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05/10/2020
Sostenibilità e nuovi paradigmi di sviluppo

 Recensione al volume di Monica Cocconi La regolazione dell’economia circolare. Sostenibilità e nuovi paradigmi di sviluppo, Milano, Franco Angeli, 2020, 165.
 
Carmen Imbembo
Dottoranda di ricerca in Diritto Pubblico, Comparato e Internazionale presso l’Università degli studi di Roma “La Sapienza”
 

 
La ricerca del sostrato giuridico della sostenibilità e la collocazione delle dinamiche dell’economia circolare in un contesto teleologicamente orientato.
Così la prefazione del Professor Antonio D’Aloia traccia le linee di fondo del percorso intrapreso dalla Professoressa Monica Cocconi nell’ultimo lavoro di ricerca, ambiziosamente orientato a declinare il ruolo-chiave riconosciuto ai pubblici poteri nella transizione dal sistema dell’economia lineare alla piena affermazione del paradigma della circolarità. Un modello che, nella ricostruzione elaborata dall’Autrice, concorrerebbe alla consacrazione di una nuova dimensione costituzionale del processo di integrazione europea.
Il tema riveste interesse nella riflessione giuridica, per due ordini di considerazioni.
 L’analisi della produzione legislativa sovranazionale, ispirata al favor verso l’affermazione del nuovo modello economico consente di cogliere le linee evolutive delle politiche eurounitarie nel settore della tutela ambientale e l’incidenza sulla conformazione delle discipline di diritto interno. La dilatazione dello spettro degli strumenti di tutela ed il trapasso dall’autoritatività in chiave repressiva alla consacrazione di misure di mercato e nel mercato orientate alla prevenzione degli effetti negativi sulle matrici ambientali aiutano, invero, a ben comprendere il radicale mutamento impresso all’agere dei pubblici poteri nella direzione dell’edificazione di una comunità di diritto assiologicamente connotata.
D’altro canto, l’analisi dei vantaggi rivenienti dall’affermazione del sistema economico circolare e dei meccanismi che ne garantiscano l’attuazione pare utile per la valutazione dell’efficacia dei primi nel contesto di rio-orientamento delle politiche europee e nazionali in dipendenza della congiuntura economica legata alla recente diffusione del fenomeno pandemico, in linea con le più recenti prese di posizione dell’esecutivo sovranazionale  che scorgono nella promozione di meccanismi incentivanti il contenimento delle emissioni e del consumo delle risorse uno tra i principali strumenti per garantire la crescita economica ed occupazionale.
Una ricostruzione, quella compiuta dalla Professoressa Cocconi, che investe l’azione delle pubbliche amministrazioni nella propria globalità, cogliendone la pluralità e l’interconnessione dei settori di intervento e degli ambiti di competenza, legata alla trasversalità delle problematiche sottese e conseguenti al depauperamento delle risorse naturali ed alla carenza di materie prime da immettere nel ciclo produttivo.
Un carattere multipolare che giustifica la scelta di riscostruire, in chiave prospettica, la centralità del ruolo delle istituzioni sovranazionali, valorizzando il potenziale apporto dell’esecutivo eurounitario verso un più consistente orientamento delle strategie domestiche, transitando al ruolo guida dei governi nazionali, per approdare alla delineazione dei margini di manovra da riservare in capo alle amministrazioni regionali e agli enti territoriali minori.
È nella sottolineatura della necessità di coordinamento e collaborazione inter-istituzionale e nella valorizzazione dell’apporto degli attori sociali, in una commistione tra profili pubblicistici e privatistici, nella ricomposizione della tensione tra perseguimento dell’interesse generale e ricerca del profitto che si coglie una tra le cifre essenziali dello scritto.
 Ciò rende ragione dell’attenzione riservata alle declinazioni degli strumenti “di mercato” e, più in generale, alla leva economico-finanziaria per l’affermazione di un diverso modello di sviluppo, attuativo di quell’economia sociale di mercato fortemente competitiva ed improntato al riconoscimento della strumentalità di quelli rispetto il perseguimento del pubblico interesse. Pubblico interesse che, nella ricostruzione dell’Autrice, trascende l’interesse finanziario all’efficiente allocazione delle risorse, estendendosi al perseguimento dei valori di coesione e benessere sociale.
