Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. dello Stato) c/ Frette S.p.A. (Avv. N. Marazzita) – Pres. Salvatore – Est. Leoni

Beni pubblici – autotutela amministrativa ex art. 823 cod. civ. – rimedio alternativo rispetto alla tutela giudiziaria – conseguenza – sfratto in via amministrativa – in pendenza di controversia di sfratto dinanzi al giudice ordinario – difetto di giurisdizione del giudice amministrativo

Il potere di autotutela amministrativa previsto dall’art. 823, comma 2°, cod. civ., ha carattere alternativo rispetto ai mezzi ordinari a difesa della proprietà o del possesso: di conseguenza, in pendenza di controversia avanti al giudice ordinario, come nella fattispecie, deve negarsi alla amministrazione il potere di emettere atti di autotutela per il conseguimento della disponibilità del bene e, pertanto, ove tali atti vengano adottati, deve affermarsi la giurisdizione del medesimo giudice ordinario sul contenzioso inerente la legittimità degli atti di rivendica dell’immobile.

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Con nota di N. PaolantonioL’autotutela amministrativa è sempre alternativa

va esclusa l’autotutela amministrativa su beni dell’amministrazione se già pende controversia dinanzi al giudice ordinario

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

N.628/2004
Reg. Dec.
N. 8042 Reg. Ric.
Anno 1994
ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello N.8042/1994, proposto da
Ministero delle finanze e Intendenza di finanza di Roma, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la stessa domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

Frette s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv.to Nino Marazzita elettivamente domiciliata presso lo stesso in Roma, via Vincenzo Tangorra n.9;

per l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II, n. 1151/93;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Frette s.p.a.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 2 dicembre 2003 il Consigliere Anna Leoni;
uditi gli Avvocati N. Lipari e l’Avvocato dello Stato Rago.
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

1.Con scrittura privata dell’8/11/1984 il Credito italiano concedeva alla Soc. Frette in locazione, per uso negozio, alcuni locali dell’immobile di sua proprietà, contraddistinti ai nn. 381/383 di via del Corso, in Roma.
La durata della locazione era fissata in sei anni, con scadenza al 31/10/1990.
Il 15/4/89, con atto in forma pubblica amministrativa, approvato con D.M.
21/7/89, l’Amministrazione delle Finanze acquistava dal Credito italiano l’intero complesso immobiliare costituito dai palazzi Theodoli e Bianchelli (fra cui rientrano i locali condotti in locazione dalla Soc. Frette) al fine di destinarlo, previa ristrutturazione, ad uso della Camera dei deputati.
Avviati da quest’ultima i lavori di adattamento degli immobili, il Credito italiano, a ciò interessato dall’Amministrazione usuaria, provvedeva, con raccomandata A.R. 27/10/89, a comunicare alla conduttrice il diniego di rinnovazione del contratto alla prima scadenza, dovendo ristrutturare i locali ad uso della proprietà (art. 29, lett.b, c, della L.n. 392 del 1978).
In data 21/6/90 l’Amministrazione delle finanze procedeva alla formale consegna, alla Camera dei deputati, del complesso immobiliare Theodoli-Bianchelli, fra cui erano ricompresi i locali occupati dalla soc. Frette.
Rimasta senza esito la nota del 16/6/90 con cui l’Intendenza di finanza aveva invitato la soc. Frette a riconsegnarle i locali entro il 31/10/1990, l’Amministrazione emanava l’ordinanza amministrativa di rilascio n. 38884/90 del 14/11/91 che la società interessata impugnava, con ricorso notificato il 24-25 gennaio 1992, avanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, deducendo il vizio di violazione di legge (art. 823, co.2, cod.civ.) in quanto, in pendenza di giudizio ordinario promosso avanti la Pretura di Roma dal Ministero delle Finanze, sarebbe venuta meno in capo all’Amministrazione la potestà di autotutela, stante l’alternatività dei due rimedi giuridici, nonché il vizio di falsa applicazione dell’art. 823 cod.civ., perché il potere di polizia demaniale potrebbe essere esercitato solo a fronte di occupazione illecita di bene pubblico e non in costanza di un rapporto di locazione.

2. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sez. II, con la sentenza n. 1151/93, oggi impugnata, dichiarava l’inammissibilità del ricorso in quanto i locali in questione, non avendo ancora ricevuto alcuna effettiva e concreta utilizzazione pubblica, sarebbero ricaduti nel patrimonio disponibile dello Stato, come tali non suscettibili di atti di autotutela.
Attesa la posizione di diritto perfetto fatta valere, ne sarebbe conseguito che la cognizione della controversia spettava al giudice ordinario.

3. Avverso la sentenza proponeva appello l’Amministrazione finanziaria, deducendone l’erroneità in quanto i beni del complesso immobiliare Theodoli- Bianchelli apparterrebbero al patrimonio indisponibile dello Stato, avendo la destinazione a sede degli uffici della Camera dei deputati ricevuto concreta attuazione sul piano formale e fattuale.
Di conseguenza, il potere di autotutela nei confronti della soc. Frette sarebbe stato ben esercitato, a prescindere dal fatto che la società occupasse i locali in forza del contratto di locazione stipulato col precedente proprietario del fabbricato, in quanto la rinnovazione del contratto (alla prima scadenza) era stata tempestivamente ed efficacemente denegata dal Credito italiano, sicchè a decorrere dal 31/10/90 (prima scadenza contrattuale) la società Frette non avrebbe più avuto titolo per continuare nell’uso e nel godimento dei locali in questione.
Essendo l’Amministrazione finanziaria subentrata nel contratto di locazione in corso al momento dell’acquisto, era subentrata in tutti i diritti, doveri e facoltà da esso scaturenti, ivi compresi il diritto di rifiutarne la rinnovazione.
Infine, il capoverso dell’art. 823 c.c. non stabilirebbe una alternatività fra i mezzi di tutela posti a disposizione dell’Amministrazione.
Di conseguenza, il problema di giurisdizione posto a fondamento della decisione del Tribunale amministrativo sarebbe errato, restando la giurisdizione radicata al giudice amministrativo in ragione della insussistenza del diritto della soc. Frette a permanere nei locali dopo il 21/10/90 e dell’esistenza del potere di autotutela amministrativa relativamente ai beni del patrimonio indisponibile dello Stato.

4. Si costituiva in giudizio la soc. Frette, eccependo la infondatezza dei motivi di appello, segnalando, in particolare, che con sentenza del Pretore di Roma n. 6243 del 29/12/92, confermata in appello dal Tribunale di Roma, con sentenza n. 17005 del 9/12/94, era stata ravvisata l’invalidità della disdetta del Credito italiano nei confronti della Frette.
Da qui il rinnovo del contratto di locazione per un ulteriore sessennio, fino al 31/12/96 e, non essendo intervenuta disdetta, per un altro sessennio fino al 31/10/02.
Circa le ragioni di diritto a sostegno della propria tesi, la soc. Frette eccepiva la natura di beni disponibili dei locali da essa fruiti in locazione e la sua conseguente titolarità di un diritto soggettivo perfetto.
Eccepiva, altresì, la mancanza di concreta destinazione del bene ad uso pubblico al momento dell’adozione dell’atto impugnato in primo grado e l’assenza, nei beni in questione, di natura demaniale.
Eccepiva, inoltre, l’insussistenza, nella fattispecie, di un potere di autotutela, per carenza di espressa previsione di legge e, comunque, l’alternatività e la non contestualità dei rimedi civilistici ed amministrativi: ove ciò fosse consentito, la pubblica amministrazione potrebbe sottrarsi agli effetti del giudicato civile.

5. L’appello veniva inserito nei ruoli d’udienza del 2 dicembre 2003.

DIRITTO

1. La soc. Frette ha condotto in locazione sin dal 1 novembre 1984, in virtù di contratto stipulato con il proprietario Credito italiano s.p.a., i locali ad uso negozio siti al piano terreno dello stabile denominato “Palazzo Theodoli” in Roma, via del Corso n. 381/383, per l’esercizio della propria attività di vendita al dettaglio di biancheria per la casa.
In data 15/4/89 il Ministero delle finanze ha acquistato dal Credito italiano l’intero complesso costituito dai palazzi Theodoli e Bianchelli, in cui sono ricompresi i locali condotti in locazione dalla soc. Frette, per destinarlo ad uso della Camera dei deputati.
Successivamente, con disdetta del 30/10/89, il Credito italiano ha comunicato alla soc. Frette il proprio diniego di rinnovazione delle locazione alla prima scadenza del rapporto locatizio.
Il Ministero delle finanze, sul presupposto del suo subentro nel contratto di locazione quale parte locatrice, ha intimato alla soc. Frette lo sfratto per finita locazione al 30/10/90 e ha contestualmente citato la predetta società per convalida innanzi al Pretore di Roma.
Nelle more, l’Intendenza di finanza di Roma ha intimato alla soc. Frette il rilascio dei locali con ordinanza di sfratto in via amministrativa n.38884/90, impugnata dalla società davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio per violazione di legge, eccesso di potere, difetto di motivazione ed incompetenza.
E’, quindi, intervenuta la sentenza del Pretore di Roma n. 6243 del 29/12/92 che ha dichiarato l’invalidità della disdetta del Credito italiano, confermata in appello, con diversa motivazione, con sentenza n. 17005 del 9/12/1994 del Tribunale di Roma, che ha ravvisato l’invalidità della disdetta in quanto priva dell’indicazione dei motivi di cui all’art. 29 della legge n.392 del 1978.
Con la sentenza in questa sede impugnata il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, pronunciandosi sul ricorso della soc. Frette avverso l’ordinanza di sfratto in via amministrativa, ha affermato la giurisdizione dell’A.G.O. in ordine alla controversia sottoposta alla sua cognizione, stante la natura non demaniale dei locali condotti dalla soc. Frette, appartenenti al patrimonio disponibile dello Stato e stante la conseguente natura di diritto soggettivo della situazione fatta valere dalla summenzionata società.
Essendo stata dichiarata dall’A.G.O. la invalidità deIla disdetta relativa alla scadenza del 31/10/90, il Ministero delle finanze non ha potuto intimare lo sfratto per finita locazione e il rapporto, non disdettato, si è così rinnovato per un ulteriore sessennio sino al 31/10/96.

