di Oreste Pallotta, Professore associato di Diritto dell’Unione Europea presso l’Università degli Studi di Palermo.

Sommario: 1. I presupposti di esercizio del golden power alla luce delle regole sul mercato interno europeo.  2. Il rispetto dei principi di necessità e proporzionalità alla base dell’intervento nazionale. – 3. L’esistenza di esigenze imperative quale precondizione dell’intervento nazionale. – 4. Segue: l’ambito di applicazione (oggettivo e soggettivo) dei poteri speciali alla luce della disciplina nazionale. – 5. Osservazioni conclusive.

1. I presupposti di esercizio del golden power alla luce delle regole sul mercato interno europeo.

L’analisi dei presupposti dell’intervento della mano pubblica nell’economia ([1]), disciplinati dal d.l. 15 marzo 2012 n. 21([2]), mediante l’esercizio dei poteri d’intervento speciale da parte dell’esecutivo italiano nei settori industriali ed economici ritenuti strategici, non può prescindere da un richiamo ai principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, consolidatasi sul punto alla luce delle regole derivanti dai Trattati UE in materia di libertà economiche fondamentali ([3]).

Difatti, prim’ancora di addentrarsi nella giurisprudenza dei giudici di Lussemburgo sul punto, è del tutto evidente come ogni forma di protezionismo nazionale – pur sullo sfondo della generale riserva concessa dai Trattati UE all’ordinamento nazionale in merito al regime di proprietà ([4]) e pur tenendo conto di come, in principio, la politica economica spetti innanzitutto agli Stati membri – si ponga in linea di principio in contrasto con la realizzazione del mercato interno europeo e con le regole dei Trattati UE che disciplinano la circolazione dei fattori produttivi. D’altronde, come rilevato in dottrina, «l’azione speciale dello Stato contrastava per definizione con l’equivalenza di trattamento tra pubblico e privato, principio cardine che guida l’azione dell’Unione sul mercato» ([5]); in questo senso, era da spiegarsi la tradizionale ostilità dei giudici lussemburghesi nei confronti delle cd. golden shares, tradizionalmente ritenute in contrasto con le libertà di stabilimento e di capitali ([6]).

Conseguentemente, occorre preliminarmente chiarire come tutta la materia di cui qui si discute sia da intendersi complessivamente come una deroga alle normali regole di funzionamento del mercato comune dal punto di vista dell’Unione europea e, quindi, l’individuazione, applicazione e interpretazione dei presupposti oggettivi e soggettivi di riferimento subisca le regole proprie delle situazioni eccezionali, da sottoporre sempre ad un rigoroso test di necessita e proporzionalità; difatti, in prima battuta, ogni provvedimento nazionale, che implichi l’esercizio dei cd. poteri speciali in capo allo Stato italiano come ad altro Stato membro dell’Unione, non può che essere qualificato, dal punto di vista dell’ordinamento comunitario, alla stregua di una misura discriminatoria diretta fondata sulla nazionalità, da intendersi come «una restrizione particolarmente grave» sulla base delle norme primarie europee in materia di libera circolazione dei fattori della produzione ([7]).

Tale potenziale contrasto è d’altro canto ben noto ed evidente alla stessa giurisprudenza amministrativa interna, la quale non fatica affatto a rilevare espressamente come «l’esercizio dei poteri speciali di cui al d.l. n. 21/2012, ponendo delle limitazioni ai principi comunitari della libertà di stabilimento e della libera circolazione dei capitali, deve trovare la sua giustificazione nel perseguimento del fine legislativo di consentire l’intervento statale qualora l’operazione societaria possa compromettere gli interessi della difesa e della sicurezza nazionale, avuto riguardo all’incidenza su beni considerati di rilevanza strategica»; per questa ragione – proseguono i giudici interni – «è escluso che l’esercizio dei poteri possa riguardare operazioni diverse da quelle previste dalla legge ovvero asset non individuati tra quelli “strategici”» ([8]).

Ne dovrebbe conseguire, come meglio si cercherà d’illustrare appresso, un utilizzo di stretta interpretazione dell’istituto del golden power, specie nell’individuazione e definizione dei suoi presupposti, e questo in linea con la generale regola dell’interpretazione restrittiva da doversi dare, nel nostro ordinamento (come in quello UE), alle situazioni eccezionali; invero, così non è se ben si osserva non solo la prassi più recente, ma anche e soprattutto gli orientamenti giurisprudenziali interni intesi a includere i provvedimenti di esercizio dei poteri speciali nella categoria degli atti di “alta amministrazione”, in quanto tali soggetti ad ampia discrezionalità amministrativa (se non a scelte di chiara connotazione politica) e, conseguentemente, a scrutinio giurisdizionale ridotto ([9]).

A tal proposito, occorre difatti considerare come la persistente situazione di crisi economica e sociale, realizzatasi negli anni recenti, abbia sempre più indotto gli Stati membri a porre un freno all’eccesso di liberalizzazione e all’ingresso di capitali esteri soprattutto in settori via via considerati strategici per gli interessi nazionali, mediante un neo-protezionismo inteso a salvaguardare gli asset nazionali non solo dall’ingresso degli investimenti extra-UE, ma anche infra-comunitari; come difatti autorevolmente osservato in dottrina, «[t]he EU in an open space committed to free trade and investment», sebbene «[t]he overall impression is that the EU is trying to strike a balance between its tradition of free trade and the protection of its critical economic sectors […]» ([10]).

Lo stesso intervento normativo di armonizzazione, adottato dall’Unione europea con il reg. (UE) 2019/452 ([11]), mira difatti a disciplinare il potere derogatorio degli Stati membri rispetto all’esercizio delle libertà di circolazione dei capitali e del diritto di stabilimento in un’ottica di politica commerciale comune ([12]). Per di più, l’inasprimento ulteriore delle tensioni geopolitiche, cui i tempi recenti assistono, sembrano sempre più spingere la stessa Unione europea ad una rivisitazione sempre più restrittiva del suo modello di apertura ai capitali esteri, sicché «in a global economic system fractured by geopolitical competition and trade tensions, the EU must integrate more tightly security and open strategic autonomy considerations in its economic policies» ([13]).

È dunque innanzitutto il diritto dell’Unione europea, specialmente in materia di libera circolazione dei capitali e di diritto di stabilimento, a dettare i presupposti per l’esercizio legittimo dei poteri speciali da parte degli Stati membri nei settori economici considerati di importanza strategica nazionale. Il discrimen tra la rilevanza delle norme dei Trattati UE sulla libera circolazione dei capitali, piuttosto che di quelle sul diritto di stabilimento, sta essenzialmente nella portata dell’investimento estero; se, difatti, la misura e la tipologia dell’investimento è tale da determinare un nuovo controllo dell’impresa target, l’art. 54 TFUE diventa il parametro di legittimità delle normative statali d’intervento. Secondo la Corte di Lussemburgo, difatti, «ricade nella sfera di applicazione delle norme in materia di libertà di stabilimento e non in quelle relative alla libera circolazione dei capitali una norma nazionale destinata ad applicarsi alle partecipazioni che consentano di esercitare una sicura influenza sulle decisioni di una società e di determinarne le attività» ([14]).

Per di più – come noto – il pieno godimento delle libertà connesse al diritto di stabilimento spetta anche ad azionisti (persone fisiche o giuridiche che siano) di Paesi Terzi, dovendosi unicamente avere riguardo – in base al diritto UE – alla sede sociale delle imprese di volta in volta coinvolte nelle diverse operazioni societarie transfrontaliere, al fine della concessione e riconoscimento dei diritti derivanti dai Trattati UE.

Stando alla medesima giurisprudenza della Corte di giustizia UE, «la localizzazione della sede sociale, dell’amministrazione centrale o del centro di attività principale di cui all’art. 54 TFUE serve a determinare, al pari della cittadinanza delle persone fisiche, il loro collegamento all’ordinamento giuridico di uno Stato». Di contro, «da nessuna disposizione del diritto dell’Unione risulta che la provenienza degli azionisti delle società residenti nell’Unione, siano essi persone fisiche o giuridiche, incida sul diritto di tali società di esercitare la libertà di stabilimento»; difatti, «lo status di società dell’Unione si fonda, in virtù dell’art. 54 TFUE, sul luogo della sede sociale e sull’ordinamento giuridico di appartenenza della società, e non sulla nazionalità dei suoi azionisti» ([15]).

Ne consegue che, anche qualora l’esercizio dei poteri speciali d’intervento da parte dei governi nazionali sia diretto a paralizzare gli investimenti di determinati soci di ultima istanza, comunque tale azione di “contrasto” nazionale non può che muoversi all’interno dei principi generali in materia di diritto di stabilimento, allorquando la società veicolo benefici della personalità giuridica concessa da uno degli Stati membri sulla base dei criteri di collegamento alternativamente ammessi dall’art. 54 TFUE ([16]).

Entro questo quadro primario di riferimento si collocano dunque il d.l. 15 marzo 2012 n. 21 e i suoi presupposti applicativi che, secondo molti osservatori, sanano oggi i dubbi di compatibilità comunitaria che il precedente regime delle golden shares portava invece con sé ([17]); se questo è vero, lo è anche forse per un atteggiamento mutato delle istituzioni UE e una maggiore attenzione a tutelare i “campioni” nazionali e ad evitare le interferenze strategiche straniere ([18]).

2. Il rispetto dei principi di necessità e proporzionalità alla base dell’intervento nazionale.

In considerazione di quanto precede, appare dunque evidente come, dovendosi risolvere l’esercizio del golden power in una deroga di stretta interpretazione all’esercizio delle libertà fondamentali dei Trattati, il suo esercizio in concreto non può che rinvenire i suoi primi presupposti oggettivi nei principi generali UE di proporzionalità e necessità, per come delineati dall’oramai consolidata giurisprudenza UE appresso descritta. L’osservanza di tali principi, quindi, rappresenta al tempo stesso non solo un parametro di legittimità (ex-post) dell’intervento normativo interno, ma anche una pre-condizione di esercizio del potere statale avverso gli investimenti esteri ([19]).

Non può difatti revocarsi in dubbio che la disciplina che qui ci occupa, in considerazione del suo carattere di eccezionalità rispetto alle ordinarie regole di funzionamento del mercato UE interno ed antitrust, si ponga in un terreno di interpretazione restrittiva rispetto all’indisturbata circolazione dei fattori produttivi ed al libero gioco della concorrenza imposti dai Trattati UE. Come difatti evidenziato dalla Corte di giustizia di Lussemburgo, «se è pur vero che gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali, le esigenze dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, resta il fatto che tali motivi, nel contesto dell’Unione, e in particolare in quanto autorizzano una deroga a una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE, devono essere intesi in senso restrittivo, di modo che la loro portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il consenso delle istituzioni dell’Unione» ([20]).

Per giunta i giudici lussemburghesi hanno da sempre anche tenuto in considerazione le esigenze degli Stati membri di salvaguardare asset strategici nazionali a seguito dei processi di liberalizzazione che hanno fortemente investito i mercati nazionali nei decenni scorsi, anche sulla spinta delle politiche di liberalizzazione derivanti dal diritto UE.

In una decisione riguardante l’ordinamento belga e l’introduzione di una golden share nella Société nationale de transport par canalisations ([21]), nonché talune disposizioni che istituivano a vantaggio dello Stato poteri speciali nelle attività di canalizzazione ([22]), la Corte di giustizia ha avuto modo di osservare come «non possono essere negate le preoccupazioni che, a seconda delle circostanze, possono giustificare il fatto che gli Stati membri conservino una certa influenza sulle imprese inizialmente pubbliche e successivamente privatizzate, qualora tali imprese operino nei settori dei servizi di interesse generale o strategico» ([23]). Sennonché, prosegue la Corte, «tali preoccupazioni non possono tuttavia permettere agli Stati membri di far valere i loro regimi di proprietà […] per giustificare ostacoli alle libertà previste dal Trattato […] Infatti, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, il detto articolo non ha l’effetto di sottrarre i regimi di proprietà esistenti negli Stati membri ai principi fondamentali posti dal Trattato».

Il rigoroso rispetto dei test di necessità e proporzionalità appare peraltro tanto più necessario – nell’ottica della progressiva realizzazione del mercato interno stabilita dai Trattati UE – a fronte di una nozione del tutto in “bianco” di golden power; come difatti è stato correttamente osservato, tale nozione «sta ad indicare l’insieme di poteri pubblicistici finalizzati a proteggere interessi nazionali strategici nei confronti di investimenti ed altre operazioni economiche che li possano pregiudicare» ([24]), potendo dunque sussumere in sé il più ampio novero di tipologie di provvedimenti nazionali e settori dell’economia potenzialmente interessati sulla scorta delle esigenze interne via via configurabili nel tempo.

Non sussistendo, dunque, un catalogo predefinito del tipo di poteri speciali esercitabili, il rispetto dei summenzionati principi UE appare tanto più fondamentale nel momento cui essi servono a porre un argine di legalità europea al potenziale esercizio indistinto e indiscriminato dei poteri d’intervento nazionale nell’economia con finalità protezionistiche. In questo senso, assume un ruolo fondamentale, al fine del rispetto dei principi-presupposto sopra enunciati, la correttezza dell’iter procedimentale di accertamento, vale a dire – utilizzando la terminologia dei giudici amministrativi – «la necessità di una rigorosa istruttoria ai fini della verifica della presenza di beni strategici e di operazioni riconducibili a quelle individuate dalla legge» ([25]); entro tale ottica, il requisito procedimentale assume i tratti di un presupposto oggettivo essenziale di legittimità dell’intervento statale, anche perché di fatto – considerato l’elevato tasso di discrezionalità tecnico-politica di cui godono gli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’esercizio del golden power – l’accertamento istruttorio che si realizza nella prima fase del complessivo iterprocedimentale rappresenta il solo momento di sindacabilità delle successive scelte politiche effettuate, considerato l’orientamento giurisprudenziale nazionale.

Ciò detto, la giurisprudenza UE in tema di esercizio dei poteri speciali da parte dei governi nazionali, volta a contemperare un simile intervento con le libertà fondamentali di libera prestazione dei servizi, diritto di stabilimento e libera circolazione dei capitali, è piuttosto ampia ed è da considerarsi ormai del tutto consolidata.

Potendoci qui limitare ad una mera overview di alcuni precedenti europei in materia, in un caso relativo alle privatizzazioni di ENI SpA e di Telecom Italia SpA ([26]), la Corte di giustizia UE si è trovata a pronunciarsi in ordine all’esercizio dei poteri speciali da parte del Governo italiano in funzione di obiettivi nazionali di politica economica ed industriale ([27]), nonché sull’introduzione di un limite del 3% dei diritti di voto come partecipazione rilevante ai fini dell’esercizio del potere speciale di gradimento da parte del Ministro del Tesoro. In tale decisione, i giudici di Lussemburgo hanno avuto l’occasione di precisare ancora meglio, dal punto di vista del diritto primario dell’UE e della salvaguardia delle libertà fondamentali da esso previste, i presupposti oggettivi d’intervento statale.

Secondo tale pronuncia, difatti, l’esercizio dei poteri speciali da parte dei governi nazionali può essere considerato legittimo in base al diritto dell’Unione europea solo a fronte del soddisfacimento di quattro condizioni cumulative, e cioè deve: (i) avvenire in modo non discriminatorio; (ii) rinvenire la propria giustificazione in motivi imperativi di interesse generale; (iii) risultare idoneo a garantire il conseguimento dell’obiettivo perseguito; (iv) in ossequio al principio di proporzionalità, non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento dell’interesse generale cui l’intervento nazionale tende ([28]).

Pur nel rispetto di un certo livello di sovranità nazionale, i presupposti di intervento posti dalla giurisprudenza lussemburghese appaiono dunque piuttosto stringenti e, specularmente, dovrebbe risultare il più possibile incisivo il sindacato di legittimità concesso al giudice amministrativo nazionale. Sotto questo profilo, letta alla luce del quadro giuridico comunitario di riferimento, appare quindi discutibile l’orientamento giurisprudenziale italiano volto a ritenere – proprio in ragione della qualificazione degli atti di esercizio del golden power come «scelte di alta amministrazione» – che «la successiva decisione dello Stato di esercitare o meno i poteri speciali, attraverso l’imposizione di “prescrizioni”, “condizioni” ovvero opponendosi all’operazione, si connota per una amplissima discrezionalità, in ragione della natura degli interessi tutelati, attinenti alla sicurezza nazionale» ([29]). E un simile (elevato) tasso di discrezionalità, per quanto comprensibile in ragione della delicatezza e riservatezza degli interessi strategici sottostanti, difficilmente può in pieno conciliarsi con i requisiti di legittimità imposti dalla summenzionata giurisprudenza UE.

Per di più, sempre in merito all’elevato livello di discrezionalità concesso al governo nazionale dalla giurisprudenza amministrativa italiana, occorre anche evidenziare come quest’ultima abbia recentemente valorizzato la funzione preventiva (e non successiva) dell’esercizio del golden power; secondo i giudici interni, difatti, «se è vero che tale disciplina delinea un complesso di poteri di natura “eccezionale”, come tali di stretta interpretazione, deve però altrettanto rilevarsi che la finalità della predisposizione degli stessi è preventiva, sicché ridurne la portata unicamente alle operazioni effettivamente traslative ne vanificherebbe l’efficacia»[30]. In sostanza, il tribunale amministrativo, in ragione delle finalità precauzionali dell’esercizio dei poteri speciali, amplia – come si dirà appresso – l’ambito di esercizio dei poteri in questione, includendovi tra i presupposti oggettivi anche operazioni solo potenzialmente dotate di effetti traslativi; in altri termini, si tratta ancora una volta di un esempio dell’ampio margine di discrezionalità oggi giurisprudenzialmente acconsentito all’esecutivo nazionale, in apparente contrasto con la regola della stretta interpretazione delle norme (e dei poteri) eccezionali.

Per di più – occorre anche rilevare – tale elevato tasso di discrezionalità si accompagna ad un controllo giurisdizionale di fatto “debole”, limitato cioè ai casi di «manifesta illogicità delle decisioni assunte» ([31]) ovvero di «sproporzionata limitazione dell’iniziativa economica privata» ([32]). Ancor più ristretto sembra essere lo spazio di sindacato riconosciuto in materia dal Consiglio di Stato, in base al quale «nella specifica procedura in commento il vizio di contrasto con l’istruttoria si presenta strutturalmente marginale, in quanto è limitato ai casi macroscopici in cui il Consiglio affermi fatti smentiti dall’istruttoria o, al contrario, neghi fatti riscontrati nella fase istruttoria»; naturalmente – precisano i giudici di legittimità – «ciò non veicola una sorta di arbitrio decisionale del Consiglio, che, di contro, deve poggiare su un iter argomentativo coerente, fondato sui criteri posti a monte dalla legge» ([33]).

Ferme le criticità sopra espresse, occorre comunque considerare che il d.l. 21/2012 contiene esso stesso un esplicito richiamo ai surriferiti principi di fonte UE, prevedendo all’art. 1, par. 3, che l’esercizio dei poteri speciali a fronte di una minaccia per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale debba avvenire appunto «nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza»[34]. Resta beninteso che tale regola, in quanto appunto espressione di un più generale principio di fonte UE, vale per qualsivoglia intervento statale indipendentemente dal settore economico riguardato e quantunque non sempre espressamente richiamato.

3. L’esistenza di esigenze imperative quale precondizione dell’intervento nazionale

Secondo regole e principi consolidati dell’ordinamento UE, le discriminazioni dirette fondate sulla nazionalità – quali sono appunto i provvedimenti di esercizio dei poteri governativi speciali – possono essere ammissibili, oltre che in presenza delle deroghe tassativamente previste dai Trattati, a fronte di esigenze imperative. Più in particolare, nella materia che ci occupa, la Corte di giustizia ha stabilito come una restrizione ad una libertà fondamentale riconosciuta dal TFUE risulta ammissibile solo se tale misura nazionale (i) trovi giustificazione in un motivo imperativo di interesse generale, (ii) sia idonea ad assicurare il raggiungimento dell’obiettivo cui è funzionalizzata e (iii) non superi quanto necessario per ottenerlo.

Ad esempio, in una pronuncia relativa alla legge tedesca sul controllo della Wolkswagen ([35]), la Corte ha precisato che «la libera circolazione dei capitali può essere limitata da provvedimenti nazionali che si giustifichino […] per motivi imperativi di interesse generale, purché non esistano misure comunitarie di armonizzazione che indichino i provvedimenti necessari a garantire la tutela di tali interessi» ([36]). Peraltro, in un proprio precedente pronunciamento, i giudici lussemburghesi avevano già avuto modo di precisare come «motivi di natura puramente economica, connessi alla promozione dell’economia nazionale o al buon funzionamento di quest’ultima, non possono servire come giustificazione di un ostacolo a una delle libertà fondamentali garantite dai Trattati» ([37]).

Con altre due sentenze gemelle la Corte di giustizia si è poi occupata della legittimità comunitaria di taluni regimi di golden power introdotti nell’ordinamento portoghese e in quello spagnolo. Nel primo caso ([38]), la Corte lussemburghese si è espressa sulla legge quadro sulle privatizzazioni in Portogallo, che imponeva restrizioni basate sulla nazionalità degli investitori alle acquisizioni al di sopra di un determinato numero di azioni in talune imprese portoghesi. Con tale pronuncia, la Corte di giustizia ha avuto innanzitutto l’occasione di ribadire che «[p]er quanto riguarda il divieto imposto agli investitori cittadini di un altro Stato membro di acquisire più di un numero determinato di azioni in talune impresi portoghesi, è pacifico […] che si tratta di una disparità di trattamento dei cittadini di altri Stati membri, che limita la libera circolazione dei capitali» ([39]).