Se, per la tematica prescelta, l’opera si pone nel solco delle ricostruzioni della giuspubblicistica nazionale che hanno tracciato i profili di rilevanza giuridica e le alterità concettuali atte a sceverare la blue economy dal pur contiguo paradigma dello sviluppo sostenibile[1], l’originalità del contributo sembrerebbe poter esser colta nell’integrale spostamento del baricentro dell’analisi sui profili che investono la posizione del modello nel più ampio contesto della politica industriale europea.
 L’approccio metodologico seguito dall’Autrice e l’angolo visuale contiguamente assunto, pur senza far recedere le istanze di tutela ambientale, movente primo della codificazione legislativa culminata nell’adozione delle Direttive 2018/849/UE, 2018/850/UE, 2018/851/UE e 2018/852/UE, denotano la compenetrazione tra le istanze connesse alla preservazione delle matrici ambientali e le esigenze di promozione della coesione sociale e del benessere economico attraverso l’attuazione delle misure ivi delineate. 
Se le implicazioni ecologiche connesse all’insostenibilità del modello economico lineare continuano ad essere presenti, la necessità della transizione verso il paradigma della circolarità e della interconnessione delle misure legislative e delle linee programmatiche, pare rinvenire un più solido ancoraggio nell’evidenziazione dello squilibrio tra la domanda di materie prime e la sempre più circoscritta offerta di risorse facilmente ed economicamente accessibili (p.18 e 49, ove l’autrice pone in rilievo come: «la diminuzione dello smaltimento è essenzialmente orientata, anziché alla progressiva eliminazione dei rifiuti, alla produzione di materie prime secondarie; alla tutela ambientale, prima prevalente, si aggiunge, pertanto, un altro interesse di dimensione europea, ossia quello correlato alla maggior disponibilità di materie prime da reintrodurre nello stesso o in altro processo produttivo»).
Sulla scorta di tali presupposti i caratteri fondanti il paradigma dello sviluppo sostenibile ricevono una differente declinazione, con assunzione di un angolo prospettico più ampio nel contesto della circular economy. La valorizzazione della dimensione intergenerazionale e della responsabilità gravante tanto sui pubblici poteri, quanto sugli attori sociali, pur seguitando a costituire un tratto comune ad ambedue i modelli, trascende in questa i confini della preservazione delle risorse ecosistemiche, per abbracciare i doveri di solidarietà economica nei riguardi delle generazioni future (p.32).
Né l’acquisizione di tale angolazione vale a depauperare la caratura etica[2] che ammanta il paradigma della sostenibilità, trascendendo in concezioni utilitaristiche o economicistiche.  Il rilievo accordato agli obiettivi di politica industriale sottesi all’implementazione della circular economy assume funzione servente, secondo la ricostruzione dell’Autrice, al rafforzamento della portata precettiva ed all’attuazione del principio di integrazione dell’interesse ambientale e della sostenibilità dello sviluppo (p.127). In altri termini, la valorizzazione della vocazione economica della blue economy si rivela funzionale ad orientare l’azione dei molteplici attori istituzionali, economici e sociali nella direzione del perseguimento delle finalità collettive, cogliendone pienamente la funzione pro-competitiva.
La trattazione, articolata in sei sezioni, si snoda secondo un andamento concentrico. Alla ricostruzione del fondamento scientifico ed epistemologico del modello dell’economia circolare, la prima parte del lavoro affianca la sintetica ma efficace ricognizione delle principali esperienze di regolazione extra-europea dell’economia circolare, che ne denoterebbero l’attrazione a pieno titolo nel novero degli strumenti di politica industriale. Di preminente interesse la ricostruzione della parabola evolutiva della circular economy, nel contesto della c.d. industrial ecology, nel panorama giuridico nord-americano: più che risolversi nel passaggio in rassegna dei singoli provvedimenti e nella ricerca di un argomento che corrobori l’ascrizione del nuovo modello economico entro un raggio d’azione più ampio di quello involgente la tutela ambientale, la trattazione mira ad evidenziarne gli elementi di criticità, conferendo particolare enfasi all’assenza di coordinamento e dalla disomogenea frammentazione normativa dell’ordinamento federale ( p.21).
 Tema che ritorna nella terza sezione, ove il baricentro dell’attenzione si focalizza sull’attuazione, nell’ordinamento nazionale, dei fondamenti dell’economia circolare ed idealmente scomponibile in una pars destruens ed una pars costruens. Se nella prima si pongono in rilievo da un canto la limitata incidenza delle disposizioni all’uopo introdotte tanto dal D.Lg. n. 152/2006, quanto dal c.d. Collegato ambientale sull’attuazione delle strategie nazionali in materia di sostenibilità e di transizione all’economia circolare, dall’altro gli ostacoli insiti nell’attuale articolazione delle competenze legislative, nella seconda si delineano, sia pur in nuce, gli interventi necessari.