2. Il Ministero delle finanze ha impugnato in appello la pronuncia del T.A.R. sostenendo:
– la natura pubblica dell’immobile locato alla soc. Frette;
– la validità della disdetta e la conseguente occupazione abusiva dei locali da parte della medesima società;
– la coesistenza e la non alternatività dei due rimedi giuridici spettanti alla pubblica amministrazione, quello di diritto privato e quello di diritto pubblico.

3. La soc. Frette, costituitasi in giudizio, ha contestato la natura pubblica dei locali dalla stessa condotti e ha eccepito l’invalidità della disdetta, con conseguente affermazione del suo titolo alla conduzione dei locali in questione, nonché l’illegittimità del comportamento della P.A. che ha agito con gli strumenti sia di diritto privato sia di diritto pubblico.

4. Nelle more della discussione del ricorso in appello il rapporto di locazione, non disdettato, è proseguito per un ulteriore sessennio sino al 31/12/2002.

5. Le doglianze fatte valere dall’Amministrazione, tese a dimostrare l’erroneità delle sentenza impugnata e la conseguente legittimità dell’ordinanza di sgombero, adottata in via di autotutela dall’Intendenza di finanza, quale conseguenza della natura pubblica dei locali detenuti dalla soc. Frette, devono essere disattese per le ragioni di seguito indicate.
Non v’è dubbio che il rapporto con la soc. Frette, originariamente sorto come negozio locativo ad uso non abitativo di diritto privato, si è conservato tale anche nel momento del passaggio di proprietà dell’immobile in capo al Ministero delle finanze.
L’Amministrazione, invero, era subentrata al Credito italiano s.p.a. nella proprietà dell’immobile, e conseguentemente in tutti i diritti ed obblighi a detta situazione connessi, con atto di compravendita del 15/4/89, registrato il 13/3/90 e trascritto il 14/3/90.
Detto contratto di compravendita era, però, sottoposto alla condicio iuris sospensiva dell’approvazione dell’atto da parte dei competenti organi e, come ha riconosciuto la sentenza n.17005/94 del Tribunale di Roma, passata in giudicato, gli effetti della compravendita erano destinati a prodursi solo nel momento in cui si fosse avverata la condizione sospensiva dell’approvazione.
Di conseguenza, durante il periodo di pendenza della condizione, la proprietà del bene era ancora dell’alienante Credito italiano, il quale conservava anche la qualità di locatore e, quindi, come ha affermato il Tribunale di Roma nella sentenza citata, il diniego di rinnovazione del contratto è stato legittimamente comunicato dall’effettivo locatore.
Il Tribunale ha, altresì, ritenuto che la comunicazione inviata dal locatore avrebbe potuto produrre effetto a favore del successivo acquirente solo ove fosse stata data disdetta del contratto per qualunque scadenza successiva alla prima e che, trattandosi, invece, di prima scadenza contrattuale, la questione relativa alla legittimità del diniego di rinnovazione dovesse essere esaminata esclusivamente sulla base del disposto dell’art. 29 della l.n. 392 del 1978.
Ciò stante il Tribunale ha ritenuto che, avendo il locatore motivato la disdetta in ragione della necessità, ex art. 29 lett.b) e c) della legge cit. di ristrutturare l’immobile per destinarlo ad uso della proprietà; non essendo dette ragioni riferibili al soggetto che le ha manifestate, a causa del trasferimento della proprietà del bene e della qualità di locatore nel frattempo intervenute, la disdetta motivata dall’originario locatore dovesse per ciò stesso perdere efficacia, essendo fondata su motivi ed intenzioni inerenti esclusivamente ad esso, a nulla rilevando la circostanza che l’acquirente del bene, cessionario ex lege del contratto di locazione, ratificando l’operato del locatore alienante, avesse fatto propri i motivi del diniego da quest’ultimo comunicati, essendo comunque l’immobile desinato ad un uso del tutto diverso da quello indicato nella comunicazione di diniego.
Appare da quanto esposto che il contratto di locazione con la soc. Frette è proseguito, stante l’illegittimità della disdetta, nei termini originari, tant’è che l’Amministrazione finanziaria ha notificato alla società, in data 15/3/91, intimazione di sfratto per finita locazione, alla cui convalida la società ha proposto opposizione dinanzi al giudice ordinario.
Nelle more della definizione del relativo procedimento è intervenuta l’ordinanza di sfratto in via amministrativa, impugnata dalla soc. Frette avanti al giudice amministrativo, adottata dall’Amministrazione in via di autotutela.
Senonchè, il potere di autotutela amministrativa previsto dall’art. 823, co.2, cod. civ., ha carattere alternativo rispetto ai mezzi ordinari a difesa della proprietà o del possesso (Cass.civ. n. 6129/86): di conseguenza, in pendenza di controversia avanti al giudice ordinario, come nella fattispecie, deve negarsi alla amministrazione il potere di emettere atti di autotutela per il conseguimento della disponibilità del bene e, pertanto, ove tali atti vengano adottati, deve affermarsi la giurisdizione del medesimo giudice ordinario sul contenzioso inerente la legittimità degli atti di rivendica dell’immobile (Cass.civ. n. 2636/87).
Ne consegue, nel caso in esame, l’infondatezza delle ragioni fatte valere dall’Amministrazione.
Deve, quindi, concludersi per il rigetto dell’appello, con conferma della sentenza impugnata.
Sussistono, tuttavia, sufficienti ragioni per compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sez.IV, definitivamente pronunciando in ordine al ricorso in appello indicato in epigrafe, lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 2 dicembre 2003 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l’intervento dei Signori:
Paolo SALVATORE – Presidente
Livia BARBERIO CORSETTI – Consigliere
Giuseppe BARBAGALLO – Consigliere
Antonino ANASTASI – Consigliere
Anna LEONI – Consigliere, est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
17/02/2004
(Art.55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 17/2/2004 n.628 proviene da Giustamm.

Regione Autonoma valle d’Aosta (Avv.ti G. Garancini, A. Banfi e E. Romanelli) c/ Gianni Astrua s.r.l. (Avv. S. Zuccarello) e
ICOFORM s.r.l. (n.c.) – Pres. Salvatore – Est. Mollica

Contratti della pubblica amministrazione – associazione temporanea di imprese – impegno a conferire mandato collettivo speciale – inserito nella busta della documentazione amministrativa – esclusione – legittimità

Ai sensi dell’art. 13, quinto comma, della legge 11 febbraio 1994 n. 109, in caso di offerta congiunta di imprese che intendono successivamente costituire un’associazione temporanea, l’offerta stessa deve essere “sottoscritta” da tutte le imprese che costituiranno il raggruppamento e “contenere l’impegno” che, in caso di aggiudicazione della gara, le stesse conferirannomandato collettivo speciale con rappresentanza ad una di esse, la quale stipulerà il contratto in nome e per conto proprio e delle mandanti. La norma si riferisce inequivocamente alla sottoscrizione dell’offerta, che si colloca non già sul piano degli atti dichiarativi di conoscenza dell’area da negoziare, ma su quello naturalmente proprio alla espressione della volontà contrattuale, volontà che si incentra, nel sistema di pubblica gara, nella indicazione dell’offerta “economica” quale momento qualificante dell’impegno dell’offerente, restando assolutamente a margine, sotto tale profilo – e pur in un contesto concettuale pretesamente “unitario” dell’offerta – la portata degli elementi meramente documentali.

l’impegno a conferire mandato collettivo ad un impresa della costituenda a.t.i. va inserito nell’offerta economica e non nella busta dei documenti.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 623/2004
Reg. Dec.
N. 9857 Reg. Ric.
Anno 2002

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 9857/02, proposto dalla
Regione Autonoma della Valle d’Aosta rappresentata e difesa dagli avv.ti Gianfranco Garancini, Antonella Banfi e Enrico Romanelli ed elettivamente domiciliata in Roma, nello studio di quest’ultimo, Viale Giulio Cesare n. 14

contro

Gianni Astrua s.r.l.,in proprio e nella qualità di capogruppo e mandataria della costituenda A.T.I. con Ditta Francesco Osvaldo Escavazioni rappresentata e difesa dall’avv. Sebastiano Zuccarello ed elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio dell’avv. Biagio Bertolone, Via Flaminia n. 109;

e nei confronti di

– I.CO.FOR.M. s.r.l.,non costituita;

per la riforma del dispositivo di sentenza n. 4/2002 e della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Valle d’Aosta n. 116/2002, resa inter partes.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione di Gianni Astrua s.r.l. in proprio e nella qualità;
Visti i motivi aggiunti notificati in data 27.11.2002;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visto il dispositivo di sentenza n. 330/03;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 21 ottobre 2003, la relazione del Consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, per le parti gli avv.ti Gianfranco Garancini e Sebastiano Zuccarello;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

