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05/01/2021
"La tutela processuale europea dell’ambiente: problemi di legittimazione delle associazioni ambientaliste"di A.Martini

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI “LA SAPIENZA”
 
DOTTORATO DI RICERCA
IN
DIRITTO PUBBLICO COMPARATO E INTERNAZIONALE
-Curriculum Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente-
 
Resoconto dell’incontro di studi del 29 ottobre 2020
 
Prof.ssa Giovanna Ligugnana
(Professore associato di Diritto Amministrativo presso l’Università di Verona)
 
 
La tutela processuale europea dell’ambiente: problemi di legittimazione delle associazioni ambientaliste
 
 
In occasione dell’incontro di studi del 29 ottobre 2020 organizzato dal Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, la Prof.ssa Giovanna Ligugnana ha svolto una relazione sulla tematica riguardante “La tutela processuale europea dell’ambiente: problemi di legittimazione delle associazioni ambientaliste”. L’illustre relatrice si è concentrata sull’annoso problema dell’accesso alla giustizia ambientale nell’ambito dell’ordinamento sovranazionale europeo, offrendone una ricostruzione evolutiva in termini normativi e giurisprudenziali e, da ultimo, riportando gli ultimi sviluppi istituzionali e i possibili scenari del prossimo futuro.
La questione concernente la legittimazione processuale sotto il profilo della tutela giurisdizionale del diritto ambientale è da sempre foriera di un vivace dibattito in dottrina e in giurisprudenza.
Invero, già prima dell’emersione di un diritto internazionale di accesso alla giustizia ambientale, gli Stati nazionali si erano dotati di strumenti giuridici e di soluzioni interpretative volte ad estendere la legittimazione processuale in favore dei portatori di interessi diffusi, quali le associazioni ambientaliste, al fine di consentire un rafforzamento del livello di protezione del bene giuridico ambiente. A titolo esemplificativo, si faccia riferimento alla soluzione adottata dal legislatore italiano il quale ha, da un lato, specificato le condizioni di riconoscimento delle associazioni portatrici dell’interesse diffuso ambientale e, per l’effetto, le ha dotate di legittimazione processuale e legittimazione ad agire[1].
Sul fronte sovranazionale, invece, la questione è ancora in via di definizione.
In particolare, si registra un difetto di coordinamento multilivello tra le norme di diritto internazionale in materia di giustizia ambientale, che trovano la propria fonte nella Convenzione di Aarhus, e la normativa europea vigente. Tale conflitto è acuito in ragione del fatto che l’Unione Europea è Parte della Convenzione di Aarhus e, come tale, è sottoposta agli obblighi giuridici da essa derivanti.
Come noto, la Convenzione codifica i diritti del pubblico in materia ambientale[2].
Una delle principali acquisizioni della Convenzione, infatti, riguarda il riconoscimento in capo agli individui del ruolo di attori protagonisti della protezione dell’ambiente, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale[3]. Tra questi diritti, occupa uno spazio importante il diritto di accesso alla giustizia ambientale, in quanto pilastro volto a garantire la tutela giurisdizionale effettiva dei diritti appositamente riconosciuti dalla stessa Convenzione.
Ciononostante, l’adempimento e l’attuazione degli obblighi derivanti dall’art. 9 della Convenzione si sono rivelati complessi e non hanno consentito un’efficace integrazione di tale diritto all’interno dell’ordinamento europeo.
 Come già evidenziato all’atto della firma, l’allora Comunità Europea intendeva dare seguito alle norme convenzionali circoscrivendole però all’interno del proprio quadro già condiviso di regole[4], argomentazione questa che verrà ripresa anche in seguito dalle istituzioni europee, in occasione del complesso contenzioso originatosi proprio a causa della mancata attuazione del terzo pilastro della Convenzione.
Trattandosi di un accordo misto[5], l’adempimento degli obblighi ivi previsti ha coinvolto inevitabilmente il piano degli Stati membri e quello delle istituzioni europee.
