Pres. Canale/ est. Galeota

Responsabilità erariale: sul rilevo delle asimmetrie informative ai fini dell’esclusione della colpa grave

1.Contratti della p.a. – Contraente generale – Caratteristiche – Verifiche – Riserve – Asimmetrie informative – Responsabilità erariale – ANAS – Non sussiste – Colpa grave – E’ esclusa – Ragioni

1.Non sussiste la responsabilità erariale dell’Amministrazione aggiudicatrice (per assenza del requisito della colpa grave) nel caso in cui, nell’ambito delle verifiche dell’andamento dei lavori svolti dal general contractor e dell’ammissibilità delle riserve, si siano create asimmetrie informative tali da precludere alla stessa una valutazione oggettiva e incisiva delle lacune del privato nell’organizzazione dei fattori produttivi. Infatti, nel caso di in cui venga affidata al contraente generale la realizzazione con qualsiasi mezzo di un’opera, il CG assume a suo carico un’obbligazione di risultato, destinata a conglobare in sé le svariate attività strumentali al relativo adempimento. In tale contesto, maggiore è l’esternalizzazione dei lavori pubblici in ogni loro fase, tanto più si presenterà difficile, per l’amministrazione committente, verificare pienamente la qualità, l’affidabilità e la competenza dell’impresa delegata e l’eventuale incidenza di fattori esogeni sul rapporto contrattuale.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione III centrale di appello – Sentenza – 11/5/2017 n.220 proviene da Giustamm.

Pres. Di Grazia, Est. Musumeci

Sulla non configurabilità di un danno erariale per violazione degli obblighi derivanti da rapporto di lavoro esclusivo da parte del medico che ha svolto occasionalmente incarichi professionali di matrice giudiziaria (consulente tecnico).

1. Azienda Sanitaria Provinciale – Rapporto di lavoro esclusivo – Incarichi professionali di matrice giudiziaria – Occasionalità – Assenza di autorizzazione

1. Gli incarichi professionali di matrice giudiziaria (consulente tecnico), per un verso, non rientrano tra quelli che alle pubbliche amministrazioni è precluso conferire a dipendenti pubblici iscritti ad albi professionali, e, per altro verso, non sono condizionati all’autorizzazione dell’amministrazione cui appartenga il dipendente destinatario dell’incarico stesso, purché il loro svolgimento non collida con il regime di esclusività del rapporto di lavoro.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione III centrale di appello – Sentenza – 21/7/2016 n.332 proviene da Giustamm.

Pres. Di Grazia – Rel. Tomassini

Concessionario di riscossione delle imposte – Responsabilità amministrativa – Giurisdizione della Corte dei conti

L'articolo Corte dei Conti – Sezione III centrale di appello – Sentenza – 4/5/2016 n.175 proviene da Giustamm.

Di Grazia – Galeota

Responsabilità per omesso deposito del conto giudiziale

D.L. 78/2010, Art. 17, comma 30ter – sent. .8/2015 delle SSRR Corte dei conti – reato comune – danno all’immagine –  insussistenza – nullità della sentenza di primo grado 

Sussiste la responsabilità contabile dell’agente – nella specie, il consegnatario dell’Ufficio di un Giudice di Pace – che non abbia provveduto a depositare il conto nei termini, nonostante nei suoi confronti sia stato instaurato il giudizio per resa di conto

Il giudice d’Appello ha confermato la condanna di un consegnatario di un Ufficio del Giudice di Pace per non aver provveduto al deposito del conto giudiziale relativo alla gestione per l’esercizio 2008, nonostante nei suoi confronti fosse stato instaurato il giudizio per resa di conto, culminato in due successivi provvedimenti della Sezione giurisdizionale che, rispettivamente, fissavano dapprima un termine di 60 giorni per la resa e, dappoi, dichiaravano la mancata resa del conto.
 
I primi Giudici avevano accertato comunque l’assenza del dolo poiché costui non intendeva dolosamente occultare la gestione svolta, aveva comunque posto in essere attività volte alla ricostruzione di un inventario pur non avendole perfezionate e considerato che l’omissione riguardava solo una frazione temporale dell’anno 2008 (ultimi tre mesi). Nella sentenza era stata disposta, altresì, la compilazione d’ufficio del conto da effettuarsi a cura del consegnatario p.t., rinviando a un successivo decreto presidenziale la quantificazione delle spese per la compilazione d’ufficio da porre a suo carico.
 
La sezione d’Appello si è soffermata sulla natura e sulla disciplina della responsabilità contabile.
 
La tipologia di responsabilità qualificata come contabile è quella derivante dal concreto maneggio di denaro o beni di pertinenza erariale (secondo la definizione dell’art. 74 e segg. del R.D. 18.11.1923, n. 2440, legge di contabilità generale dello Stato; v., inoltre, art. 178 e segg. del R.D. 23.5.1924, n. 827).
 
Come noto, tale forma di responsabilità costituisce una species rispetto al più ampio genus della responsabilità amministrativa patrimoniale, con la quale ha peraltro in comune gli elementi costitutivi (condotta antigiuridica; evento dannoso; nesso eziologico; elemento soggettivo); coloro che vi sono soggetti sono appunto denominati agenti contabili (per distinguerli dagli agenti amministrativi, i quali hanno potere dispositivo, ma non materiale, su beni o valori).
 
In ogni caso, è stato pure chiarito, ai fini dell’affermazione della responsabilità contabile, che non è necessaria l’assunzione di una particolare qualifica nell’ambito della p.a.; secondo la costante giurisprudenza della Corte dei conti ricorre infatti la figura del contabile di fatto ogni qualvolta vi sia intromissione nel procedimento contabile e nel maneggio di denaro o beni pubblici, anche in difetto di formale assunzione del relativo status: cfr., ex multiis, SS.RR., n. 474/1986; Sezione II App., 18.12.2010, n. 472 (“Il soggetto che sostanzalmente compia atti di disposizione di danaro pubblico, sia pure per il tramite di altri, assume la qualità di agente contabile di fatto, con la conseguente sottoposizione alla giurisdizione contabile”); Sezione I App., 20.5.2010, n. 364; id., 15.10.2009, n. 581; Sezione III App., 10.7.2007, n. 181.
 
Il Collegio ha precisato  che in materia di responsabilità contabile incombe sul PM attore in giudizio l’onere di provare i soli fatti costitutivi della pretesa risarcitoria – cioè l’esistenza del rapporto di servizio, nonché la non corrispondenza della prestazione effettiva con quella cui il convenuto era, invece, obbligato – mentre quest’ultimo è tenuto a fornire la prova di fatti impeditivi che si oppongono alla pretesa sanzionatoria giacché, ai sensi dell’art. 194 R.C.G.S., le diminuzioni di denaro o di cose mobili non sono ammesse a discarico degli agenti contabili “… se gli stessi non dimostrino che la perdita è avvenuta per fatto ad essi non imputabile”: Corte dei conti, Sezione I, 16 giugno 1994, n. 102; Sezione III App., 13.9.2007, n. 249.

composta dai seguenti Magistrati:

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello iscritto al numero  44680 del registro di segreteria, proposto dal signor De Blasi Nicola Filippo Maria, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Rombolà, elettivamente domiciliato in Roma, Circonvallazione Nomentana n. 488, presso l’Avv. Maria Macrì
avverso
la sentenza della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Calabria, n. 241/2012, depositata il 21.08.2012 e notificata il 18.9.2012;
Visto  il ricorso in appello;
Esaminati tutti gli altri documenti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del giorno 21 ottobre 2015, con l’assistenza del segretario sig.ra Gerarda Calabrese, il relatore, Cons. Antonio Galeota, il P.M., nella persona del VPG Amedeo Federici, e il difensore dell’appellante, avv.  Sergio Tomaino per delega dell’avv. Giuseppe Rombolà;  
ritenuto in

Con la sentenza impugnata la Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria di questa Corte ha condannato il sig. De Blasi Nicola Filippo Maria al pagamento in favore dell’erario della somma complessiva di € 1.000,00, oltre alle spese di giudizio nella misura di euro 153,52  a seguito di atto di citazione del 21-22 luglio 2011, con cui il Procuratore regionale ha convenuto in giudizio il predetto, quale agente contabile e consegnatario dei beni mobili dell’Ufficio del Giudice di Pace di Tropea nell’anno 2008, per sentirlo condannare al pagamento di una pena pecuniaria pari ad euro 7.000,00, oltre interessi legali, rivalutazione monetaria e spese di giustizia, a titolo di sanzione pecuniaria ex art. 46, comma 1 del R.D. 1214/1934, oltre interessi legali, rivalutazione e spese di giustizia.
Esponeva in particolare il Procuratore che il convenuto, non avrebbe provveduto al deposito del conto giudiziale relativo alla gestione per l’esercizio 2008, nonostante nei suoi confronti fosse stato instaurato giudizio per resa di conto, culminato in due successivi provvedimenti della Sezione giurisdizionale (in data 16 marzo 2010 e 16 marzo 2011) che, rispettivamente, fissavano dapprima un termine di 60 giorni per la resa e, dappoi, dichiaravano la mancata resa del conto.
Il Collegio accoglieva solo in parte la richiesta attorea, considerato che l’avv. De Blasi non intendeva dolosamente occultare la gestione svolta, che aveva comunque posto in essere attività volte alla ricostruzione di un inventario pur non avendole perfezionate e che l’omissione riguardava solo una frazione temporale dell’anno 2008 (ultimi tre mesi). Il Collegio disponeva, altresì, la compilazione d’ufficio del conto da effettuarsi a cura del consegnatario p.t. dell’ufficio del Giudice di pace di Tropea, rinviando  a un successivo decreto presidenziale la quantificazione delle spese per l compilazione d’ufficio da porre a carico del convenuto.
Impugna la sentenza l’avv. De Blasi per i seguenti motivi:
a)        Insussistenza della qualità di agente consegnatario, avendo la Sezione territoriale confuso la valenza delle norma da applicare in fattispecie con una circolare del 2009 interpretativa delle stesse;
b)        efficacia esimente della situazione di caos e di dissesto amministrativo in cui versava l’Ufficio di appartenenza, certificata da una ispezione ministeriale del 2007;
c)        inesistenza dei presupposti per l’applicazione di una sanzione pecuniaria, avendo il De Blasi depositato, in termini, documentazione idonea a consentire una adeguata ricostruzione della gestione dei beni mobili per l’anno 2008;
d)        omessa pronuncia su punti decisivi della controversia, non essendosi pronunciata la sezione sulla qualificazione di “agente di fatto” e sulla assenza di “maneggio” di pubblico denaro, non essendo intervenute azioni di dismissione o acquisto di beni o materiali nell’anno 2008;
e)        erroneità dell’ordine di compilazione d’ufficio del conto, conseguente alla già eccepita insussistenza della qualità di agente consegnatario di beni mobili nell’Ufficio di appartenenza.
     Con conclusioni depositate in data 23.9.2015 la Procura Generale, in via pregiudiziale, manifesta dubbi in ordine alla rispondenza del gravame a quanto stabilito dall’art. 342 cpc in relazione alla specificità dei motivi, posto che gli stessi si appalesano quale mere riproposizioni delle medesime prospettazioni enunciate in primo grado, senza che possa cogliersi quale specifica critica venga mossa alle argomentazioni contenute nella sentenza impugnata.
Nel merito, il P.G. contesta i motivi di gravame ai sensi dei quali l’interessato afferma di non avere rivestito la qualità di agente consegnatario di beni mobili, contestando l’efficacia esimente della circolare asseritamente “chiarificatrice”, invocata dal De Blasi, del 27 luglio 2009, intervenuta comunque in periodo successivo alla avvenuta scadenza dell’obbligo di resa del conto. Inconferente si appalesa, secondo il P.G., la mancanza di un formale “passaggio di consegne” tra consegnatari, stante la confusione giuridica tra gestioni contabili. La responsabilità susseguente alla mancata presentazione del conto, che dà luogo alla conseguente sanzione, sorge dal ritardo stesso, per cui non appare necessario individuare la sussistenza di una colpa grave in capo al consegnatario, a cui incombe l’onere probatorio di esporre cause esimenti o attenuanti di responsabilità.
A queste ultime ha prestato ascolto la Sezione che ha considerevolmente circoscritto il quantum sanzionatorio richiesto dal P.R.
Infine, il corredo documentale del conto, del tutto inadeguato, non permette di di ritenere integrato un “conto giudiziale”, stante la approssimazione dello stesso.  
Nella odierna pubblica udienza le parti hanno ribadito le rispettive argomentazioni, riportandosi comunque agli atti scritti.