F A T T O

Le Ditte Gianni Astrua e Francesco Osvaldo Escavazioni hanno presentato offerta, in costituenda associazione temporanea, per partecipare alla gara d’appalto indetta dalla Regione autonoma Valle d’Aosta per l’affidamento dei lavori di ricostruzione della sede viaria in località Fabriques s.r. 36 e di sistemazione idraulico – forestale del torrente Saint Barthelemy, nel Comune di Nus.
Sono state peraltro escluse dalla gara – poi aggiudicata alla costituenda A.T.I. con capogruppo I.CO.FOR.M. s.r.l. – non essendo stato l’impegno a conferire mandato collettivo speciale ad una delle imprese componenti l’associazione contenuto nell’offerta economica come previsto al punto 6.2.2. a) del bando di gara.
Il giudice di primo grado ha accolto il ricorso dalle medesime proposto nell’assunto che l’inserimento del detto impegno nella busta relativa alla documentazione anziché in quella relativa all’offerta economica costituirebbe mera irregolarità; l’atto di esclusione impugnato sarebbe altresì illegittimo in ragione dell’obbligo di non aggravare il procedimento ex art. 18 L. 241/90.
L’appellante Regione autonoma Valle d’Aosta censura il dispositivo e la emananda sentenza sotto i profili: della violazione e/o falsa applicazione di legge in base al disposto di cui all’art. 13, comma 5, L. 11 febbraio 1994 n. 109; della violazione del bando di gara, punto 6.2.1., n. 4 e punto 6.2.2.; dell’eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, manifesta illogicità e contraddittorietà.
Propone altresì motivi aggiunti in riferimento alla pubblicazione della sentenza, riproponendo le censure già formulate nell’atto introduttivo del ricorso in appello.
Resiste la costituenda A.T.I. con capogruppo Gianni Astrua s.r.l. e, con memorie difensive, contesta diffusamente la prospettazione dell’appellante, sostenendone l’infondatezza e chiedendo, in conclusione, il rigetto dell’impugnativa.
Alla pubblica udienza del 21 ottobre 2003, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata ritenuta in decisione.

D I R I T T O

1. – Come enunciato in narrativa, la costituenda A.T.I. con capogruppo Gianni Astrua s.r.l., odierna resistente, è stata esclusa dalla gara per l’appalto dei lavori ivi indicati in quanto l’offerta non conteneva l’impegno a conferire mandato collettivo speciale ad una delle imprese componenti l’associazione, come previsto al punto 6.2.2. a) del bando di gara.
Il primo giudice ha accolto il gravame dalla medesima proposto nell’assunto che l’inserimento del detto impegno nella busta relativa alla documentazione (come in effetti avvenuto nella specie) anziché in quella relativa all’offerta economica costituirebbe mera irregolarità; l’esclusione sarebbe altresì in contrasto con l’obbligo di non aggravare il procedimento ex art. 18 L. 241/90, in ragione del diritto di richiedere atti e documenti dei quali l’ente pubblico sia già in possesso.
L’assunto del giudice di primo grado – cui si correlano le diffuse considerazioni della difesa della società appellata – non può essere peraltro condiviso né in linea generale né sul piano dei profili particolari che connotano la questione oggetto di causa.
1.1.- Ed invero, sotto il primo aspetto, va osservato che l’art. 13, quinto comma, della legge 11 febbraio 1994 n. 109, di cui la lex specialis di gara costituisce applicazione, nel consentire la presentazione di offerte da parte di soggetti non ancora costituiti in A.T.I., stabilisce che, in tal caso, la “offerta” deve essere “sottoscritta” da tutte le imprese che costituiranno il raggruppamento e “contenere l’impegno” che, in caso di aggiudicazione della gara, le stesse conferiranno mandato collettivo speciale con rappresentanza ad una di esse, da indicare “in sede di offerta” e qualificata come capogruppo, la quale stipulerà il contratto in nome e per conto proprio e delle mandanti.
Il senso della norma appare inequivoco: essa si riferisce espressamente alla sottoscrizione dell’offerta; e la “sottoscrizione” dell’offerta si colloca non già sul piano degli atti dichiarativi di conoscenza dell’area da negoziare ma su quello naturalmente proprio alla espressione della volontà contrattuale, volontà che si incentra, nel sistema di pubblica gara, nella indicazione dell’offerta “economica” quale momento qualificante dell’impegno dell’offerente, restando assolutamente a margine, sotto tale profilo – e pur in un contesto concettuale pretesamente “unitario” dell’offerta – la portata degli elementi meramente documentali.
Ed è la stessa “offerta sottoscritta” dalle imprese costituende in A.T.I. – e quindi l’offerta economica, secondo quanto ritenuto dal Collegio – che, nel sistema delineato dal legislatore del comma quinto, deve “contenere l’impegno” a conferire mandato collettivo. Che tale impegno debba essere indicato nel contesto del “documento” che contiene l’offerta costituisce altresì acquisizione della giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. V Sez., 24 marzo 2001 n. 1708).
Non può del resto non rilevarsi come l’assunzione di un impegno siffatto, che ridonda in termini di contitolarità e unitarietà del rapporto, trovi la sua sede naturale nella manifestazione di volontà concernente la dichiarazione di offerta “economica”, componente essenziale del consenso negoziale anche in funzione di garanzia della serietà e affidabilità dell’offerta stessa.

1.2. – In tale quadro, correttamente la lex specialis di gara colloca, al punto 6.2.2., il precitato impegno nel contesto dell’offerta economica, di cui alla busta B).
Sotto correlato profilo, va osservato che alla prescrizione del punto 6.2.1. del bando viene attribuita, in sede difensiva, una portata che essa in effetti non presenta.
Certo è che, alla stregua di tale prescrizione, nella busta A) vanno inseriti solo “documenti”; e ciò, non solo in ragione della stessa intitolazione del punto (che stabilisce che, nella busta medesima, devono essere contenuti, a pena di esclusione, i “seguenti documenti”), ma per la stessa analitica elencazione di una serie di atti aventi mera natura documentale estranei cioè all’area propria all’espressione della volontà negoziale (modulo di autocertificazione e dichiarazione; dichiarazione subappalti; attestato S.O.A., e simili); lo stesso punto 4), che si riferisce alle associazioni temporanee di imprese e consorzi, prevede, per le A.T.I. già costituite, la presentazione di mandato e procura.
E’ ben vero che, nella seconda parte dello stesso periodo, in relazione alle A.T.I. non ancora costituite, si richiama la previsione che in tal caso l’offerta deve essere sottoscritta da tutte le imprese che costituiranno i raggruppamenti e contenere l’impegno che le stesse imprese conferiranno mandato collettivo; ma, in un contesto normativo espressamente ed esclusivamente dedicato ad una estesa elencazione documentale, il richiamo agli adempimenti prescritti per la detta ipotesi deve essere correttamente inteso non quale prescrizione di inserimento nella busta A, bensì in mera contrapposizione logica con quanto prescritto per le A.T.I. già costituite (in altri termini, nel senso che queste ultime devono inserire mandato e procura, mentre, per le altre, la “offerta sottoscritta” deve contenere l’impegno: beninteso, nella sua sede propria, che è la busta B).
Ma, quand’anche volesse attribuirsi una portata autonoma e non ripetitiva alla indicata previsione, l’inserimento nella busta A) atterrebbe, in ragione delle esposte considerazioni, al solo e ben distinto profilo documentale e non avrebbe assolutamente portata di dichiarazione di volontà (donde l’insufficienza dell’adempimento al fine che ne occupa e la conseguente necessità dell’inserimento – in ogni caso – nella busta contenente l’offerta economica).

1.3. Le conclusioni raggiunte consentono di configurare non in meri termini di irregolarità l’inosservanza della prescrizione di gara, giustamente sanzionata con l’esclusione dalla lex specialis, bensì quale violazione di regole aventi portata sostanziale.

2. – Quanto all’assunto residuale della sentenza appellata, in ordine alla violazione dell’obbligo di non aggravare il procedimento, in ragione del divieto di richiedere atti e documenti già in possesso dell’Amministrazione, basti considerare che, nella specie, non di elementi documentali trattasi, bensì della stessa manifestazione della volontà contrattuale dell’offerente.
E ciò rende prive di pregio anche le considerazioni inerenti profili di strumentalità delle forme o di garanzia della trasparenza e parità dei concorrenti (principio quest’ultimo, che sarebbe invero violato proprio ove si consentisse la partecipazione alla gara nonostante la violazione delle regole fissate), su cui insiste la società appellata in memoria difensiva.
Parimenti, non utilmente viene richiamato dall’appellata il principio interpretativo del favor per la massima partecipazione e secondo buona fede con riguardo all’asserita ambiguità o incertezza delle clausole di ammissione.
Si tratterebbe, invero, di una ambiguità solo “soggettiva”, come risulta dalla linearità dell’interpretazione suesposta.
Ma, a tutto voler concedere, certo è che la prescrizione del punto 6.2.2. impone, a pena di esclusione, senza alcuna oggettiva incertezza interpretativa, l’inserimento dell’impegno nella busta B): il che non è avvenuto nel caso che ne occupa, in cui la Ditta offerente ha ritenuto di desumere, invece, dalla lettura del punto 6.2.1. della lex specialis, un insussistente obbligo di inserimento nella busta A), erroneamente considerato sostitutivo di quello, effettivo, prescritto al punto 6.2.2.

