico». Il caso riguardava una discriminazione razziale subita da un ragazzo sikh al quale era stato negato l’ingresso al Park Grove School di Birmingham dal preside perché suo padre non gli impediva di indossare il turbante e di farsi crescere i capelli. La Camera dei Lords britannica, nel dichiarare i sikh un auto­nomo gruppo etnico, aveva infine riconosciuto al ragazzo la tutela prevista dal Race Relations Act del 1976. Sempre in relazione alla minoranza sikh l’ordinamento d’Ol­tremanica da tempo riconosce il diritto ad indossare il turbante anziché il casco obbligatorio, tanto nella guida di motoveicoli – si veda il Motor Cycle Crash Helmets (Religious Extemption) Act del 1976, quanto nei cantieri edili (v. l’Employment Act, § 11, del 1989). Ulteriore esempio è il riconoscimento del diritto di portare con sé il Kirpan, ossia il pugnale tradizionalmente indossato dai Sikh, che per foggia e per dimensioni è atto ad offendere: diritto che, ad esempio, la Corte Suprema canadese nel 2006 ha appunto riconosciuto ad un alunno per non ledere la sua libertà religiosa. Così, analogamente in Italia, sebbene in ordine alla necessità del porto d’armi (escluso nel caso di specie), si veda la nota non titolata di G.L. Gatta, a Trib. Pen. Vicenza, ord. 28 gennaio 2009, in Il Corriere del Merito, 2009, 5, 536 ss.

[200] Sui concetti di laicità e di laicismo, cfr., ex multis: V. Zanone, voce Laicismo, in Dizionario di Politica, a cura di N. Bobbio , N. Matteucci, G. Pasquino, Torino, 1999, 54 ss.; R. Coppola, L. Troccoli (a cura di), Minoranze, laicità, fattore religioso, Bari, 1997; C. Cardia, voce Stato laico, in Enc. dir., XLIII, Milano, 1990, 875 ss.; N. Morra, voce Laicismo, in Noviss. Dig. it, vol. IX, Torino, 1963, 437 ss. Si vedano anche le riflessioni di P. Ostellino, Se il laicismo diventa la religione di Stato, in Corriere della Sera, 4 settembre 2004. Il principio di laicità costituisce il riflesso delle esperienze storiche di ciascun Paese. Ad esempio, mentre in Francia la proibizione del velo nei luoghi pubblici (v. legge 15 marzo 2004, n. 228) è finalizzata a preservare la laicità enunciata nell’art. 2 della Carta fondamentale, in Turchia fino a pochi anni or sono si conculcava una for­ma di laicità militante nel timore di una restaurazione del passato regime teocratico, tant’è che l’abro­gato art. 191 del codice penale turco sanzionava ogni attività ritenuta contraria al principio di laicità, dando così vita – fra l’altro – ad una significativa querelle tra la Corte costituzionale turca e la Cedu. Sul punto, si veda D. Tega, La laicità turca alla prova di Strasburgo, in Dir. pubbl. comparato ed europeo, (1), 2005, 289 ss., con riferimento alla laicità tipica dell’or­dinamento francese: P. Cavana, I segni della discordia: laicità e simboli religiosi in Francia, Torino, 2004; A. Ferrari, Libertà scolastiche e laicità dello Stato in Italia e Francia, Torino, 2002; P. Cavana, Interpretazioni della laicità: esperienza francese ed esperienza italiana a confronto, Roma, 1997. Quanto, infine, alla legge francese 15 marzo 2004, n. 228, sul divieto di ostensione di simboli religiosi all’inter­no degli edifici scolastici, cfr.: D. Tega, Il Parlamento francese approva la legge “anti-velo”, in Quad. cost., (2), 2004, 398 ss.; Id., Stato laico: tollerante o militante?, ivi, (1), 144 ss.; Colaianni, Eguaglianza e diversità culturali e religiose. Un percorso costituzionale, cit., 173 s.

[201] Sul punto, si rinvia a Pace, Conflitti di valore e riconoscimento delle differenze in un sistema educativo multiculturale, cit., passim.