L’appello deve essere respinto per le ragioni che seguono.
Ritiene la Sezione, in primo luogo, che l’appello interposto dal sig. De Blasi non confligga frontalmente (contrariamente a quanto eccepito dal P.G. nelle proprie conclusioni), con quanto statuito dall’art. 342 del cpc, pur dopo la riforma intervenuta sulla disposizione menzionata a seguito della legge 134/2012 e pur presentando indubbie reiterazioni di profili motivazionali già eccepiti in primo grado, quindi effettivamente anteriori alla sentenza impugnata.
Sulla motivazione dell’appello, l’art. 98 del r.d. n. 1038/1933 richiede “la specificazione dei motivi in fatto e in diritto, sui quali si fonda il gravame”. Secondo l’interpretazione prevalente del rinvio alle disposizioni del codice di rito disposto dall’art. 26 del r.d. n. 1038/1933, questa specifica disposizione avrebbe dovuto escludere l’applicazione dell’art. 342 c.p.c, ma, ritenendo che la “specificazione dei motivi in fatto e in diritto” dell’art. 98 del r.d. n. 1038/1933 e “l’esposizione sommaria dei fatti ed i motivi specifici dell’impugnazione” dell’art. 342 c.p.c. (nel testo precedente la riforma del 2012) fossero locuzioni non incompatibili, la giurisprudenza ha invece spesso richiamato, nel valutare la sufficienza della motivazione degli appelli, ambedue le disposizioni: quella del regolamento di procedura e quella del codice di rito.
Soprattutto, sono stati costantemente applicati i principi definiti dalla Corte di cassazione secondo cui la specificità dei motivi di appello prevista dall’art. 342 c.p.c. richiede che alle argomentazioni svolte nella sentenza impugnata siano contrapposte quelle dell’appellante, in modo che alla parte volitiva del gravame si accompagni una parte appunto argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice (Prima Sezione n. 514/2010, n. 482/2012; Seconda Sezione n. 307/2012, n. 458/2013, n. 532/2013, n. 115/2014, n. 342/2014, n. 767/2014, n. 25/2015, n. 32/2015, n. 103/2015; Terza Sezione n. 223/2012, n. 257/2012, n. 3/2014, n. 87/2014, n. 165/2014, n. 433/2014).
Alla luce, quindi, della contemporanea griglia di ammissibilità del gravame di cui ai menzionati artt. 98 r.d. 1038/1933 e 342 cpc, può affermarsi che l’atto di appello deve avere ora un contenuto vincolato di questo tenore: i) l’appellante deve indicare espressamente le parti del provvedimento che vuole impugnare (profilo volitivo); ii) l’appellante deve suggerire le modifiche che dovrebbero essere apportate al provvedimento con riguardo alla ricostruzione del fatto (profilo argomentativo); iii) l’appellante deve spiegare perché assume che sia stata violata la legge, e quale legge, sostanziale o processuale (profilo censorio); iv) l’appellante deve giustificare il rapporto di causa ad effetto fra violazione che deduce e l’esito della lite (profilo di causalità).
Alla luce di quanto sopra, ritiene il Collegio che l’appello del sig. De Blasi risponda ai suesposti requisiti, di tal che i motivi da esso esposti possano essere affrontati nel merito.
Quanto alla sussistenza della qualità di agente consegnatario, in via generale, appare non inutile precisare che nella presente vertenza viene in considerazione la tipologia di responsabilità qualificata come contabile, cioè quella derivante dal concreto maneggio di denaro o beni di pertinenza erariale (secondo la definizione dell’art. 74 e segg. del R.D. 18.11.1923, n. 2440, legge di contabilità generale dello Stato; v., inoltre, art. 178 e segg. del R.D. 23.5.1924, n. 827).
Come noto, tale forma di responsabilità costituisce una species rispetto al più ampio genus della responsabilità amministrativa patrimoniale, con la quale ha peraltro in comune gli elementi costitutivi (condotta antigiuridica; evento dannoso; nesso eziologico; elemento soggettivo); coloro che vi sono soggetti sono appunto denominati agenti contabili (per distinguerli dagli agenti amministrativi, i quali hanno potere dispositivo, ma non materiale, su beni o valori).
In ogni caso, è stato pure chiarito, ai fini dell’affermazione della responsabilità contabile, che non è necessaria l’assunzione di una particolare qualifica nell’ambito della p.a.; secondo la costante giurisprudenza di questa Corte dei conti ricorre infatti la figura del contabile di fatto ogni qualvolta vi sia intromissione nel procedimento contabile e nel maneggio di denaro o beni pubblici, anche in difetto di formale assunzione del relativo status: cfr., ex multis, SS.RR., n. 474/1986; Sezione II app., 18.12.2010, n. 472 (“Il soggetto che sostanzialmente compia atti di disposizione di danaro pubblico, sia pure per il tramite di altri, assume la qualità di agente contabile di fatto, con la conseguente sottoposizione alla giurisdizione contabile”); Sezione I app., 20.5.2010, n. 364; id., 15.10.2009, n. 581; Sezione III app., 10.7.2007, n. 181.
Va precisato, ancora, che in materia di responsabilità contabile incombe al PM attore in giudizio, di provare i soli fatti costitutivi della pretesa risarcitoria – cioè l’esistenza del rapporto di servizio, nonché la non corrispondenza della prestazione effettiva con quella cui il convenuto era, invece, obbligato – mentre quest’ultimo è tenuto a fornire la prova di fatti impeditivi che si oppongono alla pretesa sanzionatoria giacché, ai sensi dell’art. 194 R.C.G.S., le diminuzioni di denaro o di cose mobili non sono ammesse a discarico degli agenti contabili “… se gli stessi non dimostrino che la perdita è avvenuta per fatto ad essi non imputabile”: Corte dei conti, Sezione I, 16 giugno 1994, n. 102; Sezione III app., 13.9.2007, n. 249.
Ciò posto, nella presente fattispecie occorre verificare, in primo luogo, se il sig. De Blasi potesse essere effettivamente ritenuto agente contabile, nella specie consegnatario (art. 178 e segg. del R.C.G.S.), dei beni in contestazione e, in caso di risposta affermativa a tale quesito, se egli abbia dimostrato adeguatamente la propria carenza di responsabilità tale da renderlo non sottoponibile alla sanzione di cui all’art. 46, c. 1 del r.d. 1214/1934.
Sul punto, si condivide quanto fatto presente dalla sentenza gravata, e ribadito anche in udienza dal rappresentante della Procura Generale, secondo cui, all’epoca dei fatti, la figura dell’agente consegnatario veniva individuata dalla normativa “ratione temporis” applicabile nel “coordinatore”, quale all’epoca era sicuramente l’avv. De Blasi. E’ altresì vero che la circolare “chiarificatrice” alla quale si è richiamato l’appellante, datata 27 luglio 2009, è intervenuta successivamente alla avvenuta scadenza dell’obbligo di resa del conto, che era sorto in capo all’avv. De Blasi alla scadere dei due mesi successivi alla chiusura dell’esercizio.
Gli altri elementi di appello sono stati in parte valutati dal Giudice di prime cure, che ne ha tenuto conto in sede di quantificazione del danno, ma di tali elementi non si può tenere conto ai fini esimenti di responsabilità, con specifico  riferimento al fatto che l’avv. De Blasi non intendeva dolosamente occultare la gestione svolta, che aveva comunque posto in essere attività volte alla ricostruzione di un inventario pur non avendole perfezionate e che l’omissione riguardava solo una frazione temporale dell’anno 2008 (ultimi tre mesi).
La situazione di dissesto e caos amministrativo invocata dall’interessato non lo esimeva dalla sanzione pecuniaria che, doverosamente, è stata richiesta dal locale organo requirente.
Gli altri motivi di appello, ove non specificamente e motivatamente argomentati, debbono ritenersi assorbiti da quanto sopra espresso.
La sentenza di primo grado, conclusivamente, deve essere interamente confermata in tutte le sue statuizioni, mentre, con riferimento al presente giudizio, le spese seguono la soccombenza e vengono determinate come da dispositivo.

La Sezione Terza di Appello, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe. Le spese seguono la soccombenza e vengono determinate in € 112,00 (centododici /00)
       Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 21 ottobre 2015.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione III centrale di appello – Sentenza – 18/1/2016 n.5 proviene da Giustamm.

Responsabilità e risarcimento – Responsabilità amministrativo – contabile – Effettuazione di spese con carta di credito intestata all’ente pubblico – Conseguenze in tema di discarico delle spese

L’effettuazione di spese mediante l’utilizzo di carta di credito intestata all’ente pubblico comporta per l’agente che se ne avvalga l’assunzione della qualità di agente contabile, di tal che il discarico per siffatte spese non può essere pronunciato che a seguito della prova del legittimo esito dei fondi in tal modo impiegati.