3. – In conclusione, il ricorso in appello proposto dalla Regione autonoma della Valle d’Aosta deve essere accolto.
Quanto alle spese di giudizio, sussistono giusti motivi per disporne l’integrale compensazione fra le parti.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione IV):
Accoglie l’appello proposto dalla Regione autonoma Valle d’Aosta.
Compensa le spese fra le parti.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 21 ottobre 2003, con l’intervento dei signori:
Paolo SALVATORE Presidente
Livia BARBERIO CORSETTI Consigliere
Bruno MOLLICA Consigliere, rel.
Paolo TROIANO Consigliere
Salvatore CACACE Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

IL SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
17/02/2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 17/2/2004 n.623 proviene da Giustamm.

Di Virgilio (Avv. Sanino) c/ Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. Dello Stato) – Pres. Salvatore – Est. Troiano

Atto amministrativo – nomina a posizione dirigenziale – in attesa di registrazione – provvedimento valido ma inefficace – conseguenze – legittimazione all’impugnazione della revoca della nomina – sussiste

Il provvedimento di nomina non costituisce un mero atto endoprocedimentale, bensì un provvedimento in senso proprio adottato all’esito del procedimento ed ormai perfetto, ancorché inefficace. Con l’adozione di esso, pertanto, l’Amministrazione esprime la propria definitiva volontà di scegliere una determinata persona quale titolare di uno specifico ufficio, ponendo in essere una fattispecie completa la cui efficacia è ormai rimessa a vicende esterne rispetto alla sfera giuridica dell’organo nominante, sicché, a seguito della nomina in corso di controllo, la posizione del soggetto nominato viene ad essere qualificata e differenziata rispetto a quella degli altri possibili aspiranti all’ufficio ed assume, pertanto, la consistenza di una vera aspettativa giuridica tale da radicare la titolarità di un interesse legittimo.

— *** —

Con nota di N. Paolantonio,Provvedimento inefficace e situazioni soggettive qualificate

il provvedimento di nomina a dirigente in attesa di registrazione della Corte dei conti è valido, ancorchè inefficace, e legittima all’impugnativa dell’eventuale revoca della nomina stessa.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.633/2004 Reg. D
N. 1349 Reg. Ric.
Anno 1996

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello numero di registro generale 1349 del 1996, proposto dal sig.
Silvio DI VIRGILIO, rappresentato e difeso, per delega a margine, dall’Avv. Mario Sanino, ed elettivamente domiciliato presso questi in Roma, al Viale Parioli, n. 180;

contro

il Ministero dell’Economia e delle Finanze (già delle Finanze), in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici, per legge, domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12,

e nei confronti

– della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore;
– del sig. Michele Del Giudice, non costituito nel presente giudizio;
– del sig. Ernesto Del Gizzo, non costituito nel presente giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione II, 18 gennaio 1995, numero 73, non notificata, resa tra le parti, declaratoria dell’inammissibilità del ricorso numero di quel T.a.r. 15907 del 1993, proposto dal sig. Silvio Di Virgilio.

Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata.
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Relatore, alla pubblica udienza del 21 ottobre 2003, il Consigliere Paolo Troiano.
Uditi per la parte appellante l’Avv. Mario Sanino e per la parte appellata l’Avv. dello Stato Aurelio Vessichelli.
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio il dott. Silvio Di Virgilio impugnava il provvedimento adottato con d.P.R. 13 luglio 1993 e comunicato con nota 27 agosto 1993, n. 60966 a firma del Direttore generale del Ministero delle Finanze, con cui era disposta la revoca del d.P.R. 30 ottobre 1992 recante la nomina del ricorrente a Dirigente generale di livello di funzione B nel ruolo amministrativo dei dirigenti del Ministero delle Finanze, nonché degli atti presupposti e connessi, ivi comprese le eventuali nomine di altri dirigenti generali di livello B.
Esponeva il ricorrente di essere stato nominato, con D.P.R. 30 ottobre 1992, Dirigente Generale di livello di funzione B nel ruolo amministrativo dei dirigenti del Ministero delle Finanze.
Nelle more della registrazione del provvedimento un quotidiano pubblicava un articolo nel quale si affermava che il dott. Di Virgilio sarebbe stato “rinviato a giudizio” perché coinvolto in una vicenda quale consigliere di amministrazione dell’ANAS. Per tale ragione la Corte dei Conti formulava un rilievo con richiesta di chiarimenti sulla nomina del dott. Di Virgilio in relazione alla presunta inchiesta giudiziaria di cui al suddetto articolo di giornale.
L’Amministrazione rispondeva al rilievo, precisando che, fin dall’atto di nomina era a conoscenza di un avviso di garanzia notificato al dott. Di Virgilio – mai però rinviato a giudizio – quale componente del Consiglio di Amministrazione dell’ANAS, a seguito di un parere reso per l’affidamento a trattativa privata di determinati lavori, già registrato dalla Corte dei Conti.
Successivamente, altri quotidiani davano notizia di altre inchieste giudiziarie che avrebbero coinvolto l’ANAS, ma non il ricorrente, e la Corte dei Conti in data 29 gennaio 1993, reiterava il rilievo con richiesta di chiarimenti con riferimento alla “mutata situazione processuale” del dott. Di Virgilio, alla luce delle inchieste sopra menzionate.
L’Amministrazione non dava riscontro alla seconda nota della Corte dei Conti e, con nota 27 agosto 1993, comunicava al ricorrente che il provvedimento della sua nomina a Dirigente Generale sarebbe stato revocato, in seguito alla proposta del Ministro al Consiglio dei Ministri di ritiro del provvedimento di nomina stesso.
Avverso tali atti il dott. Di Virgilio proponeva ricorso al TAR del Lazio.
In primo grado venivano sollevate le censure che così possono riassumersi.
a) Veniva rilevato l’eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, confusione e perplessità dell’azione amministrativa, poiché nei provvedimenti gravati non erano in alcun modo indicati quelli che dovrebbero essere stati gli specifici presupposti di fatto della revoca, né erano resi conoscibili i motivi della revoca stessa.
Era denunciata la violazione del D.P.R. 30 giugno 1972 n. 748 poiché l’Amministrazione avrebbe provveduto – ancor prima di inviare la nota impugnata in primo grado – alla nomina di altri funzionari a Dirigente Generale, ignorando la circostanza che non era vacante alcun posto relativo alla detta qualifica.
b) Si censuravano quindi i provvedimenti impugnati con riferimento ai rilievi formulati dalla Corte dei Conti.
Non risultava corretto il comportamento della P.A. che, a fronte dei due rilievi mossi dalla Corte dei Conti all’atto della registrazione della nomina si era determinata a rispondere solo al primo. Ciò risultava davvero inspiegabile dal momento che entrambi i rilievi riguardavano la stessa vicenda: il presunto coinvolgimento del ricorrente in fatti riguardanti l’ANAS.
L’Amministrazione, evidentemente non aveva svolto alcuna istruttoria.
Veniva sottolineata la violazione dei principi generali del nostro codice di procedura penale atteso che nella specie il ricorrente era solamente indagato, e non ancora imputato di alcun reato.
Si segnalava inoltre la rilevante circostanza per la quale il dott. Di Virgilio non è stato mai raggiunto da alcun ordine di custodia cautelare, né mai è stato imputato per qualche reato, essendo solo stato implicato in vicende che non lo riguardavano personalmente e per le quali ha ricevuto un avviso di garanzia.
c) Si assumeva poi la violazione della legge 241/90 sotto diversi profili.
In particolare, nella specie, risultavano violate le disposizioni di cui all’art. 3, agli artt. 5 e 6 e artt. 7 e 8 della Legge n. 241 del 1990.
Non era stata data comunicazione al ricorrente dell’avvio del procedimento di revoca (art. 8), né era stato indicato il responsabile del procedimento (art. 5), né era stata offerta all’interessato la possibilità di partecipare al procedimento (art. 7), né, infine il provvedimento impugnato menzionava il termine e l’autorità cui era possibile ricorrere (art. 3).
Dopo la produzione, nel corso del giudizio di primo grado di documenti da parte dell’Amministrazione, il dott. Di Virgilio provvedeva anche a notificare motivi aggiunti (che si allegano), con cui si lamentava la carenza di qualsiasi giustificazione in merito alla revoca del provvedimento di nomina da parte della P.A., la quale non aveva svolto alcuna adeguata istruttoria volta ad accertare l’inesistenza di motivi validi per la revoca stessa.
Veniva, infine, lamentata l’illogicità ed ingiustizia con cui la P.A. aveva agito nel sostituire il dott. Di Virgilio con altro funzionario, il dott. Del Gizzo, interessato da analoghe vicende.
Con decisione 18 gennaio 1995, numero 73, il T.a.r. adito dichiarava inammissibile il ricorso in quanto l’atto di nomina revocato, non essendo stato ancora registrato da parte della Corte dei Conti e non avendo quindi ancora conseguito efficacia, non era in grado di radicare una posizione di concreto interesse per il ricorrente.
Avverso detta pronuncia interponeva appello il dott. Silvio Di Virgilio con atto notificato il 7 febbraio 1993 e depositato in data 20 febbraio 1993, chiedeva la riforma della decisione di primo grado – deducendo la sussistenza dell’interesse a ricorrere non riconosciuto dal Tribunale amministrativo regionale – e riproponeva le seguenti doglianze:

Eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche ed in particolare contraddittorietà, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e difetto di presupposto, confusione e perplessità, sviamento. Violazione e falsa applicazione del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748.
Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare manifesta ingiustizia, perplessità dell’azione amministrativa, difetto di motivazione e di istruttoria. Violazione degli articoli 27 e 97 della Costituzione.
Violazione della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Violazione del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare confusione e perplessità dell’azione amministrativa, difetto di motivazione e di istruttoria.
Con memoria depositata il 9 ottobre 2003, la parte ricorrente illustrava le proprie tesi.
Resisteva all’appello il Ministero delle Finanze, e con memoria depositata il 6 ottobre 2003 rassegnava le conclusioni insistendo per il rigetto dell’appello.