Quanto poi alle giustificazioni ammissibili, la Corte di giustizia ha precisato che «per giurisprudenza consolidata motivi di natura economica non possono giustificare ostacoli vietati dal Trattato […]», giungendo a concludere che «questo ragionamento si applica anche agli obiettivi di politica economica, come la scelta di un partner strategico, il rafforzamento della struttura concorrenziale del mercato di cui trattasi nonché la modernizzazione ed il rafforzamento dell’efficacia dei mezzi di produzione. Siffatti interessi non possono costituire una valida giustificazione delle restrizioni alla libertà fondamentale considerata» ([40]).

Nella pronuncia gemella relativa all’ordinamento francese ([41]), i giudici di Lussemburgo si sono poi trovati ad occuparsi della golden share dello Stato francese nella Société nationale Elf-Aquitaine ([42]); in questo caso, la Corte di giustizia ha ulteriormente rinforzato il proprio orientamento restrittivo in merito all’esercizio dei poteri speciali da parte dei governi nazionali, precisando che «la pubblica sicurezza può essere […] invocata solamente in caso di minaccia effettiva ed abbastanza grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività» ([43]).

Sotto questo profilo, appare dunque esserci una chiara discrasia tra il benchmark comunitario e l’orientamento giurisprudenziale italiano che, invece, appare essere molto generoso in termini di valutazione dei presupposti in concreto dell’esercizio dei poteri speciali da parte del governo italiano e, quindi, sulla legittimità delle scelte strategiche effettuate.

Difatti, ad avviso dei giudici amministrativi interni, il procedimento per l’espletamento del golden power è scindibile in due fasi: la prima, a carattere meramente istruttorio ([44]); la seconda, decisionale, dall’alto valore politico nella quale – a riprendere la descrizione fatta propria dagli stessi giudici nazionali – «il Consiglio dei Ministri, in sostanza, non si limita ad una ricognizione atomistica, puntiforme e, per così dire, “contabile” ed anodina delle caratteristiche specifiche dell’operazione, ma la traguarda nell’ambito e nel contesto dei fini generali della politica nazionale, ponderandone gli impatti sia sull’assetto economico-produttivo del settore socio-economico interessato, sia sulla più ampia struttura dell’economia nazionale, sia, infine sui rapporti internazionali e sul complessivo posizionamento politico-strategico del Paese nell’agone internazionale» ([45]).

Del tutto evidente come, una considerazione così ampia del tasso di discrezionalità di cui il governo italiano beneficia nell’esercizio dei propri poteri speciali possa forse meritare una riconsiderazione alla luce del carattere restrittivo delle deroghe ammesse dal diritto UE.

Ad ogni buon conto, il d.l. 21/2012 offre uno sforzo definitorio anche in proposito, individuando normativamente le esigenze imperative che giustificano l’esercizio dei poteri speciali; l’intera disciplina difatti, e indipendentemente dai settori strategici riguardati, è rivolta a tutelare «gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale». Il riferimento a tale elemento finalistico si rinviene non solo all’art. 1, co. 1., espressamente rubricato “poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale”, ma anche in materia di servizi di comunicazione elettronica a banda larga con tecnologia 5G (cfr. art. 1-bis, co. 4, in base al quale «i poteri speciali sono esercitati nella forma dell’imposizione di specifiche prescrizioni o condizioni ogniqualvolta ciò sia sufficiente ad assicurare la tutela degli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale»), in tema di attivi strategici nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni (dove l’art. 2, co. 1-ter, individua quale presupposto dell’intervento la «sussistenza di un pericolo per la sicurezza e l’ordine pubblico compreso il possibile pregiudizio alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti»).

4. Segue: l’ambito di applicazione (oggettivo e soggettivo) dei poteri speciali alla luce della disciplina nazionale

Proseguendo oltre sui requisiti d’intervento stabiliti dalla disciplina nazionale ([46]), i presupposti per l’esercizio dei poteri speciali da parte del governo italiano sono dettati dal d.l. 21/2012 e dai relativi decreti attuativi, che modulano le precondizioni del golden power in funzione dei gruppi di attività economiche considerati.

Per i settori della difesa e della sicurezza nazionale trovano applicazione le condizioni stabilite dall’art. 1 del summenzionato decreto legge, in base al quale «con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri […] sono individuate le attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale, ivi incluse le attività strategiche chiave, in relazione alle quali con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri, da trasmettere tempestivamente e per estratto alle Commissioni parlamentari competenti, possono essere esercitati i […] poteri speciali in caso di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale». Dunque, i primi due presupposti oggettivi per l’esercizio del golden power sono rappresentati: i) dalla sussistenza di un’attività di rilevanza strategica per la difesa e la sicurezza nazionale, indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’impresa in questione, e ii) dalla minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali di tali settori ([47]).

Quanto al primo requisito – quello della strategicità – occorre anche su questo fare i conti con una nozione dilatata dall’interpretazione giurisprudenziale interna, che, ad esempio, distingue chiaramente la nozione di asset strategico da quello di infrastruttura essenziale ai sensi del diritto della concorrenza. Difatti, secondo i giudici amministrativi¸ la circostanza che una determinata società target «non opererebbe in regime di monopolio, ma in un mercato fortemente concorrenziale, deve osservarsi che tale circostanza non elide, di per sé, la possibilità di verificazione del pregiudizio che giustifica l’attivazione dei poteri speciali» ([48]).

In attuazione dell’art. 1, co. 1, d.l. 21/2012 è stato adottato il D.P.C.M. 6 giugno 2014, n. 108, recante il Regolamento per l’individuazione delle attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale ([49]).

Particolarmente esteso è anche il campo di applicazione materiale dell’esercizio dei poteri speciali in materia di servizi di comunicazione elettronica a banda larga, basati su tecnologia 5G e cloud; difatti, l’art. 1-bis del d.l. 21/2012 estende i poteri d’intervento anche ai casi in cui vengano poste in essere operazioni contrattuali e non solo societarie (cfr. art. 1-bis, co. 2).

L’art. 2 del d.l. 21/2012 disciplina poi i poteri speciali nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni; anche in questo caso, con DPCM n. 180/2020 sono stati individuati le reti, gli impianti, i beni e i rapporti di rilevanza strategica nazionale ([50]). Dal punto di vista oggettivo, in base all’art. 2, co. 2., d.l. 21/2012, ricade nell’alveo dell’obbligo di notifica – ed è quindi potenzialmente suscettibile d’intervento speciale da parte dello Stato italiano – «qualsiasi delibera, atto o operazione, adottato da un’impresa che detiene uno o più degli attivi individuati ai sensi del comma 1, che abbia per effetto modifiche della titolarità, del controllo o della disponibilità degli attivi medesimi o il cambiamento della loro destinazione, comprese le delibere dell’assemblea o degli organi di amministrazione aventi ad oggetto la fusione o la scissione della società, il trasferimento all’estero della sede sociale, la modifica dell’oggetto sociale, lo scioglimento della società, la modifica di clausole statutarie […], il trasferimento dell’azienda o di rami di essa in cui siano compresi detti attivi o l’assegnazione degli stessi a titolo di garanzia». Si tratta con tutta evidenza di un ambito di applicazione oggettivo della disciplina del golden power molto esteso, che tende sostanzialmente a ricomprendere nel perimetro di esercitabilità dell’intervento speciale dello Stato ogni forma di operazione straordinaria che determini un mutamento del controllo e/o della personalità giuridica dell’impresa che detiene un asset strategico nazionale.

Peraltro, il perimetro materiale – già estensivamente dettato dal legislatore interno – è per di più oggetto d’interpretazione estensiva da parte dei giudici amministrativi italiani in ragione di una lettura funzionalistica delle norme di riferimento; ad avviso dei giudici interni, difatti, «se è vero che tale disciplina delinea un complesso di poteri di natura “eccezionale”, come tali di stretta interpretazione, deve però altrettanto rilevarsi che la finalità della predisposizione degli stessi è preventiva, sicché ridurne la portata unicamente alle operazioni effettivamente traslative ne vanificherebbe l’efficacia». Di conseguenza, i giudici amministrativi ritengono la disciplina del golden power applicabile anche alla costituzione di garanzie reali sugli asset strategici, dal momento che «la costituzione della garanzia incide quindi, inevitabilmente, sulla disponibilità ed il controllo del bene oggetto della garanzia da parte del debitore, giacché gli attivi concessi in garanzia risultano vincolati al soddisfacimento del credito»; sono state così ricomprese nel perimetro dei poteri del golden poweranche fattispecie negoziali ad effetto traslativo potenziale ed eventuale, come la mera costituzione di pegni sugli attivi societari ([51]).

Sotto il profilo soggettivo, il mutamento di titolarità diviene rilevante ai fini della notifica indipendentemente dal soggetto interessato, potendosi trattare tanto di un soggetto estero, quanto di un soggetto appartenente all’Unione europea e finanche stabilito o residente in Italia (art. 2, commi 2-bis e 5).

L’art. 5-bis, peraltro, offre una nozione di tipo sostanzialistico di “soggetto esterno” all’Unione europea, dal momento che l’elemento decisivo al fine di tale qualifica è rappresentato dal luogo ove si trova «il centro di attività principale», dovendosi peraltro verificare che non sussistano «elementi che indichino un comportamento elusivo rispetto all’applicazione della disciplina di cui al presente decreto». Ciò importa in quanto, nel caso di soggetti esteri, diviene rilevante ai fini dell’esercizio dei poteri statali ogni partecipazione, anche di minoranza (art. 2, co. 5).

Ricadono infine nel campo di applicazione del decreto le cd. operazioni greenfield, considerato che l’art. 2 include, al comma 7-bis, anche la costituzione di imprese che detengono attivi strategici[52].

5. Osservazioni conclusive

Storicamente – lo si è illustrato in precedenza – l’UE ha sempre mostrato un certo livello di avversione nei confronti dell’intervento statale in economia, trattandosi per definizione di forme di esercizio della potestà pubblica che mal si conciliano con l’esplicazione delle libertà economiche fondamentali e, in definitiva, con la realizzazione del mercato interno. Naturalmente, sullo sfondo, agli Stati membri è sempre spettato il potere/dovere di tutelare i propri interessi strategici primari attraverso l’esercizio delle deroghe previste dagli stessi Trattati UE o l’invocazione delle esigenze imperative individuate via via nel tempo dalla giurisprudenza lussemburghese. Nondimeno, la Corte di giustizia ha per lunghi periodi adottato un approccio molto restrittivo nel riconoscimento della legittimità delle esigenze di volta in volta invocate dai Paesi per giustificare forme di protezionismo, attraverso un’interpretazione rigorosa di principi di stretta necessità e proporzionalità.

Eppure, non c’è alcun dubbio che oggi l’atteggiamento normativo sia del tutto cambiato, in linea con l’esigenza cogente di proteggere non tanto l’economia europea in sé per sé, quanto piuttosto i valori politici e sociali ad essa sottesi; in definitiva, oggi le diverse forme (ammissibili) d’intervento pubblico nell’economia in ottica di “blocco” di determinate operazioni sono tutte complessivamente orientate alla difesa della democrazia europea. Se ne ha d’altronde un’eloquente dimostrazione analizzando il d.l. n. 21/2012, laddove – tra i diversi presupposti oggettivi d’intervento nazionale – si legge che, tra le condizioni di esercizio del golden power, esso è reso possibile a fronte della «esistenza, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell’Unione europea, di motivi oggettivi che facciano ritenere possibile la sussistenza di legami fra l’acquirente e paesi terzi che non riconoscono i principi di democrazia o dello Stato di diritto, che non rispettano le norme del diritto internazionale o che hanno assunto comportamenti a rischio nei confronti della comunità internazionale» (art. 1, co. 3, lett. b).

In questo senso il presupposto – complessivamente considerato – dell’esercizio del golden power non è tanto una determinata organizzazione del mercato nazionale (ed europeo interno), quanto piuttosto la difesa dell’ordine economico e, per esso, di quello politico democratico, tanto più oggi che le varie crisi pongono i tentativi d’influenza economica e industriale, specie attraverso l’accaparramento di asset strategici, come forme di attacco “ibrido” ([53]). Ed è dunque per questo che, specie nell’ultimo lustro, l’ordinamento dell’Unione ha indubitabilmente segnato un cambio di passo: in primo luogo offrendo essa stessa una cornice sovranazionale di regolamenti volti ad armonizzare – e dunque sempre più a facoltizzare – l’intervento statale nell’economia, secondo quanto accaduto con i regolamenti sugli investimenti esteri diretti ([54]) e sulle sovvenzioni estere ([55]).

Col primo intervento di armonizzazione l’Unione ha offerto agli Stati membri uno strumentario per intervenire nei confronti di «un investimento di qualsiasi tipo da parte di un investitore estero inteso a stabilire o mantenere legami durevoli e diretti tra l’investitore estero e l’imprenditore o l’impresa cui è messo a disposizione il capitale al fine di esercitare un’attività economica in uno Stato membro, compresi gli investimenti che consentono una partecipazione effettiva alla gestione o al controllo di una società che esercita un’attività economica» (art. 2, par. 2).

L’ampiezza della nozione in parola, cui corrispondono dunque poteri d’intervento altrettanto ampi, è limitata unicamente dal campo soggettivo di applicazione (dovendosi trattare solo e soltanto di investitori esteri provenienti da Paesi terzi[56]) e dai motivi invocabili quali presupposto oggettivo d’intervento, vale a dire la sussistenza di «motivi di sicurezza o di ordine pubblico» (art. 1, co. 1). Nondimeno, il Regolamento sugli investimenti esteri diretti appare assegnare agli Stati un potere d’intervento e una discrezionalità più ampia di quanto, invece, non si potesse dedurre dalla sola giurisprudenza in materia di deroghe alle libertà economiche e di esigenze imperative. In primo luogo, difatti, sebbene il regolamento in parola abbia istituito un quadro giuridico comune di riferimento in materia, resta «salva la competenza esclusiva di Stato membri per la sicurezza nazionale, come stabilito nell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, nonché il diritto degli Stati membri di tutelare gli interessi essenziali della propria sicurezza conformemente all’articolo 346 TFUE» (art. 1, co. 2); in secondo luogo, il regolamento – riferendosi al potere degli Stati di valutare anche i soli effetti potenziali – contiene un elenco meramente esemplificativo degli indicatori che gli Stati membri tengono in considerazione al fine del blocco degli investimenti esteri ([57]).

Anche il Regolamento sulle sovvenzioni estere rileva naturalmente ai nostri fini; difatti, sebbene esso sia più espressamente rivolto alla tutela della concorrenza e al corretto funzionamento del mercato interno (art. 1) ([58]), non può certo revocarsi in dubbio che tali norme rappresentino disposizioni di ordine pubblico, al contempo funzionali alla realizzazione e al mantenimento della democrazia europea. Peraltro, le sovvenzioni estere pongono un immediato problema di ordine pubblico e sicurezza nazionale allorquando mirino al controllo di attivi strategici, come le infrastrutture critiche o le tecnologie innovative.

In definitiva, la disciplina interna in materia di golden power si inscrive in un quadro giuridico europeo di riferimento ormai incline a valutare molto più favorevolmente i presupposti oggettivi e soggettivi di intervento degli Stati membri nell’economia, nonostante ciò sia volto a finalità – inutile nasconderselo – di tipo sempre più marcatamente protezionistico.

([1]) Per una generale ricostruzione dell’istituto in questione, si veda anche, di recente, Pittelli D., Golden Power e procedimento amministrativo: limiti, garanzie e zone grigie, in Federalismi.it, 2024, p. 180 ss.

([2]) In G.U. n. 63 del 15 marzo 2012, convertito con modificazioni dalla L. 11 maggio 2012, n. 56, in G.U. n. 111 del 14 maggio 2012.

([3]) Bassan F., Dalla golden share al golden power: il cambio di paradigma europeo nell’intervento dello Stato sull’economia, in Studi sull’integrazione europea, 2014, pp. 57-80.

([4]) Come noto, in base all’art. 345 TFUE, «i Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri». Sennonché – come correttamente osservato in commento – «le cd. golden shares, vale a dire i diritti speciali sul controllo del capitale e sulla gestione attribuiti all’azionista pubblico di un’impresa privatizzata operante in settori di interesse nazionale o strategici, non possono avere l’effetto di sottrarre i regimi di proprietà esistenti nei paesi membri ai principi fondamentali in materia di circolazione dei capitali e stabilimento»; così Fratea C., Commento all’art. 345 TFUE, in Pocar F. – Baruffi M. C. (a cura di), Commentario breve ai Trattati dell’Unione europea, Cedam, 2014, p. 1539-1546. Sempre sul punto, secondo D. Gallo, «una valorizzazione della norma potrebbe portare, se non ad invertire la presunzione della loro illegittimità [ndr., delle golden shares] – che sembra configurarsi nella giurisprudenza UE – perlomeno a relativizzarla in maniera significativa»; id., Le golden shares e la trasformazione del public/private divide: criticità, sviluppi e prospettive del diritto dell’Unione Europea tra mercato interno e investimenti extra-UE, in Carbone S.M. (a cura di), L’Unione Europea a vent’anni da Maastricht: verso nuove regole, Napoli, Editoriale Scientifica, 2012, pp. 177-232. In tema, si vedano anche Gardella A., Commento all’art. 345 TFUE, in Tizzano A. (a cura di), Trattati dell’Unione europea, Giuffré, Milano, 2014, p. 2509 ss.; nonché Bassan F., op. cit., p. 59 ss.

([5]) Bassan F., op. cit., p. 57. In proposito, si veda anche Chieppa R., La nuova disciplina del golden power dopo le modifiche del decreto-legge n. 21 del 2022 e della legge di conversione 20 maggio 2022, n. 51, in Federalismi.it, 2022, p. 2, secondo cui «l’interesse economico volto a assicurare un mercato interno fondato sulla libera circolazione e ad attrarre investimenti esteri, anche da paesi esterni all’Unione europea, trova un necessario contemperamento con l’interesse a garantire la compatibilità di tali investimenti (e più in generale dei movimenti di capitali) con alcuni rilevanti interessa nazionali […]».

([6]) Tra la copiosa giurisprudenza UE in materia si veda, esemplificativamente, C. Giust. UE, sentenza del 27 febbraio 2019, Associação Peço a Palavra e a., par. 54.

([7]) C. Giust. UE, sentenza 13 luglio 2023, causa C-106/22,  Xella Magyarország Építőanyagipari Kft, par. 59, secondo cui una normativa nazionale «nella misura in cui consente alle autorità di uno Stato membro di vietare a una società dell’Unione, per motivi di sicurezza e di ordine pubblico, l’acquisizione di una partecipazione in una residente «strategica» che le consente di esercitare una sicura influenza sulla gestione e il controllo di quest’ultima società, costituisce, manifestamente, una restrizione alla libertà di stabilimento di tale società dell’Unione, nel caso di specie una restrizione particolarmente grave». In commento, si veda Tinti E., Il regolamento sul controllo degli investimenti diretti al vaglio della Corte: giudici liberisti, Avvocato generale protezionista?, reperibile su https://www.aisdue.eu/blogdue/. D’altro canto, come osserva Sandulli, «il golden power è uno strumento di ritorno allo Stato, alla riesumazione dei confini dello Stato doganiere o, meglio, della capacità di pianificazione dello Stato stratega»; cfr. Sandulli A., La febbre del Golden Power, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2022, p. 750.

([8]) Tar Lazio, sentenza n. 04488/2022 del 13.4.2022. Nel caso di specie, la pronuncia ha riguardato l’opposizione del Governo italiano all’operazione di acquisizione del controllo esclusivo su di una società operante nel mercato professionale delle sementi vegetali.

([9]) Ibidem.

([10]) Baratta R., Circolazione dei capitali e dei pagamenti, in Strozzi G., Mastroianni R. (a cura di), Diritto dell’Unione Europea, Parte Speciale, Torino, Giappichelli Editore, 2021, in particolare pp. 304-308; L. Daniele, Diritto del mercato unico europeo e dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, Milano, Giuffré Editore, pp. 245-256; Pitruzzella G., Foreign direct investment screening in EU, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, Bologna, Il Mulino, 2019, pp. 63-69. Per un inquadramento del tema dal più ampio punto di vista internazionale, si vedano anche Bariatti S., Current trends in foreign direct investment: open issues on national screening systems, in NapolitanoG. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 39-43; nonché Fumagalli L., The global rush towards national screening systems on foreign direct investment:a movement facing no limits? Remarks from the point of view of public international law, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 45-53.

([11]) Reg. del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 marzo 2019, che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione, in GUUE L79 del 21.3.2019, p. 1 ss. In proposito, cfr. Gallo D., Sovranità (europea?) e controllo degli investimenti esteri, in I Post di AISDUE, IV (2022), aisdue.eu.; Garofali R., Il controllo degli investimenti esteri: natura dei poteri e adeguatezza delle strutture amministrative, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 91-103; Napolitano G., I golden powersitaliani alla prova del Regolamento europeo, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 121-137

([12]) In base all’ottavo considerando del summenzionato reg. UE, difatti, «il quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti e per la cooperazione dovrebbe dotare gli Stati membri e la Commissione degli strumenti per affrontare in modo globale i rischi per la sicurezza o per l’ordine pubblico e per adeguarsi al mutare delle circostanze, mantenendo nel contempo la necessaria flessibilità per consentire agli Stati membri di controllare gli investimenti esteri diretti per mortivi di sicurezza e ordine pubblico, tenendo conto delle rispettive situazioni individuali e delle specificità nazionali». Su questo il reg. (UE), naturalmente lascia – pur nel rispetto dei principi fondamentali dell’Unione – ampio margine di autonomia alla sovranità nazionale, dal momento che il medesimo considerando riconosce che «spetta esclusivamente allo Stato membro interessato decidere se istituire un meccanismo di controllo o se controllare un investimento estero diretto determinato».