Riprendendo precedenti ricerche[3], l’Autrice rinviene nell’attrazione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di materie ascritte alla competenza concorrente un ineludibile strumento per l’attuazione organica degli obiettivi di sostenibilità delineati sul versante sovranazionale (p. 57). L’idea dell’accentramento, nell’impostazione ricostruttiva seguita dall’Autrice, non si traduce tuttavia nell’avocazione di un ruolo esclusivo in capo alle amministrazioni centrali, risultando, al contrario, ribadita l’esigenza del coordinamento dell’azione dei pubblici poteri dei differenti livelli di governo e la valorizzazione dell’apporto degli attori economici e sociali. Ciò che rende ragione delle acute riflessioni in merito alla promozione di strumenti di democrazia partecipativa ed alle potenzialità intrinseche a meccanismi di raccordo inter-soggettivo nella fase di programmazione degli interventi, nella direzione della miglior ponderazione degli interessi compresenti (p. 68).
Un tema, quello della sinergia tra poteri pubblici ed attori del mercato, che permea l’intera quarta sezione del volume, significativamente dedicata al green public procurement. È qui che, ad avviso di chi scrive, la trattazione dona al lettore interessanti spunti di riflessione.
L’attenzione dedicata al ruolo rivestito dalle certificazioni di qualità ambientale  nell’ottica della promozione della sostenibilità induce, invero, ad interrogarsi sugli eventuali risvolti negativi di un’indiscriminata previsione di quelle o di un’interpretazione distonica del dato normativo.
Al riguardo, paiono condivisibili ed originali le premesse dalle quali l’Autrice trae le mosse e, in particolare, il valore probatorio da ascrivere alle certificazioni (p.86) e, al contempo, gli effetti di semplificazione procedimentale che discenderebbero dal generalizzato impiego di quelle nella valutazione dell’idoneità del concorrente e delle soluzioni tecniche offerte (p.89).
Tuttavia, il reale punctm dolens sotteso all’istituto– che forse avrebbe potuto trovare maggiore spazio nella ricostruzione- pare albergare, a monte, nell’esatta perimetrazione dei limiti entro i quali sia consentito ad un’amministrazione aggiudicatrice modulare i requisiti di qualificazione ed ancorare la valutazione circa la capacità tecnica dell’operatore economico al rispetto di standard e prestazioni ambientali, involgendo la ricostruzione dei termini del bilanciamento e l’individuazione del punto di equilibrio tra esigenze di tutela ambientale e di garanzia dell’accesso al mercato delle pubbliche commesse. Operazione, quest’ultima, la delicatezza della quale pare rendere sempre più ineludibile una più compiuta valorizzazione del principio di proporzionalità nello scrutinio di legittimità delle clausole della lex di gara.
Del pari, l’argomentazione addotta onde corroborare l’assunto della necessità di una compressione dei margini dell’equivalenza con una più stringente valutazione delle circostanze impedienti la produzione delle certificazioni, riveniente un caposaldo nell’idoneità a stornare gli effetti distorsivi connessi all’ampliamento dei margini di apprezzamento tecnico-discrezionale nel giudizio di conformità dei requisiti posseduti alle previsioni del bando, non pare dirimere integralmente il problema dell’eccessiva perimetrazione della platea degli offerenti potenzialmente derivante da un’interpretazione rigida e formalistica del requisito della non imputabilità quale condizione legittimante la presentazione di documentazione equivalente.
L’accento posto sulle asimmetrie informative, nelle quali l’Autrice ravvisa un ulteriore ostacolo all’implementazione delle misure orientate alla sostenibilità attraverso il ricorso alla contrattazione pubblica, valutandone, in particolare l’incidenza sul momento valutativo, stimola riflessioni in merito alle soluzioni  percorribili a legislazione invariata per indirizzare più compiutamente il sistema delle pubbliche commesse verso la promozione della sostenibilità ambientale in una fase anteriore e, segnatamente, nella delineazione dell’oggetto del contratto e delle caratteristiche delle prestazioni richieste. Cogliendo le suggestioni relative alla promozione di sinergie tra pubblici poteri e consociati, ci si potrebbe interrogare sull’idoneità di meccanismi procedurali, quali il partenariato per l’innovazione e delle logiche di confronto e dialogo sulle quali questo si impernia ad orientare in chiave sostenibile la domanda pubblica, coniugando, del pari, l’esigenza di promozione di sviluppo economico, tecnologico, industriale e benessere sociale.