DIRITTO

1. In primo luogo il Collegio deve darsi carico della questione pregiudiziale in ordine alla ammissibilità del ricorso di primo grado proposto avverso la determinazione di ritiro di un provvedimento di nomina al momento inefficace perché non ancora registrato dalla Corte dei Conti.
In proposito il Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto che un provvedimento di nomina non ancora efficace, in quanto privo del prescritto visto di esecutorietà e connessa registrazione della Corte dei Conti, sarebbe inidoneo a radicare una posizione di interesse legittimo in capo alla persona nominata perché “improduttivo […] di una posizione di interesse protetto giuridicamente consolidata, e perciò tutelabile in sede processuale”, trattandosi di un atto endoprocedimentale che dà luogo solo ad una “posizione di mera aspettativa non qualificata”. Si è, pertanto, ravvisata la carenza di interesse ad impugnare sia con riguardo alla determinazione di ritiro sia quanto al provvedimento di nomina di un altro funzionario.
Tale assunto non appare, tuttavia, condivisibile.
In senso contrario deve osservarsi che il provvedimento di nomina non costituisce un mero atto endoprocedimentale, bensì un provvedimento in senso proprio adottato all’esito del procedimento e ormai perfetto, ancorché inefficace. A conferma di tale rilievo basti ricordare che, a seguito dell’eventuale controllo preventivo di legittimità, il provvedimento acquisterebbe efficacia ex tunc, essendosi già esaurita la fase di perfezionamento dell’atto.
A differenza dei meri atti endoprocedimentali un provvedimento favorevole perfetto in corso di controllo appare idoneo a radicare in capo all’interessato già nella fase di integrazione dell’efficacia una posizione di interesse legittimo in ordine alla conservazione dell’atto.
Con l’adozione dell’atto di nomina, infatti, l’Amministrazione, nell’esercizio della potestà ad essa attribuita, esprime la propria definitiva volontà di scegliere una determinata persona quel titolare di uno specifico ufficio e pone in essere una fattispecie completa la cui efficacia è ormai rimessa a vicende esterne rispetto alla sfera giuridica dell’organo nominante; a seguito della nomina in corso di controllo la posizione del soggetto nominato viene, quindi, ad essere qualificata e differenziata rispetto a quella degli altri possibili aspiranti all’ufficio ed assume, pertanto, la consistenza di una vera aspettativa giuridica tale da radicare la titolarità di un interesse legittimo.
A tale riguardo va richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale che – pur escludendo la diretta impugnabilità degli atti di controllo negativo della Corte dei Conti in quanto atti emanati nell’esercizio di una funzione imparziale svincolata dall’indirizzo politico-amministrativo del Governo e provenienti da un organo estraneo all’apparato della Pubblica amministrazione -, riconosce l’impugnabilità degli atti con cui l’Amministrazione si adegua ai rilievi dell’organo di controllo arrestando il procedimento e ritirando l’atto non registrato (Sez. IV, 23 novembre 2000, n. 6241; id., 8 ottobre 1996, n. 1089; id., 24 febbraio 1978, n. 297), salvo l’obbligo di procedere alla registrazione con riserva per il caso di accoglimento del ricorso (Sez. IV, 21 dicembre 1985, n. 796, Sez. IV, n. 1089 del 1996 cit.).

2. L’appello è fondato in relazione alle censure di insufficienza della motivazione e di difetto di istruttoria riproposte con il primo e con il secondo motivo di gravame, con assorbimento delle restanti censure.
A tale riguardo si premette che la nota del Ministro delle Finanze del 29 maggio 1993 con cui si propone al Consiglio dei Ministri il ritiro del provvedimento di nomina in parola è motivata solo attraverso un richiamo ai due successivi atti della Corte dei Conti recanti rilievi, né ulteriore motivazione è contenuta nel d.P.R. 13 luglio 1993 con cui è disposta la revoca del decreto di nomina.
Tale motivazione si appalesa in primo luogo carente.
Il riferimento al primo atto di rilievi dell’organo di controllo del 4 dicembre 1992, n. 641 non era, infatti, sufficiente a sorreggere l’atto di ritiro, perché l’Amministrazione aveva già dato esauriente riscontro a tali rilievi con nota dell’11 gennaio 1993, n. 1959/ris, mentre il secondo atto della Corte recante rilievi, del 29 gennaio 1993, n. 105, si limitava a riportare generiche notizie di stampa su una inchiesta giudiziaria in corso relativa a “vicende ricollegabili all’aggiudicazione a trattativa privata di appalti da parte dell’ANAS” e chiedeva semplicemente il riesame della posizione del ricorrente in relazione a tali vicende; poiché tali notizie giornalistiche non facevano, neppure in modo indiretto, riferimento al ricorrente, le stesse non erano di per sé tali da evidenziare in alcun modo un qualche ruolo dell’interessato nell’ambito della predetta inchiesta giudiziaria.
Il rilievo da ultimo esposto evidenzia anche la fondatezza della censura di eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, in quanto il riesame della posizione del ricorrente richiesto dalla Corte dei Conti postulava il compimento di atti istruttori – nel caso di specie non posti in essere – diretti a verificare se e in che misura l’inchiesta giudiziaria in esame interessasse anche la sua posizione.
L’accoglimento del ricorso per i motivi innanzi esposti non pregiudica ovviamente la possibilità per l’Amministrazione di adottare ulteriori provvedimenti sulla base di adeguata motivazione ed all’esito di un’esaustiva istruttoria.
Per le suesposte considerazioni, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata decisione, va accolto il ricorso proposto dal dott. Silvio Di Virgilio.
Sussistono fondate ragioni per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in Sede giurisdizionale, Sezione quarta, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe indicato, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della decisione impugnata, accoglie il ricorso proposto dal dott. Silvio Di Virgilio nei limiti indicati in motivazione e con salvezza degli ulteriori provvedimenti.
Compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa

Così deciso in Roma, il 21 ottobre 2003, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunita in camera di consiglio con l’intervento dei signori magistrati:
Paolo Salvatore Presidente
Livia Barberio Corsetti Gava Consigliere
Bruno Mollica Consigliere
Paolo Troiano Consigliere estensore
Salvatore Cacace Consiglier

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

IL SEGRETARIO

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
17/02/2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 17/2/2004 n.633 proviene da Giustamm.

Pres. Lignani – Est. Ungari. Luciani (Avv.ti Busiri Vici e Frenguelli) c. Comune di Perugia (Avv. Cartasegna)

Edilizia ed Urbanistica – Legge regionale urbanistica umbra – Piano regolatore generale parte strutturale –Impugnativa – Notifica del ricorso alla provincia – Necessità – Non sussite.

E’ infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposto da un privato cittadino avverso l’atto di approvazione del P.R.G. comunale per omessa notificazione alla Provincia. Nel sistema delineato dalla legge urbanistica umbra (n. 31 del 1997) il piano regolatore è, infatti, un atto amministrativo generale formalmente imputabile solo al Comune, anche se emanato “su parere conforme” della Provincia.