DIRITTO

Il collegio è chiamato a pronunciarsi, nella presente fattispecie, innanzitutto sul problema della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, che il primo giudice ha risolto positivamente nel preminente rilievo che per incardinare tale giurisdizione presupposto necessario e sufficiente è l’ utilizzazione, nella gestione di un ente destinato a pubbliche finalità, di risorse economiche erariali, a nulla rilevando né la natura giuridica né la struttura dell’ ente: presupposto, questo, riscontrabile nell’ ente in questione, per effetto di numerose disposizioni del suo statuto e segnatamente di quelle recate dagli articoli 2, 4 e 11.
L’ appellante ha negato che i riferimenti allo statuto abbiano alcun rilievo, perché lo stesso venne redatto ai fini del successivo riconoscimento quale consorzio universitario, procedura poi non perfezionata: e tale circostanza, a suo avviso, portò l’ accademia a funzionare come associazione privata, estranea a qualsiasi rapporto con le pubbliche amministrazioni consorziate, non destinata a perseguire finalità di diritto pubblico.
La tesi, benché diffusamente ed articolatamente sviluppata, non risulta per il collegio convincente, perché, come ha esattamente rilevato la Procura generale nelle conclusioni scritte depositate, dallo statuto dell’ ente non può prescindersi, posto che “l’ I.M.A. ha comunque operato ed agito nel mondo del diritto – e non poteva fare diversamente – sulla base del suo atto istitutivo”.
Analizzando la disciplina legale e statutaria che ha configurato ed improntato l’ attività dell’ ente (che trae origine, si noti, da un accordo tra il Governo italiano e l’ Organizzazione marittima internazionale, facente capo all’ ONU) appare in verità non contestabile la natura pubblica dell’ ente, per essere:
– pubblici tutti gli enti che hanno partecipato, anche tramite conferimenti, alla sua istituzione e funzionamento, in stretto rapporto di ausiliarietà e con integrale coincidenza degli scopi e dell’ attività dell’ Accademia con i fini e le attività della pubblica amministrazione: Università degli studi di T., Camera di commercio, industria, artigianato ed agricoltura di T., Autorità portuale di T., Provincia di T. (cfr. i considerata e l’ art. 3 della convenzione istitutiva, nonché gli articoli 1 e 3 dello statuto);
– pubblici gli scopi e i fini individuati e da perseguire, consistenti in integrazione di attività statuale per provvedere a bisogni del settore dei trasporti marittimi (cfr. i considerata della convenzione istitutiva, nonché l’ art. 4 dello statuto);
– pubbliche le “risorse umane professionali” impiegate per l’ ordinario funzionamento: si veda l’ art. 6 della convenzione istitutiva, nonché gli articoli 20 e 22 dello statuto, anche con riferimento alla figura del direttore, tratto dai ruoli dirigenziali della consorziata Provincia di T.;
– pubbliche le “risorse reali” e le “risorse finanziarie” messe a disposizione dell’ I.M.A.: si veda l’ assegnazione a disposizione di immobili in comodato d’ uso, nonché le contribuzioni annue erogate da ciascun ente conferente, quali mezzi finanziari che nulla hanno a che vedere con eventuali corrispettivi per servizi prestati dall’ ente o con entrate derivanti da gestione puramente economica (cfr. l’ articolo 11 dello statuto, espressamente richiamato anche in sentenza);
– pubblica la gestione, non essendo l’ Accademia ente destinato ad esercitare attività di produzione di beni e servizi, analoga a quella di un comune imprenditore, con criteri di economicità, deducibili dall’ almeno tendenziale equivalenza dei ricavi rispetto ai costi.
Non possono, da ultimo, disconoscersi come connotati da profili pubblicistici i penetranti poteri decisionali, di vigilanza e controllo esercitabili dagli enti conferenti, quali regolamentati dallo statuto (cfr. art. 17, quanto alla composizione del Consiglio di amministrazione, art. 18 quanto alla composizione del Collegio dei revisori, art. 21 quanto ai poteri di scioglimento dell’ ente).
Risolto positivamente il problema della giurisdizione, vanno esaminate le ulteriori doglianze di carattere procedurale preliminare, già considerate dal primo giudice e respinte con argomentazioni del tutto condivisibili, la cui validità non viene scalfita dalle contrarie motivazioni fatte valere con l’ atto d’ appello.
Le eventuali carenze o difettosità riscontrabili nella fase istruttoria preprocessuale, che ad avviso del ricorrente avrebbero impedito l’ esercizio del diritto di difesa e vanificato la portata della norma concernente l’ invito a dedurre, non sono in verità affatto dimostrate, posto che la mancanza degli allegati facenti parte integrante dell’ atto di invito non può dedursi in modo assoluto dall’ apposizione della relata di notifica sull’ ultima pagina di tale atto piuttosto che sull’ ultimo foglio degli allegati, la cui mancanza, del resto, non venne neppure segnalata dall’ indagato allorché egli propose la sua domanda di accesso ai documenti del fascicolo di Procura.
Se tale omissione, poi, vi fu effettivamente, essa non fu comunque tale da determinare la nullità insanabile dell’ atto notificato, che raggiunse pienamente lo scopo dell’ avvio del dialogo tra l’ indagato ed il procuratore regionale, consentendo al primo di prendere cognizione di tutti gli atti istruttori, anche se non gli fu concessa, considerata l’ ingente mole del materiale probatorio raccolto, la fotocopiatura e l’ asporto di tutta la documentazione, comunque acquisibile aliunde. Né va infine trascurato quanto opportunamente rilevato dalla procura generale nel suo atto conclusionale scritto, a proposito della giuridica impossibilità di una automatica trasposizione di eventuali difettosità della fase istruttoria alla successiva fase giudiziale, onde comminare sanzioni processuali (nella specie, la nullità o inammissibilità della citazione e l’ improcedibilità dell’ azione) non espressamente previste dalla regolamentazione normativa dettata per gli atti processuali.
La mancata chiamata in causa, iussu iudicis, del Presidente dell’ ente e degli altri componenti del Collegio dei revisori dei conti, motivata in sentenza con richiamo all’ orientamento giurisprudenziale che considera preclusa al giudice la possibilità di chiamare in giudizio soggetti terzi che il Procuratore regionale non abbia citato, ritenendone espressamente esclusa, per una qualsiasi ragione, la responsabilità amministrativa, viene dall’ appellante contestata con i seguenti argomenti: a) l’ atto di archiviazione del Procuratore regionale ha natura di atto interno; b) prevale un interesse di ordine pubblico, trascendente quello stesso delle parti originarie o di terzi; c) l’ omessa vigilanza sulla carta di credito costituisce quanto meno una concausa che andava accertata, ai fini della ripartizione della responsabilità.
A questi argomenti ha efficacemente controdedotto la parte resistente, sia con le puntuali argomentazioni sviluppate nell’ atto scritto, di cui si è dato conto nell’ esposizione in fatto e che qui si richiamano in toto, sia con le precisazioni fornite dal Pubblico Ministero nel suo odierno intervento orale, allorché ha ricordato che l’ attuale appellante è stato convenuto e quindi condannato a titolo di dolo e che tale tipo di responsabilità copre l’ intero addebito, di talchè l’ eventuale chiamata in giudizio di altri soggetti, in ipotesi responsabili a titolo di colpa grave, non ridurrebbe comunque l’ entità della sua responsabilità.
La declaratoria di altre eventuali e concorrenti responsabilità in via sussidiaria, insomma, avrebbe potuto soltanto allargare la platea dei debitori obbligati al risarcimento, dopo l’ eventuale infruttuosa escussione del primo, mentre per altro verso nessun concreto elemento probatorio suffraga la tesi che sia stata omessa la vigilanza sull’ utilizzo della carta di credito (lo stesso appellante ricorda nelle sue difese di avere talvolta ricevuto e soddisfatto richieste di chiarimenti a lui avanzate dagli uffici in sede di rendicontazione) e che tale pretesa omessa vigilanza sia stata una concausa autonoma ed efficiente nella produzione del danno.
Passando a considerare l’ ultima delle eccezioni preliminari, riproposta quale autonomo motivo di impugnazione ed incentrata sull’ immotivato rigetto della istanza di integrazione istruttoria, attraverso una ulteriore acquisizione documentale nonché apposite assunzioni testimoniali, il collegio ritiene di concordare con la valutazione espressa dal primo giudice, che ha motivatamente respinto l’ istanza, non attribuendo alcun riflesso, neppure indiretto, ai richiesti mezzi di prova: in tale valutazione concorda anche con quanto rappresentato nell’ odierna pubblica udienza dal Pubblico Ministero, che ha ribadito l’ irrilevanza della mancata acquisizione probatoria anche in considerazione della natura e del tipo di imputazione mossa al convenuto, ora appellante.
Sgombrato il campo dalle questioni pregiudiziali e preliminari, il nucleo sostanziale dell’ impugnata sentenza merita integrale conferma, per essere nella specie sussistenti tutti gli elementi della dedotta responsabilità amministrativa.
Il danno è indiscutibile, non giovando a farne ipotizzare l’ insussistenza le vaghe giustificazioni riferite ad asserite spese di rappresentanza nell’ interesse dell’ ente: il primo giudice ha ricordato, suffragando l’ argomento con il richiamo di cospicua giurisprudenza, che le spese di rappresentanza vanno giustificate e documentate rigorosamente, “con l’ esposizione caso per caso dell’ interesse istituzionale perseguito, della dimostrazione del rapporto tra l’ attività dell’ ente e la spesa, della qualificazione del soggetto destinatario e dell’ occasione della spesa, della natura e della legittima misura della spesa stessa”: nel caso di specie, come ricordato anche dal Pubblico Ministero, è la tipologia e la natura stessa delle spese sostenute a non consentire una loro ascrivibilità all’ attività istituzionale dell’ ente sul bilancio del quale sono state fatte gravare, con un comportamento che è al tempo stesso omissivo dell’ obbligo del rendiconto e consapevolmente preordinato alla produzione di un evento di danno.
Il primo profilo emerge con chiarezza dalla natura dello strumento tecnico contabile utilizzato per realizzare l’ illecita condotta: con l’ impiego della carta di credito (il cui utilizzo trova dettagliata regolamentazione, con particolare riferimento all’ obbligo di documentare periodicamente le spese sostenute, nel decreto ministeriale Tesoro n. 701/1996 citato dalla Procura generale nell’ atto conclusionale scritto) l’ utilizzatore della carta assume la veste di ordinatore di spesa e di agente contabile, dal momento che, con un unico atto, decide sia l’ effettuazione della spesa, sia ne eroga materialmente l’ importo al terzo accipiente. Con ciò, la sua responsabilità “appare rivestire natura giuridica contabile e, come tale, avrebbe consentito un esonero totale o parziale di responsabilità solo nell’ ipotesi in cui l’ agente avesse saputo fornire sufficienti elementi per acclarare un legittimo esito delle erogazioni di spesa da lui disposte ed effettuate”.
Il secondo profilo scaturisce dalla constatazione che all’ origine del nocumento ingiusto sofferto dall’ ente è la diretta e personale condotta illecita dell’ agente pagatore, che ha volontariamente ed intenzionalmente effettuato quei pagamenti, sia pure tramite la carta di credito e quindi in nome, per conto e (almeno in apparenza) nell’ interesse dell’ ente.
E’ quindi parimenti certa la sussistenza dell’ elemento psicologico, nella sua connotazione più piena, che è quella del dolo: né valgono ad escluderla la ritenuta natura privata dell’ Accademia e le attestazioni di stima personale sempre espresse nei confronti del direttore, dal momento che anche a voler reputare “privata” l’ accademia, non per questo possono considerarsi lecitamente effettuabili spese oggettivamente estranee alle finalità “sociali” dell’ ente; né possono valere quali esimenti le eventuali attestazioni di stima personale, che di regola possono connotare e qualificare l’ atteggiamento psicologico di chi le manifesta, ma non certo di chi le riceve.
L’ ultimo motivo d’ appello invoca un presunto vantaggio non computato in primo grado e formula doglianze sull’ omesso esercizio del potere riduttivo.
Quanto al primo elemento, troppo genericamente l’ utilitas viene enunciata e condensata nell’ attività prestata dall’ appellante, quasi ad indicare che le prestazioni lavorative del direttore, rese in virtù di obbligazione regolarmente retribuita (come rilevato anche dal Pubblico Ministero in udienza) abbiano indotto una qualità o una ricchezza patrimoniale tale da compensare qualsiasi esborso fatto poi illecitamente ed indebitamente gravare sul bilancio dell’ Accademia. Così indubbiamente non è, né d’ altra parte sono stati versati in giudizio elementi suscettibili di dimostrare l’ effettiva sussistenza di una utilità che dovrebbe essere casualmente derivata dalle stesse condotte illecite che hanno provocato il nocumento.
Quanto al secondo elemento, anche a voler superare l’ argomento della compatibilità logica della riduzione con una condotta volontaria, intenzionale e perciò altamente consapevole dell’ evento dannoso causato attraverso l’ effettuazione di spese oltremodo travalicanti i fini dell’ ente, non si ravvisano francamente nella fattispecie all’ esame elementi o circostanze, addotte nell’ atto di gravame o aliunde desumibili, suscettibili di giustificare, sul piano giuridico, l’ applicazione del potere di riduzione dell’ addebito.
Conclusivamente, l’ appello va respinto e la sentenza impugnata integralmente confermata.
Alla statuizione di condanna consegue l’ imputazione delle spese di giudizio, relativamente al presente grado d’ appello.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione III centrale di appello – Sentenza – 9/11/2005 n.682 proviene da Giustamm.

Responsabilità e risarcimento – Responsabilità amministrativo – contabile – Danno morale e danno all’immagine – Differenze – Conseguenze in chiave risarcitoria

Il ristoro del “pretium doloris” a titolo di danno morale ai sensi degli artt. 2059 Cc. e 185 comma 2 Cp. non coincide col risarcimento del danno all’immagine, sicché la condanna risarcitoria penale per siffatto danno morale non preclude il giudizio contabile avviato per il risarcimento del danno all’immagine.