([13]) Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – A Competitiveness Compass for the EU, del 29 gennaio 2025, COM(2025) 30 final, reperibile su https://commission.europa.eu/document/download/10017eb1-4722-4333-add2-e0ed18105a34_en; per un primo comment si veda Maresca M., Il “Competitiveness Compass” della Commissione Europea, in Quaderni AISDUE, 2025, p. 1 ss.

([14]) C. Giust. UE, sentenza del 13 luglio 2023, causa C-106/22, par. 42. Nel caso di specie la Corte UE ha ricordato come «conformemente all’art. 54 TFUE, possono beneficiare della libertà di stabilimento, in particolare, le società di diritto civile o di diritto commerciale, purché siano costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e abbiano la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale all’interno dell’Unione, ossia le società che hanno la cittadinanza di uno Stato membro».

([15]) Ibidem, par. 46.

([16]) Come noto, tale articolo dispone che «[l]e società costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale all’interno dell’Unione, sono equiparate, ai fini dell’applicazione delle disposizioni del presente capo, alle persone fisiche aventi la cittadinanza degli Stati membri. Per società si intendono le società di diritto civile o di diritto commerciale, ivi comprese le società cooperative, e le altre persone giuridiche contemplate dal diritto pubblico o privato, ad eccezione delle società che non si prefiggono scopi di lucro».

([17]) Ad esempio, si ritiene che «la disciplina introdotta nel 2012 sana il vulnus riscontrato a carico della normativa sulla golden share sia definendo in maniera esatta i confini dell’ambito di applicazione della nuova disciplina del controllo sugli investimenti esteri, sia regolando presupposti, procedure, opzioni provvedimentali e criteri di esercizio dei poteri speciali attribuiti al Governo»; Deodato C., Considerazioni introduttive sull’origine, l’ascesa e la più autentica funzione del golden power, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), Golden power, La Tribuna, 2023, p. 3.

([18]) Al riguardo si rimanda a Chieppa R., Considerazioni conclusive, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), op. cit., 415 ss.

([19]) Secondo i giudici del Lussemburgo «la libera circolazione dei capitali, in quanto principio fondamentale del Trattato, può essere limitata da una normativa nazionale solo se quest’ultima sia giustificata da motivi previsti all’art. 73 D, n. 1, del Trattato o da motivi imperativi di interesse pubblico e che si applichino ad ogni persona o impresa che eserciti un’attività sul territorio dello Stato membro ospitante. Inoltre, per essere così giustificata, la normativa nazionale deve essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di quest’ultimo, al fine di soddisfare il criterio di proporzionalità»; cfr. C. Giust. UE, sentenza del 4 giugno 2002, causa C-503/99, par. 45 ss.

In proposito è stato ben osservato come «il rischio “dirigistico” deve essere evitato in modo che i poteri speciali siano esercitati per evitare, specie in questo periodo di crisi, acquisizioni predatorie di aziende che operano in settori strategici e per salvaguardare l’indipendenza economica nazionale ed europea in determinati settori. A tal fine, i poteri speciali devono essere esercitati in modo prevedibile sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori, senza disparità di trattamento e facendo ricorso ai principi di proporzionalità e ragionevolezza, valorizzati dal diritto dell’Unione europea»; così Chieppa R., Considerazioni conclusive, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), op. cit., p. 423.

([20]) C. Giust. UE, sentenza del 13 luglio 2023, causa C-106/22, par. 66.

([21]) C. Giust. UE, sentenza del 4 giugno 2002, causa C-503/99, par. 44 ss.  Più in particolare la disciplina belga in questione prevedeva che qualsiasi cessione, assegnazione a titolo di sicurezza o cambiamento della destinazione delle canalizzazioni della società, che costituiscono grandi infrastrutture di trasporto interno di prodotti energetici o che possono servire a tale scopo, dovesse essere soggetta a notifica preventiva al Ministro incaricato, al quale spettava un diritto di opposizione all’operazione. Inoltre, il Ministro poteva nominare due rappresentanti del governo federale nell’ambito del consiglio d’amministrazione della società, al quale spettava il potere di proporre al Ministro l’annullamento di qualsiasi decisione del consiglio d’amministrazione ritenuta in contrasto con gli orientamenti della politica energetica del paese, comprese le finalità del governo relative all’approvvigionamento di energia del paese.

([22]) Tali poteri consistevano nel fatto che: (i) qualsiasi cessione, assegnazione a titolo di sicurezza o cambiamento della destinazione degli attivi strategici della società dovesse essere notificata previamente al Ministro incaricato, il quale ha il diritto di opporsi a tali operazioni per pregiudizio agli interessi nazionali nel settore dell’energia; (ii) il Ministro può – anche in questo caso –  nominare due rappresentanti del governo federale nell’ambito del consiglio d’amministrazione della società, aventi il potere di proporre al Ministro l’annullamento delle decisioni societarie in contrasto con la politica energetica del paese.

([23]) Cfr. par. 43.

([24]) D’Alberti M., Il golden power in Italia: norme ed equilibri, in Napolitano G. (a cura di), Il controllo sugli investimenti esteri diretti, op. cit., pp. 83-90. Sul punto si veda anche così Malatesta A., Commento all’art. 63 TFUE, in Pocar F. – Baruffi M. C. (a cura di), Commentario breve ai Trattati dell’Unione europea, Cedam, 2014, p. 438-446.

([25]) Tar Lazio, sentenza n. 04488/2022 del 13.4.2022.

([26]) C. Giust. UE, sentenza del 23 maggio 2000, causa C-58/99.

([27]) Si trattava dello scrutinio di compatibilità comunitaria rispetto all’art. 1, n. 5, e l’art. 2 del testo coordinato del d.l. 31 maggio 1994, n. 332, in GURI n. 126 del 1° giugno 1994), convertito con modificazioni nella l. 30 luglio 1994, n. 474, recante norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni (in GURI n. 177 del 30 luglio 1994), nonché dei decreti relativi ai poteri speciali esercitabili nelle privatizzazioni dell’ENI SpA e di Telecom Italia SpA.

([28]) Nel caso di specie la Commissione europea aveva ritenuto insussistenti i requisiti summenzionati.

([29]) Tar Lazio, sentenza n. 04488/2022 del 13.4.2022.

([30]) Tar Lazio, sentenza n. 10275/2024 del 22.5.2024. La controversia verteva eminentemente sulla possibilità di includere nella disciplina sul golden power anche mere operazioni di costituzione di pegni su azioni, conti correnti e crediti a garanzia degli obblighi di pagamento di un prestito obbligazionario.

([31]) Tar Lazio, sentenza n. 4488/2022, cit.

([32]) Tar Lazio, sentenza n. 10275/2024, cit.

([33]) Consiglio di Stato, sentenza n. 289/2023 del 9.1.2023

([34]) In particolare, il decreto prevede che: «Al fine di valutare la minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale, derivante dall’acquisto delle partecipazioni di cui alle lettere a) e c) del comma 1, il Governo, nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, considera, alla luce della potenziale influenza dell’acquirente sulla società, anche in ragione della entità della partecipazione acquisita:

1. a) l’adeguatezza, tenuto conto anche delle modalità di finanziamento dell’acquisizione, della capacità economica, finanziaria, tecnica e organizzativa dell’acquirente nonché del progetto industriale, rispetto alla regolare prosecuzione delle attività, al mantenimento del patrimonio tecnologico, anche con riferimento alle attività strategiche chiave, alla sicurezza e alla continuità degli approvvigionamenti, oltre che alla corretta e puntuale esecuzione degli obblighi contrattuali assunti nei confronti di pubbliche amministrazioni, direttamente o indirettamente, dalla società le cui partecipazioni sono oggetto di acquisizione, con specifico riguardo ai rapporti relativi alla difesa nazionale, all’ordine pubblico e alla sicurezza nazionale;
2. b) l’esistenza, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell’Unione europea, di motivi oggettivi che facciano ritenere possibile la sussistenza di legami fra l’acquirente e paesi terzi che non riconoscono i principi di democrazia o dello Stato di diritto, che non rispettano le norme del diritto internazionale o che hanno assunto comportamenti a rischio nei confronti della comunità internazionale, desunti dalla natura delle loro alleanze, o hanno rapporti con organizzazioni criminali o terroristiche o con soggetti ad esse comunque collegati».

([35]) C. Giust. UE del 22 ottobre 2013, Commissione europea c. Repubblica Federale di Germania, causa C‑95/12. La legge in questione limitava, inter alia, i diritti di voto di ogni azionista al 20% del capitale sociale della Volkswagen e richiedeva maggioranze rafforzate rispetto a quelle previste dal diritto comune ai fini delle decisioni dell’assemblea generale.

([36]) Cfr. parr. 71-72.

([37]) C. Giust. UE, sentenza del 27 febbraio 2019, Associação Peço a Palavra e a., C‑563/17, par. 70.

([38]) C. Giust. UE, sentenza del 4 giugno 2002, causa C-367/98.

([39]) Cfr. par. 40 della sentenza.

([40]) Cfr. par. 52.

([41]) C. Giust. UE, sentenza del 4 giugno 2002, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese, causa C-483/99

([42]) In questo caso i diritti speciali si risolvevano nelle seguenti previsioni: a) ogni superamento, da parte di una persona fisica o giuridica, che avesse agito da sola o di concerto, dei limiti massimi di detenzione diretta o indiretta di titoli del decimo, del quinto o del terzo del capitale o dei diritti di voto della società doveva essere previamente approvato dal Ministro dell’Economi; b) poteva proporsi opposizione contro le decisioni di cessione o di attribuzione a titolo di garanzia degli elementi patrimoniali che figuravano nell’allegato del detto decreto, ossia della maggioranza del capitale di quattro consociate della società madre: la Elf-Aquitaine Production, la Elf-Antar France, la Elf-Gabon SA e la Elf-Congo SA.

([43]) Par. 48.

([44]) Consiglio di Stato, sentenza 289/2023 del 9.1.2023, par. 13.1; si tratta, secondo i giudici, di una fase «tesa all’acquisizione di tutti i dati di fatto rilevanti al fine di ricostruire ed inquadrare l’operazione in chiave tanto analitica, quanto sistemica, a beneficio della successiva valutazione finale».

([45]) Ibidem, par. 14.1.

([46]) Bianconi F., I golden powers nella legislazione d’emergenza: riflessioni a margine dell’estensione dei poteri speciali governativi, in Contratto e impresa, 2022, pp. 202-251; Chieppa R., La nuova disciplina del golden power dopo le modifiche del decreto-legge n. 21 del 2022 e della legge di conversione 20 maggio 2022, n. 51, in Federalismi.it, 2022, pp. 1-28. Si veda anche la nota Assonime 7/2023, Golden Power e corporate governance delle società quotate. Spunti di riflessione da casi di esercizio dei poteri speciali.

([47]) In tema si veda Valensise B., I settori della difesa e sicurezza nazionale, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), Golden power, La Tribuna, 2023, pp. 47-68.

([48]) Cfr. Tar Lazio, sentenza n. 10275/2024, cit. Nel caso di specie, il valore strategico dell’impresa target è stato ritenuto dai giudici amministrativi sussistente anche solamente in considerazione delle tecnologie detenute e della serie di rapporti contrattuali facenti capo alla società in questione con banche e, più in generale, nel settore finanziario.

([49]) In G.U. n.176 del 31-07-2014. Il regolamento in parola nasce dalla necessità di riunire in un unico corpo normativo le attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale di competenza sia del Ministero dell’Interno che del Ministero della Difesa.

([50]) Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2020, n. 180, recante Regolamento per l’individuazione degli attivi di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni, a norma dell’articolo 2, comma 1, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56, in G.U. n. 322 del 30-12-2020.

([51]) Secondo i giudici amministrativi, infatti, «la costituzione della garanzia incide […] sulla disponibilità ed il controllo del bene oggetto della garanzia da parte del debitore, giacché gli attivi concessi in garanzia risultano vincolati al soddisfacimento del credito; se l’obbligazione è adempiuta, naturalmente, il debitore non andrà incontro all’escussione della garanzia, ma la costituzione della stessa serve, appunto, a far sì che a fronte dell’inadempimento il creditore possa ottenere soddisfacimento mediante l’alienazione o assegnazione del bene. Non può, quindi, sostenersi che la costituzione della garanzia non abbia alcuna incidenza sulle poste attive oggetto della stessa o sul patrimonio del debitore e che tale incidenza sia correlata solo all’assegnazione del bene in garanzia, giacché, al momento dell’assegnazione, l’effetto di spossessamento in capo al debitore deve inevitabilmente compiersi per assicurare il soddisfacimento del creditore». Tar Lazio, sentenza n. 10275/2024, cit.

([52])  Cfr. Cirielli P., I settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni di cui all’art. 2, comma 1, D.L. n. 21/2012, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), Golden power, La Tribuna, 2023, pp. 73-95; Valensise B., I nuovi settori di cui all’art. 2, comma 1-ter, del D.L. n. 21/2012, ibidem, pp. 99-116.

([53]) Sebbene sotto il diverso, ma in fondo simmetrico, tema degli investimenti in uscita e della fuga di tecnologia, la Commissione ha avuto modo di osservare come «l’Unione mantiene il suo impegno a favore di un contesto aperto agli investimenti. La strategia ha riconosciuto però che, con l’aumento delle «tensioni geopolitiche e un’integrazione economica globale più profonda che mai, alcuni flussi e attività economici possono rappresentare un rischio per la nostra sicurezza», e che «i profondi cambiamenti tecnologici aumentano l’intensità di questa concorrenza e rendono più complesse le sfide economiche e in materia di sicurezza»»; Raccomandazione (UE) 2025/63 della Commissione del 15 gennaio 2025 sul riesame degli investimenti in uscita in settori tecnologici critici per la sicurezza economica dell’Unione; in G.U.U. E. del 15.1.2025, p. 1 ss.

([54]) Reg. UE 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 marzo 2019 che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione, in G.U.U.E. del 21.3.2019 L79, p. 1.; per un commento si rinvia a Grande E., Il regolamento UE 2019/452 sul controllo degli investimenti esteri, in R. Chieppa, C. D. Piro, R. Tuccillo (a cura di), Golden power, La Tribuna, 2023, p. 269 ss.; Merola M., A. G. Navas, Gli investimenti esteri diretti nel Regolamento eurounitario: la posizione della Corte di giustizia e la proposta di modifica del Regolamento, in rivista.eurojus.it, 2024, p. 197 ss. Per una overview, si consulti anche il Report from the Commission to the European Parliament and the Council – Fourth Annual Report on the screening of foreign direct investments into the Union, del 17.10.2024, COM(2024)464 final.

([55]) Reg. UE 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 dicembre 2022 relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno, in. G.U.U.E. del 23.12.2022 L 330, p. 1.

([56]) Da intendersi come «una persona fisica di un paese terzo o un’impresa di un paese terzo che intende realizzare o ha realizzato un investimento estero diretto» (art. 2, co. 2). Un’applicazione estensiva, tale da coinvolgere anche imprese stabilite nel territorio UE, può aversi solo nell’ipotesi fraudolente volte al raggiro del divieto, e cioè « tramite costruzioni artificiose che non riflettono la realtà economica ed eludono i meccanismi di controllo e le relative decisioni, ove l’investitore sia in ultima istanza di proprietà di una persona fisica o un’impresa di un paese terzo o da essa controllato, senza pregiudicare la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali sancite dal TFUE»; cfr. decimo considerando del regolamento.

([57]) A mente dell’art. 4 del Regolamento «nel determinare se un investimento estero diretto possa incidere sulla sicurezza o sull’ordine pubblico, gli Stati membri e la Commissione possono prendere in considerazione i suoi effetti potenziali, tra l’altro, a livello di:

1. a) infrastrutture critiche, siano esse fisiche o virtuali, tra cui l’energia, i trasporti, l’acqua, la salute, le comunicazioni, i media, il trattamento o l’archiviazione di dati, le infrastrutture aerospaziali, di difesa, elettorali o finanziarie, e le strutture sensibili, nonché gli investimenti in terreni e immobili fondamentali per l’utilizzo di tali infrastrutture;
2. b) tecnologie critiche e prodotti a duplice uso quali definiti nell’articolo 2, punto 1, del regolamento (CE) n. 428/2009 del Consiglio, tra cui l’intelligenza artificiale, la robotica, i semiconduttori, la cibersicurezza, le tecnologie aerospaziali, di difesa, di stoccaggio dell’energia, quantistica e nucleare, nonché le nanotecnologie e le biotecnologie;
3. c) sicurezza dell’approvvigionamento di fattori produttivi critici, tra cui l’energia e le materie prime, nonché la sicurezza

alimentare;

1. d) accesso a informazioni sensibili, compresi i dati personali, o la capacità di controllare tali informazioni; o
2. e) libertà e pluralismo dei media».

Gli Stati membri e la Commissione possono peraltro considerare quali ulteriori parametri se:

«a) l’investitore estero sia direttamente o indirettamente controllato dall’amministrazione pubblica, inclusi organismi

statali o forze armate, di un paese terzo, anche attraverso l’assetto proprietario o finanziamenti consistenti;

1. b) l’investitore estero sia già stato coinvolto in attività che incidono sulla sicurezza o sull’ordine pubblico in uno Stato

membro; o

1. c) vi sia un grave rischio che l’investitore intraprenda attività illegali o criminali».

([58]) In base all’art. 3, co. 1, «si ritiene che esista una sovvenzione estera quando un paese terzo fornisce direttamente o indirettamente un contributo finanziario che conferisce un vantaggio a un’impresa che esercita un’attività economica nel mercato interno e che è limitato, in linea di diritto e di fatto, a una o più imprese o a uno o più settori».

L'articolo L’intervento governativo nei settori economici strategici alla luce del diritto dell’Unione europea proviene da Giustamm.

Relazione anno Giudiziario_2025

L'articolo Relazione sull’attività della giustizia amministrativa del Presidente del Consiglio di Stato Luigi Maruotti – Roma, Palazzo Spada, 3 febbraio 2025 proviene da Giustamm.

OSSERVATORIO SUI CONTRATTI PUBBLICI E LA SOSTENIBILITÀ

DECODIFICARE IL CODICE DEGLI APPALTI

DIECI SPUNTI SUL DECRETO LEGISLATIVO N. 36/2023

IN RICORDO DI ALESSANDRO PARINI

In allegato la locandina del convegno.

L'articolo DECODIFICARE IL CODICE DEGLI APPALTI DIECI SPUNTI SUL DECRETO LEGISLATIVO N. 36/2023 proviene da Giustamm.

L'articolo RELAZIONE SULLA ATTIVITA’ DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA proviene da Giustamm.

Si è spento dopo una lunga e crudele malattia, affrontata con estremo coraggio, tanto che ha svolto le sue funzioni sino a pochi giorni fa, il Presidente del Consiglio di Stato Franco Frattini.
La Direzione, il Comitato Scientifico e il Comitato di Redazione di www.giustamm.it si uniscono commossi al dolore della famiglia, degli amici e dei colleghi nel ricordo di una figura esemplare sia nel mondo della magistratura che in
quello delle istituzioni politiche.
Non è il caso di ripercorrere il suo cursus honorum tanto esso è noto e apprezzatissimo da tutti. Basti dire che ha svolto sempre le sue altissime funzioni con competenza assolutamente rara sia grazie alle sue doti di eccelso giurista sia grazie alla raffinatezza e profondità di pensiero. La sua indiscussa autorevolezza era per di più circondata da un’aura di finezza nei modi, di “garbo”, di umanità che concorreva ad esaltare la sua figura esemplare di uomo che ha dedicato tutta la sua vita alle istituzioni. Siamo sicuri che il suo ricordo illuminerà e accompagnerà per sempre tutti quelli che lo hanno conosciuto.

L'articolo In ricordo di Franco Frattini proviene da Giustamm.

Abstract

Il presente lavoro, anche alla luce dell’orientamento, della Commissione europea, di prorogare, per tutto il 2023, la sospensione delle regole insiste nel Patto di Stabilità e Crescita, in considerazione della situazione di estrema difficoltà e instabilità in cui versano i paesi europei, in seguito alla crisi pandemica prima e alla guerra in Ucraina poi, si prefigge di offrire suggerimenti, allorchè dovranno essere ridiscusse le nuove regole, affinchè esse siano informate a principi e criteri diversi rispetto al passato.

Sommario: 1. Premessa – 2. Irrigidimento dei vincoli di bilancio e suoi effetti – 3. Crisi pandemica e sospensione del patto di stabilità – 4. Verso nuove regole: adeguatezza, proporzionalità, solidarietà.

1. Premessa

La revisione del Patto di Stabilità e Crescita, intervenuta successivamente alla crisi finanziaria del 2009, ha previsto un maggiore rigore per i disavanzi di bilancio, introducendo regole quantitative sulla spesa: è stata data così una maggiore rilevanza al parametro del debito pubblico.

Tali regole hanno inciso pertanto sulla capacità di spesa degli Stati e alcuni, come l’Italia, ne hanno risentito fortemente. Il forte taglio a vari settori della spesa pubblica si è reso necessario per ottemperare all’impegno europeo di rafforzare la sorveglianza sul bilancio statale soprattutto di quei paesi che, con un debito pubblico eccessivo, erano in difficoltà a mantenere la propria stabilità finanziaria.