— *** —

Con commento del dott. Marco Medoro “Anomalie e fumus di incostituzionalità di un modello urbanistico senza controlli: il caso umbro”

è ammissibile il ricorso avverso l’atto di approvazione del PRG comunale nonostante l’omessa notifica alla Provincia

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti n. 44/2002 e 499/2002, proposti da
Anna ed Augusto LUCIANI, rappresentati e difesi dagli avv.ti Mario Busiri Vici e Matteo Frenguelli, il secondo anche domiciliatario in Perugia alla Via Cesarei n. 4;

contro

il Comune di Perugia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Mario Cartasegna, con domicilio eletto in Perugia al Corso Vannucci n. 39;
per l’annullamento

quanto al n. 44/2002 : della delibera del Consiglio comunale n. 124 in data 8 ottobre 2001, di approvazione di una variante al P.R.G. per aree in località Ponte della Pietra, nonché degli atti presupposti, inerenti e/o consequenziali (ivi comprese le delibere consiliari n. 4 in data 15 gennaio 2001 e n. 70 in data 4 giugno 2001);
quanto al n. 499/2002 : della delibera del Consiglio Comunale n. 83 in data 24 giugno 2002, di approvazione del Nuovo P.R.G., nella parte concernente i terreni dei ricorrenti, nonché degli atti presupposti, inerenti e/o consequenziali (ivi comprese, in parte qua, la delibera consiliare n. 60 in data 22 marzo 1999 di adozione del Nuovo P.R.G. e quella di controdeduzioni sulle osservazioni presentate dai ricorrenti);
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Perugia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 17 dicembre 2003 la relazione del Dott. Pierfrancesco Ungari, uditi i difensori delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. I ricorrenti sono proprietari di terreni siti in Perugia, località Ponte della Pietra.
Il Nuovo P.R.G., adottato con delibera consiliare n. 60/1999, ha destinato detti terreni parte a parco privato attrezzato (Ppra), parte a parco pubblico (Ppu) e parcheggio (P), mentre soltanto una piccola porzione è stata ricompresa nell’Area Centrale a Funzione Integrata (Ac.fi.) n. 4.
I ricorrenti hanno presentato osservazioni al P.R.G., chiedendo che l’intera proprietà venisse compresa nella zona Ac.fi. n. 4.
Va sottolineato che per la zona Ac.fi., l’art. 60 delle N.T.A. prevedeva due distinti percorsi attuativi : una “procedura ordinaria”, che richiede l’approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata esteso all’intera area; ed una “procedura concertata”, che richiede l’approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata o mista, previo accordo procedimentale e con l’impegno dei proponenti di adempiere obbligazioni aggiuntive rispetto agli ordinari oneri urbanistici “finalizzate al perseguimento di sistemazioni territoriali di interesse pubblico”, a fronte di parametri edificatori più vantaggiosi.

2. Con deliberazione consiliare n. 4/2001, è stata adottata una variante parziale al P.R.G., ai sensi dell’art. 30 della l.r. 31/1997, per la localizzazione nella predetta area Ac.fi. n. 4 “di un centro parrocchiale, di un centro internazionale per la ricerca sul diabete, di servizi socio-sanitari, piazze pedonali, verde pubblico, nonché di un insediamento commerciale e direzionale, parcheggi e nuovo sistema viario a supporto degli stessi”.
I ricorrenti hanno presentato osservazioni, chiedendo che la variante venisse posta nel nulla, alle quali il Comune ha controdedotto con deliberazione consiliare n. 70/2001, sottolineando in particolare che la deliberazione n. 118/2000 (di controdeduzioni e modifica del Nuovo P.R.G. adottato) aveva modificato l’art. 60, citato, così da rendere il P.R.G. coerente con i contenuti della variante (nel senso di consentire la realizzazione degli interventi di interesse pubblico senza previo piano attuativo, e di riconfigurare lo schema planovolumetrico per garantire che non venga intaccata la quota di edificabilità riservata, mediante la procedura concordata, alle future residenze).
La variante è stata quindi approvata con deliberazione n. 124/2001.

3. Con un primo ricorso (n. 44/2002) impugnano le predette deliberazioni del procedimento di variante al P.R.G., lamentando che le previsioni urbanistiche riservino vantaggi edificatori solamente ai proprietari dei terreni compresi nella perimetrazione della zona Ac.fi., penalizzando invece i terreni limitrofi gravati da vincoli espropriativi ad essa strumentali, deducono censure così sintetizzabili :
– anzitutto, è illogico riservare i c.d. premio urbanistico ai terreni compresi nella zona Ac.fi., escludendo i terreni omologhi circostanti sui quali sono localizzati strade, parchi e parcheggi.
– difettano i presupposti previsti dall’art. 30, comma 3, della l.r. 31/1997 per l’introduzione di una variante parziale, posto che tale possibilità è consentita esclusivamente in relazione a “… strumenti urbanistici generali approvati in base alla normat
– ancora, è stato violato l’art. 30, comma 3, cit., in quanto non ricorre alcuno dei casi, ivi elencati, in cui è consentita la variante parziale; in particolare, quanto all’ipotesi di cui al comma 3, lettera b), relativa alle “varianti necessarie per rea

4. Resiste il Comune di Perugia, controdeducendo puntualmente ed eccependo anche l’inammissibilità del ricorso per omessa notificazione alla Provincia di Perugia, quale amministrazione (co)emanante il PRG.

5. Con successivo ricorso (n. 499/2002), i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione consiliare n. 83/2002, di approvazione del Nuovo P.R.G., nella parte in cui conferma per l’area in questione le previsioni della variante parziale suddetta, unitamente alla deliberazione n. 20/2002 di controdeduzioni sulle osservazioni al P.R.G. adottato da essi presentate.
Deducono a tal fine le medesime censure sopra esaminate, oltre alla violazione dell’art. 3 della lgge 241/1999 ed al difetto di motivazione ed istruttoria, per non avere il Comune preso sostanzialmente in considerazione le osservazioni al P.R.G. : nella controdeduzione alle osservazioni dei ricorrenti (“contraria all’accoglimento in quanto il presupposto che le aree a Ppu e P saranno espropriate dai soggetti attuatori è errato … ”), viene infatti affrontata la questione della spettanza del potere espropriativo, mentre le osservazioni erano incentrate sulla illogicità della mancata inclusione dei loro terreni nel comparto che beneficia del premio urbanistico.

6. Anche in questo giudizio si è costituito il Comune di Perugia, controdeducendo puntualmente.

7. I due ricorsi possono essere riuniti ai fini di un’unica decisione, stante l’evidente connessione oggettiva, oltre che soggettiva.

7.1. Occorre anzitutto disattendere le eccezioni pregiudiziali sollevate dal Comune di Perugia nel ricorso n. 44/2002.
– quanto al venir meno dell’interesse a causa della sopravvenuta approvazione del P.R.G., è sufficiente osservare che la relativa deliberazione è stata impugnata con il ricorso n. 499/2002, per cui potrebbe porsi eventualmente una questione di pregiudizia
– quanto alla circostanza che i terreni dei ricorrenti fossero classificati dal P.R.G. previdente come “zona Eb – destinata ad uso agricolo normale”, e pertanto sostanzialmente in edificabili, ciò influisce sul grado di tutela della situazione giuridica d
– infine, il Collegio non ritiene che sussista il vizio di instaurazione del contraddittorio per omessa notificazione nei confronti della provincia di Perugina. Come già affermato dal Tribunale in recenti sentenze, nel procedimento delineato dagli artt. 9

7.2. Ciò pemesso, nel merito il ricorso n. 44/2002 risulta infondato.

7.2.1. Occorre precisare che la variante parziale in questione ha ad oggetto il P.R.G. previgente, non il Nuovo P.R.G. adottato nel 1999. Ciò si evince da molteplici spunti testuali, tra cui la menzione del primo strumento come “P.R.G. vigente” e del secondo come “Nuovo P.R.G.”, il fatto che la deliberazione n. 4/2001 dia conto che la zona in questione secondo il “P.R.G. vigente” era classificata come zona agricola EB, lo stralcio del “P.R.G. vigente” – Tavola 1, approvato dal dispositivo come elemento di raffronto delle modifiche recepite nello stralcio del “P.R.G. vigente modificato” – Tavola 2.Può darsi per notorio che il predetto P.R.G. sia stato approvato prima dell’entrata in vigore della l.r. 31/1997.
D’altro canto, il Nuovo P.R.G. considera l’intero territorio comunale, per cui, senza bisogno di valutare il grado di innovatività dei principi ispiratori e delle linee strategiche ad esso sottese, oppure la percentuale delle destinazioni di zona e delle relative prescrizioni rimaste immutate rispetto alla disciplina precedente, deve ritenersi comunque strumento “generale” di pianificazione comunale.
Quanto alla sussistenza dei presupposti ai quali l’art. 30 (Norma transitoria del P.R.G.), comma 3, della l.r. 31/1997, condiziona la possibilità di adottare varianti parziali, sembra di poter affermare che, quanto meno, la previsione “di un centro parrocchiale, di un centro internazionale per la ricerca sul diabete, di servizi socio-sanitari”, concretizzi la previsione di cui alla lettera b) –“varianti necessarie per realizzare opere o servizi pubblici e quelle per apporre vincoli espropriativi”. Non vi sono elementi di riscontro sufficienti per valutare se ricorrano anche quelle di cui alla lettera a) –“ varianti relative alla viabilità”- in relazione alle “piazze pedonali” ed al “nuovo sistema viario”, ed alla lettera d) –“ varianti volte a modificare le previsioni e le perimetrazioni di zone già incluse nei P.R.G. vigenti nel rispetto della capacità edificatoria prevista, non interessanti le zone agricole di pregio e che comunque non comportino nuove destinazioni commerciali di superficie lorda di calpestio superiore a mq. 1.500 o rilocalizzazione per superfici superiori a mq. 3.000”-, in relazione alla rilocalizzazione di una destinazione commerciale già prevista nell’area Spu di Ponte della Pietra, come affermato dal Comune.
In sostanza, la disposizione transitoria concernente i limiti delle varianti parziali impedisce soltanto che vengano previste nuove edificazioni residenziali, al di fuori di un disegno di pianificazione complessiva.