Sul primo versante, si è provveduto all’approvazione delle direttive 2003/4/CE e 2003/35/CE con lo scopo di garantire in modo uniforme in tutti gli Stati membri il diritto di accesso all’informazione ambientale e il diritto di partecipazione del pubblico a taluni piani e programmi ambientali. Per quanto concerne il diritto di accesso alla giustizia ambientale, invece, la proposta di direttiva presentata dalla Commissione è stata ritirata nel 2014, dopo essersi arenata in Consiglio senza mai raggiungere un accordo; della mancanza di una piena implementazione degli obblighi discendenti dall’art. 9 era conscia la stessa Unione, come risulta dalle dichiarazioni rese all’atto dell’approvazione[6].
Sul versante istituzionale, invece, anche per far fronte alla lacuna che affliggeva il diritto europeo vigente, è stato approvato, oltre al Regolamento (CE) N. 1049/2001, il Regolamento (CE) N. 1367/2006.
In realtà, il Regolamento del 2001 non perseguiva l’obiettivo di trasporre il contenuto della Convenzione in modo da renderlo vincolante e applicabile alle istituzioni europee, piuttosto si proponeva di migliorare e rendere più trasparente la partecipazione dei cittadini al processo decisionale europeo tout court, riconoscendo loro un diritto di accesso ai documenti, anche quelli contenenti informazioni ambientali, in possesso delle istituzioni e degli organismi comunitari[7].
Viceversa, il Regolamento del 2006, noto anche come “Regolamento Aarhus”, nasce proprio con l’intento «di contribuire all’adempimento degli obblighi derivanti dalla Convenzione UNECE sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (…) stabilendo le regole per applicare le disposizioni della convenzione alle istituzioni e agli organi comunitari»[8]. In altri termini, con questo Regolamento il legislatore europeo ha cercato di dare attuazione alla Convenzione sottoponendo le proprie istituzioni alle norme convenzionali dei tre pilastri, ivi compreso quello sulla giustizia ambientale.
A tal proposito, il Regolamento ha individuato quale strumento giuridico tipico per l’accesso alla giustizia ambientale da parte dei cittadini la «richiesta di riesame interno»[9], da presentare nei confronti dell’istituzione o dell’organismo che ha adottato o che avrebbe dovuto adottare un atto amministrativo ai sensi del diritto ambientale.
Da un punto di vista soggettivo, il meccanismo giudiziale in questione è attivabile in via esclusiva dalle organizzazioni non governative che dispongono di appositi criteri di legittimazione[10] e trova quale destinatario esclusivo l’autorità che ha emanato o che avrebbe dovuto emanare l’atto amministrativo “impugnato”.
Da un punto di vista oggettivo, invece, la richiesta di riesame può avere ad oggetto esclusivamente gli atti amministrativi, ossia «qualsiasi provvedimento di portata individuale nell’ambito del diritto ambientale adottato da un’istituzione o da un organo comunitari e avente effetti esterni e giuridicamente vincolanti»[11]. È evidente come l’interpretazione della nozione di atto amministrativo, rilevante ai fini dell’istanza di riesame, poggi inevitabilmente sull’interpretazione della nozione di diritto ambientale, qualificato come la normativa europea che concorre al raggiungimento degli obiettivi politici in materia ambientale[12].
Tuttavia, tale disciplina ha posto una serie di problemi interpretativi riguardanti la possibile applicazione del riesame rispetto a taluni atti in materia ambientale.
In primo luogo, per quel che concerne la materia ambientale, la Commissione è solita intervenire, a norma degli artt. 290-291 TFUE, attraverso atti generali o normativi che, in quanto tali, non integrano le caratteristiche dell’atto amministrativo di cui all’art. 10 del Regolamento. In secondo luogo, dalla definizione di diritto ambientale si ricava che non è rilevante l’idoneità dell’atto rispetto al raggiungimento di specifici obiettivi di politica ambientale bensì la sua capacità di far conseguire obiettivi di politica generale europea in materia ambientale.