C’è stato dunque un rafforzamento della sorveglianza dei paesi soggetti potenzialmente alle procedure per deficit eccessivo.

Le difficoltà di rientrare, per il nostro Paese, dal proprio disavanzo di bilancio, dovute a diverse cause, tra queste l’instabilità politica, hanno determinato una forte contrazione della spesa e dunque di tutte quelle attività necessarie per la sua crescita economica.

Sono mancate pertanto scelte che avrebbero consentito la possibilità di riduzione del debito che anzi è aumentato. In seguito alla pandemia da Covid 19, che ha portato con sé anche gravi problemi (inflazione, rincari, maggiore disoccupazione), è stata decisa la sospensione del Patto di Stabilità e Crescita proprio per non aggravare i bilanci degli Stati; in particolar modo, sono stati introdotti meccanismi economici europei affinché i paesi dell’eurozona potessero far fronte comune alle emergenze.

La crisi determinata dalla guerra in atto tra la Russia e l’Ucraina ha poi ulteriormente rafforzato la necessità di ricorrere ad aiuti ad imprese e famiglie per fronteggiare la crisi energetica e i maggiori costi per l’approvvigionamento del gas, dovendosi ormai ricorrere a fonti alternative al gas.

A ciò si aggiunge la necessità di predisporre risorse per fronteggiare l’aumento delle materie prime, il cui costo pesa su lavori e progetti cantierati e cantierabili.

Sembrerebbe ragionevole pensare che, allorché si porrà mano alla revisione delle regole e ne sarà pronta la bozza, i criteri siano improntati ad una visione solidaristica, anche per consentire il rispetto degli impegni presi da parte degli Stati europei.

2. Irrigidimento dei vincoli di bilancio e suoi effetti

Appare sempre più evidente che la crisi economica, finanziaria e sociale già  prima del 2009[1] ha investito alcuni Stati della zona euro che più degli altri si sono trovati in situazione di disagio e difficoltà a fronteggiare i propri squilibri economici e finanziari; ciò ha determinato il timore crescente di una instabilità e in particolare il timore di ripercussioni pesanti sulla stabilità della moneta per la difficoltà, a causa del loro deficit, di predisporre politiche di bilancio volte a consentire sicurezza economica, ovvero crescita, occupazione, competitività, nei propri confini e dunque rassicurare in tal modo i mercati, sempre fluttuanti nel loro andamento e condizionati da varianti di vario tipo.

Sono mancati soprattutto, in alcuni Stati dell’Unione, progetti, programmi, scelte operative, politiche ed economiche in lunghi periodi di tempo.

Si è dunque pensato per lo più che fosse utile concentrarsi su una più decisa, rigorosa politica di bilancio, per rafforzare la solidità delle finanze europee e consentire, dunque, sicure prospettive di sviluppo e rafforzamento della zona euro nel suo complesso[2].

Un maggiore rigore in politica di bilancio[3] ovviamente ha comportato un incremento delle procedure e un rafforzamento degli strumenti a disposizione per raggiungere tale obiettivo. Si è ritenuto pertanto che con un nuovo trattato internazionale e rafforzando e irrigidendo i vincoli di bilancio[4](introducendo di fatto una maggiore austerity) si sarebbe riusciti a contenere meglio il rapporto deficit/pil al 3%: l’obiettivo era appunto mantenere i conti in ordine e dunque rafforzare l’unione economica monetaria; di conseguenza, c’è stata una serie di interventi che erano volti a frenare il deficit e che per migliorare la stabilità[5] del trattato, hanno inciso sull’originario impianto; ciò, a sua volta, ha inciso in modo determinante sulla spesa pubblica in modo maggiore rispetto al passato. La conseguenza è che sono diminuiti gli investimenti e ciò ha avuto un forte peso sulla vita economica e sociale e sulla crescita di alcuni Paesi.

Gli strumenti messi in campo per modificare il patto di stabilità e crescita[6] erano volti a raggiungere il pareggio strutturale di bilancio, ma ciò ha determinato ritardi per l’ammodernamento del nostro Paese e la mancanza di spesa dovuta al suo contenimento, ha accentuato la storica mancanza di strutture, in particolare nel Mezzogiorno, e ha inciso pesantemente anche sui livelli di prestazione dei servizi essenziali da garantire ai cittadini[7]. Tali strumenti dunque hanno determinato una politica economica sempre più condizionata dall’ossequio ai vincoli molto rigidi legati alla realizzazione di teorie economiche che hanno naturalmente condizionato la possibilità di spesa anche a causa della continua salita del deficit[8].

Il continuo taglio alle spese (si pensi al solo settore sanitario) ha determinato, pertanto, che vasti interessi di larghissima parte della popolazione rimanessero senza tutela e ha inciso sulla capacità di risposta a bisogni sociali diffusi del Paese[9]. La pandemia poi ha messo in luce le criticità già presenti che sono aumentate dovendosi affrontare situazioni emergenziali. E situazioni di assoluta emergenza hanno richiesto interventi veloci, rendendosi pertanto necessaria la sospensione della vigenza del patto di stabilità che finora aveva richiesto sempre il rispetto di determinati parametri di bilancio, il cui cardine è appunto il deficit[10].

E’ indubbio che il debito pubblico va contenuto ma, secondo parametri diversi dal passato[11] e la spesa pubblica va distribuita in modo da realizzare il necessario bilanciamento[12] tra risorse occorrenti per investimenti e quote da riservare per la diminuzione del debito.

Solo con investimenti mirati e progetti definiti ed attuati si può pensare di evitare ulteriori indebitamenti e si rivela pertanto opportuno, trovandoci in un contesto diverso da quello passato, ridiscutere anche le regole insite nel patto di stabilità.

Ciò è tanto più necessario per le aspettative a lungo termine che si aprono come conseguenza dell’esecuzione del PNRR che punta fortemente anche allo sviluppo tecnologico; sviluppo che richiede necessariamente, al di là degli impegni da assolvere da parte di ciascun paese, anche una cooperazione tra Stati proprio in virtù della loro interdipendenza in molti settori.

Una certa indipendenza economica[13] garantirebbe al Paese una sicura stabilità di bilancio e maggiore competitività.

3. Crisi pandemica e sospensione del patto di stabilità

La situazione pandemica, ma certamente anche il periodo precedente, ha evidenziato l’instabilità, per così dire, del patto di stabilità, la cui applicazione era troppo distante dalla realtà economica e sociale di alcuni Stati, da qui la necessità di una riforma della disciplina dei conti pubblici e delle politiche fiscali (ovviamente vi è necessità di tenere sotto controllo il debito pubblico con una riduzione del rapporto debito-PIL graduale, credibile e favorevole alla crescita) e, per quanto riguarda la riduzione del debito, occorrerà tener conto della fase di ripresa che può presentarsi non sempre uniforme nelle varie zone del Paese.

La sospensione del patto fino al 2023 (ma l’orientamento è di prorogarla a tutto il 2023[14]) per molti aspetti ha rappresentato un vantaggio perché c’è stata una certa crescita nel 2021, avendo presente che il debito accumulato e quindi il deficit può essere ridotto progressivamente solo allorché siano ben utilizzate le risorse impiegate in opere e investimenti che consentano in tal modo una fattiva, adeguata, ripresa economica e sociale.

Quindi a partire dal 2023 devono cambiare le vecchie regole che hanno in passato pesantemente influito sulla spesa sociale e sulla politica economica che è stata pesantemente controllata e subordinata alla politica monetaria tutta tesa, attraverso rigidi vincoli di bilancio, ad assicurare, come già evidenziato, la stabilità dei prezzi e la stabilità della moneta. A ciò si aggiunge il fatto che è venuto sempre meno, negli anni passati, l’opera dello Stato interventore nell’economia e gli aiuti[15] di Stato (anche per non alterare la concorrenza); aiuti[16] invece che sono intervenuti a seguito della crisi pandemica e, successivamente, della guerra e della crisi energetica (con il c.d. caro bollette).

Le nuove regole[17], ridisegnate in un quadro di necessarie politiche economiche espansive, anche grazie ai fondi del Recovery plan, dovranno tener conto anche del miglioramento e dell’avanzamento riguardo alla produzione industriale rispetto al 2020. Gli investimenti pubblici, che ormai da anni erano a livelli molto bassi, potranno certamente dare una forte spinta alla crescita economica, rassicurando i mercati che chiedono sicurezza[18].

Dunque, per le nuove regole in discussione si deve aprire un diverso scenario allorché i rappresentati U.E. si siederanno intorno al tavolo delle trattative e si metterà mano a una nuova bozza; le nuove regole dovranno essere improntate ad una maggiore flessibilità. Queste influenzeranno naturalmente la sostenibilità dei conti pubblici rispetto ai quali molto peserà la programmazione degli interventi e dei progetti, l’attuazione delle riforme e gli investimenti, e dunque, tutte le scelte necessarie di una politica economica utile anche a risanare il bilancio dello Stato.

La causa di sospensione[19] del patto di stabilità ha consentito certamente una ripresa (aiuti), garantendo, finora, le condizioni per intervenire lì dove c’era bisogno perché c’è stato un sostegno forte ai vari settori rispetto al passato anche se la più recente crisi, dovuta alla guerra, ha creato nuove gravi difficoltà.

La flessibilità si impone come criterio che dovrebbe guidare le nuove regole[20], anche per la possibilità di migliorare lo spread, grazie alla crescita economica di cui si è detto, ma di sicuro i rigidi vincoli di bilancio[21] dovranno essere rinegoziati in vista di una crescita di sviluppo costante e progressiva.

Il nuovo patto di stabilità deve insieme garantire nuovi parametri che possano da una parte consentire il rispetto dell’adempimento degli obblighi condivisi ma nel contempo anche essere formulati in modo tale da non ostacolare la crescita dei paesi, soprattutto di quelli che partono da una situazione di fragilità e difficoltà.

Sicuramente dalla realizzazione dei risultati che si vogliono raggiungere dipenderà la sostenibilità del debito: e soprattutto influirà su ciò, giova ripetere, la realizzazione degli opportuni investimenti, la cui mancanza ha determinato finora e di fatto impedito una crescita economica costante.

A causa delle crisi che attraversano questi ultimi anni, la riforma dei vincoli di bilancio deve contrastare la rigida austerità che si è perseguita finora, tant’è che in un recente incontro, tra Draghi e Scholz, si è parlato di flessibilità come punto di riferimento per i conti pubblici anche per consentire la crescita economica (anche se è sempre minacciata dall’impennata dell’inflazione e il rischio di recessione) dato che questa è stata per lungo tempo ostacolata dal forte debito accumulato. Una certa flessibilità può consentire la possibilità di ripresa dal momento che molte nostra realtà locali, per lunghi anni, hanno risentito delle scarse risorse nelle casse comunali e regionali: in effetti, una contrazione della spesa era conseguenza anche della previsione dell’art. 10, comma 1, della Legge 243/2012 del 24 dicembre 2012, dove leggiamo che il ricorso all’indebitamento da parte dei comuni, delle province, delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento con le modalità e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato, e se colleghiamo tale comma al  2° comma dell’art. 10[22] della Legge 243/2012 contenente come noto disposizioni per la attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, comma 6 della Costituzione, vediamo che in effetti ci sono   limitazioni di spesa per le realtà locali attinenti alla fruizione di servizi e attività vitali per la vita sociale dei cittadini.

La mancata capacità di spesa ha influito anche sulla possibilità di eseguire opere che avrebbero potuto essere di utilità per promuovere a loro volta attività necessarie alla creazione di maggiori risorse economiche.

E di fronte alla ridotta capacità di indebitamento, dovuta anche al forte debito accumulato dalle amministrazioni locali, abbiamo ora la possibilità di spesa per eseguire opere grazie all’utilizzazione della risorse che sono state  stanziate, per consentire una ripartenza che richiederà, tuttavia, tempi diversi per la loro realizzazione. Abbiamo infatti, delle somme messe a disposizione dagli Stati con la Next Generation EU[23] ma allorché si dovranno ridiscutere i parametri del patto di stabilità ora sospesi (fino al 2023), non si potrà non tener conto della presenza delle variabili economiche, dovute alle più varie cause (quali ad. es. l’aumento del costo del lavoro, l’inflazione, problematiche ambientali, geologiche), che hanno inciso e possono incidere sulle diverse attività economiche dei singoli Stati e quindi sulle situazioni territoriali di ciascun Paese.

Deve ritenersi che la ridefinizione delle nuove regole debba partire dalla necessità comunque di riconoscere, nella sua realtà, le basi di partenza, il tempo utile per realizzare i necessari investimenti e obiettivi previsti da essi. E nella indubbia riproposizione di un bilanciamento tra spese e risparmio, tenendo conto che ci troviamo in un periodo molto critico, va considerato il ruolo della politica che deve essere pur sempre capace di rassicurare e rapportarsi con i mercati (che, come sappiamo, seguono la lex mercatoria).

La crescita economica è possibile nel caso in cui si raggiungono risultati economici grazie allo sviluppo sociale in un’economia di mercato aperto, senza tralasciare, come è stato evidenziato da tempo, la necessità di opere di ammodernamento e di snellimento della macchina burocratica e riforme di carattere normativo.

4. Verso nuove regole: adeguatezza, proporzionalità, solidarietà.

Nella ridefinizione delle regole si terrà conto della ripartizione dei fondi provenienti dal PNRR (che dovranno molto probabilmente essere affiancate da altre risorse) e delle decisioni di politica economica che di nuovo devono avere il giusto ruolo e peso necessario richiesto per il futuro del Paese e che servono a bilanciare le rigide regole di politica monetaria ora sospese e dunque le leggi dei mercati e dei forti gruppi finanziari internazionali.

Fattori di instabilità sono dovuti all’inflazione e al conseguente aumento dei prezzi che incidono sul debito e sono stati causati anche dalla frammentazione politica e quindi da scelte non sempre condivise. Fattori di instabilità sono dovuti anche alla crisi energetica e quindi alla sofferenza delle attività di imprese e aziende che a loro volta determinano crisi del lavoro e dell’occupazione; quindi, ridiscutere le regole significa considerare le criticità presenti in una realtà economica attraversata da profonde difficoltà.

La ripresa[24] nel nostro Paese, in particolare, si trova davanti un percorso non semplice, anche a causa, come evidenziato, del debito molto alto, soprattutto se paragonato agli Stati del nord, con i quali c’è un’ampia diversità che, come è stato osservato, nell’intervista a Il Mattino del 3 febbraio 2022, dall’economista Laurence Boone, non esisteva allorché sono stati decisi quei criteri che hanno portato alla definizione dei vincoli di bilancio.[25]

Per contrastare l’aumento del debito c’è dunque il cammino verso le opere da realizzare e i traguardi da raggiungere che trova, tuttavia, numerosi ostacoli: molti comuni piccoli, ma talora anche quelli un po’ più grandi, del nostro Paese, mancano di strutture adeguate e incontrano pertanto numerose difficoltà tecniche per quanto riguarda i progetti da mettere in campo per ottenere i fondi del PNRR.

Sappiamo che preoccupa la mancanza di amministratori locali per attuare le procedure complesse utili a ottenere i fondi e poi spenderli. I progetti richiedono, per essere elaborati, una buona organizzazione tecnica che scarseggia per mancanza di personale amministrativo e tecnico.

Lo Stato ed il Governo possono intervenire rafforzando le strutture tecniche con consulenti e tecnici esterni in modo da poter accedere ai fondi, fare le procedure necessarie e dunque rendere i progetti esecutivi, finanziabili. E’ necessario dunque un personale di supporto alle cose da fare, avendo presente che spesso si rivela utile realizzare i piani che interessano più comuni (i c.d. piani integrati) per risolvere le problematiche urgenti che riguardano lo stesso territorio.

La carenza antica di organici e di risorse al Sud, al quale è destinata una forte fetta[26], rende chiaro che le autonomie locali vanno “supportate”, per così dire, nel raggiungimento dei risultati da conseguire con un’attività collaborativa.

In particolare, occorrerebbe rimuovere gli ostacoli che incontrano molti enti per una soddisfacente e corretta gestione amministrativa e contabile.

E il nostro Paese è più forte in Europa con un Mezzogiorno più forte, anche per archiviare in gran parte la famosa questione meridionale. Non più contributi, ma denaro per rinforzarne i tratti essenziali e permettere un’autonomia di crescita economica e un miglioramento sociale (maggiori scambi, opportunità di lavoro, innalzamento delle condizioni di vita, lotta alla povertà, contiguità territoriali dei servizi essenziali sanitari, messa in sicurezza e costruzione di scuole, strade, ponti e infrastrutture…). E lo Stato deve poter supportare e accompagnare, per così dire, i comuni e gli enti locali lì dove ci sono difficoltà nell’adempimento di pratiche e di progetti e nell’esecuzione degli stessi.

Giova ricordare che sono gli enti locali, soprattutto i comuni, che hanno, data la forte rappresentatività sul territorio, la capacità di intercettare le necessità dei propri cittadini, conoscere le risorse che possiedono e dunque avere conoscenza delle peculiarità insite in esso, anche se bisogna considerare che molti comuni sono distanti tra loro logisticamente, spopolati o in forti condizioni di disagio, dovute a fattori economici, sociali o naturali.

Un Mezzogiorno più forte, competitivo e meglio strutturato non può non giovare alla nazione tutta: al di là dei sussidi e contributi perequativi c’è un forte bisogno di rilancio e di investimenti[27] produttivi nei vari settori.

Attualmente, per quanto riguarda la ripresa economica, non si può sottacere che sicuramente la sospensione del patto di stabilità ha determinato una forte possibilità di immissioni di danaro pubblico (aiuti) e dunque possibilità di spesa per famiglie, imprese … Quindi, c’è stato il via libera al deficit oltre il 3%, in particolar modo si è voluto rafforzare il sistema sanitario rispetto al quale è stata evidente la difficoltà in cui esso si trovava per la mancanza di interventi pubblici e di investimenti conseguente al debito alto e alla necessaria austerità per rispettare gli obblighi europei.

Per contrastare il disavanzo e le difficoltà del nostro bilancio occorrono scelte di politica economica utili ed efficaci a contrastare l’alto costo del denaro (il dato della valuta) e lo spread tra i titoli di stato degli stati aderenti all’euro. L’aumento dello spread ha determinato l’aumento del costo del denaro, in particolare per le imprese italiane che hanno, talora, attuato il taglio del costo del lavoro; pertanto, il valore economico e strategico dei provvedimenti attuativi del PNRR[28] è determinante nella futura evoluzione del sistema Paese e la possibile crescita deve accompagnarsi alla trasparenza ovvero ad un confronto pubblico tra le varie parti convolte nella definizione di ciò che deve essere realizzato. Sappiamo bene che il costo del carburante, la crisi energetica, la dipendenza dal gas russo, hanno determinato una forte fragilità del presente e l’allarme dei mercati sempre attenti alle ripercussioni sull’economia.

Non si può nascondere che l’inflazione ha pesato e pesa sulla economia degli Stati: ciò è dovuto all’aumento dei prezzi, tra cui quello del gas, petrolio, essendo aumentato anche il costo delle materie prime, come già evidenziato; pertanto è aumentato il carovita, il costo della luce[29], conseguenza della guerra in corso; c’è da sottolineare che a seguito della nostra adesione ai trattati e quindi ai vincoli economici e finanziari a presidio della stabilità della moneta e dei prezzi, costituzionalizzata con la Legge n. 1/2012, la politica monetaria ha esercitato una forte pressione sulla politica economica: e ciò ha determinato riflessi profondi su settori di notevole rilevanza per la vita associativa ma anche su settori strategici per la crescita del Paese.

La sospensione del patto di stabilità ha dunque risposto a una serie di problematiche e pone a sua volta una serie di riflessioni sul suo futuro, avendo in conto che il suo ritorno in vigore produce inevitabilmente effetti diversi riguardo alle situazioni economiche dei singoli Stati.

Già prima delle crisi attuali le ragioni del necessario equilibrio economico-finanziario con la costituzionalizzazione del pareggio di bilancio sono apparse prevalere sui nostri principi costituzionali, nonostante la presenza dei controlimiti che rappresentano un baluardo nei confronti di attacchi ad essi; ci sembra  pertanto che il ritorno in vigore del patto di stabilità attualmente debba rispondere, in un contesto diverso rispetto al passato, ad una logica diversa, improntata ad un criterio solidaristico e di mediazione tra opposti valori e principi.

La necessità della revisione della disciplina dei conti pubblici richiede certo, un cambiamento nel rapporto debito/PIL utile ad una crescita che consentirebbe, possibilmente, una fattibile, e perciò credibile, riduzione del debito, tale da non ostacolare la ripresa economica, dal momento che, anche se nel 2021 c’è stata una discreta ripresa del 6,3% e quindi è salito nel 2021/2022[30] il tasso di crescita, gli avvenimenti in corso hanno avuto e avranno pesanti conseguenze su quella futura: pertanto devono essere stipulati accordi tali da consentire una possibile diminuzione del debito pubblico e quindi una sua progressiva diminuzione: le nuove misure non devono dunque ostacolare l’ulteriore possibilità di ripresa economica[31].

Attualmente molti scambi relativi ai rapporti di commercio sono bloccati a causa della guerra, che porta sempre con sé squilibri e impoverimento come altre drammatiche conseguenze ed ha ripercussioni nel mondo della finanza, dal momento che sappiamo che i valori del mercato hanno comunque una loro centralità rispetto ai principi che reggono la politica; e grossi, infatti, sono i timori delle banche centrali per l’inflazione in salita e che minaccia i cittadini.