7.2.2. Va poi sottolineato che, con la delibera n. 118 in data 13 novembre 2000, il Comune aveva già introdotto nell’articolo 60 del T.U.N.A. del Nuovo P.R.G. adottato le modifiche necessarie all’attuazione delle previsioni della zona Ac.fi. n. 4.
La variante parziale in questione risulta perciò conforme sin dalla sua adozione alle previsioni del Nuovo P.R.G. adottato.
La sua funzione appare quindi quella di anticipare, rispetto ai tempi necessari per la conclusione del laborioso (e politicamente impegnativo) procedimento di approvazione del P.R.G., l’attuazione delle previsioni dell’area Ac.fi di Ponte della Pietra.
Non è affatto dimostrato, peraltro, che la variante (o, più esattamente, il nuovo testo dell’art. 60) consenta di realizzare incrementi volumetrici senza l’attuazione concertata del comparto e senza il collegamento con le obbligazioni aggiuntive di interesse pubblico. Anzi, nel controdedurre alle osservazioni dei ricorrenti (prot. 39455 in data 5 aprile 2001, rubricate come osservazione n. 3), con la delibera n. 70/2001, il Comune ha puntualmente confutato tale assunto con argomentazioni che non sono state oggetto di ulteriori rilievi da parte dei ricorrenti.

7.2.3. Resta da esaminare la censura di illogicità della mancata ricomprensione dei terreni (rectius: di tutti i terreni) dei ricorrenti nella zona Ac.fi. n. 4.
Tale censura evidenzia la pretesa sostanziale azionata dai ricorrenti, qualificabile come aspettativa alla modificazione in melius della classificazione della proprietà fondiaria.
La giurisprudenza è consolidata nel senso che le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, ovvero da arbitrarietà, irrazionalità o manifesta irragionevolezza, in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare (cfr., tra le tante, da ultimo, Cons. Stato, IV, 26 maggio 2003, n. 2827; 6 maggio 2003, n. 2386; VI, 7 agosto 2003, n. 4568); esse, inoltre, quando si concentrano nella destinazione di singole aree, non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nell’impostazione del piano stesso (per tutte, cfr. Cons. Stato, IV, 25 luglio 2001, n. 4077) e le scelte effettuate non sono sindacabili, salvo che risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dell’intervento pianificatorio o manifestamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio (tra le tante, cfr. Cons. Stato, IV, 14 giugno 2001, n. 3146).
Si sottraggono a detti principi le particolari situazioni che abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifiche considerazioni, quali l’esistenza di una convenzione di lottizzazione o di una sentenza dichiarativa dell’obbligo di stipulare la convenzione urbanistica, un giudicato di annullamento di diniego di concessione, la decadenza di un vincolo preordinato all’espropriazione (per tutte, cfr. Cons. Stato, IV, 6 maggio 2003, n. 2386; 15 maggio 2003, n. 2827; V, 23 maggio 2000, n. 2982).
In definitiva, una motivazione specifica si ritiene necessaria (nei limiti suindicati) soltanto nel caso di varianti che incidono in senso peggiorativo rispetto alla pianificazione previgente (in questo è anche la giurisprudenza di questo Tribunale: cfr. sent. 16 luglio 2003, n. 615).
Nel caso in esame, non ricorrono le predette situazioni particolari, anzi, come esposto, la variante non è peggiorativa (o comunque non viene censurata come tale), dato che il P.R.G. previdente classificava l’intera proprietà come zona agricola EB.
Pertanto, non era necessaria alcuna motivazione specifica sulla configurazione dell’area Ac.fi. n. 4, ed in particolare sulla limitata inclusione delle proprietà dei ricorrenti.
Né l’illogicità di detta scelta appare comunque percepibile in base agli atti di causa.
L’area Ac.fi. n. 4, dall’esame della planovolumetria relativa alla variante versata dagli stessi ricorrenti (cfr. n. 9 della produzione documentale), in raffronto all’estratto della mappa catastale (n. 8), ha la forma di un semicerchio pressochè regolare, i cui confini si sovrappongono a quelli delle particelle catastali, e comprende: aree a destinazione residenziale, aree a destinazione direzionale-commerciale, un’area destinata alla realizzazione della chiesa, un’area destinata a servizi socio-sanitari, un’area da cedere gratuitamente al Comune per realizzare servizi urbani territoriali, spazi pubblici per piazza, viabilità pedonale, verde pubblico, nonché aree destinate a parcheggi.
La proprietà dei ricorrenti vi ricade per una parte, piccola ma non del tutto marginale, comprendente parte delle aree destinate a residenza e parte del verde e della viabilità interna.
E’ ben vero che la maggior parte della proprietà dei ricorrenti ricade subito al di fuori dell’Area Ac.fi., ma ciò non appare il frutto di forzature urbanistiche derivanti da travisamenti della situazione orografica della zona, dislocazioni irrazionali delle destinazioni di zona, frammentazioni ingiustificate di aree contigue ed omogenee; né, per vero, simili riievi vengono formulati dai ricorrenti.
Ugualmente, non viene dedotto che la configurazione della Area Ac.fi. n. 4, nella sua limitata estensione (con esclusione, quindi, di gran parte della proprietà del ricorrente), oppure nelle sue modalità attuative, contraddica i principi ispiratori e le linee fondamentali della pianificazione comunale
E non è dimostrato in alcun modo che gli spazi pubblici localizzati nella parte della proprietà dei ricorrenti non inclusa nella zona Ac.fi., siano ad essa strumentali, vale a dire rappresentino una dotazione di standards urbanistici resa necessaria dalla trasformazione in senso edificatorio della zona stessa.
Pertanto, deve concludersi che non vi sono elementi per affermare l’illogicità della scelta urbanistica di ricomprendere soltanto una parte della proprietà dei ricorrenti nell’Area Ac.fi. n. 4.
Ulteriori apprezzamenti sconfinerebbero inevitabilmente nel merito della pianificazione, come tale insindacabile.
Il Collegio non ignora che una metodologia di pianificazione basata sulla previa suddivisione del territorio in comparti autosufficienti quanto alla presenza delle diverse destinazioni di zona ammissibili ed al loro dimensionamento, da attuare privilegiando procedure concertate che prevedano la distribuzione degli oneri e degli incrementi di valore tra tutti i proprietari, gioverebbe alla razionalità complessiva ed alla trasparenza delle scelte urbanistiche. Ma soltanto una disposizione espressa di legge, al momento non rinvenibile, può rendere vincolante un simile modus procedendi.

7.3. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso n. 499/2002, poiché la notizia dell’avenuta approvazione del P.R.G. è stata pubblicata sul B.U.R. in data 9 luglio 2002, mentre il ricorso è stato notificato soltanto in data 25 ottobre 2002.
Il principio della decorrenza del termine di impugnazione dalla pubblicazione della deliberazione consiliare di approvazione del P.R.G. sul B.U.R., anziché da quella all’albo pretorio del Comune, è stato affermato dalla recente giurisprudenza, anche di questo Tribunale (cfr. sent. 24 maggio 2003, n. 401; vedi anche Cons. Stato, IV, 16 ottobre 2001 n. 5467; VI, 23 novembre 2002 n. 6436).
Tuttavia, accanto all’articolo 10, comma 4, della legge regionale n. 31/97, che prevede unicamente la pubblicazione sul B.U.R. (ma non la definisce come forma esclusiva di pubblicità), vige l’art. 124 del d.lgs. 267/2000, che prevede la pubblicazione di tutte le deliberazioni comunali all’albo pretorio, “salvo specifiche disposizioni di legge”, ed è dubbio l’art. 10, comma 4, concreti una di quest’ultime ipotesi.
In ogni caso, stante l’assenza di una disciplina normativa espressa ed univoca e di una giurisprudenza consolidata sul punto (quanto meno al momento della proposizione del ricorso in esame), ed in considerazione del fatto che il P.R.G. è stato pubblicato all’albo pretorio per quindici giorni fino all’11 luglio 2002, può concedersi l’errore scusabile, ai fini della rimessione in termini.

7.4. Il ricorso (più esattamente, l’unica censura nuova rispetto a quelle riproduttive delle censure già dedotte con il ricorso precedente, che seguono la medesima sorte), peraltro, è infondato.
In via di principio, la giurisprudenza è ferma nel ritenere che non sussiste un’onere di motivazione puntuale su ogni osservazione presentata nell’ambito del procedimento di approvazione del P.R.G., ma è sufficiente che le osservazioni vengano prese in considerazione in modo aggregato, per tipologie e contenuti qualificanti.
Le motivazioni esposte nella deliberazione n. 118/2000, riferite anche alle osservazioni contenute nell’allegato B (come quella dei ricorrenti, rubricata al n. 63366), rispetto alle quali la deliberazione n. 20/2002 afferma di compiere una mera “ricognizione”, sarebbero dunque sufficienti a soddisfare l’onere di motivazione nei confronti dei ricorrenti.
Senza contare che, come esposto, con la delibera n. 70/2001, il Comune aveva già controdedotto in modo approfondito alle osservazioni presentate dai ricorrenti nell’ambito del procedimento di variante parziale, osservazioni che erano incentrate sulla medesima pretesa sostanziale di inclusione di tutta la loro proprietà nel comparto Ac.fi. n. 4.
Ma, a ben vedere, non può nemmeno dirsi che il “pronunciamento” sull’osservazione dei ricorrenti (rubricato al n. 1755) recepito, al pari degli altri contenuti nell’allegato B, dalla deliberazione n. 20/2002, sia lacunoso.
E’ vero, infatti, che il pronunciamento prende in considerazione soltanto la questione della spettanza del potere espropriativi sui terreni dei ricorrenti non compresi nell’Area Ac.fi. n. 4, per puntualizzare che il potere spetta al Comune, ancorché sia esercitabile “previa eventuale acquisizione di contributi finanziari aggiuntivi posti a carico del soggetto attuatore del comparto Ac.fi. n. 4 in sede di procedura concertata”. Ma ciò, in conseguenza di un’errore contenuto nella osservazione dei ricorrenti che, presupponendo l’onere dei soggetti attuatori di espropriare la proprietà dei ricorrenti destinata a parco pubblico, ne faceva discendere la opportunità di inserire tutti i terreni nel comparto, manifestando la disponibilità a cedere le proprie aree nell’ambito della procedura concertata. L’erroneità del presupposto inficiava dunque la consequenzialità della proposta di allargamento del comparto Ac.fi. n. 4, e rende adeguata la (limitata, ma pertinente) controdeduzione del Comune.