DIRITTO

Come indicato nelle premesse di fatto con la pronuncia della Corte d’appello di Trento sezione di (Omissis) n 2712003 la P. è stata condannata a risarcire i danni(sia patrimoniali che “morali”) per gli stessi fatti che hanno dato luogo alla sentenza impugnata.
E’da chiedersi di conseguenza quale sia l’effetto della statuizione civile di condanna della P. a risarcire le costituite parti civili .In particolare, è da chiarire se , come opina parte appellante,l’azione di responsabilità amministrativa sia sostanzialmente consumata poiché ove il giudizio proseguisse con una nuova condanna per l’appellante si avrebbe una violazione del principio del “ne bis in idem”.
In altre parole, quesito da risolvere è se l’azione erariale proposta per gli stessi fatti che hanno occasionato la costituzione di parte civile accolta con una sentenza penale passata in giudicato, debba essere dichiarata decaduta.
La normativa che disciplina l’azione erariale, soprattutto con riferimento alle recenti leggi di riforma della giurisdizione contabile,non consente certamente conclusioni del genere.
Dopo di esse è anzi da domandarsi se legittimamente una pubblica amministrazione possa ancora costituirsi parte civile nel processo penale al fine di ottenere il risarcimento del danno da reato (patrimoniale e non patrimoniale), essendo ormai rimessa alla giurisdizione esclusiva di questa Corte l’intera materia del risarcimento del danno a pubbliche amministrazioni da amministratori e dipendenti pubblici,nell’esercizio delle loro funzioni.
Diversamente bisognerebbe ipotizzare a carico dei soggetti in questione due responsabilità concorrenti e pur concedendo che in sede esecutiva si terrebbe conto di quanto risarcito per effetto di precedenti condanne, rimarrebbe di fatto decisamente anomalo e costituzionalmente poco difendibile l’ipotesi,di soggetti esposti, per il medesimo fatto, a due diverse azioni di cui economicamente beneficerebbe il medesimo soggetto danneggiato. Inoltre,con la proposizione dell’azione civile, l’amministratore o il dipendente pubblico finirebbero per vedere scomparire tutte quelle guarentigie che il legislatore ha introdotto a loro favore in considerazione della peculiarità delle funzioni svolte.
Quanto al punto specifico della costituzione dell’amministrazione parte civile nel processo penale è il caso di ricordare che essa avviene in base al principio di concentrazione del processo dinanzi al giudice penale.Si pone poi il problema di non impedire che partecipando al processo penale la P,A. rafforzi la possibilità di un riconoscimento della propria pretesa risarcitoria. Del resto la costituzione di parte civile aveva un senso ben diverso nel precedente assetto normativo quando non vi era ancora autonomia fra i diversi giudizi e quindi proponendo l’azione civile nel processo penale, l’amministrazione evitava gli effetti della sospensione del processo civile.
Per la giurisprudenza della Cassazione,in linea con le affermazioni che precedono si vedano SSUU sentenza n 232 del 1041999.sentenza n 310 del 2751999, ord. N 3150 del 332003.
Con riferimento alla costituzione di parte civile per il risarcimento di danni erariali (riservati alla giurisdizione esclusiva di questa Corte) l’evoluzione giurisprudenziale sia di questo giudice che di quello ordinario tarda a recepire pienamente il dato normativo, dell’attribuzione della responsabilità anche per illeciti extracontrattuali al giudice contabile e delle conseguenze che da ciò derivano.
Peraltro, significativamente proprio da questo elemento la Corte Suprema ha tratto decisivo spunto per l’attribuzione a questa Corte anche del danno prodotto dagli amministratori alle spa con capitale almeno in parte pubblico.
La legge n 97 del 2001 comunque prevede innovativamente alcuni effetti delle sentenze penali di condanna, ove esse riguardino un dipendente di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica. Questo perché da tali sentenze si porrà sempre e comunque il problema per il PM contabile se richiedere o meno i danni patrimoniali, ma soprattutto quelli non patrimoniali ed al limite quelli morali,salvo poi la concreta azionabilità dell’azione rimessa ovviamente alla sua valutazione.
Ciò costituisce un evidente tentativo di risolvere indirettamente il problema della costituzione di parte civile della P.A. avverso amministratori e dipendenti pubblici evidenziando e potenziando il ruolo dell’azione contabile.
Purtuttavia il problema non trova nel quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento chiara e definitiva soluzione.
Và quanto meno ritenuto che, in caso di coesistenza di due giudizi sugli stessi fatti, l’uno penale con costituzione di parte civile e l’altro amministrativo contabile, quest’ultimo non cede il passo al primo e prosegue fino alla fine con l’unica limitazione che la parte danneggiata non venga risarcita integralmente due volte .
La Corte di cassazione ( sent.za n 4957 del 17 22005) ha di recente affermato che la giurisdizione penale e quella civile risarcitoria da un lato e quella amministrativa-contabile sono reciprocamente indipendenti nei profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale .
Allo stato degli atti, pertanto,l’azione erariale, pur in presenza del giudicato penale con statuizione civile sul danno,non è decaduta .
Va considerato ora se avendo il giudice penale condannato la P. a risarcire gli enti presso cui ha prestato servizio possa dichiararsi la “cessata materia del contendere “ come postula parte appellante.
Esaminando i fatti di causa, emerge con chiarezza che se il giudice penale ha ritenuto la responsabilità della P. per i reati ascritti, del pari deve essere riconosciuta per gli stessi fatti la responsabilità patrimoniale ricorrendone i presupposti (condotta dolosa,danno e nesso causale).
E’provato, infatti, che la P. ha ammesso,d i aver sottratto delle somme di pertinenza delle amministrazioni presso cui prestava servizio,pur se ha tentato di fornire giustificazioni del suo operato.Giustificazioni che non possono essere tenute in conto ai fini di esonero o contenimento dell’addebito, in presenza di un rilievo penale del comportamento illecito.,
Il Collegio invece deve appuntare l’attenzione sul danno stabilito dal giudice penale a titolo risarcitorio, in considerazione della formulata proposta della difesa di declaratoria di estinzione del giudizio per “cessata materia del contendere”.
Il giudice penale,quanto al danno patrimoniale, ha fissato un quantum risarcitorio diverso da quello stabilito dal giudice contabile.( lire 133.306.300 in favore della provincia di (Omissis) contro lire 133.406.300 e lire 289.004.743 contro lire 265.547.670in favore della (Omissis) della (Omissis)).
E’giurisprudenza costante (Sez. 1 n 74 del 232004) che la quantificazione operata dall’AGO in sede di costituzione di parte civile nel processo penale non vincola il giudice contabile , posta l’autonomia del processo contabile rispetto a quello civile di danno.
Ciò posto vanno condivise le valutazioni effettuate dal primo giudice fondate sul materiale probatorio acquisito a seguito di approfondite indagini e sopralluoghi di ispettori amministrativi per cui,ritenuta la responsabilità (peraltro esclusiva)della P. per gli ammanchi contestati, la medesima va condannata negli importi stabiliti in sentenza.
Và perciò affermato che la P. deve corrispondere come danno patrimoniale alla Provincia di (Omissis) lire 133.406.300 (cioè euro 68.898,60) ed alla Usl (Omissis) lire 265547670 (cioè euro 137.143,93).
Resta da affrontare il tema del “danno all’immagine”.
Oppone l’appellante che il giudice ha condannato la P. al risarcimento del danno morale da reato per cui non c’è spazio per la condanna al danno all’immagine.
Corre l’obbligo a questo punto di fare qualche considerazione sul danno da reato previsto dall’art.185 secondo comma del codice penale: “ogni reato che abbia cagionato un danno patrimoniale o non patrimoniale obbliga al risarcimento il colpevole o le persone che,a norma delle leggi civili,debbono rispondere per il fatto di lui.”.
Tale danno è configurato talvolta impropriamente come dolore (il cd danno morale) che indica sofferenza, sensazioni dolorose, patemi d’animo, ma il danno da reato,come indica la stessa norma, è più semplicemente danno non patrimoniale ed in esso è ricompresa qualsiasi conseguenza pregiudizievole di natura non economica collegata agli effetti dannosi del reato.
Per concretare l’ipotesi di danno da reato risarcibile è necessario che si verifichino le seguenti condizioni : un pregiudizio di carattere patrimoniale o non patrimoniale ;la sussistenza di una relazione causale fra reato e pregiudizio e la lesione di una situazione giuridica soggettiva .
Il giudice penale ha riconosciuto il cd danno morale in favore della Provincia e della (Omissis) di (Omissis) ed ha condannato la P. a risarcire detti enti nella misura di 20 milioni ciascuno.
Il giudice di prime cure , invece,ha addebitato alla P. a titolo risarcitorio come danno all’immagine lire 20 .000.000 in favore della Provincia di (Omissis) e lire 40.000.000in favore della (Omissis).
Come indicano le SSRR con la pronuncia n 10QM del 23 aprile 2003 il danno all’immagine della PA ha natura giuridica di danno esistenziale distinguendosi sia dal danno morale il cui risarcimento ai sensi dell’art.2059 c.c. ristora il c.d. pretium doloris sia dal vero e proprio danno patrimoniale il cui risarcimento si commisura ai pregiudizi reddituali del danneggiato.
Non v’è alcun possibilità perciò di ritenere la violazione del principio del “bis in idem” posta la differenza del titolo risarcitorio (danno morale e danno all’immagine).
Il danno di cui si discute , nell’occorso,è dimostrato dalla gravità del comportamento lesivo della P. che agendo al di fuori dei fini istituzionali ha intaccato il prestigio delle amministrazioni presso cui ha operato compromettendone all’esterno l’immagine.
Tuttavia, il giudice appellato in considerazione del ruolo non apicale occupato nel settore pubblico dalla ricorrente, non accogliendo la richiesta risarcitoria posta dal PM (pari al danno patrimoniale lire 421.172.097), ha applicato il criterio equitativo ex art. 1226c.c., condannando la P. a risarcire 20 milioni in favore della Provincia e 40.000.000 in favore della (Omissis).
La pronuncia appellata va pertanto confermata con la precisazione che,a fini equitativi, và comunque tenuto conto dell’avvenuto risarcimento del danno morale non attivato in questa sede,
Pertanto il collegio giudica più equo condannare la P. a risarcire euro 1000 in favore della provincia e euro 10 000 in favore della (Omissis).
Và tuttavia considerata la possibilità che sia stata data esecuzione alla pronuncia penale prima di quella della presente pronuncia.In tal caso,onde evitare un doppio esborso a carico della P. sarà cura delle amministrazioni danneggiate di tener conto(quanto al solo danno patrimoniale) di quanto effettivamente versato dalla ricorrente in loro favore operando il relativo conguaglio.
Conclusivamente l’appello va respinto.
Le spese seguono la soccombenza.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione III centrale di appello – Sentenza – 4/11/2005 n.651 proviene da Giustamm.

sulla decorrenza del termine iniziale di prescrizione per l’azione di responsabilità amministrativa conseguente all’erogazione periodica di spese illecite

Responsabilità e risarcimento – Responsabilità amministrativo–contabile – Decorrenza della prescrizione per l’azione di responsabilità amministrativa – Individuazione del termine iniziale

In quanto un effettivo depauperamento patrimoniale conseguente a spese illecite erogate a cadenza periodica si configura con ciascuna erogazione, è da ogni singolo pagamento che il P.M. contabile può agire per il correlato risarcimento ed è, quindi, da ciascun pagamento che decorre la prescrizione della responsabilità amministrativo-contabile.