Occorre pertanto non solo una strategia per fermare il debito ma anche, come da più parti si chiede, ulteriori rinforzi sufficienti a sostenere ancora con aiuti le famiglie, le imprese, le aziende, in forte difficoltà.

Gli Stati europei collegati strettamente dagli avvenimenti in corso si sono riuniti nell’ultimo consiglio a Bruxelles del 21 ottobre 2022 per trovare necessariamente e unitariamente un meccanismo (europeo) per il controllo dei prezzi (ad es. del gas) e in particolare per scorporare il prezzo del gas da quello dell’elettricità. L’esito del summit è stato importante in particolare per il nostro Paese perché la fase positiva di relativa crescita di cui si è detto che ha caratterizzato nel nostro paese il 2021/2022 ora è tuttavia minacciata da vari fattori scatenati dalla guerra in corso con tutti i drammatici problemi che trascina con sé.

Il problema del reperimento delle forniture di gas[32] e metano, il rallentamento dei commerci, il blocco delle importazioni (con la Russia infatti molte erano le commesse quali ad esempio nel settore calzaturiero) hanno pesato insieme ad altri fattori sulle nostre attività e in particolar modo l’aumento della spesa energetica ha danneggiato e danneggia l’attività di molte imprese, in particolare, come sappiamo, soprattutto quelle energivore. Il costo delle materie prime (vetro, acciaio, alluminio) tende se non a frenare a rallentare molte attività: sono in particolare piuttosto fermi gli investimenti in settori in cui c’era collaborazione con aziende estere.

E i contraccolpi si sono sentiti in economia tant’è che attualmente, ma già da tempo, si è lontani dalla soglia del 60% debito-PIL. Pertanto si è ritenuto necessario ricorrere ad aiuti consentendo ancora una maggiore spesa[33] proprio per consentire una maggiore ripresa delle attività nonostante le problematiche di cui sopra; quindi servono fondi per evitare l’aumento dei costi dei materiali e consentire la prosecuzione delle opere cantierate e di quelle da farsi: fondi per la liquidità sono ancora necessari perché la dipendenza energetica (acquistare gas) impone determinati costi[34].

Differenze tra gli Stati sui conti pubblici esistevano già prima della pandemia, ora sul debito pesano le conseguenze della guerra e della crisi energetica e da ciò è partita la necessità di accordi[35] e  una concreta “negoziazione”, per superare le criticità attuali; ed è palese che, anche se le nuove regole del PSC non potranno non essere pur sempre a difesa del debito, e volte dunque a rassicurare i mercati perché se l’equilibrio (o pareggio ?[36]) è un obiettivo necessario così come previsto dall’art. 97, 1 comma della Costituzione attraverso i documenti di programmazione finanziaria e di bilanci, le amministrazioni non potranno non concorrere alla sostenibilità del debito pubblico.

I fattori di instabilità di cui si è detto che provocano molte incertezze a causa del nostro debito sovrano alto mettono in luce la necessità che la modifica della disciplina del PSC (patto di stabilità e crescita) dovrà essere improntata a criteri di flessibilità per favorire il processo di miglioramento (crescita) dei Paesi con debito più alto: quindi una deviazione (anche temporanea) dall’Obiettivo di Medio Termine – OMT (0,5%).

E ancora occorrerebbe la concessione di un termine più ampio per il rientro dal disavanzo dal momento che attualmente la riduzione del debito è nella misura prevista di 1/20 l’anno la quale riguarda i Paesi con un debito superiore al 60% del PIL.

Sul tavolo delle trattative per le nuove regole si dovrà tener conto della partenza economica degli Stati contraenti poiché le condizioni attuali peseranno sulla crescita economica del prossimo anno.

La stabilità politica ha sicuramente un effetto positivo sulla stabilità finanziaria: infatti la stabilità politica ha un effetto positivo sulla crescita del PIL; ma la revisione del patto di stabilità a sua volta dovrà incoraggiare la crescita dei Paesi favorendo la coesione (europea) partendo dai principi di ragionevolezza e adeguatezza, così da consentire il raggiungimento degli scopi prefissi.

Si può partire anche da un debito comune ma comunque partire da un criterio base che tiene conto anche, come si è detto, della crescita di ogni singolo Stato; seguendo un criterio solidaristico di proporzionalità e ragionevolezza per quanto riguarda le somme da restituire in un certo ambito temporale.

[1] Giova ricordare che in seguito alla crisi economica e finanziaria che si è verificata a partire dal 2009 l’U.E. ha pensato di rafforzare la sua governance e quindi di rafforzare strumenti e procedure volti a stabilire una politica di bilancio più rigorosa rispetto al passato, e quindi garantire una più solida attività finanziaria utile anche al rafforzamento di ulteriori prospettive di sviluppo. E dunque abbiamo la riforma del patto di stabilità e crescita, la sottoscrizione di un accordo volto a costituire il fiscal compact – patto di bilancio, il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione economica e monetaria sottoscritto a Bruxelles il 2 maggio 2012 da 25 Stati tranne Regno Unito e Repubblica Ceca. Il fiscal compact è composto da un preambolo e 16 articoli. In materia fiscale il fiscal compact introduce le regole del pareggio di bilancio. In particolare, il patto di stabilità e crescita è un accordo internazionale stipulato e sottoscritto nel 1997 dai Paesi membri dell’Unione Europea inerenti al controllo delle rispettive politiche di bilancio pubbliche, al fine di mantenere fermi i requisiti di adesione all’unione economia e monetaria dell’Unione Europea. Tuttavia, in seguito alla pandemia, si è deciso di attivare la clausola di salvaguardia prevista e di conseguenza si è congelato il patto di stabilità e la valvola del 3% debito PIL in modo che gli Stati potessero immettere il denaro utile a fronteggiare la pandemia. Il patto peraltro rientra nella terza fase dell’Unione economica e monetaria e si prefigge di garantire la disciplina di bilancio dopo l’introduzione della moneta unica. E’ prevista la sospensione fino al 2023, non la ‘abolizione del patto e ciò consente di aumentare il deficit statale (flessibilità) con facilitazione di aiuti a banche ed imprese; lo Stato, immettendo liquidità, va incontro così a una situazione di tipo emergenziale quale ad esempio la pandemia da COVID 19. La possibilità di aumentare il debito di certo necessaria come mezzo per mitigare gli effetti di una crisi economica, non ha tuttavia fermato l’inflazione dovuta soprattutto alla crisi energetica, che ha fatto e fa sentire il suo forte peso sulle famiglie e sulle attività di imprese ed aziende. La sospensione è servita in particolare a sostenere gli sforzi sanitari e l’aggravarsi della disoccupazione dovuta alla situazione pandemica. Nel P.S.C. – Patto di Stabilità e Crescita alcune norme mirano ad evitare che le politiche di bilancio vadano in direzioni problematiche e sono volte a correggere i disavanzi di bilancio o i livelli del debito pubblico eccessivi.

[2] Come è noto, il fiscal compact introduce la regola del pareggio di bilancio che si determina allorché il saldo strutturale che è il saldo corretto per il ciclo economico ed al netto delle misure una tantum delle amministrazioni pubbliche è pari all’OMT – obiettivo medio termine, specifico per ciascun paese, così come definito dal PSC con il limite inferiore di disavanzo strutturale 0,5% del PIL.

[3] In passato le riforme del PSC (Patto di Stabilità e crescita) hanno determinato la sottoscrizione di un accordo volto a costituire il c.d. fiscal compact o patto di bilancio. Diversi  interventi hanno contribuito: l’adozione del semestre europeo, la firma del Patto Europlus (marzo 2011) con il quale gli Stati membri si sono impegnati a recepire nei propri ordinamenti le regole di bilancio definite dal PSC, il Six Pack che ha introdotto nuove disposizioni nel quadro di bilancio nazionale e nella sorveglianza sugli squilibri macroeconomici eccessivi. Vi è stata una maggiore sorveglianza sul bilancio soprattutto per i paesi con deficit eccessivo o difficoltà nel mantenimento della stabilità finanziaria (Two Pack). In materia fiscale il fiscal compact introduce le regola del pareggio di bilancio stabilendo che si considera realizzato qualora il saldo strutturale (definito come saldo corretto per il ciclo e al netto delle misure una tantum) delle amministrazioni pubbliche sia pari all’obiettivo di medio termine (MTO) specifico per il Paese, come definito nel PSC come un limite inferiore di disavanzo strutturale dello 0,5% del PIL. Deviazioni temporanee del MTO sono consenti solo in caso di circostanze eccezionali o di gravi crisi economico finanziarie e comunque nella misura in cui tale deroga non comprometta la sostenibilità del debito di lungo periodo. Gli Stati firmatari del trattato si impegnano all’inserimento della regola del bilancio in pareggio (in termini strutturali) all’interno del quadro legislativo nazionale con modifiche di carattere vincolante e permanente, preferibilmente a livello costituzionale e a recepire gli specifici meccanismi di correzione da attivare nel caso di discostamenti tra i risultati conseguiti e l’obiettivo di medio termine. L’allineamento del sistema di regole interne con le nuove disposizioni europee è avvenuto per l’Italia con la legge costituzionale n. 1/2012. La legge delinea gli aspetti essenziali del pareggio di bilancio nella costituzione rinviando di stabilire la disciplina di dettaglio all’adozione di una legge da approvare a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera entro il 28.03.2013. In prosieguo dunque è stata emanata così la legge 24 dicembre 2012 n. 243 di attuazione del principio del pareggio di bilancio.

[4] Riguardo alla problematica dei vincoli di bilancio si è ritenuto che non sembra che il conflitto possa risolversi nel ritenere compatibile o non compatibile con la democrazia i vincoli di bilancio ma nel ritenere compatibili o incompatibili con la democrazia vincoli di bilancio rigidi o, comunque, destinati, sulla base di teorie economiche che ne consentano una definizione sulla base del principio di separazione tra politica monetaria e politica economica, in ossequio al super principio della stabilità dei prezzi (D. MONE, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio e il potenziale vulnus alla teorie dei controlimiti, in Rivista A.I.C., pag. 6). Sembrerebbe essersi creata in realtà una certa dipendenza della politica economica da quella monetaria, con ripercussioni rilevanti sulla vita sociale nei suoi vari aspetti, vista anche la diversità dei fini che perseguono e delle regole alle quali sottostanno, mancando, nella seconda in particolare, quella capacità di equilibrio, di mediazione, di valutazione, che riveste importanza vitale lì dove devono effettuarsi scelte e decisioni che impattano il tessuto sociale di un Paese, in particolar modo lì dove ci sono da risolvere profonde criticità che richiedono soluzioni rapide.

[5] L’erogazione dei bandi si lega agli obiettivi intermedi e finali. L’Italia ha raggiunto i 51 obiettivi per il 2021 e 45 relativi ai primi mesi del 22; ora si devono raggiungere i 55 previsti per il 22. Per quanto riguarda la effettiva realizzazione delle spese previste il governo ne ha ridotto le previsioni e, leggiamo, in base al Vadef di fine settembre che “il ritardato avvio di alcuni progetti riflette oltre i tempi di adattamento alle innovative procedure del PNRR gli effetti dell’impennata dei costi delle opere pubbliche”. Questi sono legati all’aumento dei costi delle materie prime e dell’energia. Nella Relazione del governo inoltre si dice che le spese da sostenere “riguardano prevalentemente investimenti relativi alla realizzazione di opere e infrastrutture (come gli investimenti connessi al potenziamento dei collegamenti ferroviari) gli investimenti legati all’ecobonus …quelli finalizzati a sostenere la trasformazione tecnologica delle imprese”.

Ora dal 2023 è previsto un sostanziale incremento delle spese legate a nuovi interventi rispetto ai quali ci sono diverse complessità. Basti pensare alle fasi della progettazione, apertura dei bandi, cantieri rispetto a progetti già in fase di esecuzione (avviamento). Vi sono delle difficoltà a spendere i fondi europei. Il prossimo governo tra il 23/24 dovrà spendere 87,4 miliardi e anche se gli obiettivi attinenti alla approvazione di riforme legate necessariamente all’erogazione dei fondi sono state rispettate dal governo Draghi, vi sono problematiche per il fatto che nostri disegni di legge delega mancano dei decreti attuativi.

[6] Il patto serve a correggere disavanzi di bilancio o livelli del debito pubblico eccessivi. C’è sempre stato il timore che l’instabilità di un paese da un punto di vista economico e finanziario, mancando una politica di rigore, potesse riversarsi sulla stabilità, la tenuta della zona euro. Esso modificato prevede un maggior rigore della regola sui disavanzi di bilancio, la definizione di obiettivo di medio periodo, differenziati in ragione della situazione degli Stati membri, l’introduzione di regole quantistiche sulla spesa volte a dare maggiore rilevanza al parametro del debito pubblico.

[7] Vediamo che “il tema della industrializzazione è sempre stato di fondamentale importanza per lo sviluppo del Sud: del resto è proprio in concomitanza con le fasi in cui tale processo ha assunto maggiore impulso che si osserva una tendenza alla riduzione degli squilibri economici rispetto al resto del paese e un miglioramento del tessuto sociale istituzionale…” (il c.d. capitale sociale). “E’ dunque nostra convinzione che la soluzione della questione meridionale e quindi del ritardo strutturale dell’area, sia legata all’ulteriore sviluppo e adeguamento dell’apporto industriale, ancora in gran parte incompleto, nonostante la presenza di un tessuto produttivo complesso, con punte di eccellenze in diverse aree”. E si osserva che “Sull’arretratezza delle industrie del Sud, incidono sostanzialmente due elementi: uno quantitativo, il basso grado di industrializzazione, e un altro qualitativo, la maggiore frammentazione del tessuto imprenditoriale. Proprio a causa di questi due fattori, l’apparato industriale del Sud accusa forti difficoltà nel conseguire più elevati livelli di competitività ed internalizzazione, imposto dalla crescente globalizzazione e integrazione dei mercati” E dunque occorre favorire “l’ulteriore sviluppo del Sud e, al tempo stesso, sostenere l’adeguamento strutturale del sistema produttivo meridionale alle mutate condizioni dello scenario internazionale” Questione meridionale e questione industriale: il ruolo della politica industriale” L. Cappellani, R. Padovani, G. Servidio, p. 247 e ss. in I problemi dello sviluppo economico e del suo finanziamento nelle aree deboli  a cura di Adriano Giannola, Antonio Lopes, Domenico Sarno, Carocci Editore, 2012

[8] C’è stato infatti, rispetto al passato, una diversa programmazione degli interventi.
In particolare c’è da osservare che in passato le politiche espansive hanno permesso flussi redistributivi anche verso il Mezzogiorno: le sue regioni hanno beneficiato così di una spesa pubblica superiore alla propria capacità fiscale. Al contrario, politiche di consolidamento dei conti pubblici hanno ridotto la redistribuzione e aggravato i divari regionali.Dal 2012 il fiscal compact, il Two Pack e Six Packs hanno aggravato questa tendenza (Andrea Del Monaco, Sud colonia tedesca. La questione meridionale oggi, Ed. Futura, pag. 15 e ss.).

In particolare, nella nota di aggiornamento del DF 2018 leggiamo che il Governo intende ridurre il debito pubblico al 130% del PIL nel 2019, 128,1% nel 2020 e 126,7 nel 2021: l’obiettivo è ridurre quindi il debito attraverso l’accelerazione della crescita economica favorita dall’incremento sul territorio delle infrastrutture e dalla ripresa degli investimenti pubblici. Il Governo in effetti in quel tempo intendeva dare nuovo impulso agli investimenti pubblici invertendo la tendenza negativa in atto da molti anni (a seguito soprattutto della crisi economica) attraverso l’incremento delle risorse e il miglioramento della capacità di spesa delle Amministrazioni pubbliche. E si intendeva in particolare migliorare la capacità di spesa attraverso la valorizzazione del partenariato pubblico privato attraverso la definizione di contratti in grado di rivedere il Codice degli appalti semplificando le procedure e superare le incertezze interpretative creando una task force con il compito di centralizzare le informazioni sui progetti in corso e promuovere le migliori pratiche.

[9] Ciò è dipeso, secondo molti studiosi, anche dai rigidi vincoli di bilancio e da scelte effettuate per tener fede ad essi; infatti, come è stato notato, se “E’ vero che gli organi di direzione politica (e, segnatamente, il Governo), attraverso le loro proiezioni in seno all’apparato governante dell’Unione, recuperano almeno una parte del ruolo politico-istituzionale un tempo detenuto in seno allo Stato; com’è però chiaro, altro è il potere decisionale di cui ciascun organo disponeva in ambito nazionale, prima che si perfezionasse la trasmigrazione di parte della sovranità al piano sovranazionale, ed altra cosa il possesso solo di una quota della stessa da far valere al confronto con gli esponenti degli altri Stati membri in seno agli organi dell’Unione. Quand’anche sia dunque riconosciuto agli organi nazionali un ruolo invero non secondario, specie nella fase ascendente del processo decisionale eurounitario, resta il fatto che una massa imponente di interessi bisognosi di appagamento rimane ormai sottratta all’autodeterminazione e alla regolazione degli organi suddetti e rimessa a elettori istituzionali operanti fuori dalle mura domestiche”, A. RUGGIERI, L’indirizzo politico tra diritto legislativo e diritto giurisprudenziale, p.1479 in Scritti in memoria di Giuseppe Abbamonte (a cura di) G. Leone Tomo III, ESI, 2019

[10] La differenza tra entrate e uscite non deve superare il 3% del PIL e il debito pubblico non deve superare il 60% del PIL. Un patto sempre più difficile da rispettare già da tempo, tenendo conto che diversi paesi, per problemi interni e più recenti, ove il costo del lavoro è alto, dove sono presenti disomogeneità territoriali, si trovano in una situazione difficile. La mancata crescita economica ha aumentato il debito pubblico anche per le mancate riforme di vari settori (sanità, istruzione). La situazione pandemica ha creato, come già detto, un maggiore calo degli investimenti in settori di importanza vitale per lo sviluppo di un paese anche se nuove prospettive si sono aperte e si aprono con le risorse derivanti dal PNRR che vedono coinvolti necessariamente i comuni e le regioni; realtà territoriali con problematiche particolari ma anche proprie specificità dalle quali si deve partire per raggiungere obiettivi precisi. E proprio a questi obiettivi attualmente si fa riferimento affinché siano eseguiti progetti vitali per la ripartenza economica e il soddisfacimento delle aspettative della popolazione; progetti che devono essere eseguiti, portati a compimento, concreti per evitare il dispendio di risorse e quindi per la realizzazione di ciò che (anche per quanto riguarda i servizi) possa aumentare la competitività del paese e far conseguire vantaggi economici: tutela della salute, tutela dell’esistente (centri storici che rappresentano l’identità di una popolazione di riferimento), tutela e valorizzazione dei prodotti locali ma anche infrastrutture,…

[11] Al vertice europeo dell’11 marzo 2011 viene approvato il patto Euro Plus, pertanto gli stati membri della zona euro si impegnano a recepire nella legislazione nazionale le regole fissate nel patto di stabilità e crescita con uno strumento gerarchico di natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte. E quindi gli stati firmatari devono recepire nei loro ordinamenti nazionali le regole del patto utilizzando strumenti giuridici di natura vincolante Ma occorre sottolineare che non vi è alcun riferimento al pareggio di bilancio in senso stretto. Sul punto D. MONE, op. cit..

[12] In un’intervista dal titolo E’ la politica il guaio dell’Italia, su Il Tempo del 30 settembre 2020, il prof. Sabino Cassese riflette sul fatto che l’Italia è in declino da un quarto di secolo o perché ferma mentre gli altri Paesi europei marciano, o perché va indietro mentre gli altri corrono. Nonostante tutto, vi sono aree, zone, istituti, gruppi di primissimo ordine, che tuttavia si estinguono con il passare del tempo, perché le loro qualità si fondano solo sulle persone, non riescono a stabilirsi tradizioni che assicurino continuità … La classe dirigente non riesce a maturare indirizzi politici, vivacchia alla buona, tirando avanti, non riesce a prospettare un futuro al Paese e auspica che ci sia meno tensione nei rapporti Stato/Regione e un maggiore coinvolgimento nella gestione dei grandi problemi nazionali e di trovare degli accordi come avviene nel Bundesrat tedesco, una stanza di compensazione e dialogo e dunque la costituzione di una camera delle regioni dal momento che attualmente il confronto tra Stato e Regione avviene attraverso la conferenza Stato/Regioni che non ha rilievo costituzionale

[13] Come si evince dall’intervista al ministro francese Bruno Le Maire su Il Mattino del 18 marzo 2021, le finanze pubbliche devono essere ben gestite semplicemente perché quando sarà il momento sarà necessario ricostituire le riserve per poter affrontare una possibile nuova crisi … c’è bisogno di un dibattito sulle nuove regole di bilancio a livello europeo che dovranno tener conto delle conseguenze di questa crisi (pandemica, ma poi ci sarà pure la guerra Russia-Ucraina). Occorre fare attenzione a non ripetere gli errori del 2010-2011 quando si è voluto consolidare le nostre finanze pubbliche troppo rapidamente, il che ha avuto un impatto negativo sulle nostre economie. Oggi la mia priorità è il sostegno economico. Ancora, secondo il Ministro francese occorre mettere in atto investimenti in progetti concreti definiti e attuati in un piano di rilancio che lascia grande spazio alla cooperazione sulle nuove tecnologie. L’obiettivo è lo sviluppo dell’idrogeno sul quale la Francia investirà alcuni miliardi di euro. Inoltre, c’è interesse a che l’Italia partecipi al progetto così come c’è volontà di mettere in campo progetto nel settore dell’elettronica con l’obiettivo di diventare indipendenti nella produzione di semiconduttori nei quali coinvolgere l’Italia così come una collaborazione per presentare piani tra gli Stati affinché possa nascere un progetto comune. Quindi, il Ministro auspica la condivisione di progetti comuni.

