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News


15/06/2020
"C’è un fantasma che si aggira per le aule della Giustizia amministrativa, ed è il Popolo sovrano." di Andrea Bullo

 

C’è un fantasma che si aggira per le aule della Giustizia amministrativa, ed è il Popolo sovrano.

di Andrea Bullo


L’art. 87, comma 1, cod.proc.amm. statuisce che le udienze devono essere pubbliche a pena di nullità mentre, nei giudizi che a norma del comma 2 si trattano in camera di consiglio, sono sentiti i difensori che ne facciano richiesta: il che lascia intendere che le sole trattazioni in camera di consiglio possano tenersi “a porte chiuse”, ma la loro trattazione in pubblica udienza non costituisce motivo di nullità della decisione.

Il principio di pubblicità dell’udienza costituisce peraltro espressione dei principi enunciati dall’art. 6, comma 1, CEDU e dall’art. 47, comma 2 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, la cui coessenzialità al principio della sovranità popolare cui deve conformarsi l’amministrazione della Giustizia è principio noto alla giurisprudenza costituzionale dalla metà degli anni ’60.

 

Superata la “prima fase” del contesto emergenziale ed a partire dal 30 maggio 2020, si torna a discutere innanzi al Giudice amministrativo “da remoto”, in forza dell’art. 84 del D.L. 18/2020, convertito con Legge 27/2020 e modificato dall’art. 4 del DL 28/2020, “con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori all'udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici”.

La norma in lettura prosegue affermando che “in tutti i casi in cui sia disposta la discussione da remoto, la segreteria comunica, almeno un giorno prima della trattazione, l'avviso dell'ora e delle modalità di collegamento. Si dà atto a verbale delle modalità con cui si accerta l'identità dei soggetti partecipanti e la libera volontà delle parti, anche ai fini della disciplina sulla protezione dei dati personali. Il luogo da cui si collegano i magistrati, gli avvocati e il personale addetto è considerato udienza a tutti gli effetti di legge”.

Ai fini dell’attuazione operativa di tali modalità di discussione -che riguarderanno tutte le udienze del processo amministrativo quantomeno sino al 31 luglio 2020- la novella rimette ad un decreto del Presidente del Consiglio di Stato il compito di stabilire “le regole tecnico-operative per la sperimentazione e la graduale applicazione degli aggiornamenti del processo amministrativo telematico”.

 

Tali linee guida sono state approvate dal Presidente del Consiglio di Stato con il decreto n. 134/2020, che all’art. 2, comma 8, ha stabilito che “all’atto del collegamento e prima di procedere alla discussione, i difensori delle parti o le parti che agiscono in proprio dichiarano, sotto la loro responsabilità, che quanto accade nel corso dell’udienza o della camera di consiglio non è visto né ascoltato da soggetti non ammessi ad assistere alla udienza o alla camera di consiglio, nonché si impegnano a non effettuare le registrazioni di cui al comma 11. La dichiarazione dei difensori o delle parti che agiscono in proprio è inserita nel verbale dell’udienza o della camera di consiglio”.

 

Tale argomento, non previsto dai provvedimenti normativi e rimasto estraneo al Protocollo d’intesa siglato tra la Giustizia Amministrativa e le Istituzioni e le associazioni rappresentative degli Avvocati, ha sollevato le perplessità dell’Unione Nazionale Avvocati Amministrativisti - UNAA che, sul punto, ha chiesto “precisazioni” in merito, ad esempio, alla partecipazione delle parti e dei praticanti (che pure, per effetto dell’art. 6 del DL 22/2020, convertito con Legge 41/2020, si vedranno riconoscere il semestre nonostante il mancato raggiungimento del numero minimo di udienze).

A tali perplessità, la Giustizia Amministrativa ha replicato affermando che “la questione relativa ai soggetti ammessi all’udienza non ha natura squisitamente tecnica, bensì giuridica”. Appunto. Ma, prosegue, “la valutazione circa l’ammissione di soggetti diversi dai difensori, fermi restando gli obblighi dichiarativi e i divieti di cui all’art. 2 d.P.C.S. n. 134 del 22 maggio 2020, è pertanto rimessa all’autonoma valutazione dei Presidenti”.

 

Trascuriamo qui la portata della “responsabilità” che il difensore si assume dichiarando che nessuno vede o ascolta, quali siano le conseguenze del rifiuto di rendere tale dichiarazione e cosa accadrebbe se, a dispetto di tale dichiarazione, qualche tapino effettivamente vedesse o ascoltasse quel che accade nella celebrazione di questo mistero orfico.