DIRITTO

Preliminarmente va disposta ai sensi dell’articolo 335 c.p.c.la riunione in rito degli appelli in epigrafe in quanto proposti contro la medesima sentenza.
Va esaminata l’eccezione di nullità della citazione per genericità della domanda posta dalla difesa R. secondo cui ”da essa non è dato evincere le singole responsabilità dei soggetti convenuti in giudizio“.
Il difensore sottolinea che il Pubblico Ministero si era limitato a chiedere “sic e simpliciter“ il vincolo di solidarietà tra i presunti autori del danno, e che il giudice aveva fatto propria tale tesi, seppure implicitamente, nella sentenza che ha condannato il dr R. senza specificare la sua personale responsabilità.
Ritiene il Collegio che non sussiste alcun elemento che possa portare a ritenere viziata la citazione stante la sua conformità al modello di cui all’articolo 163cpc che indica il contenuto della citazione.
Parte attrice, infatti, ha esposto i fatti ipotizzati come dannosi, ha indicato le parti verso cui era diretta l’azione specificando gli elementi soggettivo ed oggettivo che portavano a ritenere sussistente la responsabilità dei convenuti, peraltro ritenuta di pari grado e non legata da vincolo di solidarietà, come opina la difesa R.
Ne consegue che l’eccezione va respinta.
I convenuti hanno riproposto l’eccezione di prescrizione dell’azione erariale (281197)per il decorso del quinquennio dal verificarsi del fatto dannoso identificato nel momento in cui essi hanno espresso il parere sul grado di invalidità del R. (381989).
Al riguardo il Collegio, concorda con orientamento giurisprudenziale seguito alla pronuncia della SSRR n 72000QM secondo cui quando il danno si realizza con esborsi periodici prolungatisi nel tempo, il momento iniziale del decorso del termine prescrizionale va calcolato sulla data di effettuazione dei singoli pagamenti.
Secondo la richiamata sentenza, il danno si realizza con i singoli esborsi non dovuti e ciascuno di essi è soggetto ad un proprio termine prescrizionale.
Applicando i suddetti principi al caso in esame l’eccezione di prescrizione dell’azione erariale va accolta relativamente agli esborsi non rientranti nel quinquennio precedente la data di notifica dell’ultimo invito a dedurre (681997) avente effetti di costituzione in mora (SSRR n 62003QM) e cioè agli esborsi effettuati dal 161986 al 681992.
Resta da esaminare se la parte non prescritta del danno debba essere ascritta o meno agli odierni appellanti.
Data l’inequivoca sussistenza del danno, va accertata l’esistenza del nesso causale contestata dalle parti secondo cui andava valutata l’efficacia eziologia della attività dei funzionari prefettizi rispetto all’evento. Ove costoro, ritengono i convenuti, avessero adempiuto al loro dovere di verifica sui requisiti necessari per ottenere il riconoscimento dell’invalidità civile, il R., privo di uno di essi, non lo avrebbe ottenuto.
L’obiezione è priva di pregio.
L’erogazione dell’assegno di invalidità è conseguita, in maniera esclusiva, alle conclusioni cui sono pervenuti i componenti della commissione di prima istanza nella seduta del 3 agosto 1989 e del pari la revoca ha tratto alimento solo dall’accertamento negativo posto dai medici verificatori nella visita del 9 luglio 1992 per cui è da ritenere del tutto ininfluente il ruolo avuto da terzi estranei al procedimento di accertamento sanitario.
Gli appellanti contestano che il loro comportamento possa essere considerato ”gravemente colposo”.
Sul punto va detto che di gravità della colpa può parlarsi nelle ipotesi di condotte assolutamente scriteriate e debordanti in misura notevole dai limiti della normale diligenza.
Il Collegio ritiene che tutti i membri della commissione abbiano svolto i loro compiti di accertamento clinico al di fuori delle regole giungendo a conclusioni sproporzionate ed ingiustificate.
In fattispecie, i convenuti hanno diagnosticato nel 1989 nei confronti del R. ”cardiopatia ipertensiva, spondilartrosi cervicale, broncopatia cronica” asserendo che tale infermità potesse portare ad una riduzione di ben l’80% della capacità lavorativa. Ora, raffrontando la valutazione dei medici convenuti con quella dei medici verificatori(1992) che, dopo accertamenti specialistici, di laboratorio e strumentali, avevano diagnosticato “non invalido, ipertensione arteriosa lieve, rachiartrosi senza impegno funzionale di rilievo proponendo la revoca delle provvidenze accordate emerge con chiarezza l’abnorme sproporzione dei giudizi emessi. Tale sproporzione è confermata dalla Commissione superiore nel 1994 che, esaminati gli atti, valuta l’infermità accertata come invalidante al 35%.
Il giudizio emesso dai medici della commissione di prima istanza appare inoltre del tutto incongrua rispetto sia alle tabelle di invalidità fissate dal D.M. del 25 luglio 1980 che quelle in vigore con il successivo D.M. del 5 febbraio 1992. Si appalesa del tutto infondata, perciò, la doglianza dei convenuti circa un errore della commissione per avere questa comparato le patologie riscontrate al signor R. con le tabelle non ancora in vigore al momento della visita.
In realtà, i convenuti hanno dato una risposta diagnostica, peraltro non suffragata da accertamenti rigorosi, del tutto inadeguata rispetto alle classificazioni tabellari surriferite.
Una corretta, approfondita valutazione esperita con strumenti idonei non poteva portare ad un riconoscimento dell’invalidità dell’80%.
Né d’altronde v’è da dubitare sulla validità della valutazione dei medici verificatori certamente svolti con accuratezza e profondità e sulle conclusioni della commissione superiore circa la determinazione delle infermità del R. al 35%.
In realtà la condotta dei commissari è da connotarsi come del tutto scriteriata e parsa più diretta a concedere una provvidenza non dovuta seguendo l’andazzo generale di agevolare comunque i richiedenti,piuttosto che concedere un giusto beneficio a chi era nelle prescritte condizioni invalidanti.
Siffatto comportamento specchia la mancata osservanza di quel minimo di diligenza richiesto a chi esercita un’attività professionale delicata qual è quella medica all’interno di un procedimento amministrativo di tipo concessorio.
Sul riparto del danno va ribadito che le posizioni dei convenuti debbono essere ritenute per la scelta comune di pari equivalenza sul piano della responsabilità.
Ne consegue che va respinto la doglianza del dottor R. per non avere il giudice considerato la sua posizione specialistica all’interno della commissione.
Nei collegi, infatti, rilevante è la volontà comune espressa e non lo status personale e l’identità professionale dei membri per cui avendo il dottor R. condiviso le conclusioni degli altri membri deve del pari condividerne gli effetti.
Conclusivamente ritiene il collegio che la parte del danno non coperto da prescrizione possa congruamente essere determinata nella somma di 500 euro,compresa rivalutazione monetaria, da addebitare a ciascuno dei convenuti.
Sugli importi suddetti sono dovuti gli interessi legali a decorrere dalla data di pubblicazione ,mediante deposito in segreteria, della presente sentenza.
Le spese di giustizia seguono la soccombenza.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione III centrale di appello – Sentenza – 28/1/2005 n.40 proviene da Giustamm.

sulla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di atti d’inquadramento disposti da un Consiglio regionale in favore dei propri dipendenti

Giurisdizione e competenza – Atti d’inquadramento disposti da un Consiglio regionale in favore dei propri dipendenti – Natura – Conseguenze – Danni amministrativo – contabili conseguenti – Giurisdizione della Corte dei Conti – Sussiste

Gli atti d’inquadramento disposti da un Consiglio regionale in favore dei propri dipendenti esprimono non un potere di autoorganizzazione di tale organo, in quanto tale coperto e garantito dalle guarentigie di cui all’art. 122 comma 4 Cost., ma normali poteri di amministrazione del personale, di tal che gli eventuali ingiusti danni amministrativo-contabili conseguiti a siffatta attività provvedimentale vanno perseguiti nell’ambito della sfera giurisdizionale attribuita alla Corte dei conti.