[14] Sulla prorogabilità a tutto il 2023, è degli ultimi giorni la notizia della disponibilità del Cancelliere Olaf Scholz. La Commissione europea si accinge dunque a prorogare di un altro anno la clausola di salvaguardia che, da marzo 2020, ha sospeso le regole del PSC. Quindi dovrebbe essere questo l’orientamento.

[15] E’ stato detto A partire dai primi anni novanta emergono l’orientamento via via più restrittivo dell’U.E. in tema di aiuti di Stato alle imprese, i vincoli sempre più stringenti della finanza pubblica dettati dalle caratteristiche del processo di unificazione monetaria, la crescente sfiducia nella capacità della pubblica Amministrazione. I primi due elementi hanno condizionato le politiche, non solo industriali, di tutti i principali paesi europei; l’ultimo è invece un fattore specificamente italiano, storicamente ben radicato in un’ampia fetta dell’opinione pubblica, e che proprio nei primi anni novanta è stato alimentato dalla profonda crisi politica che ha portato alla fine della c.d. “Prima Repubblica” pag. 269Questione meridionale e questione industriale …op.cit.

Mentre nel nostro paese la politica industriale ha assunto un ruolo sempre più marginale, negli altri paesi avanzati il pragmatismo delle misure anti crisi ha dato voce a posizioni più disincantate rispetto alla predicazione liberista, restituendo visibilità a qualcosa che di fatto c’era sempre stato: nessuno mette in discussione il valore del mercato come strumento di selezione delle scelte ma le scelte da sottoporre al vaglio del mercato sono tornate adesso ad essere scelte politiche. pag. 273 …op ult.cit.

E ancora viene osservato che anche negli anni precedenti la recente crisi, nonostante l’azione di contrasto all’intervento pubblico propugnata dalla commissione, molti paesi dell’Unione hanno continuato a seguire una linea di politica industriale ancora basata su un forte        autoritarismo seppur non sempre attraverso un esplicito impegno di risorse finanziarie: gli accordi sia quelli riconosciuti sia quelli impediti, tra le grandi imprese, sono l’espressione di questa politica industriale ombra che ha tracciato una sorta di storia parallela all’economia europea e che meriterebbe di essere studiata e approfondita al fine di valutarne l’importanza relativa pag. 274, op ult.cit.

[16] Giova ricordare i vari interventi del governo tra cui l’azzeramento degli oneri di sistema che appesantiscono la bolletta. E’ stata ridotta l’IVA sul gas pari al 5% per le famiglie in difficoltà; la soglia Isee del bonus è stata alzata a 12mila euro (20mila euro per le famiglie numerose). E ci sono anche agevolazioni alle imprese per compensare extra costi sostenuti per l’acquisto di energia o gas naturale: sono stati dunque introdotti crediti di imposta per 18,3 miliardi. E uno sconto sui carburanti di 30 centesimi al litro grazie al taglio delle relative accise.

Attualmente vediamo che la Germania ha stanziato oltre 200 miliardi di euro di aiuti di Stato ad imprese e famiglie per il caro energia, anche se questa misura ha determinato molte critiche per il fatto che essa altera la concorrenza tra gli Stati. Tale Paese attualmente ha una forte contrazione che riguarda la propria economia. Infatti, nel suo rapporto mensile, la Bundesbank dice che l’inflazione costantemente elevata e l’incertezza sulle forniture energetiche e sui costi energetici stanno chiaramente pesando sull’economia tedesca.

[17] In vista di una ridefinizione delle regole del deficit per il 2023 e quindi di consultazioni per raggiungere tale obiettivo, per il Presidente del Consiglio Draghi le regole di bilancio in vigore fino alla pandemia già allora non erano sufficienti e aggravavano i problemi invece di aiutare a risolverli. Dunque la necessità di una revisione, in vista anche di investimenti contro i cambiamenti climatici, transizione digitale e tecnologica (Il Mattino 27 novembre 2021) e senza un forte sostegno dello Stato e quindi con un aumento del debito pubblico nessuna delle economie europee ce l’avrebbe fatta. Da qui la necessità di una politica di bilancio idonea. In questo quadro si inserisce l’intesa del trattato firmato al Quirinale tra Emmanuel Macron, Mario Draghi e Sergio Mattarella, documento che poi sarà posto sotto verifica dei rispettivi Parlamenti.

[18] In una relazione al corso di lezioni tenute all’Università L. Bocconi, l’economista A. Beneduce ci dice che il bisogno più sentito del mercato economico sarà il bisogno della sicurezza; ogni procedimento che potrà essere escogitato per dare maggiore stabilità alla vita economica del Paese sarà strumento di notevole vantaggio economico generale poiché in niun campo come nella vita economica, la sicurezza e la stabilità portano ad una migliore utilizzazione di tutte le energie così di quelle naturali come delle energie personali e sociali (AA.VV., Crisi economiche e intervento pubblico. L’insegnamento di Alberto Beneduce, Rubettino, 2014, pag. 294).

[19] In seguito alla situazione pandemica si è stabilito di attuare, come è noto, la clausola di salvaguardia e congelare il patto. E’ saltata quindi la valvola del 3% PIL. Di conseguenza gli Stati hanno potuto immettere denaro e quindi liquidità necessaria per superare le situazioni di emergenza.

[20] Secondo il Direttore del MES Klaus Regling, una applicazione rigida del vecchio patto a partire dal 2023 sarebbe costosa non solo dal punto di vista economico ma anche sul piano politico. Tuttavia occorre notare che in Italia il debito, ora al 156%, è lontano dalla soglia di Maastricht ed è alto il rapporto deficit/PIL.

[21] La politica monetaria, come si è detto, ha influito su quella economica, condizionandola in larga parte. E’ dunque una politica monetaria restrittiva imposta dal Bundesbank e imperniata su parametri di Maastricht hanno sì contenuto l’inflazione ma in alcuni Stati ha impedito uno sviluppo economico.

[22] Art. 10, comma 2: In attuazione del comma 1, le operazioni di indebitamento sono effettuate solo contestualmente all’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.

[23] Sarà utile coordinare il PNRR con i fondi di coesione UE poiché il Presidente Draghi ha fatto presente che, in sede europea, sia è aperta la possibilità di utilizzare le risorse per la coesione non spese anche per fronteggiare l’emergenza energetica e sostenere le famiglie e le imprese strozzate dal caro bollette. Tuttavia, occorre ritoccare in qualche parte il PNRR in quanto vanno evitati ritardi poiché c’è il rischio di perdere le varie tranches di fondi e non spendere quelli già incassati (Il Mattino, lunedì 24 ottobre 2022).

[24] Questo problema si è posto già nel corso del secolo scorso, basti pensare che a partire dalla fine degli anni cinquanta si apre una breccia sempre più tra la crescita governata dai manager e quella dello sviluppo imposto dalla politica in nome di un governo sociale e non solo economico, nel processo che sta trasformando l’Italia in una delle prime potenze industriali del mondo e man mano che avanzano i decenni si propone già allora una scelta complessa da sostenere: quella del rapporto tra mercato e politica, tra lo scambio e la dinamica propria delle gerarchie, siano esse imprese o istituzioni pubbliche (M. LO CICERO, L’insegnamento di A. Beneduce, op. cit., pag. 214).

[25] L’economista osserva inoltre: a cosa serve il saldo di bilancio? Serve a sostenere l’attività economica quando rallenta e si passa in surplus quando l’attività economica è forte. Questo in Europa non è accaduto. Molti Paesi, con debito meno elevato, durante la crisi finanziaria hanno investito meno, mentre al contrario abbiamo bisogno di investire di più.

[26] Risulta dal Rapporto del Ministero delle Infrastrutture che il 46,9% di risorse del PNRR e del Piano Complementare è stato destinato al Sud.

[27] Alla quinta conferenza biennale della BCE sulle politiche fiscali dell’Unione Europea, Paolo Gentiloni, circa il futuro della governance economica europea, dal momento che è apparsa la necessità di riformare le regole sul patto di stabilità e quindi di aprire una discussione sul punto, rilevando la necessità di cambiamenti sulla revisione della disciplina sui conti pubblici (tema su cui si discuterà in ottobre) ha sottolineato che è necessaria una riduzione del debito/PIL graduale, credibile e favorevole alla crescita, dal momento che il livello del debito è già salito molto in diversi paesi a causa della pandemia (tra il 10 e il 18%). Da ciò parte la considerazione che il rapporto deve tener conto della possibilità concreta e incentrata della crescita economica tale da consentire un rapporto equilibrato con la spesa che, a sua volta, deve essere finalizzata a risultati raggiungibili concretamente.

[28] L’erogazione dei fondi si lega agli obiettivi intermedi e finali. L’Italia ha raggiunto i 51 obiettivi per il 2021 e i 45 relativi ai primi sei mesi del 2022; ma ora si dovranno raggiungere i 55 obiettivi previsti per il 2022. In base a Il Sole 24 ore il governo ha speso metà dei fondi che aveva preventivato. Per quanto riguarda la effettiva realizzazione delle spese previste, il Governo ha ridotto le previsioni di spesa dunque leggiamo che “lo stentato avvio di alcuni progetti riflette, oltre i tempi di adattamento alle innovative procedure del P.N.R.R., gli effetti dell’impennata dei costi delle opere pubbliche”, questi sono legati all’aumento dei costi delle materie prime e dell’energia.

Dalla Relazione del governo inoltre si dice che le spese da sostenere riguardano prevalentemente investimenti relativi alla realizzazione di opere e infrastrutture (come gli investimenti connessi al potenziamento dei collegamenti ferroviari) gli investimenti legati all’ecobonus e al sisma bonus e quelli finalizzati a sostenere la trasformazione ecologica delle imprese. Ora dal 2023 è previsto un sostanziale incremento delle spese legate a nuovi interventi, per i quali si sa vi è complessità basti pensare alle fasi della pubblicazione, apertura dei bandi, cantieri, rispetto ai progetti già in fase di avviamento (esecuzione).

Vi sono comunque difficoltà a spendere i fondi europei. Nella Nadef (Nota di Aggiornamento al DEF, il Documento di Economia e Finanza), il prossimo governo tra il 2023-24 dovrà spendere 87,4 miliardi da P.N.R.R. e anche se gli obiettivi attinenti all’approvazione di riforme legate necessariamente all’erogazione dei fondi sono state rispettate dal Governo Draghi, vi sono problematiche per il fatto che molti dei disegni di legge delega mancano dei decreti attuativi.

[29] Finora la UE è stata sempre divisa sull’inserimento del tetto al prezzo del gas, anche se vi sono state molte proposte (tra cui un tetto “dinamico” al Ttf, anche temporaneo) che però non hanno trovato il favore di alcuni Stati: in particolare, quelli c.d. frugali, quali Paesi Bassi e Germania. Ma il tetto al prezzo del gas è necessario, come ha più volte sottolineato il Presidente Draghi anche nel suo ultimo summit e le trattative tra i 27 leader che si riuniscono a Bruxelles sono state difficili. La proposta sul tetto al prezzo del gas, dinamico e temporaneo, si riferiva in particolare ad un tetto modulabile riguardo ai livelli reali di domanda e offerta. Si trattava quindi di vedere poi a quali condizioni e a quale soglia opererebbe tale price cap che sarebbe correttivo al Ttf la Borsa europea del gas di Amsterdam.

A Bruxelles c’era almeno secondo quanto ha dichiarato Ursula Von Der Leyen, la volontà di introdurre tale meccanismo. E si potrebbe anche contro il c.d. caro bollette stabilire di partire da un debito comune come il “Sure dell’energia” (prestiti agevolati, come ha proposto il Presidente Draghi) che farebbe sì che la differenza tra il prezzo amministrato e quello di mercato andrebbe finanziato con risorse pubbliche, ma non a carico dei bilanci nazionali, perché colpirebbe quegli Stati già pesantemente indebitati.

Attualmente, dopo molte discussioni, oscillazioni e perplessità, se non reticenze, dopo la due giorni del Consiglio europeo di Bruxelles le decisioni prese passano per un price cup dinamico e temporaneo, insomma un interruttore per evitare i picchi di giornata del prezzo del gas; ciò in attesa di un supporto complementare e dunque, in base a un’analisi costi/benefici, imporre il price cup e quindi un altro tetto al costo del metano che serve per produrre energia elettrica. C’è stato un accordo sugli acquisiti comuni in via obbligatoria attraverso una piattaforma comune prezzo del gas per una quota del 15% del totale degli stoccaggi. Tuttavia, tali decisioni dovranno essere formalizzate e specificate. Infatti sarà investito ora il livello tecnico per fare passi avanti per quanto riguarda, appunto, gli interventi e la definizione di tutti quegli ulteriori elementi che servono a specificare meglio il price cup alla Ttf che ancora non sono chiari e sono vaghi.

[30] Nel 2022 ha una crescita del 3,3/3,4 del PIL mentre si prevede un forte rallentamento nella prospettiva di crescita per il 2023.

[31] Nel Trattato di Parigi firmato a Roma, l’Italia e la Francia sono allineate sulla revisione del patto, in particolare sull’opportunità di inserire una “golden rule” ovvero scomputare e sottrarre gli investimenti verdi dal calcolo del debito pubblico.

[32] Risulta tuttavia che in riferimento al rifornimento di gas l’Italia è il Paese che ha più diversificato, rispetto ad altri, le fonti del suo approvvigionamento, tant’è che siamo, avendo già una riserva al 92%, a nostra volta esportatori di gas.

[33] Si è posto il problema se attuare o meno uno scostamento di bilancio aumentando così il debito; ma ciò finora non è avvenuto, anche per non innescare la reazione dei mercati finanziari.

[34] Per quanto riguarda l’acquisto di gas, esso ha risentito della forte speculazione che ne ha fatto impennare il prezzo. Ma, grazie al recente Consiglio Europeo di Bruxelles del 20 ottobre 2022 e di conseguenza alle decisioni prese, il prezzo del gas è sceso, anche se bisogna sottolineare che il calo del prezzo è influenzato forse anche dal fatto che abbiamo già riserve al 92%.

[35] Le trattative che ci sono state hanno dunque riguardato accordi, per prendere misure contro il caro energia con acquisti congiunti di gas; si è lavorato e si lavora sempre più per l’indipendenza dal gas russo. Quindi accordi per una piattaforma comune per gli acquisti di metano con degli obblighi, ovvero una base obbligatoria, non volontaria, degli stati membri. Si è ritenuto che per fermare la speculazione fosse necessaria una trattativa con la partecipazione delle compagnie energetiche. Essa serve a fermare l’aumento dei prezzi. Attraverso il coordinamento della piattaforma le società energetiche concluderebbero contratti di approvvigionamento a lungo termine che possano coprire nel futuro una transizione dal gas all’idrogeno pulito con paesi fornitori affidabili.

[36] Dato il titolo della L. 20 aprile 2021 n. 1 Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Corte Costituzionale e l’art. 1 della legge n. 1/2021, 1 comma: l’articolo 81 della Costituzione è sostituito dal seguente art. 81. Lo stato assume l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

L'articolo Patto di stabilità e crescita: verso le nuove regole. proviene da Giustamm.

A cura di Enrico Follieri*

Sommario: 1. Il libro di Giovanni Pascuzzi sulla cittadinanza digitale: pp. 9-140. – 2. Segue: pp. 141-212. – 3. Considerazioni generali sull’opera. – 4. I caratteri della cittadinanza digitale. – 5. Utilizzo degli algoritmi “predittivi”, machine learning ed elaborazione della decisione giurisdizionale automatizzata.

1. Il libro di Giovanni Pascuzzi sulla cittadinanza digitale: pp. 9-140.

Giovanni Pascuzzi ha pubblicato nel 2021, con Il Mulino, nella collana delle “Guide”, un libro dal titolo “La cittadinanza digitale”, con sottotitolo “Competenze, diritti e regole per vivere in rete”.

L’opera si compone della introduzione, sette capitoli e la bibliografia per un totale di 227 pagine.

Pascuzzi ha esposto gli elementi tecnici di base della digitalizzazione (Cap. I) e ha messo in guardia, in relazione al sempre crescente numero delle applicazioni della tecnologia digitale, dai rischi e dalle insidie della rete, per cui è richiesta anche una preparazione giuridica “emotiva, comunicativa e valoriale”[1].

Le competenze digitali devono essere dirette all’acquisizione o al mantenimento della democrazia che non è un bene acquisito per sempre perché tutti i diritti “possono svuotarsi, se sopravviene un’apatia collettiva”[2].

Il punto non è solo essere esperti delle tecnologie digitali, ma di utilizzarle per la democrazia e l’insieme di queste due componenti danno luogo alla cittadinanza digitale.

Pascuzzi evidenzia le competenze chiave per l’apprendimento permanente, come raccomandate dal Consiglio di Europa del 22 maggio 2018 che riguardano sia la tecnologia digitale che la cittadinanza, nonchè il piano d’azione europea per l’istruzione digitale 2021-2027. Quanto all’Italia, richiama il Codice dell’amministrazione digitale di cui al D. Lgs. n. 8/2005 per la diffusione della cultura digitale tra i cittadini, con particolare riguardo ai minori ed alle categorie a rischio di esclusione.

L’Autore spiega i vari modi per reperire informazioni sulla rete e il metodo per testare l’attendibilità dei dati e non essere vittime delle fake news.

Attenzione è dedicata ai principi per una “comunicazione non ostile” e alla c.d. netiquette.

Gli strumenti della digitalizzazione sono racchiusi nel terzo capitolo: l’identificazione e l’autenticazione elettroniche, il domicilio digitale, i documenti elettronici, le firme elettroniche, i pagamenti elettronici, la posta elettronica certificata ed i principali servizi dell’amministrazione digitale: il pagoPA e l’app Io.

Pascuzzi, dopo aver esposto questa rilevante evoluzione, si domanda, sul piano giuridico se essa si governi reinterpretando le norme esistenti ovvero istituendo nuovi diritti anche a livello costituzionale.

Ricorda, quindi, le disposizioni normative che hanno dettato principi per questo settore.

1. A) Il Codice dell’Amministrazione digitale, ove nella Sez. II del capo I vi è la Carta della cittadinanza digitale che introduce questi diritti: il diritto all’uso delle tecnologie; l’identità digitale e il domicilio digitale; l’effettuazione di pagamento con modalità informatiche; il diritto alle comunicazioni con le amministrazioni pubbliche; il diritto a servizi on line, semplici e integrati; l’alfabetizzazione informatica dei cittadini; la connettività alla rete internet dagli uffici e luoghi pubblici; la partecipazione democratica elettronica; il difensore civico digitale.
2. B) Nuovi diritti intrinsecamente legati alla rivoluzione digitale: il Reg. U.E. 2016/679 che riconosce il diritto alla protezione dei dati personali, il diritto all’oblio, il diritto a non essere sottoposti ad una decisione basata unicamente sui trattamenti automatizzati, con l’utilizzo della c.d. intelligenza artificiale.

Inoltre, indica le iniziative volte a considerare autonomamente i diritti connessi all’evoluzione digitale in atto e riporta questi riferimenti.

1. a) Nel 2014, l’istituzione presso la Camera dei Deputati di una Commissione per i diritti ed i doveri relativi ad internet che ha elaborato una “Dichiarazione dei diritti in Internet” che non è diventata legge, ma si pone all’attenzione di chi voglia intervenire sulla materia.
2. b) Il 9 marzo 2021, la Commissione Europea nel presentare gli obiettivi digitali per il 2030, si è proposta di definire un quadro di principi digitali per la costruzione di una “categoria dei diritti di cittadinanza digitale”[3], la cui sostanza è garantire l’esercizio on line degli stessi diritti applicabili offline, con protezione a livello normativo primario dell’U.E. (Trattato, T.F.U.E., Carta diritti fondamentali, giurisprudenza Corte di Giustizia U.E.).
3. c) Vi sono state diverse “idee” per l’inserimento nella Costituzione della Repubblica Italiana, come modifica all’art. 21, dell’accesso alla rete come espressione del diritto di manifestazione del pensiero, ma anche, in alternativa, con un articolo che lo qualifichi diritto sociale, attribuendo allo Stato la responsabilità e l’onere di una connessione sempre effettiva, con garanzie di un adeguato e aggiornato standard minimo.

Non è stata approvata nessuna proposta.

2. Segue: pp. 141-212.

Problematica e, per certi versi, pericolosa per la dignità umana e per i valori dell’ordinamento, sono gli “algoritmi predittivi” che prevedono determinati risultati sulla base dell’analisi di grandi quantità di dati e sono diventati “sinonimo di automazione di un processo decisionale e, quindi, di decisione automatizzata”[4], la c.d. intelligenza artificiale, non solo in campo amministrativo, ma anche giurisdizionale.

Il Regolamento europeo 2016/679, con gli artt. 13 e 14, stabilisce che, nell’informativa diretta all’interessato debba essere data notizia che si procede con una decisione automatizzata e riconosce, all’art. 15, il diritto di accesso per ricevere informazioni. Il Regolamento, accanto alle garanzie conoscitive, impone un espresso limite allo svolgimento di processi decisionali interamente automatizzati con l’art. 22, riconoscendo il diritto di non essere sottoposti a decisioni automatizzate prive di un coinvolgimento dell’uomo.