 

Resta il fatto che, a parte la (fisiologica) riservatezza della camera di consiglio, il generalizzato divieto ai terzi di partecipare ad un’udienza che dovrebbe essere “pubblica a pena di nullità” non ha base giuridica. Né il Codice, né le disposizioni straordinarie individuano espressamente una deroga al principio della pubblicità d’udienza. Neppure ha base giuridica il potere dei singoli Presidenti di “ammettere” -nominativamente?- la partecipazione dell’uno (ma dell’altro no) ad una discussione che dovrebbe essere pubblica; semmai l’avrebbe il potere espulsivo, ricorrendone le condizioni.

 

Nel regime ordinario, l’art. 87, comma 1 cod.proc.amm. consente infatti al Presidente del Collegio di disporre, in via chiaramente eccezionale, che le udienze “si svolgano a porte chiuse se ricorrono ragioni di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico e di buon costume”. Al di là di tali ipotesi, l’art. 12 delle disposizioni di attuazione del Codice stabilisce che “chi assiste all’udienza deve stare in silenzio, non può fare segni di approvazione o di disapprovazione o cagionare disturbo”. Il Presidente può chiedere l’intervento della forza pubblica “ove lo ritenga necessario per il regolare svolgimento dell’udienza” e per le riprese audiotelevisive si applica l’art. 147 disp. att. cod.proc.pen.

Nel regime emergenziale, sui Presidenti grava l’obbligo di assumere, a norma dell’art. 84, comma 3, del DL 28/2020 e s.m.i., “le misure organizzative, anche incidenti sulla trattazione degli affari giudiziari e consultivi, necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute… al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone. Tali procedimenti, a norma del comma 4, lett. d), possono includere “l'adozione di direttive vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze, coerenti con le eventuali disposizioni dettate dal presidente del Consiglio di Stato“.

 

Sennonché, tali disposizioni rispondono all’obiettivo precauzionale di prevenire il contagio evitando, appunto, assembramenti: e dunque attengono soltanto alle attività -amministrative o giurisdizionali- “in presenza”, ma non hanno alcuna attinenza con quelle attività che è possibile svolgere da remoto, ivi inclusa la discussione in “pubblica” udienza, in merito alle quali il DL deferisce al Presidente del Consiglio di Stato l’individuazione delle sole “regole tecnico-operative per la sperimentazione e la graduale applicazione degli aggiornamenti del processo amministrativo telematico”.

Ora, è ovvio che l’udienza da remoto esige una regolamentazione tecnico-operativa, ma non pone alcuna problematica di carattere igienico-sanitario che consenta di derogare al principio di pubblicità dell’udienza: principio che si sarebbe potuto recuperare mediante la registrazione e la pubblicazione sul sito della Giustizia Amministrativa.

Il paragone con il decreto del 20 aprile 2020 del Presidente della Corte Costituzionale è stridente, sol che si consideri l’essere ivi espressamente previsto, al punto 2, che nel caso di udienze svolte con collegamento da remoto, “la pubblicità è assicurata mediante verbalizzazione a cura del Cancelliere, nonché mediante la registrazione e la successiva pubblicazione delle registrazioni nel sito informatico istituzionale della Corte Costituzionale”.

 

Innanzi agli organi della Giustizia Amministrativa invece, dal 1 giugno e fino al 31 luglio 2020 nessuna udienza sarà pubblica, salvo graziosa concessione del singolo Presidente.

Né le parti direttamente coinvolte, né i praticanti, né i collaboratori di studio, né la cittadinanza, né gli organi di informazione avranno la possibilità di assistere all’udienza. Nemmeno da casa propria, nemmeno dallo studio del proprio difensore, nemmeno a debita distanza e con tutte le precauzioni del caso. Né potranno ascoltarne la registrazione, espressamente vietata al pari della partecipazione personale.

E tutto ciò, benché tali preclusioni non abbiano alcuna ragion d’essere, né nel contesto ordinario, né nel regime emergenziale: non vi sono esigenze di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o di buon costume; non v’è l’esigenza di evitar contagi, visto che ognuno sta per conto suo.

Nessun elemento normativo consente di ritenere che il sacrosanto principio della pubblicità dell’udienza -tanto più nell’ambito della giustizia amministrativa e della sua funzione, strettamente attinente alla cura del pubblico interesse- sia da consegnare per ora o per sempre (dato che nulla, in questo Paese, è più solido del provvisorio) al bidone dei ferri vecchi del Diritto.

 

La pubblicità dell’udienza potrà sembrare un vuoto orpello: ma frugando in quello stesso bidone troveremmo la Si adversus vos di Innocenzo III del 1205, uno dei testi fondamentali (e meno rimpianti) dell’Inquisizione, che obbligava alla segretezza delle udienze, cui non erano neppure ammessi gli avvocati (come -tocca notare- è puntualmente accaduto nella prima fase della pandemia).

 

Insomma: non si rende un buon servizio al Popolo sovrano, sbattendogli le porte in faccia.

In questi tempi turbolenti di tutto c’è bisogno, tranne che di opacità: tanto meno in tema di Giustizia.

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