Nella quinta sezione dell’opera i temi della collaborazione inter-istituzionale, che investe l’integrale rivisitazione del modello di governance sovranazionale, attraverso maggiore spinta verso l’armonizzazione delle discipline nazionali, orientata alla promozione dei valori sociali ed il rilievo della leva finanziaria si intrecciano nuovamente.
Se le riflessioni sulla necessità di una revisione delle linee di indirizzo della politica europea di coesione, che rinvengono un solido ancoraggio normativo nella disposizione di cui all’art. 174 TFUE ed un meccanismo di attuazione privilegiato nella promozione di investimenti orientati all’innovazione tecnologica ed industriale si rivelano interessanti, giacché atte ad affrancarla dalla precipua finalità di correzione degli squilibri del mercato per orientarla verso la promozione di finalità collettive,  ben maggiori stimoli offre l’analisi dei profili critici delle attuali linee della politica economica europea, con particolare riguardo all’inasprimento dei vincoli ai bilanci nazionale. Dall’evidenziazione dei rischi insiti in un’eccessiva valorizzazione dei profili quantitativi degli scostamenti discenderebbe un ostacolo all’implementazione del modello dell’economia circolare, la cui risoluzione richiederebbe, ad avviso dell’Autrice, una rimodulazione della flessibilità di bilancio, tale da postulare la ricomprensione delle risorse impiegate per favorire l’inclusione economica e sociale tra le spese per investimenti (p.111). Sebbene l’assunto conduca ad una maggior libertà di apprezzamento in capo agli Stati membri, la realizzazione delle strategie orientate alla sostenibilità ed alla circolarità richiederebbero una maggiore valorizzazione della collaborazione istituzionale tra i vari livelli di governo. Di qui la proposta di revisione del Semestre europeo, anch’essa funzionale a segnare il trapasso da una comunità economica ad una comunità di diritto attraverso lo spostamento del baricentro dalle politiche di bilancio alla valorizzazione delle azioni da intraprendere nell’ottica della sostenibilità, rafforzando la portata precettiva delle raccomandazioni dell’esecutivo europeo con la definizione delle riforme orientate all’attuazione degli obiettivi interconnessi di promozione economico-sociale e di tutela ambientale e la responsabilizzazione della società civile nella delineazione degli obiettivi di sostenibilità e nella modulazione delle relative misure (p.115).
Ne deriva un’interessante visione del processo di costruzione del corpus del diritto euro-unitario e della consacrazione di una diversa identità europea, improntata al riconoscimento dei valori e dei diritti delle tradizioni costituzionali comuni anziché ancorata all’esclusivo fine dell’integrazione dei mercati. Il volume sembra, dunque, porsi in una linea di ideale continuità e confronto rispetto l’opera monografica di Aldo Sandulli[4]: se in quest’ultima si ponevano in rilievo le distonie correlate al predominio del metodo economico e delle logiche del mercato potenzialmente idonee a svilire il valore assiologico del delle regole giuridiche, la ricostruzione di Monica Cocconi concilia le due antitetiche visioni, in una ridefinizione delle categorie giuridiche ed economiche nella prospettiva della valorizzazione dei valori di dignità, solidarietà e protezione sociale.
 
[1]Il riferimento corre, indubbiamente, all’affermazione del paradigma dello Stato circolare quale diretta conseguenza della transizione verso il modello dell’economia circolare teorizzato da F.de Leonardis, Economia circolare: saggio sui suoi tre diversi aspetti giuridici. Verso uno Sstato circolare?, in L. Carbone, G. Napolitano e A. Zoppini, La disciplina della gestione dei rifiuti tra ambiente e mercato, Bologna, Il Mulino, 2018, 23 ss.
[2] Valga, per tutti, il riferimento alle riflessioni di F. Fracchia, Il principio dello sviluppo sostenibile, in M. Renna e F. Saitta (a cura di), Studi sui principi del diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2012, 433 ss.
[3] Sul punto, si veda M. Cocconi, Poteri pubblici e mercato dell’energia. Fonti rinnovabili e sostenibilità ambientale, Milano, Franco Angeli, 2014.
[4] Sul punto, si veda A. Sandulli, Il ruolo del diritto in Europa. L’integrazione europea dalla prospettiva del diritto amministrativo, Milano, Franco Angeli, 2018.

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