Per la giustizia, la Commissione europea per l’efficacia della giustizia del Consiglio di Europa, ha adottato una carta etica europea per l’uso dell’intelligenza artificiale nel dicembre 2018.

L’Autore affronta, altresì, la disciplina dettata per i nuovi beni dell’era digitale che hanno la caratteristica della dematerializzazione e della rappresentazione in forma binaria e di solito sono memorizzati su supporti fisici, come il software, le banche dati elettroniche, i nomi di dominio, le criptovalute etc. che costituiscono il patrimonio digitale il cui asset è trasmissibile anche agli eredi, attraverso gli istituti classici del diritto civile.

L’utilizzo dei computer e delle reti telematiche per concludere contratti aventi ad oggetto beni o servizi costituiscono il cosiddetto commercio elettronico ove si applica la disciplina generale del codice civile e del codice del consumo, con regole particolari dettate dal D. Lgs. 9 aprile 2003 n. 70 in attuazione della direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’8 giugno 2000, per le negoziazioni on line che attribuiscono diritti specifici ai consumatori dello spazio digitale.

L’esame dei diritti dei lavoratori digitali, del diritto ad un ambiente on line sicuro ed affidabile (cybersicurezza) e dei diritti dei minori precede il capitolo quinto sulle fonti dei doveri per la cittadinanza digitale che comportano, rispetto agli obblighi connessi allo stato di cittadini, una diversa connotazione per il carattere aterrittoriale di internet che pone problemi per l’individuazione del sistema giuridico applicabile, sganciato dai diritti territoriali propri degli Stati.

Nel cyberspazio, occorre individuare i soggetti più idonei a porre le norme (che possono essere organizzazioni internazionali ovvero istituzioni della rete), nonchè le tipologie di norme più efficaci (ad es. norme cogenti ovvero mere raccomandazioni o, ancora, standard tecnici).

Le attività in rete travalicano il confine degli Stati e in dottrina si ritiene che occorra applicare il diritto internazionale o che debbano valere codici di autoregolamentazione.

In ambito europeo, il Consiglio il 23 novembre 2001 ha elaborato una convenzione che è il primo trattato internazionale sul cybercrime, reati commessi via internet, riguardanti principalmente il copyright, le frodi telematiche, la pedofilia, gli attentati all’integrità delle reti.

Allo stato un’importante fonte di regole per l’accesso che è una risorsa con un proprio valore, è il contratto.

La deterritorializzazione e la destatualizzazione del diritto determinano un potenziamento della funzione del contratto che diventa il principale strumento di innovazione giuridica, anche se non è inserito tra le classiche fonti del diritto, almeno sotto due profili: 1) negoziazione tra i portatori di interessi e 2) strumento più idoneo per fornire dei beni digitali nel momento in cui l’interesse all’accesso diventa più urgente rispetto allo stesso interesse all’appropriazione[5].

Accanto al contratto, vi è la tecnica come regola che ha la sua fonte negli esperti del settore i quali non hanno, di solito, una qualche forma di legittimazione o investitura democratica o non.

Il capitolo VI si occupa della partecipazione politica on line, dei partiti digitali, del voto elettronico e del rischio della manipolazione, richiamando quando successo nell’elezione del Presidente degli Stati Uniti d’America, Donald Trump, e dei rapporti avuti con la Cambridge Analytica (CA), società operante nel campo della data science.

Nell’ultimo capitolo, il “saper essere cittadini digitali”, Pascuzzi auspica un equilibrio tra tecnologia, umanesimo e sostenibilità ambientale, economica e sociale[6], perché le nostre vite sono sempre più regolate dalla intelligenza artificiale ove gli algoritmi decidono. La tecnologia nasconde delle insidie per cui la cultura scientifica deve procedere di pari passo con la cultura etico-morale, come rilevava Benedetto Croce.

Agli albori del pensiero occidentale la cultura era una sola, umanistica e scientifica insieme. Ancora al tempo di Dante Alighieri vi era la figura del dotto in universale e dopo è venuta la specializzazione del sapere che ha prodotto steccati disciplinari nella ricerca e nella formazione in via generale tra sapere scientifico-tecnologico e sapere umanistico e, all’interno di ciascuno, specifici settori di studio e d’interesse, frantumando i saperi.

La tecnologia digitale, però, non può operare ignorando l’etica, la morale ed i valori che fanno capo all’uomo ed all’ordinamento giuridico e a cui la robotica e l’intelligenza artificiale dovrebbero ispirarsi.

Il Parlamento europeo il 20 ottobre 2020 ha approvato la tavola dei valori relativi agli aspetti etici dell’Intelligenza artificiale: i diritti fondamentali, l’approccio antropocentrico, la sicurezza specificata in 8 punti, la trasparenza e la responsabilità, l’assenza di distorsioni e di discriminazioni, la responsabilità sociale e la parità di genere, la sostenibilità ambientale, il rispetto della vita privata e la protezione dei dati personali e il diritto alla tutela giurisdizionale.

Pascuzzi conclude che essere cittadini digitali significa accettare molte sfide:

– l’inclusione, tesa a far scomparire la distinzione tra offline e on line;

– le competenze (tecniche, cognitive, metacognitive, emotive, sociali, giuridiche);

– la responsabilità, come cittadini attivi, di alimentare la partecipazione democratica, di difendere il pluralismo delle idee, di vigilare sulle politiche relative ai dati personali e su altri aspetti perché “la costruzione della cittadinanza digitale è un cantiere aperto”[7];

– portare e riaffermare nel futuro i valori alla base della nostra civiltà per evitare che l’evoluzione tecnologica, con macchine sempre più autonome e intelligenti, faccia regredire le conquiste democratiche dei diritti.

3. Considerazioni generali sull’opera.

L’opera è un condensato di concetti giuridici e tecnico-digitali che danno uno spaccato esaustivo delle questioni e delle problematiche del settore che ne fanno un sapere specialistico ed è di grande utilità per chi voglia accostarsi alla materia.

La prosa piana ed il linguaggio accessibile rendono il libro fruibile da un’ampia platea di lettori che non devono necessariamente essere giuristi o esperti informatici per accostarsi ad esso.

Ciò costituisce, indubbiamente, un elemento di pregio che si sposa con l’idea dell’accesso universale che è una base essenziale dell’attività digitale.

Altra qualità di questa pubblicazione è la esposizione, interessante soprattutto per il giurista, delle problematiche più rilevanti emerse nell’utilizzo delle tecnologie digitali, nonchè la proiezione verso un’evoluzione che, con l’intelligenza artificiale, può spingere oltre i confini che delimitano l’attività delle macchine da quella umana, rendendo quest’ultima se non superflua, quanto meno notevolmente limitata.

Tra i tanti aspetti trattati dall’Autore, vorrei soffermarmi su due profili: i caratteri distintivi della cittadinanza digitale e l’utilizzo degli algoritmi predittivi (machine learning) nell’elaborazione della decisione giurisdizionale automatizzata.

4. I caratteri della cittadinanza digitale.

Dopo l’interessante lettura del volume, la domanda a cui si intende dare risposta è se sia possibile collocare la cittadinanza digitale in un concetto giuridico, tracciandone i relativi caratteri.

L’Autore parte dalla cittadinanza, che riceve specificazione dalle diverse aggettivazioni che l’accompagnano, per precisare che per la cittadinanza digitale vi è indicazione precisa e definizione nella raccomandazione n. 10 del 2019 del Consiglio d’Europa, secondo cui il cittadino digitale è “la persona che possiede le competenze per la cultura democratica così da essere in grado di impegnarsi in modo competente e positivo con le tecnologie digitali in evoluzione; di partecipare attivamente, continuamente e responsabilmente alle attività sociali e civiche; di essere coinvolto in un processo di apprendimento permanente (in contesti formali, informali e non formali) e di impegnarsi a difendere continuamente i diritti umani e la dignità”[8].

In Italia, non vi è un’espressa definizione di cittadinanza digitale, ma compare nel codice dell’amministrazione digitale, approvato con il D. Lgs. n. 82 del 2005, come titolo della Sezione II del Capo I, “Carta della cittadinanza digitale”, nonchè nella L. 20 agosto 2019 n. 92 il cui articolo 5 prevede che l’educazione alla cittadinanza digitale sia parte dell’insegnamento dell’eduzione civica.

Dato distintivo della cittadinanza digitale è che non occorra alcuna autorizzazione, permesso o altro atto amministrativo per essere cittadino digitale.

Infatti, la patente europea del computer (ECDL) che, come rileva Pascuzzi, si sta evolvendo verso la più ampia certificazione internazionale delle competenze digitali (ICDL), è un’attestazione del possesso di competenze tecniche di base, rilasciata da CEPIS che riunisce le Associazioni europee di informatica in cui l’Italia è rappresentata dalla Associazione italiana per l’informatica ed il calcolo automatico (AICA)[9].

Tale attestazione, però, riguarda le sole competenze tecniche e non è necessaria per accedere all’uso degli strumenti informatici e non riguarda la qualificazione di cittadino digitale e l’esercizio dei diritti e l’adempimento dei doveri derivanti dalla cittadinanza digitale.

Si diventa digitale con l’acquisizione delle competenze tecniche per l’uso degli strumenti elettronici (computer) ed esercitando l’accesso alla rete. Questo non è che un primo traguardo, in sé, effimero, perché bisogna continuare a stare al passo con le tecnologie digitali, dal momento che è una qualità di conoscenze e capacità che vanno coltivate e si perdono se non si segue lo sviluppo, invero in continua evoluzione, della digitalizzazione.

Si è, non solo (esperto) digitale, ma anche cittadino digitale se, come raccomandato dal Consiglio europeo, si utilizza la tecnologia digitale per l’attiva partecipazione responsabile alle attività sociali e civiche in un impegno a difesa dei diritti umani e della dignità.

La cittadinanza digitale ha una doppia componente: la capacità tecnica digitale e l’impegno democratico a tutela dei diritti umani e della dignità; non è mai una conquista acquisita una volta per tutte, ma è un traguardo che, per l’aspetto digitale, è provvisorio perché si sposta sempre più avanti, e, per il profilo democratico, richiede attenzione e cura siccome è continuamente insidiato dallo stesso avanzamento della tecnologia e dal suo uso irresponsabile.

La cittadinanza digitale è una qualità di un soggetto che non si acquisisce con atto di autorità pubblica, ma sul campo, attraverso la dimostrazione in concreto delle capacità tecniche digitali e dell’obiettivo democratico perseguito in un continuo e progressivo divenire che non raggiunge mai una situazione statica; è, per sua natura, dinamica, sempre in movimento ed è il frutto di un giudizio di valore che fotografa la situazione in quel dato momento.

Altro elemento identificativo della cittadinanza digitale è che appartiene, in teoria ed in potenza, a tutte le figure soggettive di ogni ordinamento giuridico ed è tendenzialmente identica per tutti, è universale.

Universale sì, ma strettamente personale.

La cittadinanza digitale non è trasmissibile ad altro soggetto perché non può confondersi con i diritti sui beni digitali che, come rileva Pascuzzi, sono dematerializzati, rappresentati in forma binaria e, di regola, memorizzati su supporti fisici (hard disk, chiavette usb, cloud, software etc.)[10].

Altro elemento è la manifestazione dell’esercizio della cittadinanza digitale che non è limitata al territorio di uno specifico ambito di dimensioni comunali, provinciali, regionali, statali, ma, per effetto della aterritorialità di internet[11], si estende su tutto il pianeta.

È il carattere dell’aterritorialità della cittadinanza digitale.

La cittadinanza digitale, dunque, presenta questi caratteri:

– non è costituita, né autorizzata, con atti amministrativi;

– è per sua natura dinamica evolvendosi con i mutamenti tecnologici e con il conseguente impegno democratico nella tutela della dignità e dei diritti;

– è universale, potendone essere titolare qualunque figura soggettiva di ogni ordinamento giuridico;

– è personale, legata alla capacità tecnica ed alla volontà della figura soggettiva;

– è avulsa da ogni limite territoriale;

– è riconoscibile attraverso un complesso giudizio di valore legato al momento in cui si esprime.

L’insieme dei caratteri innanzi indicati connotano la cittadinanza digitale il cui esercizio va assicurato dall’autorità pubblica con la predisposizione dei necessari servizi per garantirla al fine di consentire la fruizione dei diritti e l’adempimento dei doveri precisati da Pascuzzi.

5. Utilizzo degli algoritmi “predittivi”, machine learning ed elaborazione della decisione giurisdizionale automatizzata.

I progressi della tecnologia digitale rilevano per l’applicazione nelle decisioni giurisdizionali automatizzate sotto due profili: 1) la possibilità di raccolta smisurata, utilizzazione ed analisi di dati mediante Big Data che consentono conclusioni che non sarebbero possibili mediante l’esame di singoli dati. I dati vengono strutturati, divisi per categorie e classificati in più contesti, trasformati in un insieme di dati che vengono a loro volta assemblati in altri insieme nuovi e più ricchi; la creazione di collegamenti tra i dati costituisce l’intelligenza artificiale. Le tecniche utilizzate per l’analisi di questi dati sono molto sofisticate, come i Data analytics e i Data Mining; 2) gli algoritmi “predittivi” che hanno la possibilità di apprendere autonomamente le regole del loro procedere che è lo sviluppo di sistemi del tutto innovativi realizzati dall’intelligenza artificiale; questi algoritmi in inglese sono denominati machine learning e, in tedesco, lernende algorithmen o machinelles Lernen. Questi algoritmi, di per sé, non possono sostituirsi alla scelta dell’uomo, ma possono realizzare soluzioni che il programmatore non aveva e non poteva in tutto o in parte prevedere e, quindi, individua le regole secondo le circostanze che si palesano nel corso della procedura e le conclusioni che emergono dal confronto delle precedenti esperienze[12]. Sono guidati da un’impostazione statistico deduttiva più che deterministica. Come è stato evidenziato: “la loro peculiarità consiste nel riconoscere modelli e similitudini e sulla base di questa conoscenza trarre conclusioni da applicare al singolo caso”[13].

Queste innovazioni tecnologiche si possono utilizzare per l’assunzione di decisioni automatizzate sul piano amministrativo e in sede giurisdizionale.

Come rilevato da Pascuzzi, “il tema della giustizia automatizzata ha dato vita ad un ampio dibattito”[14].

In diritto positivo, il Regolamento europeo 2016/679 è intervenuto a dettare una disciplina garantista per l’interessato coinvolto dagli effetti giuridici prodotti da una decisione automatizzata sia a fini conoscitivi e di accesso che per la possibilità di opporsi[15] alla sottoposizione a decisioni automatizzate prive di un coinvolgimento umano (art. 22 Reg. Eur. 2016/679).

Una riflessione di particolare interesse, basata sulla tecnologia digitale innovativa, è quella di Alfonso Masucci secondo cui le decisioni automatizzate non applicano norme giuridiche, ma fanno riferimento a casi materiali e ad un calcolo di probabilità statistico secondo le diverse esperienze suggerite dai big data. La regola viene prodotta dalla macchina in base al confronto tra varie esperienze[16].

Nelle decisioni giurisdizionali, il sistema si orienta verso casi che sembrano analoghi a quelli da risolvere, secondo l’elaborazione comparativa della grande quantità di dati di cui dispone.

Si può dire che, nell’automatizzazione, prevale il precedente quantitativamente rilevante.

In presenza di circostanze anomali ed eccezionali, il procedere con l’algoritmo può entrare in crisi ovvero selezionare il caso secondo la logica binaria che lo domina, inserendolo in una delle due soluzioni (bianco o nero, non grigio; aperto o chiuso, non socchiuso e così via) ed appiattendo la fattispecie concreta sulla precedente casistica.

La logica sottesa alla decisione automatizzata è strutturalmente diversa ed incompatibile con la tradizionale logica che applica una norma giuridica ove si considera la previsione astratta e la si collega causalmente alla concretezza del fatto controverso.

Da un lato, si passa da un discorso qualitativo ad uno quantitativo e, dall’altro lato, si applicano regole prive della legittimazione democratica in quanto fondate sull’esperienza di casi materiali e non sulle norme giuridiche[17].

La decisione automatizzata si fonda su modelli statistici e calcoli matematici.

La questione di fondo è se questi metodi siano conciliabili con i valori espressi dall’ordinamento giuridico innervato dalla rilevanza dell’uomo, la sua personalità, unicità e dignità.

Ad ogni modo, pur volendo superare le perplessità determinate dalla legittimazione democratica e dalla rilevanza dei valori dell’uomo nell’ordinamento giuridico, il metodo alla base della decisione automatizzata non è utilizzabile quando si devono risolvere casi che richiedano l’applicazione di disposizioni innovative per le quali mancano precedenti giurisprudenziali, affermazioni di natura amministrativa e, in genere, esperienze passate. Qui, infatti, non vi sono dati cui attingere.

Il metodo statistico-comparativo, la ricerca delle similitudini tra casi e il precedente giurisprudenziale alla base della decisione automatizzata può trovare più facile impiego nei Paesi di common law, dove la forza vincolante del precedente informa la sentenza proprio a questo metodo. Invece, nei Paesi di civil law, nei quali il punto rilevante è la norma giuridica da applicare nella fattispecie concreta, la decisione automatizzata falsa il giudizio e lo snatura.

Non è detto, però, che lo sviluppo della tecnologia digitale verso l’intelligenza artificiale non possa condurre ad un sistema, nel quale si proceda anche con metodo causale, per cui sarà possibile l’impiego delle macchine in sostituzione totale dell’attività umana.

In questa direzione è la logica fuzzy, messa a punto negli anni 60 del secolo scorso da Lotfi Zadeh dell’Università Berkeley in California.

È la logica c.d. di insieme sfumato o sfocato che ha trovato importanti applicazioni nell’industria, nei trasporti, in campo finanziario e nella realizzazione di strumenti hardware e software. Con essa non valgono i principi aristotelici di non-contraddizione e del terzo escluso.

Con la non-contraddizione, dati due insiemi, un elemento appartiene all’uno o all’altro, ma non contemporaneamente a tutti e due; con il terzo escluso vi sono solo due insiemi, per cui un elemento o appartiene all’uno o all’altro: tertium non datur.

La logica fuzzy supera le soluzioni dicotomiche ed apprezza le sfumature: non vi è solo bianco o nero, ma anche il grigio. Un elemento può appartenere all’uno e all’altro insieme o a nessuno dei due: vi è una terza soluzione.

Si può dire che la logica fuzzy si avvicini di più alla realtà e superi la barriera schematica della logica binaria.

L’applicazione della logica fuzzy al procedimento di decisione potrebbe considerare anche le circostanze anomale ed eccezionali.

A questo punto dovrà essere riconsiderata, per il processo, l’attività delle parti e del giudice che dovranno affrontare altre questioni riguardanti la verifica dell’applicazione del sistema.

Sono problemi che, per fortuna, dovranno cercare di risolvere le nuove generazioni.

Abstract

Dopo l’esposizione dell’opera di Giovanni Pascuzzi, “La cittadinanza digitale. Competenze, diritti e regole per vivere in rete”, l’Autore traccia i caratteri della cittadinanza digitale, enumerandone sei. Quindi, affronta l’utilizzo degli algoritmi nell’elaborazione della decisione giurisdizionale automatizzata, esprimendo alcune perplessità e delineando, per il futuro, l’impiego della logica fuzzy nelle decisioni automatizzate.

After the exhibition of Giovanni Pascuzzi’s work, “Digital citizenship. Skills, rights and rules for living online“, the Author traces the characteristics of digital citizenship, enumerating six of them. Then, it deals with the use of algorithms in the processing of the automated judicial decision, expressing some perplexities and outlining, for the future, the use of fuzzy logic in automated decisions.

* Relazione tenuta alla L.U.M. Bari il 17 giugno 2022 nel Convegno su evoluzioni del rapporto di cittadinanza e digitalizzazione dell’amministrazione.

[1] G. Pascuzzi, La cittadinanza digitale. Competenze, diritti e regole per vivere in rete Bologna 2021, 41.

[2] G. Pascuzzi, op. cit., 42.

[3] G. Pascuzzi, op. cit., 111.

[4] G. Pascuzzi, op. cit., 141.

[5] G. Pascuzzi, op. cit., 179.

[6] G. Pascuzzi, op. cit., 198.

[7] G. Pascuzzi, op. cit., 212.

[8] G. Pascuzzi, op. cit., 10.

[9] G. Pascuzzi, op. cit., 49.

[10] G. Pascuzzi, op. cit., 143 il quale ricorda, a titolo di esempio: le banche dati elettroniche, i nomi di dominio e le criptovalute.

[11] G. Pascuzzi, op. cit., 169.

[12] Cfr. A. Masucci, L’automatizzazione delle decisioni amministrative algoritmiche fra big data e machine learning. Verso l’algocratic governance? in corso di pubblicazione nel n. 2 di Diritto e Processo Amministrativo, Sezione prima.

[13] A. Masucci, op. ult. loc. cit.

[14] G. Pascuzzi, op. cit., 142.

[15] G. Pascuzzi, si tratta del riconoscimento di un nuovo diritto, op. cit., 142, alla sottoposizione a decisioni automatizzate prive di un coinvolgimento umano (art. 22. Reg. Eu. 2016/679).

[16] A. Masucci, op. cit., Sezione Quarta.

[17] A. Masucci, op. ult. loc. cit.

L'articolo Presentazione del volume di Giovanni Pascuzzi “La cittadinanza digitale. Competenze, diritti e regole per vivere in rete” proviene da Giustamm.