DIRITTO

Il collegio dispone in via preliminare la riunione in rito degli appelli, in quanto proposti avverso le medesime sentenze.
Nell’ ordine logico giuridico delle questioni, va esaminata per prima quella relativa all’ eccezione di difetto di giurisdizione sollevata in primo grado dagli originari convenuti e decisa con sentenza non definitiva n. 124/02 del 20 maggio/21 ottobre 2002, per la quale è stata ritualmente formulata riserva d’ appello, sciolta positivamente con la proposizione del primo dei due ricorsi in discussione.
La giurisdizione, come correttamente statuito dal primo giudice, sussiste nella fattispecie all’ esame sia nei confronti dei componenti politici dell’ Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale (Omissis) (che, infatti, sono stati sottoposti a giudizio ed assolti in prime cure per difetto del requisito soggettivo della colpa grave) sia nei con-fronti dei dirigenti amministrativi incardinati presso lo stesso Ufficio (che sono stati condannati nello stesso procedimento che ha visto assolti i primi) ai quali l’ invocata garanzia costituzionale prevista in linea di principio in favore dei consiglieri regionali non è applicabile.
La problematica che ne occupa è stata oggetto di esame della Cor-te Costituzionale, che si è più volte pronunciata in materia, fino alla più recente sentenza n. 392 del 22 ottobre 1999, con la quale ha stabilito che l’ immunità disciplinata dall’ articolo 122, comma quar-to della Costituzione attiene alla particolare natura delle attribuzioni del Consiglio regionale, costituenti esplicazione di autonomia costi-tuzionalmente garantita, risultando “in parte disciplinata dalla stes-sa Costituzione ed in parte da altre fonti normative cui la prima rinvia” (sentenza n. 81 del 1975). Il nucleo caratterizzante di dette attribuzioni comprende sia le funzioni legislative e regolamentari, d’ indirizzo politico, di controllo e di autorganizzazione, sia quelle di natura amministrativa, assegnate al Consiglio in via diretta ed im-mediata dalle leggi dello Stato (sentenza n. 289 del 1997).
La richiamata giurisprudenza costituzionale, nel precisare che il criterio fondante l’ insindacabilità dei comportamenti dei consiglieri regionali è dato non dalla forma degli atti, bensì dalla fonte attributi-va della funzione, chiarisce, tuttavia, che la riconosciuta immunità non è volta a precostituire alcuna posizione di privilegio o di vantaggio dei medesimi, essendo finalizzata esclusivamente a preservare le determinazioni assunte nell’ ambito della delineata sfera di autonomia da interferenze e condizionamenti esterni: e ciò, a temperamento del meno recente indirizzo (sentenza n. 81 del 1975) che aveva in sostanza delineato una sorta di irresponsabilità generalizzata dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e per i voti dati nell’ esercizio delle loro funzioni, anche amministrative.
La riconosciuta impunità non è quindi assoluta, ma relativa, in quanto non copre gli atti non riconducibili, secondo ragionevolezza, all’ autonomia e alle esigenze ad essa sottese.
Nel contesto dei richiamati principi, come questa stessa Sezione Terza ha avuto modo di precisare con sentenza n. 40/2001 del 7/19 febbraio 2001, gli atti di organizzazione interna, tanto di natura normativa quanto di natura amministrativa, risultano insindacabili nei limiti in cui siano espressione del potere di autorganizzazione; ed a tale fine rileva l’ attribuzione diretta ai consigli regionali, da parte di una legge dello Stato (legge 6 dicembre 1973, n. 853) di funzioni amministrative volte espressamente a soddisfare le e-sigenze funzionali e contabili dei consigli regionali.
Tutto ciò, ha precisato la richiamata sentenza 40/2001, emerge sia dal combinato disposto dell’ articolo 1 (che prevede l’ inserimento nello stato di previsione della spesa di un’ apposita rubrica per le esigenze funzionali di detti organi) e dell’ articolo 2 (che individua i capitoli di spesa in cui è ripartita la rubrica), sia dall’ articolo 4, che sottrae i relativi atti amministrativi e di gestione al controllo ex arti-colo 125 della Costituzione, restando, quindi, fissato ed incontesta-to il potere per le Regioni di dettare, fra l’ altro, norme interne di organizzazione dei servizi e degli uffici, secondo l’ autonomo apprezzamento delle proprie esigenze.
Non è questa, tuttavia, l’ ipotesi che qui ricorre, trattandosi nella specie, come esattamente rilevato dai giudici di primo grado e ribadito dalla Procura generale concludente, di una mera attività amministrativa di primo inquadramento di personale transitato nei ruoli della Regione, assolutamente estranea ai regolamenti interni e al potere di autorganizzazione consiliare, esplicata in attuazione di una legge regionale e in sostituzione della Giunta. Attività, può ag-giungersi, che, riguardando il primo inquadramento del personale comandato a prestare servizio presso la Regione (Omissis), opera-to sia dalla Giunta che dal Consiglio (per il personale transitato nei rispettivi ruoli, amministrativi e consiliari), non poteva che svolgersi con modalità uguali per tutti, quale che fosse il ruolo di destinazio-ne.
La sussistenza della giurisdizione, nella fattispecie all’ esame, nei confronti dei componenti politici dell’ Ufficio di Presidenza rafforza la convinzione della sussistenza di essa, e a maggior ragione, nei confronti dei dirigenti incardinati presso lo steso Ufficio: ed infatti l’ insindacabilità nell’ esercizio di talune funzioni, che è alla base dell’ esenzione dalla giurisdizione della Corte dei conti, è posta a tutela dell’ organo elettivo e non dei funzionari che fanno parte della strut-tura, ai quali (come ricordato anche dal Pubblico Ministero d’ udienza) non si estende la suddetta garanzia costituzionale, non essendo essi partecipi delle funzioni primarie garantite, proprie esclusivamente dei consiglieri regionali eletti.
Passando ad esaminare la censura di error in iudicando e di viola-zione del giudicato interno formulata dagli appellanti, la stessa va parimenti respinta, perchè infondata: non soltanto, infatti, deve e-scludersi che nella fattispecie in esame possa parlarsi di giudicato (sia pure solo interno), ma neppure è ravvisabile il lamentato errore di giudizio conseguente alla censurata contraddittorietà tra le due sentenze, che risulta, in effetti, del tutto insussistente.
Di giudicato non può parlarsi perché, come rilevato anche dal rap-presentante della Procura generale nel suo odierno intervento orale, la sentenza parziale, gravata d’ appello, si è pronunciata esclusivamente sulla giurisdizione, non impingendo in alcun modo nel merito della controversia.
Tra le due sentenze, poi, non soltanto non sussiste alcun contrasto, ma è addirittura rinvenibile uno stretto rapporto di interdipendenza e complementarietà, costituendo la sentenza parziale la premessa sulla quale si è sviluppato l’ ulteriore corso del giudizio, concluso con la sentenza definitiva.
L’ affermazione della sussistenza della giurisdizione, nei confronti non soltanto dei primi convenuti ma anche componenti “politici” dell’ Ufficio di Presidenza è risultata infatti funzionale alla integrazione del giudizio con la chiamata iussu iudicis di costoro, che non ha e-scluso affatto la possibilità di una concorrente responsabilità dei funzionari già presenti nel giudizio (e che non ne sono stati, per tale ragione, estromessi) ma anzi l’ ha presupposta, stabilendo in so-stanza che la sussistenza ed il grado della imputabilità per colpa riconducibile ai comportamenti dei componenti amministrativi e poli-tici dell’ Ufficio poteva trovare compiuto e corretto parametro di raffronto proprio con il contestuale esame, in un simultaneus processus, del comportamento concretamente tenuto dai politici e dai funzionari, come poi di fatto è concretamente avvenuto.
Se i primi giudici, in definitiva, avessero davvero considerato non decisivo l’ operato dei due dirigenti citati originariamente in giudizio, come opinato dai difensori, li avrebbe estromessi o ne avrebbero pronunciato il proscioglimento già in sede di decisione parziale sul-la giurisdizione: se non lo fecero è perché essi ritennero che i funzionari, pur non partecipando, come è evidente, delle funzioni deliberative primariamente intestate al Consiglio, influirono tuttavia in misura casualmente significativa sulla formazione della delibera, nell’ esercizio delle funzioni istruttorie e di controllo della legittimità degli atti deliberati ad essi specificamente attribuite.
Non è dunque sostenibile, conclusivamente, che con la sentenza definitiva vi sia stato un pronunciamento indebito sull’ operato dei funzionari, in contrasto con quanto statuito con la sentenza parzia-le, che sarebbe divenuta sul punto definitiva per mancata impugna-zione da parte della Procura regionale. Sostenere ciò significa insi-stere sull’ equivoco in cui i difensori sono incorsi e che consiste, si ripete, nel ritenere che con la sentenza parziale l’ operato dei funzionari venne valutato come non decisivo, in quanto essi non parteciparono alla volontà deliberativa intestata all’ Ufficio di Presidenza; significa, insomma, affermare (contro la verità documentale risultante dalla lettura dell’ atto) che la sentenza parziale impugnata ha un contenuto decisorio di merito che va oltre la mera affermazione della sussistenza della giurisdizione e che, pertanto, con la sentenza definitiva si tornato a statuire su un punto già deciso (non contestabile per mancata impugnativa della sentenza parziale da parte del Procuratore regionale), ritenendosi questa volta che l’ operato dei funzionari fu in grado di determinare il danno lamentato.
Infine, risulta infondato anche il terzo motivo d’ appello, basato sulla affermata insussistenza della colpa dei funzionari, ovvero sulla non gravità di tale colpa, ove anche ritenuta sussistente.
Innanzitutto, nel comportamento tenuto dai due convenuti, attuali appellanti, è effettivamente riscontrabile la colpevole omissione di cautele doverose nella istruttoria della pratica amministrativa curata dai rispettivi uffici, ai quali essi erano preposti in qualità di dirigenti: colpa che non può essere esclusa dal vano tentativo delle difese di minimizzare il ruolo svolto, rapportandolo alla mera predisposizione di atti ed alla necessitata sottoscrizione di visti di legittimità, quasi atti dovuti per effetto delle deliberazioni assunte dall’ Organo com-petente.
Come correttamente evidenziato dal Pubblico Ministero in udienza, il ruolo degli uffici diretti dai due funzionari non fu, nella procedura di reinquadramento in discussione, nè meramente preparatorio né sostanzialmente estraneo alla formazione dell’ atto, ma comportò, viceversa, una partecipazione attiva che ebbe a rivestire, ai fini dell’ emanazione del provvedimento finale, un ruolo determinante o quanto meno codeterminante.
La colpa in concreto riscontrabile è poi grave, in relazione alle pe-culiari caratteristiche della vicenda all’ esame.
Non è corretto sostenere che i due funzionari convenuti, oggi ap-pellanti, si limitarono a predisporre gli atti, su sollecitazione dell’ Uf-ficio di Presidenza, e che la loro funzione si esaurì nell’ attestazione della regolarità formale della procedura seguita nel deliberare, sic-chè sarebbe paradossale chiamarli a rispondere per un titolo di colpa diverso e superiore (grave) rispetto a quello (lieve) ricono-sciuto ai politici.
Vera è, se mai, la prospettazione opposta e cioè che l’ atto delibe-rativo intervenne a conferma e a suggello della regolarità dei pas-saggi amministrativi precedenti, interamente attribuibili ai funzionari istruttori: e ciò perché i due dirigenti in questione svolsero concre-tamente, avvalendosi degli uffici cui erano preposti, l’ istruttoria del-la pratica, non limitandosi affatto ad attestare, semplicemente, la regolarità formale della procedura seguita dal consiglio nel deliberare, ma predisponendo materialmente, e quindi portando all’ approvazione del consiglio, lo schema di deliberazione poi votato.
Con ciò essi si rendevano responsabili (o, quanto meno, corespon-sabili) del contenuto dell’ atto, avendolo con quel contenuto sotto-posto alla valutazione deliberativa del consiglio ed avendovi poi apposto, a conclusione dell’ iter formativo dell’ atto, i visti di regola-rità tecnico amministrativa e di legittimità, nonché di idonea ed a-deguata copertura finanziaria.
Né ad escludere o ad attenuare la gravità della colpa può giovare l’ argomento relativo al ricorso al parere fornito dall’ amministrativista esterno, poiché tale parere, come qualsiasi funzionario di media cultura e diligenza avrebbe potuto agevolmente constatare, era macroscopicamente errato, sia nelle premesse in fatto (come del resto riconosciuto dagli stessi difensori) sia anche (e soprattutto) nelle conclusioni in diritto.
Appare invero assai debole l’ argomento difensivo in base al quale, fruendo il dipendente in questione del trattamento retributivo connesso al parametro 271, egli era sostanzialmente già inserito nella carriera direttiva; tale argomento è stato efficacemente contrastato già nella fase di primo grado del processo ed è stato ulteriormente sviluppato dalla Procura generale nella memoria conclusionale scritta, laddove si rileva che “all’ epoca del suo transito nei ruoli regionali (20 settembre 1974) il M. stesso non aveva acquisito lo status di impiegato della ex carriera direttiva nella amministrazione comunale di provenienza, né l’ amministrazione regionale avrebbe potuto riconoscergli sine titulo, in mancanza di espressa previsione legislativa regionale (totalmente assente nella legge regionale n. 11 del 1974) una qualifica corrispondente alla carriera direttiva, né, ancora, tale qualifica poteva attribuirsi sulla scorta della sussistenza di un parametro stipendiale atipico, perché esso non significava l’ automatico passaggio dalla carriera di concetto a quella direttiva, semmai, tutt’ al più, rappresentando una mera equiparazione stipendiale”.
Considerazioni, queste, che potevano forse sfuggire a componenti politici dell’ Ufficio di presidenza (nei cui confronti, infatti, è stata esclusa la gravità della colpa) ma non potevano né dovevano sfug-gire a funzionari esperti in materia di personale, nel momento in cui si apprestavano a sottoporre all’ approvazione del consiglio un sal-to di carriere davvero fuori dal normale (da quella esecutiva, già carriera superiore a quella di fatto svolta presso il comune di C., a quella direttiva, con annessa attribuzione di funzione dirigenziale).
Gli appelli vanno pertanto respinti in quanto giuridicamente infonda-ti, con tutte le conseguenze di legge anche in ordine alla statuizione sulle spese relative al doppio grado di giudizio.

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sull’individuazione del termine iniziale di prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa

Responsabilità e risarcimento – Responsabilità contabile – Risarcimento dei danni indiretti – Decorrenza della prescrizione dell’azione i responsabilità amministrativa – Individuazione del termine iniziale

In quanto il P.M. contabile può agire per il risarcimento dei danni indiretti sin dal momento in cui la spesa correlata si configuri come un accadimento necessitato, è da tale momento e non dall’esborso effettivo che va posto l’esordio del termine di prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa.