[202] Nell’ambito della vasta dottrina sul ruolo dell’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche italiane, si vedano per una disamina dei profili più prettamente interculturali: A. Caraccio, Libertà religiosa e scuola, in www.olir.it., sezione Scuola e religione, 01/2005; C. Canta, L’inse­gnamento della religione nella società multiculturale e multireligiosa, in Dialogo senza paure. Scuola e servizi sociali in una società multiculturale e multireligiosa, Milano, 2002; L. Pedrali (a cura di), È l’ora delle religioni. La scuola e il mosaico delle fedi, Bologna, 2002; R. Bonaiuti, Presenza multireligiosa nella scuola e insegnamento della religione, in R. De Vita, F. Berti (a cura di), La religione nella società dell’in­certezza. Per una convivenza solidale in una società multireligiosa, Milano, 2001. Sui profili costituzionalistici connessi all’insegnamento della religione cattolica nelle scuole statali italiane, si veda S. Cicatelli, Costituzione, religione e scuola. L’inse­gna­mento della religione cattolica nella giurisprudenza costituzionale, Roma, 2009. Infine, per una disa­mina in chiave evolutiva, cfr.: G. Bertagna, Le stagioni dell’IRC nelle scuole statali italiane dalla Legge Casati (1859) ai nostri giorni. Elementi per un quadro interpretativo, in G. Bertagna, G. Sandrone Boscarino, L’inse­gnamento della religione cattolica per la persona. Itinerari culturali e proposte didattiche per la formazione in servizio dei docenti di religione cattolica, Milano, 2009, 163 ss.; A. Famà, L’in­segnamento della religione a scuola: un lungo cammino, in www.olir.it., sez. Scuola e religione, 08/2004; E. Butturini, Profilo storico del­l’IRC in Italia, in Z. Trenti, Manuale dell’in­segnante di religione, Leumann (Torino), 2004, 13 ss.

[203] Sulla nuova disciplina “Storia delle religioni” in Italia, si vedano: R. Benigni, La storia delle religioni: una via italiana dell’educazione alla cittadinanza, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, 31/2012; M. Giorda, A. Saggioro, La materia invisibile, Bologna, 2011; G. Lettieri, L’ora di religione come questione aporetica, in L’inse­gnamento della Storia delle religioni in Europa tra scuola e università, (2), 2009; A. Barca, L’insegnamento della religione cattolica nella scuola che cambia, Roma-Bari, 2010; N. Pagano, Per una “storia delle religioni”. Un’al­ternativa laica all’ora di religione nella scuola pubblica, Torino, 2006; M. Rostan, Per uno studio laico e plurale del fatto religioso nella scuola italiana, in P. Capitani (a cura di), Scuola domani, Milano, 2006, 178 ss.; Z. Trenti, Nuove prospettive per l’IRC e il suo insegnante, in G. Malizia, Z. Trenti, S. Cicatelli, Una disciplina in evoluzione, Leumann, 2005; F. Pajer, Scuola e istruzione religiosa, in Nuova cittadinanza europea. Il Regno attualità, 2002, (22), 776 ss.; F. Massimeo, A. Portoghese, P. Selvaggi (a cura di), Laicità e religioni nella scuola del 2000, Bari, 1999; F. Massimeo, A. Portoghese, P. Selvaggi (a cura di), L’inse­gnamento delle religioni oggi, Bari, 1998. Sull’in­segnamen­to delle scienze religiose in Europa, cfr.: R. Debray, L’insegnamento del fatto religioso in Francia. Per una laicità d’intelligenza, in Il Regno-documenti, 2002, (15), 514 ss.; F. Pajer (a cura di), L’in­segnamento delle scienze religiose in Europa, in Religioni e società, 2000, 15/2, 3 ss.

[204] Così, Caraccio, Libertà religiosa e scuola, in www.olir.it., sez. Scuola e Religione, 01/2005. A livello generale, si vedano la Direttiva Ue 93/104/Ce (GUCE n. 307, 13 dicembre 1993) e la Direttiva Ue 2000/34/CE (GUCE n. 195, 1° agosto 2000), che, con riferimento agli orari di lavoro, escludono l’automatica annoverazione della domenica tra i giorni di riposo.

[205] Sul rapporto cibo-religione nel mondo scolastico, oltre agli spunti offerti dalla letteratura già richiamata, si vedano: M. Giorda, E. Messina (a cura di), Pluralismi alimentari a Torino, in benvenutiinitalia.it, 08/2015;  M. Giorda, L. Bossi, E. Messina, A tavola con le religioni (nella ricostruzione collettiva), Torino, 2013, ivi; Id., Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, I Report, ivi, 06/2013; Del Bò, Regole alimentari religiose e laicità dello Stato, in Ceva (a cura di), Pluralismo alimentare: giustizia, tolleranza e diritti, cit., 46 ss.; Giorda, A tavola con le religioni: il cibo plurale delle mense scolastiche, ivi, 70 ss.; L. Mentasti, C. Ottaviano, Cento cieli in classe. Pratiche, segni e simboli religiosi nella scuola multiculturale, Milano, 2008.