Pertanto, nella prassi, le istanze di riesame presentate dalle ONG alla Commissione sono state puntualmente dichiarate inammissibili o perché gli atti avevano portata generale e non individuale o perché non rientravano nell’ambito del diritto ambientale. Da ciò sono scaturiti alcuni tentativi, da parte delle associazioni ambientaliste, di considerare gli atti in questione come atti amministrativi che risultano dalla somma di atti puntuali; il tentativo non ha però fatto breccia nell’interpretazione della Commissione, la quale ha sempre sostenuto che l’atto generale è quello rivolto ad un numero indeterminato di soggetti che non sono stati individuati[13].
A nulla sono valsi neppure i tentativi di ricorrere alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, facoltà di cui possono disporre le ONG che hanno presentato il riesame, ai sensi dell’art. 12 del “Regolamento Aarhus”. Invero, il ricorso non ha finalità attuative: una volta dichiarato inammissibile il riesame proposto, le ricorrenti possono impugnare solo l’atto con il quale è stata dichiarata l’inammissibilità ma non anche l’atto amministrativo sostanziale. Come previsto dall’art. 263 TFUE, infatti, il ricorso dinanzi alla Corte di Giustizia può avere ad oggetto solo atti direttamente lesivi del ricorrente e non anche misure d’esecuzione[14]. Di conseguenza, non essendo l’associazione ambientalista destinataria dell’atto ma solo portatrice di un interesse diffuso, anche questo meccanismo è divenuto di fatto impercorribile, causando così un vero e proprio impasse nell’accesso alla giustizia[15].
 Si è venuto così a creare un corto circuito tale per cui lo strumento ideato dal legislatore in attuazione del terzo pilastro della Convenzione UNECE si è trasformato nel principale ostacolo all’accesso della giustizia ambientale[16].
Risulta evidente, quindi, che l’incompatibilità del quadro normativo europeo rispetto all’art. 9 della Convenzione non fosse formale – dal momento che gli Stati membri e Parti della Convenzione erano liberi di provvedere con le proprie previsioni normative alla tutela del diritto di accesso alla giustizia ambientale – bensì sostanziale, in quanto le stesse norme europee, noncuranti del regime di favor previsto dalla Convenzione, ostacolavano o impedivano l’accesso alla giustizia proprio di quelle associazioni portatrici di interessi diffusi e finalizzate alla tutela dell’ambiente.
Tale situazione ha dato origine ad un’intricata disputa giurisdizionale sull’incompatibilità dell’art. 10 del Regolamento rispetto all’art. 9 della Convenzione, sviluppatasi innanzitutto dinanzi al giudice europeo.
Il Tribunale dell’Unione Europea, intervenuto sulla questione nelle cause T-338/08 e T-396/09, ebbe modo di riconoscere che restringere il procedimento del riesame ai soli provvedimenti di portata individuale avrebbe di molto limitato le finalità e l’oggetto della Convenzione di Aarhus, oltre quanto previsto dalla stessa Convenzione; pertanto, il giudice dichiarava l’illegittimità dell’art. 10 del Regolamento CE n. 1367/2006 perché non conforme all’art. 9[17].
In appello, la Corte di Giustizia ribaltò l’interpretazione del Tribunale sostenendo che l’art. 9 della Convenzione non può fungere da norma parametro per l’art. 10 del Regolamento CE n. 1367/2006. Anziché concentrarsi sul contenuto del Regolamento e sulla natura dell’atto, la Corte di Lussemburgo stabilì che, dal momento che l’art. 9 non detta disposizioni puntuali e stringenti ma consente alle Parti di determinare le condizioni per l’esercizio del suddetto diritto[18], tale norma non poteva essere utilizzata per verificare la legittimità dell’art. 10 del Regolamento e, dunque, la sentenza del Tribunale era viziata da un errore di diritto.