DIRITTO

Il Collegio dispone la riunione, ai sensi dell’art 335 c.p.c., dei due gravami in quanto proposti avverso la medesima sentenza n 922/2002 della sezione per la regione Calabria.
Nel merito gli appelli debbono essere accolti siccome fondati in fatto ed in diritto.
A tal fine è d’uopo ricordare il petitum dell’atto di citazione, sostanzialmente accolto dai primi giudici.
L’attore pubblico, come meglio esposto in narrativa, richiedeva ai convenuti ed a favore della A.S.L. (Omissis) il risarcimento del maggiore esborso pari a £ 26.289.286 per spese legali, interessi moratori e rivalutazione monetaria conseguito all’emissione di venti decreti ingiuntivi per mancati tempestivi pagamenti di fatture ad uno studio radiologico.
A fondamento di tale richiesta vi è nell’atto di citazione la contestazione di un’articolata e diversificata serie di comportamenti specie omissivi, solo in parte dipendente dalla specificità delle mansioni svolte da ciascuno dei soggetti evocati in giudizio.
Tale contestazione si fonda essenzialmente su di una verifica amministrativo – contabile eseguita presso l’ente danneggiato dal Servizio ispettivo del Ministero del Tesoro (aprile/giugno 1994) ed integrata con una relazione in data 27/11/1998 richiesta all’analogo servizio dell’assessorato regionale alla sanità, dalla locale procura.
Per valutare la fondatezza dei motivi di appello è utile rifarsi direttamente all’atto introduttivo del giudizio, ampiamente esposto in narrativa, cui si rinvia, sostanzialmente recepito dai primi giudici che ha riconosciuto le responsabilità di tutti i convenuti.
Infatti la contestazione della procura regionale viene ritenuta dagli appellanti tutti tanto generica ed inafferrabile quanto sfornita di adeguata prova sia sotto il versante della colpa e della sua gravità che sotto quello del nesso causale.
In particolare il M., dopo aver riproposto la questione della prescrizione, lamenta che “la documentazione versata in atti non è stata in alcun modo valutata dai giudici di primo grado i quali hanno ritenuto di potere fondare il proprio convincimento non sulle risultanze del processo ma sulle affermazioni di parte attrice. Nell’impugnata sentenza non si tengono in alcuna considerazione le circostanziate e documentate eccezioni del convenuto: i giudici di prime cure si sono limitati a far proprie le generiche contestazioni formulate nell’atto introduttivo.
Anche gli appellanti incidentali chiedono la dichiarazione di nullità del giudizio di primo grado sostenendo altresì la totale erroneità ed ingiustizia della sentenza impugnata e ripropongono tutte le eccezioni del primo grado tra le quali quella di nullità della citazione, di difetto di giurisdizione e di prescrizione.
Ritiene il collegio che la nullità della citazione per assoluta incertezza dell’oggetto della domanda non sia nel caso di specie configurabile. Esso condivide infatti, almeno in parte, le considerazioni dei primi giudici che rilevano come per aversi siffatta nullità non debba trattarsi di sola genericità dei motivi sui quali dovesse in ipotesi fondarsi l’atto di citazione; in tal caso, infatti dovrebbe più correttamente parlarsi di inammissibilità della citazione medesima.
I giudici di prime cure escludono che vi siano i presupposti della nullità non rilevando, ed a ragione secondo questo collegio, un’assoluta carenza del petitum e della causa petendi. Osserva infatti il collegio che il petitum risulta puntualmente individuato nella richiesta del risarcimento del maggiore esborso pari a £ 26.289.286 per spese legali, interessi moratori e rivalutazione monetaria conseguito all’emissione di venti decreti ingiuntivi per mancati tempestivi pagamenti di fatture ad uno studio radiologico.
Analogo discorso è a farsi per la causa petendi, laddove i motivi della citazione sono ampiamente, lungamente e diffusamente esposti.
In riferimento a quest’ultima considerazione si pone il problema se siffatta esposizione dei motivi del ricorso non si traduca in una loro genericità: i primi giudici nettamente quanto cripticamente lo escludono.
Ad analoga, pur se più sofferta, conclusione giunge questo collegio che, non a caso, ha ritenuto di premettere in narrativa un ampio stralcio dei comportamenti (attivi e/o omissivi) contestati in primo grado ai convenuti ed asseverati dai primi giudici.
E’ indubbio che essi siano molteplici, complessi e possano inoltre apparire non sempre univoci, né supportati da prove adeguate e pertinenti all’oggetto della domanda. Tuttavia, pur lambendo a volte il difetto di genericità, l’atto di citazione presenta in ogni caso, sufficiente indicazione di comportamenti specifici contestati ai convenuti.
La loro effettiva esistenza, idoneità, pertinenza e rilevanza attengono al merito del processo per il quale, infatti, i relativi profili afferenti in particolare il nesso di causalità, la gravità della colpa e l’adeguatezza della prova, sono stati tutti sollevati dalle difese in entrambi i gradi del processo.
Escluso quindi che l’atto introduttivo del giudizio possa dirsi nullo od inammissibile, occorre ora passare ai temi del difetto di giurisdizione e del maturare della prescrizione.
Il primo tema non è, almeno esplicitamente, riproposto dagli appellanti: in ogni caso su di esso il collegio ribadisce la statuizione ammissiva della giurisdizione fatta dai primi giudici, rinviando, in quanto condivisa, alla relativa motivazione.
Del pari è a dirsi per la tempestività, che va ribadita, dell’atto introduttivo del giudizio e per il corretto rapporto tra contenuto dell’invito e contenuto della citazione.
Anche in ordine alla prescrizione si possono condividere le negative conclusioni dei primi giudici. La fattispecie che interessa è, infatti, governata, dall’art 1 comma 2 della legge 14/1994 n. 20, come modificata dal DL n. 543/1996 ,convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639. Tale disposizione testualmente recita, che “il diritto al risarcimento del danno, si prescrive, in ogni caso, in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato l’evento dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta”.
Va tuttavia precisato che, diversamente da quanto affermato dai primi giudici e dalla Procura generale nelle sue conclusioni, la giurisprudenza della Corte è tutt’altro che uniforme nel fare risalire l’evento fonte della responsabilità al momento in cui si è materializzato il danno, ovvero quando è stata resa effettiva la diminuzione patrimoniale subita dall’Ente.
Infatti l’azione contabile deve ora esercitarsi in cinque anni dal verificarsi del “fatto dannoso”. Il nuovo termine prescrizionale da un lato vale a ridurre il periodo di incertezza in cui sono tenuti gli amministratori ed i dipendenti, dall’altro è coerente con la funzione della responsabilità amministrativa non solo repressiva ma soprattutto preventiva di comportamenti dannosi analoghi a quelli oggetto di giudizio, funzione che può esplicarsi utilmente solo se una definitiva pronuncia giunga in tempi ragionevoli.
L’introduzione del nuovo termine è suscettibile di particolari questioni interpretative, per quanto attiene al dies a quo della sua decorrenza. Si tratta, cioè, dell’interpretazione da dare all’espressione “fatto dannoso” usata dal legislatore.
Rileva, quindi, la giurisprudenza formatasi sul termine iniziale della prescrizione, specie quando si tratti non di mancate acquisizioni ma di indebite erogazioni; giurisprudenza che, sostanzialmente, pur con sfumature e passaggi intermedi, oscilla tra due posizioni. Una, anche perché preoccupata del ridursi del periodo prescrizionale, continua a seguire l’interpretazione precedente alla comparsa, nella legislazione, dell’espressione “fatto dannoso” ed ancora individua quest’ultimo nell’erogazione di somme da parte della pubblica amministrazione e non nel fatto che tale erogazione ha reso inevitabile.
L’altra, muovendo dall’intervenuta modifica, che parla di “fatto” e non di “evento” dannoso, fa riferimento, come termine iniziale per il decorso della prescrizione, al comportamento che abbia posto le necessarie ed ineludibili premesse di un evento che ne diviene mera obbligata conseguenza:
Secondo tale condivisa giurisprudenza, dunque, la differenza tra le due espressioni sta nel fatto che la prima non contiene di necessità il riferimento al danno come materiale accadimento purché esso sia una conseguenza certa ed inevitabile del fatto medesimo. Ne consegue che il mancato verificarsi del danno nella sua materialità (si pensi ad esempio alla non ancora avvenuta erogazione di somme irretrattabilmente dovute a seguito di delibera pienamente efficace) non impedisce il decorrere del termine prescrizionale.
Quest’ultima posizione appare meglio adeguarsi, ad avviso del collegio, all’evoluzione dell’istituto della responsabilità amministrativa, sia perché tiene conto del criterio di fondo di ridurre il periodo di possibile esercizio dell’azione contabile, per i motivi prima detti, sia perché riconosce il significato innovativo della nuova formulazione utilizzata dal legislatore.
In sostanziale sintonia con la giurisprudenza di questa sezione, prima ricordata, le Sezioni riunite hanno affermato che in ipotesi di illegittimo inquadramento del personale il termine prescrizionale decorre dalla data del primo pagamento di maggiori emolumenti, momento nel quale comincia a realizzarsi il danno ed il diritto può essere fatto valere. (2/2003/Q.M.)
Il collegio, quindi, afferma, sulla scorta della propria giurisprudenza, integrata con la recente pronuncia delle Sezioni Riunite sostanzialmente condivisa, che, il termine prescrizionale decorre dal momento nel quale comincia a realizzarsi il danno ed il diritto può essere azionato nei confronti della P.A. dal terzo avente diritto. Tal termine coincide in fattispecie con quello dei non opposti decreti ingiuntivi.
Nel caso di cui si discute, l’eventus damni si colloca comunque nell’anno 1993 e, come ancora ha bene precisato la Sezione giudicante, sono utilmente intervenuti nel corso del 1996 atti interruttivi della prescrizione.
Come esattamente osserva la concludente procura generale, non appaiono infatti supportate da corrette argomentazioni le censure mosse sul preteso difetto di legittimazione della regione a costituire in mora la A.S.L.; ciò in quanto, questa specifica attribuzione della Regione trova fondamento negli ampi e generali poteri di vigilanza che gli Organi regionali esercitano sulle Aziende Sanitarie Locali, vigilanza che — anche a prescindere dai poteri sostitutivi — investe, com’è noto, profili organizzativi, gestionali e finanziari delle Aziende, anche “in relazione al controllo di gestione ed alla valutazione della qualità delle prestazioni sanitarie” (Cfr, anche art 2 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502). Relativamente, poi, alla idoneità dell’invito a dedurre a costituire, in mora i presunti responsabili del danno erariale, si richiamano le determinazioni assunte, dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con la decisione sulla specifica questione di massima (Q.M. n. 14/2000) con la quale è stato, definitivamente chiarito che tale atto è idoneo a produrre gli effetti della costituzione in mora quando abbia i requisiti richiesti dagli artt 1219 e 2943 c.c.
Nei diversi termini prima detti quanto all’esordio della prescrizione, rimane comunque confermata la statuizione negativa dei primi giudici.
Sgombrato il campo dagli aspetti processuali della controversia rimangono ora quelli sostanziali e di merito.
Con eccezioni sostanzialmente comuni le difese, prima ancora di difendersi sugli specifici comportamenti contestati, ne affermano la genericità, l’irrilevanza rispetto allo specifico danno dedotto in giudizio ovvero il difetto di nesso causale, la mancanza di prove adeguate ed infine la non rilevanza ai fini della colpa o quanto meno della sua gravità.
Come si è anticipato, l’impianto accusatorio, apparentemente recepito in toto dai primi giudici, non regge a tali censure che debbono trovare accoglimento unitamente agli appelli che supportano.
Più limitata e quindi meno complicata si presenta il punto della controversia relativo al M.
A costui in buona sostanza viene contestato un rilevante difetto di capacità manageriale, pur essendo egli il coordinatore amministrativo dell’ente.
Sull’importanza e la centralità del ruolo di cui appena sopra si soffermano a lungo, citazione, sentenza e conclusioni del P.G.
Nel caso di specie avrebbero difettato azione di vigilanza, azione di razionalizzazione delle strutture, resistenza ad un poco oculato indirizzo politica nella programmazione dell’azione amministrativa e nella gestione delle risorse finanziarie.
Il problema che viene a qui a porsi è quello dei rapporti tra la responsabilità dirigenziale e quella amministrativa se, cioè, un cattivo svolgimento delle funzioni dirigenziali, oltre che oggetto di una valutazione nell’amministrazione che, ove negativa, può comportare una sanzione nell’ambito dell’amministrazione stessa, si rifletta anche all’esterno, a livello di ordinamento generale e quindi, in altri termini, se il mancato raggiungimento dei fini, il conseguimento di risultati negativi, costituiscano danno.
Una prospettazione positiva confonderebbe due istituti molto diversi che svolgono dell’ordinamento ciascuno un suo proprio ruolo.