[206] Si veda, ad esempio, Cons. Stato, sez. V, 6 agosto 2001, n. 4237, in Cons. Stato, 2001, I, 1759, per il quale, nel caso sia richiesto dal bando di gara per l’affida­mento del servizio di mensa scolastica per scuole materne l’obbligo di aver già svolto (e documentalmente provato) “servizi identici” a quelli oggetto dell’appalto nei tre anni precedenti la gara, non è sufficiente, ai fini dell’ammissione alla gara, che una ditta abbia maturato una pregressa esperienza nel settore della ristorazione, attesa la peculiarità del servizio richiesto (alimentazione dell’infanzia) che si estende ad una attività di assistenza. Così, anche Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2006, n. 5035, in Giornale dir. amm., 2006, 1237, per il quale, qualora il bando di gara, ai fini della dimostrazione dei requisiti minimi di capacità tecnica allo svolgimento del servizio di refezione scolastica, richieda la documentazione di un pregresso fatturato relativo al medesimo servizio, non può essere considerata rilevante una generica attività di ristorazione collettiva o, ancor meno, di somministrazione o fornitura di derrate alimentari. Sempre in tema di requisiti tecnici per l’affidamento del servizio di  refezione scolastica, si veda ancora Cons. Stato, sez. V, 30 agosto 2004, n. 5646, in Riv. amm. Toscana, 2003, 252. Per un raffronto tra il servizio di ristorazione stricto sensu inteso e il mero catering, qualificabile alla stregua di appalto di fornitura e non di servizio, stante la sua natura di contratto di somministrazione ex art. 1559 cod. civ., si veda Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2000, n. 289, in Foro amm., 2000, 70.

[207] Sulle procedure di gara in materia di ristorazione scolastica, oltre al decreto interministeriale 11 aprile 2008, recante «Approvazione del Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della Pubblica Amministrazione» (c.d. Piano d’Azione Nazionale per il Green Public Procurement), si veda il d.p.c.m. 18 novembre 2005, recante «Affidamento e gestione dei servizi sostitutivi di mensa», nelle parti ancora in vigore alla luce delle sentenze del TAR Lazio, sez. I, 26 gennaio 2007, n.  572, in Giur. merito, 2007, 1470, con nota di A. Dapas, L. Viola, Il diritto dei servizi sostitutivi di mensa tra eccessi di regolazione e autonomia negoziale delle parti, e in Dir e pratica amm. (3), 2007, con nota di M. Manca, Gare da rifare sui tiket restaurant, nonché del Cons. Stato, sez. IV, 26 settembre 2007, n. 4970, in Urb. e appalti, 2008, 193 ss., con nota di I. Pagani, Affidamento e gestione dei servizi sostitutivi di mensa: una breccia nel costrutto unitario del codice dei contratti pubblici?, nonché in Dir. e pratica amm., 2007, (11), 58, con nota non titolata di M. Manca, che ne hanno di fatto ristretto notevolmente l’ambito di applicazione. Naturalmente, in materia trova applicazione anche la normativa generale in materia di igiene e sanità degli alimenti nonché di sicurezza degli impianti.