Alla luce di tanto, le ONG provvedevano ad attivare direttamente il meccanismo giudiziale di cui all’art. 15 della Convenzione, previsto come rimedio in caso di mancato adempimento degli obblighi della Convenzione. A tale strumento, strutturato su un contraddittorio documentale, possono infatti farvi ricorso i membri del pubblico, i quali si rivolgono ad un apposito organismo istituito in seno alla Convenzione, il Compliance Committee (ACCC)[19]. Sfruttando tale rimedio, l’associazione ambientalista ClientEarth lamentava, sin dal 2008, l’inadempimento dell’UE rispetto agli obblighi della Convenzione[20].
All’esito della propria istruttoria, il Compliance Committee ha constatato la mancata attuazione da parte dell’UE degli obblighi relativi all’art. 9 e, pertanto, ha avanzato due proposte alla stessa al fine di adeguare il proprio ordinamento.
Da un lato, è stato suggerito di modificare il Regolamento CE n. 1367/2006 includendo, tra gli atti assoggettabili a riesame interno, gli atti generali; dall’altro, di chiedere al giudice europeo di interpretare l’art. 263 TFUE in modo più estensivo, così da consentire alle ONG di ricorrere alla giustizia.
Tali proposte non sono state accolte. Secondo la Commissione Europea, la Convenzione non contiene alcuna definizione dell’atto amministrativo né contiene prescrizioni vincolanti in tal senso che le istituzioni europee sono tenute a seguire. Peraltro, l’inclusione degli atti generali nell’art. 10 del Regolamento ‘Aarhus’ e la possibilità per le ONG di impugnarli dinanzi al giudice europeo determinerebbero una palese violazione dell’art. 263, paragrafo 4, TFUE. Parimenti, non è possibile raccomandare un’interpretazione estensiva dell’art. 263 TFUE al giudice europeo, in quanto quest’ultimo è espressione di un potere giurisdizionale europeo autonomo e indipendente.
A questa situazione di stallo ha provato a far fronte nel 2017 il Consiglio, che ha rinnovato l’impegno politico dell’Unione nell’intervenire a livello normativo per adeguare il diritto europeo agli obblighi della Convenzione UNECE, pur ritenendo assolutamente impercorribile l’ipotesi di rivolgere una raccomandazione interpretativa alle Corti[21].
Si entra così in una fase nuova, in cui, almeno apparentemente, l’iter politico-normativo di adeguamento sembra tracciato: nella presentazione del c.d. Green Deal europeo[22], la Commissione ha incluso, tra le diverse iniziative da intraprendere, anche la revisione del “Regolamento Aarhus”, circostanza che trova d’accordo anche il Parlamento Europeo.
Inoltre, la Commissione ha presentato il 14 ottobre 2020 una proposta di modifica del Regolamento CE n. 1367/2006[23]. Tra le sue novità più rilevanti vi sarebbe l’inclusione degli atti generali, purché non legislativi, nel novero di quelli impugnabili, la modifica della definizione di diritto ambientale così da renderla conforme a quella della Convenzione e, infine, un allungamento dei termini per presentare il riesame interno.
In conclusione, dunque, sembrerebbero essere maturate le condizioni per una possibile svolta nel rapporto tra il diritto europeo e quello convenzionale. A tal proposito, sarà opportuno monitorare il processo legislativo per verificare se l’Unione potrà disporre di un nuovo Regolamento o, comunque, di nuove regole che consentano finalmente di implementare nell’ordinamento europeo il pilastro della giustizia ambientale costruito dalla Convenzione di Aarhus.