Così ragionando si teorizzerebbe la “giurisdizionalizzazione” del controllo di gestione, nel senso cioè che ogni emergere da esso di risultati negativi o mancato conseguimento di obiettivi diverrebbe l’automatico presupposto per un’azione di responsabilità da parte del procuratore regionale di questa Corte dei conti. Ma veramente grave sarebbe in realtà il fatto che il danno deriverebbe non da violazioni di specifici criteri, legislativamente previsti anche che se non necessariamente di contenuto giuridico, quali l’economicità o l’efficacia, ma si concretizzerebbe per lo scostamento da obbiettivi empiricamente individuati ed assegnati al dirigente e valutati sulla base di verifiche soggettive dei servizi a ciò preposti, con l’applicazione di regole e parametri tecnici non oggettivizzati normativamente. Del resto il mancato o non soddisfacente conseguimento dei risultati e, per converso, il loro pieno raggiungimento trovano all’interno del sistema organizzativo della singola amministrazione il loro specifico esito, che può andare dal licenziamento del dirigente alla sua collocazione in posti di maggior soddisfazione e rilievo.
Non vi è, in ogni caso, certezza giuridica sul fatto che gli obbiettivi assegnati non siano stati, per errore di valutazione o per calcolo politico, sovradimensionati e che gli stessi potevano quindi essere effettivamente conseguiti e perciò il loro raggiungimento in misura inadeguata non può costituire danno. Coerentemente deve però anche ammettersi che, all’opposto e per gli stessi motivi, obiettivi realmente perseguibili possano essere stati sottostimati, per cui il loro conseguimento non esclude il danno.
In verità, tuttavia, è lo stesso rapporto tra obbligo di risultati e danno erariale che va escluso, operando le due categorie su piani diversi.
Il danno erariale deriva per parte sua dalla violazione di specifiche disposizioni normative dalle quali deve farsi discendere un effetto lesivo per la pubblica amministrazione in termini di patrimonialità o quanto meno di economica valutabilità.
Per affermare la responsabilità del M. rispetto al pagamento degli interessi e spese accessorie non dovute occorrerebbe quindi dimostrare in primo luogo che tali comportamenti vi siano stati, che essi siano stati particolarmente scriteriati e che da essi sia disceso, con un rapporto di causa ed effetto, il pagamento predetto.
Ed infatti, come esattamente osserva parte pubblica concludente, sull’effettiva esistenza del danno almeno non v’è questione alcuna.
L’articolata ed, a tratti, sovrabbondante prospettazione di comportamenti illeciti che parte attrice ha fatto in primo grado finisce per riverberarsi negativamente sulla possibilità di affermare la responsabilità degli appellanti, specie ove si consideri che non viene loro neppure contesta l’illiceità della spesa ma sola quella degli indebiti oneri accessori da essa derivati.
Per il M. infatti come del resto per gli altri appellati inficia l’accusa un evidente disallineamento tra fatti contestati e danno che si assume da essi prodotto.
Ciò per due diversi ordini di ragioni.
In primo luogo non viene dimostrato il rapporto di causalità tra comportamento contestato, pur ove esistente, e danno richiesto.
Infatti una serie di contestazioni varrebbero ad escludere la liceità stessa della spese in questione mentre il loro importo non è oggetto di alcuna domanda risarcitoria.
Ciò senza contare che la pretesa illiceità della stessa è sostenuta in maniera apodittica affermando, sembra di poter comprendere, che essa è tale in quanto avvenuta in assenza di una rigorosa programmazione della spesa sanitaria che privilegiasse ovviamente i casi più gravi ed urgenti e le emergenze nel rispetto, pur in presenza di vincoli di bilancio dell’esigenza di garantire il diritto alla salute, costituzionalmente garantito dall’art. 32 della carta fondamentale.
A tacer d’altro ciò avrebbe comportato un’analisi di ciascuno dei casi in cui era stato disposto accertamento diagnostico, senza peraltro dimenticare che in ogni caso vi era comunque stata una prescrizione del medico di base competente.
L’ampio discorso sull’essenzialità di una programmazione della spesa sanitaria mal si rapporta dunque alla contestazione relativamente modesta rispetto a tali ampie premesse.
Il discorso si complica quanto si adombrano suggestivamente l’illegittimità della convenzione, l’incedibilità dei crediti alla studio radiologico ed infine la condiscendenza (o connivenza) tra i convenuti e lo studio radiologico e/o i legali. Le ipotesi sopra accennate, peraltro non sviluppate in citazione, avrebbero dovuto comportare la contestazione delle spese tutte e non solo dei loro anomali interessi.
Sotto l’ultimo aspetto (condiscendenza – o connivenza – dei convenuti) occorre non dimenticare inoltre che ciò avrebbe configurato non solo un illecito contabile ma anche un reato della cui contestazione non è traccia ed inoltre si sarebbe dovuto chiamare in giudizio i convenuti non a titolo di colpa grave e quindi di condotta scriteriata ma di dolo e quindi di condotta particolarmente attenta a conseguire il fine illecito si sarebbe dovuto parlare.
Uno degli elementi per provare la volontà dei convenuti di procrastinare la situazione di convenzionamento esterno viene individuata nei lunghi tempi occorsi per l’acquisto di un’apparecchiatura radiologica di tipo TAC e si evidenzia che senza che l’Ufficio Ragioneria e Bilancio fosse interpellato dal Servizio Provveditorato venne predisposta la delibera il 29 dicembre 1993 con “falsa attestazione dell’ottenuto parere favorevole del capo Servizio n. 12 di Ragioneria”. Il parere, negativo per mancanza fondi, venne espresso il 31 dicembre successivo e la procedura subì una ennesima battuta d’arresto.
Orbene, in disparte la palese irregolarità della procedura seguita, se essa fosse andata a buon fine non avrebbe avuto altro risultato che, con ogni probabilità, l’acquisto dell’apparecchiatura, pur in mancanza di fondi.
Ciò magari avrebbe dato luogo ad un altro decreto ingiuntivo ma è innegabile che tale tentativo fosse inconciliabile con la volontà di procrastinare la situazione privilegiata della studio radiologico.
Infine si insiste più volte sulla pretesa anomalia della procedura per la formazione dei titoli di spesa (mandati) vedendo in essa una delle fonti del doveroso pagamento e quindi del danno per la sua tardività. Così non è perché esso non discende dalla liquidazione della spesa ma dal fatto che essa sia stata comunque effettivamente e lecitamente resa.
Anche il generalizzato discorso della miglior programmazione della spesa sanitaria, calato nella fattispecie concreta si scontra con il fatto che delle prestazioni sono state fornite senza che se ne metta in discussione la spettanza, la effettiva e lecita fornitura, l’impossibilità di tempestivamente pagarle. Di tale ultimo dato fornisce indiretto principio di prova lo stesso requirente quando segnala che numerosi mandati di pagamento tornavano indietro perché privi di copertura in termini di cassa.
I primi giudici condannano gli appellanti incidentali per aver subito passivamente le richieste di pagamento del convenzionato esorbitanti le disponibilità di cassa dell’Ente sanitario ed aggiungono che i pagamenti delle prestazioni dello studio C., in quanto imposti da pronuncia dell’a.g.o. a seguito di procedimento sommario dovevano necessariamente aver corso, a prescindere dall’effettiva disponibilità di cassa e, in questo senso, non emergerebbe una diretta causalità dell’evento dannoso realizzatosi mediante le ripetute esecuzioni di pagamenti a fronte di decreti ingiuntivi. Essi tuttavia individuano in questo meccanismo di esecuzione della spesa (da un lato è stato causato dall’inadeguatezza gestionale dei funzionari amministrativi convenuti) il mascheramento della (vietata dalla legge) emissione di titoli di pagamento non coperti. I convenuti, cioè avrebbero realizzato con ciò le condizioni perché quest’ultimo si rivolgesse al Giudice del procedimento sommario per ottenerne il provvedimento ingiuntivo a fronte del quale tutto il meccanismo procedimentale imposto dalla legge ne risultava eluso e ciascun pagamento poteva, a quel punto, esser effettuato sostanzialmente ad libitum
Infatti nella motivazione dell’impugnata sentenza possono leggersi le considerazioni che seguono [….emerge che il circuito virtuoso della spesa sia stato — quanto ai ritardati pagamenti nei confronti del convenzionato — sistematicamente eluso, nel senso che le prescrizioni normative sono state sistematicamente eluse dai convenuti, i quali hanno subito passivamente le richieste di pagamento del convenzionato esorbitanti le disponibilità di cassa dell’Ente sanitario e, nell’impossibilità di procedere alla liquidazione dei debiti, hanno consentito che si costituissero i presupposti per le azioni giudiziarie intentate dal convenzionato medesimo e ne derivasse l’improduttivo esborso per interessi legali, rivalutazione monetaria e spese legali. In sostanza, ai pagamenti delle prestazioni dello studio C., in quanto imposti da pronuncia dell’a.g.o. a seguito di procedimento sommario doveva essere necessariamente dato corso, a prescindere dall’effettiva disponibilità di cassa e, in questo senso, non emergerebbe una diretta causalità dell’evento dannoso realizzatosi mediante le ripetute esecuzioni di pagamenti a fronte di decreti ingiuntivi. Senonché il Collegio considera che, in realtà, questo meccanismo di esecuzione della spesa da un lato è stato causato propriamente dall’inadeguatezza gestionale dei funzionari amministrativi convenuti nel gestire la spesa secondo le regole tecniche e giuridiche delle quali s’è più volte detto e, dall’altro, ha costituito il mascheramento della (vietata dalla legge) emissione di titoli di pagamento non coperti. In altre parole, se il procedimento si fosse svolto secondum legem, i titoli di pagamento delle prestazioni fornite dallo studio C. avrebbero dovuto seguire il procedimento dell’articolo 57 (della legge regionale n. 21 del 1981), il quale prevedeva che fossero “firmati dal Presidente del Comitato di gestione” e “vistati dal responsabile del Servizio ragioneria, bilancio e programmazione finanziaria o da chi lo sostituisce”, i quali “prima di emettere i titoli” avevano l’obbligo giuridico di verificare “la causa legale del pagamento e l’intervenuta liquidazione del conto”, riscontrando altresì “che la somma pagata sia contenuta nei limiti dello stanziamento di cassa autorizzato” dalla delibera di approvazione del bilancio di previsione. I convenuti, invece, non procedendo alla liquidazione della spesa derivante dalle prestazioni rese dal convenzionato, hanno realizzato le condizioni perché quest’ultimo si rivolgesse al Giudice del procedimento sommario per ottenerne il provvedimento ingiuntivo a fronte del quale tutto il suddetto meccanismo procedimentale imposto dalla legge ne risultava eluso e ciascun pagamento poteva, a quel punto, esser effettuato sostanzialmente ad libitum e senza che il limite alla spesa fissato in bilancio di previsione potesse costituire ostacolo alla soddisfazione del creditore. Questo modo di procedere, ad avviso del Collegio, non solamente ha costituito comportamento antidoveroso e gravemente colposo, ma portato a sistema, come emerso in molteplici fattispecie sottoposte a questa Sezione, ha contribuito a realizzare l’insieme dei “microfatti” generativi dello spaventoso dissesto finanziario delle Unità sanitarie locali obbligando detti Enti sanitari ad esborsi in nessun modo riferibili all’erogazione d’assistenza, ma utili solamente ad arricchire privati fornitori di servizi (talora in regime di monopolio sul territorio di riferimento e così abusanti di posizione dominante) non a corrispettivo, per quanto esoso, della prestazione resa, ma per interessi e rivalutazione monetaria, oltre che costituire una fonte di guadagno facile e scontata per i legali dei fornitori medesimi e, di riflesso, della cronica sofferenza della finanza statale, contribuendo a decretare, come s’è visto senza ragioni d’ordine tecnico o di carenza regolativa, bensì solamente per la negligenza, neghittosità, infingardaggine, apatia di alcuni funzionari ed amministratori, una crescente sfiducia nel sistema d’assistenza sanitaria pubblica, con conseguenze rivelatesi, poi, su di essa esiziali.]
Specificamente al M. i primi giudici attribuiscono la responsabilità di avere passivamente subite le altrui scelte di politica sanitaria, di non aver vigilato sul Servizio finanziario, di non “aver azionato alcuna iniziativa atta a porre fine alla surrettizia elusione delle norme in materia di spesa posta in essere dal dirigente e dai funzionari del Servizio finanziario….”
In presenza di tali accadimenti il requirente regionale ha ravvisato il concorso, causale nel danno, dell’amministratore straordinario (avv. P. M.), del coordinatore amministrativo (dott. F. M.), del responsabile del servizi,o finanziario (avv. G. C.), del capo ufficio bilancio (rag. P. C.) del capo ufficio ragioneria (rag. A.C.) ed, infine, del coordinatore sanitario e responsabile del servizio n 2 Medicina di base , ( G. F.).
Su questa impostazione dei primi giudici che, significativamente ed innovativamente integra quella dell’atto introduttivo del giudizio, debbono farsi le seguenti considerazioni, limitate alle posizioni degli appellanti, le sole esaminate da questo collegio.
Esse confermano l’esistenza di deficienze di cassa, attribuiscono ai convenuti, oltre alla incapacità gestionale anche, per la prima volta nel corso del processo, ed in contrasto con essa una particolare “callidità contabile” nel precostituire pezze d’appoggio documentali a vantaggio dello S. C.
Ciò tuttavia oltre che non oggetto di istruttoria e non provato in atti da un lato inficerebbe, ancora una volta, l’intero pagamento cui afferisce ogni illegittimo titolo di spesa e dall’altro non sarebbe di particolare utilità per il fornitore comunque in grado di efficacemente attivarsi in modo analogo in via giudiziaria indipendentemente dall’emissione di detti titoli.
Per quanto infine attiene ai ventilati comportamenti dei dirigenti di minor livello, quali gli appellanti incidentali, sotto il profilo della effettiva qualità delle funzioni svolte si richiamano le considerazioni già fatte per il M.

Data la natura e l’esito del presente giudizio non è luogo a pronuncia per le spese.

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