[208] Si vedano anzitutto le “Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica”, approvate il 29 aprile 2010 dal Ministero della salute in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, consultabili in www.salute.gov.it/portale/temi/p2_6.jsp?id=1648&area=nutrizione&menu=ristorazione, nelle quali si manifesta l’intento di diffondere nelle scuole un’e­duca­zione alimentare che favorisca corretti stili di vita e il rispetto, nei limiti del possibile e del sostenibile, delle regole alimentari confessionali a partire dalla stessa ristorazione scolastica. Si veda altresì il Piano strategico Guadagnare Salute-Rendere facili le scelte salutari, liberamente consultabile nel sito web http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_pubblicazioni_605_allegato.pdf: si tratta di un documento elaborato nel 2007, sempre a cura del Ministero della salute, nell’intento di ridurre le malattie croniche non trasmissibili attraverso il contrasto di fattori di rischio modificabili (quali l’errata alimentazione, la sedentarietà, l’abuso di alcool e il tabagismo) e che individuava già nella ristorazione scolastica uno strumento prioritario per promuovere la salute e l’educa­zione ad una corretta alimentazione. Su questa linea si collocano anche le “Linee Guida per una sana alimentazione italiana”, pubblicate fin dal 1986 dall’Istituto Nazionale di Ricerca per gli Alimenti e la Nutrizione, consultabili nel sito internet http://www.piramidealimentare.it/files_allegati/guida.pdf, nella versione del 2003. Sempre a livello statale, vanno richiamate le “Linee guida per l’educazione alimentare nella scuola italiana”, redatte dal Ministero dell’i­struzione, del­l’uni­versità e della ricerca (2011), consultabili nel sito http://archivio.pubblica.istruzione.it/allegati/prot7835_11.pdf. Il carattere volutamente generale delle Linee di indirizzo del Governo consente ai decisori regionali e comunali di introdurre – nell’ambito delle rispettive competenze – discipline di dettaglio in relazione al contesto territoriale di riferimento: di qui il fiorire di una molteplicità di “Linee-guida regionali e di Carte dei servizi comunali”, in cui si dedica spazio anche all’a­limentazione religiosamente e culturalmente orientata: si vedano, esemplificando, le “Linee guida in materia di miglioramento della qualità nutrizionale nella ristorazione scolastica” della Regione Veneto (2013), consultabili nel sito http://nutrizionee.ulss15.pd.it/media//nutrizione/scuole/varie/linee_guida_scuole_Regione_Veneto.pd, le “Linee strategiche per la ristorazione scolastica” della Regione Emilia-Romagna (aprile 2009), consultabili nel sito internet http://servizi.comune.fe.it/attach/istruzione/docs/lineestrategiche.pdf, le “Linee guida per la ristorazione collettiva scolastica” della Regione Piemonte (luglio 2002). Infine, a livello internazionale, si segnala la “Convenzione ONU dei diritti dell’infanzia” (1989), laddove insiste sulla necessità di favorire nella popolazione corretti stili di vita attraverso l’accesso e la pratica di una sana e corretta alimentazione sin dalla prima infanzia, nonché – sebbene con riferimento all’intera popolazione – la “European Social Charter” (1996), il “Gaining health”, approvato dall’Uf­ficio regionale per l’Europa dell’Or­ganizza­zione Mondiale della Sanità (2006) e la Dichiarazione “La salute in tutte le politiche”, resa dalla medesima OMS d’intesa con la Commissione Ue (2007).

[209] In tal senso, il Comitato nazionale per la bioetica, Alimentazione differenziata e interculturalità. Orientamenti bioetici, cit., 3. Sul punto, si veda anche la Convenzione che il Ministero dell’i­struzione, università e ricerca ha stipulato con il CSAM-CEM Mondialità (Mondialità per l’in­tegrazione interculturale), «intesa a favorire la collaborazione in campi importanti, quali l’Inter­cultu­ra, l’educazione interreligiosa, l’integrazione nella scuola». Nell’ambi­to della Convenzione si segnalano i seguenti punti: l’impegno comune a promuovere, sostenere e sviluppare iniziative mirate alla educazione interculturale e interreligiosa attraverso la sperimentazione e la ricerca di modelli che favoriscano progetti di educazione interculturale nella dimensione locale e nazionale e la progettazione di iniziative di formazione rivolte ad insegnanti ed educatori finalizzate al­l’amplia­mento delle competenze di pedagogia interculturale, che comprendono dialogo interreligioso, comunicazione, cittadinanza, integrazione, gestione e trasformazione dei confini, etica pubblica, convivenza civile.

[210] Le Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica, richiamando il carattere fortemente multietnico ormai assunto dalla società italiana, insistono sulla necessità di affrontare anche nel mondo della scuola la gestione dei rapporti interculturali, giacché «la scuola costituisce l’ambiente ideale dove poter realizzare tale integrazione e l’ali­mentazione rappresenta un terreno su cui approfondire e sviluppare tali politiche» (p. 11): se infatti i bambini si adattano alle diverse culture alimentari – sia del nostro Paese, sia di quello di origine – può effettivamente risultare più difficile l’in­cidenza delle famiglie nelle loro scelte comportamentali, nelle quali spesso prevale la tendenza a non disperdere le proprie tradizioni e specificità culturali, compresa quella alimentare. I menù offerti dalla ristorazione scolastica possono pertanto raggiungere il nucleo familiare attraverso il bambino e contribuire così a correggere cattive abitudini alimentari.

[211] Sul punto, si rinvia alle osservazioni della Comitato nazionale per la bioetica richiamate nella precedente nota 16.

[212] Si vedano, conformemente, Bossi-Giorda-Messina (a cura di), Cibo, religioni e integrazione culturale. La ristorazione scolastica a Torino, cit., 4-6.

[213] In tal senso, Chizzoniti, La tutela della diversità: cibo, diritto e religione, cit., 45.

[214] È quanto auspica, condivisibilmente, ancora Chizzoniti, ult. cit., 46.

[215] V. supra, par. 1.