 
[1] Prima dell’intervento normativo, è stata la giurisprudenza a spingere verso il progressivo riconoscimento della legittimazione delle associazioni ambientaliste sfruttando il criterio della c.d. vicinitas, ossia dello stretto collegamento che veniva a realizzarsi tra il portatore dell’interesse diffuso e il territorio sul quale sarebbero ricaduti gli effetti dei «provvedimenti amministrativi afferenti valori ambientali» (ex multis, Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 29 aprile 1980, n. 473). Successivamente, ai sensi dell’art. 18, L. n. 349/1986 (legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente), il legislatore ha consentito di «intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi» esclusivamente a quelle associazioni individuate con decreto ministeriale ai sensi dell’art. 13. Quest’ultima norma, ad un criterio quantitativo che consente l’individuazione delle «associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale» e di «quelle presenti in almeno cinque regioni», affianca un criterio qualitativo che fonda il riconoscimento ministeriale «sulla base delle finalità programmatiche e dell’ordinamento interno democratico previsti dallo statuto, nonché della continuità dell’azione e della sua rilevanza esterna» (art. 13, comma 1, L. n. 349/1986).
[2] La Convenzione impegna le Parti a riconoscere tre diritti fondamentali in favore della collettività: il diritto di accesso alle informazioni ambientali di cui all’art. 4 (Access to environmental information), il diritto di partecipazione ai procedimenti e alle decisioni in materia ambientale di cui agli artt. 6-8 (Public participation) e il diritto di accesso alla giustizia di cui all’art. 9 (Access to justice).
[3] Ai soggetti privati, individualmente o in forma associata, viene data la possibilità di agire direttamente e concretamente al fine di tutelare gli interessi della collettività; i pubblici poteri, dunque, agiscono solo in via sussidiaria soprattutto in termini di coordinamento generale.
[4] «Within the institutional and legal context of the Community and given also the provisions of the Treaty of Amsterdam with respect to future legislation on transparency, the Community also declares that the Community institutions will apply the Convention within the framework of their existing and future rules on access to documents and other relevant rules of Community law in the field covered by the Convention» (EU declaration upon signature).
[5] Quando l’accordo internazionale ai cui lavori partecipa l’UE ricade in una delle competenze concorrenti di cui all’art. 4 TFUE, esso viene concluso sia dall’UE che dagli Stati membri. A tal fine, tali accordi consentono di ripartire i relativi obblighi tra le due dimensioni, quella delle istituzioni europee e quelle dei Paesi.
[6] «In particular, the European Community also declares that the legal instruments in force do not cover fully the implementation of the obligations resulting from Article 9 (3) of the Convention as they relate to administrative and judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities other than the institutions of the European Community as covered by Article 2 (2)(d) of the Convention, and that, consequently, its Member States are responsible for the performance of these obligations at the time of approval of the Convention by the European Community and will remain so unless and until the Community, in the exercise of its powers under the EC Treaty, adopts provisions of Community law covering the implementation of those obligations» (declaration upon approval).
[7] Art. 1, Regolamento (CE) n. 1049/2001.
[8] Art. 1, Regolamento (CE) n. 1367/2006.
[9] Art. 10, Regolamento (CE) n. 1367/2006.
[10] Ai sensi dell’art. 11 del Regolamento (CE) n. 1367/2006, è legittimata a formulare istanza di riesame l’ONG dotata di «personalità giuridica indipendente senza fini di lucro a norma del diritto nazionale o della prassi di uno Stato membro» (lett. a), avente come «obiettivo primario dichiarato di promuovere la tutela dell’ambiente nell’ambito del diritto ambientale» (lett. b), costituita «da più di due anni e persegua attivamente l’obiettivo di cui alla lettera b)» (lett. c) e il cui obiettivo e la cui attività rientrino nell’«oggetto della richiesta di riesame interno» (lett. d). La disciplina sulla legittimazione delle ONG viene integrata dalla Decisione della Commissione 2008/50/CE la quale, oltre a indicare da quali documenti deve essere formalmente corredata l’istanza di riesame, stabilisce che la legittimazione dell’ONG può anche essere riconosciuta direttamente dall’istituzione o dall’organismo comunitario (art. 4).