A cura di Enrico Follieri

Sommario: 1. Prime impressioni del libro di Vincenzo Caputi Jambrenghi. – 2. L’esperienza giuridica. – 3. La struttura dell’opera “Libertà e autorità” di Vincenzo Caputi Jambrenghi. – 4. Il “Saggio sullo Stato”. – 5. Giuseppe Capograssi metafisico. – 6. Osservazioni conclusive.

1. Prime impressioni del libro di Vincenzo Caputi Jambrenghi.

Ringrazio gli organizzatori del seminario per avermi invitato a discutere di “Libertà e Autorità” per il piacere di essere a Bari nel Dipartimento di Giurisprudenza e rivedere tanti amici e colleghi dai quali sono stato separato da una pandemia, non ancora doma, e che mi ha colpito personalmente nel mese di novembre del 2020.

Un ringraziamento ancora più grande è per l’occasione fornitami di aprire il meraviglioso scrigno di valori rappresentato dal libro di Vincenzo Caputi Jambrenghi, “Libertà e Autorità”, che ha voluto riproporre all’attenzione dei giuristi il pensiero, non interamente esplorato, di Giuseppe Capograssi, tra i più grandi filosofi del diritto del novecento.

Ad essere sincero, quando Annamaria Angiuli mi ha invitato a questo seminario per discutere del recentissimo libro di Vincenzo, evidenziando che, nel titolo, significativamente la libertà precede l’autorità, credevo che avrei dovuto occuparmi della contrapposizione e composizione di questo continuo contrasto tra il cittadino, geloso custode delle sue libertà, e l’amministrazione pubblica che esercita il potere autoritativo per curare l’interesse pubblico, in una visione tesa a valorizzare la partecipazione e l’influenza del titolare della libertà sull’esercizio del potere autoritativo.

Una questione, direi classica, del diritto amministrativo e che sta alla base dell’autonomia della scienza del diritto amministrativo.

Quando ho avuto tra le mani il lavoro di Vincenzo ho capito cosa volesse intendere Annamaria: la libertà, la persona umana, sta prima dell’autorità perché quest’ultima è nell’essenza dell’uomo che la proietta all’esterno per assicurare l’ordinata realizzazione del fine del bene comune che è la parte, direi nobile, della persona umana ed a cui tende, anche quando nell’assecondare gli interessi materiali dell’esistenza, se ne discosta.

La ricerca scientifica di Giuseppe Capograssi, secondo la dottrina, si svolge sulla “persona umana, analizzata sotto un duplice profilo, nella sua essenza e nella sua esistenza”: il primo indaga interiormente l’animo umano, toccando le altezze della filosofia morale; l’esistenza considera l’uomo comune nella vita quotidiana, esteriore, di relazione.

2. L’esperienza giuridica.

L’esistenza – più che l’essenza – dell’uomo è l’aspetto normalmente celebrato del pensiero capograssiano, tanto che è diffusa l’idea che Capograssi sia “il filosofo dell’esperienza giuridica”.

L’esperienza giuridica di Capograssi non esprime una teoria del diritto ad hoc, né il filosofo ha voluto introdurre una formula, ma è un atteggiamento speculativo che aspira a conoscere la realtà giuridica nel suo totale e concreto vivere.

Ciò comporta che la scienza del diritto deve abbracciare tutto l’ambito del diritto e della sua applicazione, in ogni aspetto, per cui non può ridursi solo alla legge, anche se da essa non può prescinderne, e che rileva in quanto crea, intorno a sé, un ordinamento giuridico che viene obbedito e applicato. Il diritto è quello che regola la vita degli uomini che, a loro volta, la regolano e riguarda ogni aspetto.

Secondo Capograssi il diritto va inteso nella sua totalità e, altresì, indagato in “tutto il dualismo che domina l’esperienza giuridica e che è la espressione precisa e irriducibile di quel duplice e originario porsi e svolgersi della vita della volontà” e “di qui anche il duplice aspetto della esperienza giuridica: questo mondo unitario che si pone ora come una vasta organizzazione coattiva ed oppressiva delle libere individualità pratiche” (autorità) “ora come una vasta collaborazione di forze per aiutare queste libere individualità ed essere sé stesse, per proteggere per difendere per far loro conseguire i loro fini” (libertà).

La duplicità della speculazione di Capograssi – essenza ed esistenza dell’uomo – è condotta ad unità nella persona umana perché l’esperienza giuridica è lo specchio dell’interiorità dell’uomo e una sua esteriorizzazione, per cui l’indagine sull’essenza dell’individualità umana diventa il presupposto delle teoriche del filosofo. L’esperienza giuridica è, quindi, uno svolgimento della volontà, della verità, della carità, della ragione umana, della libertà e dell’autorità che sono nell’uomo.

Il libro di Vincenzo è focalizzato su Capograssi che si può definire metafisico che scandaglia la persona umana e ne svela l’intima formazione (l’essenza), la sua morale.

3. La struttura dell’opera “Libertà e autorità” di Vincenzo Caputi Jambrenghi.

Nella prefazione, Vincenzo avverte che soffermerà la sua attenzione sul primo dei sette volumi che hanno raccolto le opere di Giuseppe Capograssi, precisando che i passaggi “particolarmente preziosi” “sul significato di autorità (e di libertà e verità)” sono racchiusi nelle pagine da 151 a 404, ed elencando in diciotto i temi rilevanti.

Vincenzo chiarisce, altresì, che il metodo prescelto per l’esposizione del pensiero di Capograssi è “quello di riportare brani dell’opera di Giuseppe Capograssi, individuando gli spunti per un loro commento”, seguendo il percorso di un Seminario di studi giuridici su Capograssi “indetto dal professore di Filosofia del Diritto dell’Università degli Studi di Bari, Renato Dell’Andro, giudice costituzionale, e dal Rettore, professore di diritto amministrativo, Pasquale Del Prete”.

Non c’è modo migliore per avvicinarsi al pensiero di Capograssi che ha una prosa certo piacevole che, a volte, come rilevato da Vincenzo, raggiunge le vette della poesia, ma è svolta con un succedersi di idee e di prospettive in un incalzare continuo senza un apparente ordine, tanto che il suo stile è stato definito “affascinante e defatigante”.

I brani riportati nel libro vanno letti e meditati come richiede l’opera di Capograssi e Vincenzo ha voluto facilitare la loro comprensione con la predisposizione di un indice che sintetizza il contenuto trattato nelle diverse partizioni tematiche.

L’indice è prezioso ed è una sicura guida sia prima che dopo la lettura dei passi dell’opera capograssiana.

Vincenzo tiene a sottolineare che il lettore non deve essere indotto “ad un’accettazione critica di dottrina da verificare nel confronto con gli altri contributi sugli stessi temi offerti dalla filosofia del diritto e da tutta la pubblicistica” che è un po’ quello che ha voluto Capograssi se è corretta la considerazione che la sua opera richiede “una creativa corresponsabilità del lettore, sempre energicamente stimolato ad un personale ripensamento o consenziente o dissenziente”.

4. Il “Saggio sullo Stato”.

Parlare di Giuseppe Capograssi metafisico non è facile perché, come è stato rilevato, vi è nel filosofo abruzzese “un uso assai moderato della metafisica. E, quando c’è, è tutto piegato in funzione storico-civile”.

L’esperienza giuridica – è stato osservato – “non può che essere storia, e tutto vi è intriso di storicità”.

Per comprendere l’essenza dell’uomo è di forte ausilio il riferimento all’evoluzione che ha compiuto lo Stato per arrivare alla situazione attuale e che Capograssi espone nel “Saggio sullo Stato” del 1918 immediatamente successivo alla conversione religiosa che ha dato l’impronta decisiva al pensiero del filosofo.

In questo saggio, Capograssi si propone di percorrere l’iter storico e di esperienza dello Stato per capire la ragione alla base della sua legittimazione e per restituirgli quell’autorevolezza che ha perso smarrendo il “dinamismo della vera vita morale”.

Per ritrovare l’autorevolezza dello Stato occorre “riscoprirlo come opera profondamente umana, come istituzione di un’umanità che, attraverso le grandi opere della storia e della cultura, si umanizza, si appropria della sua stessa umanità, compiendola: l’uomo fa la storia (e le sue istituzioni) per fare se stesso”.

La restituzione dell’autorevolezza allo Stato attraverso la visione in esso dell’umanità nella sua sostanza, ritrovandone “la ragione, la moralità, la logica, la vita” non è diretta alla sublimazione dell’istituzione statale, ma a riconoscere che è una tappa in cui è già inscritto il suo superamento in un mondo unito, “realtà più alta” e profondamente uguale rispetto alle particolarità delle istituzioni statali e delle nazioni. In sostanza, lo studio dello Stato porta ad “una profonda meditazione sulla sua fine”.

La parte del saggio che è utile per l’approccio al Capograssi metafisico è quando l’A. indaga sulla natura dello Stato “nel reale della storia” e vengono indicati alcuni tipi di Stato presenti nell’esperienza storica.

Lo Stato dell’antica Grecia ha la sua forza nell’affidamento del governo ai sapienti, ma ha il suo limite nell’esclusione di chi non è greco che lo porta alla morte. È uno Stato che è “esclusione di ogni altra umanità, di tutta l’umanità”.

Lo Stato romano rappresenta un effettivo superamento dell’impostazione particolaristica e chiusa dello Stato greco, in grado di includere altre genti, perché viene riconosciuta la vita individuale, ponendo sullo stesso piano tutta l’umanità, ma la sua impostazione ordinamentale e giuridica permette di riconoscere l’esistente (la schiavitù, l’inferiorità della donna, l’arbitrio sui minori etc.), ma non di innovare, per cui l’umanità è “ferma e quasi ipnotizzata”.

La “rivoluzione cristiana” porta una profonda innovazione dell’immagine di Dio quale rappresentata nell’antichità: un Dio che “si esinanisce” (si annienta) “si umilia, si fa uomo”, un Dio di “infinita misericordia e infinito amore e perciò infinita azione”.

Dopo l’avvento e il messaggio di Cristo il rapporto dell’uomo con la verità cambia: condivide la sorte di Dio e il pensiero si fa vita, per cui la verità diventa accessibile; pensare significa “amare, attuare, vivere, creare”.

L’uguaglianza tra gli uomini è la conseguenza della scelta di Dio di farsi uguale a loro.

Il Cristianesimo forgia una diversa idea dell’autorità che non è più potere arbitrario, ma è servizio per l’assoluto bene dell’individuo il quale obbedisce per sé, non per un potere a lui estraneo.

5. Giuseppe Capograssi metafisico.

I brani che Vincenzo Caputi Jambrenghi sottopone alla nostra riflessione partono dalla ragione e volontà dell’uomo che ha in sé la verità rivelata dal Cristianesimo.

La ragione consente all’uomo di contemplare la verità, di essere libero e di riflettere sul fine ultimo.

La ragione è contrapposta al senso che si orienta verso le esteriorità e le cose, tendendo all’utile e al dilettevole.

La ragione ed il senso coesistono nell’uomo e sono in lotta continua tra loro che è la contrapposizione tra il bene ed il male e la volontà porta l’uomo alla verità dell’assoluto che è in lui.

La legge dell’assoluto è rappresentata dai valori del Cristianesimo che devono indurre l’uomo: a vedere negli altri uomini sé stesso, per cui non sono più “altri” in una uguaglianza di fondo; ad aspirare ad una giustizia sostanziale; ad essere solidale verso gli altri, esprimendo la carità che non è compassione, bensì amore totale di Dio e amore degli uomini, per “la verità che vive in essi”; a far trionfare, in una parola, il bene sul male.

Alla base vi è l’amore verso Dio, verso il prossimo in quanto altro sé stesso.

Questi valori sono impressi nella ragione umana e formano la vita morale dell’uomo “introducendo nella sua natura il valore dell’assoluto. È una legge eterna da cui tutte le cose dipendono e che si pone autonomamente”.

La legge universale è la “prima autorità” che “produce il primo diritto assoluto inteso come facoltà originaria di affermarsi liberamente nella vita. La prima autorità ed il primo diritto si identificano così con la verità assoluta stessa”.

Da qui il passaggio: “autorità e diritti concreti nascono dal desiderio inculcato dalla legge assoluta nella ragione di realizzare l’eterna idea della giustizia tramite la fondazione degli Stati e la creazione dei sistemi di ordinamento giuridico. Questa legge in quanto obiettiva ed immutabile introduce nell’esperienza umana il dovere, nell’adempimento del quale la vita pratica diviene morale; dalla moralità nasce ogni autorità e ogni diritto”.

La contraddizione nell’uomo tra ragione e senso pone la necessità dell’autorità che governa l’attività e “governarla significa avverarla, significa realizzare nella storia le determinazioni profonde della natura umana”.

La presenza dell’alterità nell’animo umano, ragione e senso, che si rispecchia ed obiettivizza nelle relazioni sociali tra i fini economici, utilitaristici ed escludenti gli altri, e quelli volti al bene comune, trova superamento e composizione nella verità del messaggio cristiano intriso di amore. Amore verso il prossimo che supera l’odio e l’invidia facendo diventare sé stesso l’altro e verso Dio che permette di vincere contro il male, facendo trionfare il bene.

Solo la coscienza di sé stesso e della verità e l’immedesimazione nell’amore fa acquisire all’uomo la libertà effettiva che significa ricerca continua del bene comune nell’uguaglianza di tutti gli individui e rende legittima l’autorità votata anch’essa al bene comune che “non è unità esteriore, ma interiore”.

Non è, però, la volontà del singolo che “crea ad un dato momento della storia la società costituita, ma è proprio la volontà etica comune a tutti i singoli che contiene in sé gli scopi obiettivi della tranquillità, della pace, della concordia, irrealizzabili senza autorità”.

“L’adesione all’autorità è per l’uomo un’adesione al più profondo sé stesso”.

La libertà e l’autorità hanno un comune denominatore nella verità (cristiana) individuale dell’uomo e, quindi, sociale e che consente a Capograssi di affermare che “autorità e libertà sono un tutt’uno nell’identità della sostanza morale della ragione vivente”.

L’autorità è libertà, verità, legge morale.

6. Osservazioni conclusive.

Nella coscienza di ogni individuo è presente la vocazione alla verità e, in un interscambio dei ruoli, nella postfazione, Vincenzo rileva che la libertà è “frutto di autorità, autorità frutto di volontà, volontà e coscienze innate in ogni uomo: autorità dell’individuo che attua la sua vocazione nella società e che si manifesta nell’atteggiamento disponibile, senza chiusure di alcun genere verso il prossimo che, come lui, possiede nella coscienza la verità. E che con gli altri conviene nella formazione dello Stato, un ente che nasce per servire la società non con la finalità di ordinarne con la forza, fisica o economica, la vita”.

Credo che, nel titolo, la congiunzione “e” tra libertà e autorità possa essere letta come verbo: “Libertà è Autorità”, per la immedesimazione nella superiore verità cui tende sia il singolo uomo che la società, rappresentata da tutti gli uomini uguali, per la realizzazione del bene comune.

La ricaduta di questo insegnamento del filosofo nel diritto e nel processo amministrativo è foriero di importanti conseguenze negli istituti amministrativi di democrazia diretta, nella parità sostanziale tra le parti non solo nel processo amministrativo, ma anche nel rapporto amministrativo dinamico ove trova base la tesi dell’incertezza circa l’esito del procedimento e del provvedimento e la parità delle parti nel rapporto, quanto alla soddisfazione non garantita degli interessi facenti capo al cittadino e all’amministrazione, come ho sostenuto nell’anticipazione dei risultati di una ricerca, ancora non conclusa.

Penso che, nel secondo volume preannunziato, Vincenzo verificherà la rilevanza e l’applicazione di questa teorica agli istituti di diritto pubblico e, in specie, di diritto amministrativo e, intanto, lo ringrazio per la trasfusione di spiritualità che ha operato nella disciplina.

[1] P. Grossi, Giuseppe Capograssi in Dizionario biografico dei giuristi italiani (XII-XX secolo) a cura di Maria Luisa Carlino, Giuseppina De Giudici, Ersilia Fabbricatore, Eloisa Mura e Martina Sammarco, 2013, 428.

[2] P. Grossi, op. ult. cit., 428.

[3] P. Piovani, Introduzione a Giuseppe Capograssi. Il problema della scienza del diritto, Milano 1962, ristampa dello scritto di Capograssi del 1937, V e VI.

[4] G. Capograssi, Il problema della scienza del diritto, ristampa Milano 1962, 130.

[5] G. Capograssi, op. ult. loc. cit., l’A. prosegue rilevando che “Quando si riguarda la faccia della legge, della affermazione dell’unità dell’esperienza, della esperienza come mondo unitario, l’esperienza giuridica sembra una organizzazione oppressiva che ha i suoi fini e che impone questi suoi fini a scapito dei fini particolari: la società sembra qualche cosa di estraneo come forza ignota ed oscura che tiene fuori di sé l’individualità. Se si riguarda il lato della libertà, del libero soggetto che ponendosi come affermazione di questa esperienza vede assicurati e protetti i suoi fini, l’esperienza giuridica sembra la vera affermazione della libertà divenuta realtà, poiché tutto questo mondo non sembra provare altro che l’altissimo pregio il valore unico della vita individuale a proteggere (a svolgere) la quale tutta l’esperienza è ordinata”.

[6] Cfr. C. Vasale, La filosofia morale di Giuseppe Capograssi in Giornale di metafisica 1977, 660 e ss.

[7] V. Caputi Jambrenghi, Libertà e Autorità, I, Napoli 2021, XV.

[8] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., XVII.

[9] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., XVII, il quale li ricorda come “unici indimenticabili maestri il cui ricordo è immerso in un sentimento di gratitudine profonda” ove emerge la caratura dell’umanità di Vincenzo.

[10] P. Piovani, op. cit., VIII secondo cui Capograssi vuole fare “perfino della pagina scritta un calco della vita in fieri: mossa, libera, sinuosa, andante, ritornante: senza attenuazioni previste, senza linee prestabilite, senza ausili predisposti, senza esposizioni disciplinate, senza concettualizzazioni costruite”.

[11] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., XIV.

[12] P. Piovani, op. cit., XXXII.

[13] A. Montano, G. Capograssi. Oltre le interpretazioni cattoliche di Vico in https://altritaliani.net, 2015, 12.

[14] P. Grossi, op. cit., 429.

[15] Questo è il primo importante lavoro di Capograssi, ripubblicato il 1959 nel primo volume delle “Opere” che fa seguito alla tesi di laurea del 1911. Lo Stato e la Storia. Saggio sul realismo nel diritto pubblico, pubblicata in appendice a G. Capograssi, Riflessioni sull’autorità e la sua crisi, a cura di M. D’Addio, Milano 1977, 233 e ss. S. Biancu, La figura di Cristo nella filosofia di Giuseppe Capograssi in Annuali di studi religiosi 2015, 36 sottolinea la diversa “prospettiva dei due scritti: di evidente taglio neoidealista e crociano la dissertazione di laurea, di tutt’altra impostazione il Saggio”. La ragione della diversità è da ricercare nella maturazione intellettuale e spirituale del filosofo frutto di letture impegnative negli anni dal conseguimento della laurea, 1911, al 1918 e che, come rilevato da F. Mercadante, Capograssi e il realismo cristiano a cura di A. Delogu, A.M. Morace, Esperienza e verità. Giuseppe Capograssi: un maestro oltre il suo tempo, Bologna 2009, 15-61, sono la “vena profonda” della filosofia di Capograssi (18).

[16] G. Capograssi, Opere, Vol. I, op. cit., 7.

[17] S. Biancu, La figura di Cristo etc., op. cit., 37.

[18] G. Capograssi, Opere, Vol. I, op. cit., 8.

[19] G. Capograssi, op. ult. cit., 17. Il superamento dello Stato va verso la civitas magna di cui parla Giambattista Vico che ha influenzato significativamente il pensiero di Capograssi. Cfr. F. Cerrone, Intorno al Vico di Giuseppe Capograssi in Riv. A.I.C. 2018, 502 e ss.

[20] G. Capograssi, op. ult. cit., 96.

[21] G. Capograssi, op. ult. cit., 114.

[22] G. Capograssi, op. ult. cit., 120.

[23] G. Capograssi, op. ult. cit., 121. Per Capograssi, Sant’Agostino ha bene espresso nel libro IX delle Confessioni la diversità tra le divinità pagane e il Dio cristiano: “Platone ha trovato la divinità del Verbo”, ma non “l’umiltà del Verbo”. È in questa “contraddizione sublime” (Dio che si umilia) che c’è “tutta la rivoluzione di Dio che il Cristianesimo opera”.

[24] G. Capograssi, op. ult. cit., 122.

[25] Cfr. F. Marinelli, Il diritto e la vita. Le “spirituali conversazioni” tra Giuseppe Capograssi e Salvatore Satta in Giust. Civ. 2015, 839.

[26] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 40.

[27] F. Marinelli, op. ult. cit., 846 rileva che sono i valori di un umanesimo cristiano. Per A. Montano, op. cit., 4-5 è un “cristianesimo umanistico e raziocinante”.

[28] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 19.

[29] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 19.

[30] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 20.

[31] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 26.

[32] Cfr. G. Lodigiani, La coscienza del soggetto agente nell’opera di Giuseppe Capograssi (1889-1956) in www.dialettico.it – appunti di filosofia del diritto.

[33] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 35.

[34] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 47.

[35] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 48.

[36] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 66.

[37] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 68.

[38] V. Caputi Jambrenghi, op. cit., 103-104.

[39] E. Follieri, Il rapporto giuridico amministrativo dinamico in www.giustamm.it 2017, anno XIV.

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