[11] Art. 2, comma 1, lett. g).
[12] Ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. f), per diritto ambientale si intende «la normativa comunitaria che, a prescindere dalla base giuridica, contribuisce al raggiungimento degli obiettivi della politica comunitaria in materia ambientale, stabiliti nel trattato: salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente, protezione della salute umana, utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale».
[13] Sul punto, si vedano le “Requests for internal review” consultabili all’indirizzo https://ec.europa.eu/environment/aarhus/requests.htm
[14] L’art. 263, comma 4, dispone che «Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre‚ alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d'esecuzione».
[15] Sul punto, tuttavia, le ONG lamentavano una disparità di trattamento rispetto a quanto previsto dalla stessa giurisprudenza europea in materia di concorrenza, laddove era stato concesso alle imprese o ad altre persone giuridiche con scopo di lucro di agire contro atti non direttamente lesivi (ex multis, cause riunite “Metropole Télévision SA and Reti Televisive Italiane SpA and Gestevisión Telecinco SA and Antena 3 de Televisión v. Commissione Europea”, T-528/93, T-542/93, T-543/93 e T-546/93).
[16] G. Ligugnana, Poteri giustiziali dell’amministrazione europea e decisioni in materia ambientale, in federalismi.it, n. 5/2017.
[17] Nelle sentenze 14 giugno 2012, nn. 300 e 301, relative alle cause citate, si legge: «Si deve considerare che un procedimento di riesame interno che riguarderebbe soltanto provvedimenti di portata individuale avrebbe una portata molto limitata in quanto gli atti adottati in materia ambientale sono per lo più atti di portata generale. Orbene, alla luce delle finalità e dell’oggetto della convenzione di Aarhus, una siffatta limitazione non è giustificata» (§ 76, T-338/08); «La convenzione di Aarhus è stata firmata dalla Comunità europea e successivamente approvata (…). Pertanto, le istituzioni sono vincolate da tale convenzione, la quale prevale sugli atti comunitari derivati. Ne consegue che la validità del regolamento n. 1367/2006 può essere inficiata per incompatibilità con la convenzione di Aarhus» (§ 52, T-396/09).
[18] Ci si riferisce alle cause riunite C-404/12 P e C-405/12 P, decise con sentenza del 15 gennaio 2015, n. 5. Ai punti 46-47 si legge «Da costante giurisprudenza della Corte risulta che le disposizioni di un accordo internazionale di cui l’Unione sia parte possono essere invocate a sostegno di un ricorso di annullamento di un atto di diritto derivato dell’Unione o di un’eccezione relativa all’illegittimità di tale atto unicamente a condizione che, da un lato, ciò non sia escluso né dalla natura né dalla struttura di esso e, dall’altro, che tali disposizioni risultino, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise (…). Per quanto riguarda l’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, esso non contiene alcun obbligo incondizionato e sufficientemente preciso idoneo a disciplinare direttamente la situazione giuridica dei singoli e non risponde, perciò, a tali criteri. Infatti, atteso che solo “i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale” sono titolari dei diritti previsti dal suddetto articolo 9, paragrafo 3, tale disposizione è subordinata, nella sua esecuzione o nei suoi effetti, all’intervento di un atto ulteriore».
[19] Come previsto dall’art. 15, durante la prima sessione del Working Group dedicato, le Parti hanno adottato le prime decisioni e indirizzi riguardanti il Compliance Mechanism e hanno nominato il Compliance Committee. Sulle funzioni si v. https://www.unece.org/env/pp/ccbackground.html
[20] ACCC/C/32 (2008).
[21] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11150-2017-INIT/it/pdf.
[22] COM(2019) 640.
[23] COM(2020) 642.

La tutela processuale europea dell’ambiente: problemi di legittimazione delle associazioni ambientaliste di Alessio Martini