8. In conclusione, entrabi i ricorsi devono essere respinti.
Le spese possono integralmente compensarsi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previa riunione, li respinge.
Spese compensate.
La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria di questo Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2003, con l’intervento dei magistrati:
Avv. Pier Giorgio Lignani Presidente
Avv. Annibale Ferrari Consigliere
Dott. Pierfrancesco Ungari Consigliere, estensore.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 17/2/2004 n.81 proviene da Giustamm.

Pres. Lignani – Est. Ferrari Tondini di Giovanni Tondini & C. s.a.s. (Avv. Busiri Vici) c/ Comune di Perugia (Avv. Cartasegna)

Edilizia e urbanistica – abusi edilizi – sanzione pecuniaria per parziali difformità non valutabili in termini di superficie – immobili con destinazione residenziale – criterio del doppio del valore venale

Laddove siano eseguite opere in parziale difformità dalla concessione edilizia nella realizzazione di un immobile a destinazione abitativa, le quali non siano valutabili in termini di superficie (nella specie trattasi di ispessimento dei solai che ha dato luogo ad una maggiore altezza e ad una maggiore volumetria), la conversione del maggior volume (effettivo) in maggior superficie (fittizia) al fine di applicare, nella determinazione della sanzione pecuniaria, i criteri di cui alla l. 392/1978 sull’equo canone appare arbitraria e si deve applicare, quale criterio generale e residuale, quello previsto dall’ultima parte dell’art. 12 della l. n. 47/1985: vale a dire quello del doppio del valore venale.

— *** —
Con nota del prof. Duccio M. Traina, “Edifici residenziali e misura delle sanzioni pecuniarie edilizie: se non c’è aumento di superficie il criterio è quello del valore venale (ma non sempre)”.

la sanzione pecuniaria per opere in parziale difformità relative a edifici residenziali non valutabili in termini di superficie si applica nella misura del doppio del valore venale e non tenendo conto della legge sull’equo canone

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sui ricorsi nn. 266/1998, 301/1998 e 43/2002 proposti dalla
società TONDINI di Giovanni Tondini & C. s.a.s.con sede in Perugia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Mario Busiri Vici ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Perugia, Via Cesarei 4 ;

C O N T R O

il Comune di Perugia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Mario Cartasegna ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Perugia, Corso Vannucci n. 39;

per l’annullamento

del provvedimento in data 31 luglio 1997, con il quale è stata respinta la domanda di sanatoria per le opere difformi dalla concessione edilizia realizzate in un fabbricato di nuova costruzione in loc. Santa Lucia, Via della Moda 26/28 (ricorso n. 266/1998);
dell’ordinanza 20 febbraio 1998, n. 11, con la quale in luogo della sanzione della demolizione è stata applicata la sanzione pecuniaria (“oblazione”) liquidata in lire 193.433.626 (ricorso n. 301/1998);
dell’ordinanza n. 116 del 30 ottobre 2001 con la quale si ordinava alla società ricorrente “…di versare nelle casse comunali, entro 60 giorni dalla data di notifica del presente atto, la somma di lire 150.077.812 con l’avvertenza che, in difetto, si procederà a riscossione coattiva” (ricorso n. 43/2002).
di ogni altro atto presupposto, inerente e/o conseguenziale.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Perugia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 18 giugno 2003, la relazione del cons. Annibale Ferrari e udite le parti come da verbale.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Con i ricorsi in epigrafe sono stati impugnati i provvedimenti adottati dal Comune di Perugia a seguito della costruzione di un edificio plurifamiliare riscontrato siccome difforme dalla concessione edilizia rilasciata nel 1987 alla società cooperativa “Le Corbusier” e poi volturata alla attuale ricorrente e dalle successive varianti del 1988 e del 1990.
Le difformità di tale edificio, sito in località Santa Lucia (Via della Moda, 26/28), si riferiscono: a) alla diversa ubicazione del fabbricato nell’ambito del lotto; b) al diverso ingombro planimetrico; c) alla maggiore altezza in gronda conseguente al maggiore spessore dei solai e quindi alla maggiore volumetria urbanistica utilizzata; d) alla realizzazione di due vani sottoscala al piano interrato; e) alla maggiore altezza del fascione di gronda; f) alla diversità dei prospetti.
Per sanzionare le predette difformità, ritenute non meritevoli di sanatoria in relazione all’eccesso di cubatura, il Comune ha dapprima ordinato la rimozione delle opere abusive; poi, non essendo possibile la rimozione, ha applicato una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 12, 2° co. L. 47/1985, calcolata trasformando la maggiore cubatura in superficie e poi moltiplicando detta superficie con il costo di produzione stabilito in base alla L.n. 392 del 1978 (ordinanza n. 11/1998).
Detto calcolo è stato poi riveduto e corretto in diminuzione con l’ordinanza di cui al terzo ricorso, con la quale sono state altresì ritenute sanabili le ulteriori difformità riscontrate con l’ordinanza di demolizione n. 87 del 1997;

2. Ritenendo caducato l’interesse in ordine al precedente gravame concernente la sanzione demolitoria (ricorso n. 121/1998), questo Tribunale ha già circoscritto l’interesse alla controversia solo per ciò che concerne il diniego di sanatoria ed il provvedimento di quantificazione della sanzione pecuniaria ed all’uopo ha disposto un approfondimento istruttorio da effettuarsi a cura dello stesso Comune resistente in contraddittorio con la parte ricorrente (cfr. sentenza n. 483/2000).
Espletata la cennata istruttoria ed intervenuta nel frattempo la nuova ordinanza comunale n. 116/2001 impugnata con l’ultimo ricorso (n. 43/2002), quest’ultimo con i precedenti gravami sono stati trattenuti in decisione all’udienza del 18 giugno 2003 dopo l’acquisizione di una relazione istruttoria predisposta dalla Regione Umbria in ottemperanza all’ordinanza presidenziale n. 13 del 13 maggio 2002.

3. Ciò premesso, riunito per connessione l’ultimo gravame ai precedenti, il Collegio ritiene di decidere come segue.

3.1 Il ricorso n. 301/1998 va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse poiché l’ordinanza con esso impugnata (n.11/1998) è stata dapprima revocata (con ord. n. 26/2001) e poi sostituita con l’ordinanza n. 116/2001.

3.2 Il ricorso n. 266/1998 (derivante dalla trasposizione di un ricorso straordinario al Capo dello Stato) è anch’esso improcedibile per carenza di interesse poiché il provvedimento di diniego con esso impugnato è da ritenere assorbito e superato dalla predetta ordinanza n. 116/2001, con la quale è stato adottato un nuovo diniego (per ciò che concerne l’eccesso di volumetria provocato dal maggiore spessore dei solai) ed una decisione di ammissibilità a sanatoria relativa alle ulteriori difformità oggetto fra l’altro di un’istanza di riesame formulata dalla società ricorrente in data 13 novembre 2000.

3.3. Il terzo ricorso n. 43/2002 è invece ritualmente procedibile. Nel merito, si osserva quanto segue.
3.3.1. Anzitutto il gravame è infondato laddove – richiamando le argomentazioni svolte nei precedenti ricorsi – la difesa del ricorrente ribadisce l’applicabilità al caso di specie del concetto di “volume tecnico” riferito al maggiore spessore dei solai, rafforzati anche per consentire l’alloggiamento di alcuni impianti tecnologici.
A ben vedere, infatti, pur se si volesse prescindere dalla specifica normativa urbanistica applicata dal Comune resistente (art. 53 del T.U.N.A) in ordine al calcolo della volumetria complessiva dei fabbricati (valutata con riferimento alle linee ed all’altezza esterna degli stessi), è da ritenere che il concetto di “volume tecnico” (non computabile ai fini urbanistici) deve intendersi correttamente circoscritto (per costante giurisprudenza sul punto) ai soli locali destinati a custodire impianti che risultino strumentali per l’utilizzazione di un immobile. Sicchè, lo stesso concetto non può ricomprendere i solai che invece non sono urbanisticamente assimilabili a detti “locali” proprio perché sono parti strutturali dell’immobile e che in quanto tali (seppure rafforzati per specifiche esigenze degli alloggiamenti tecnologici) non potrebbero in alcun modo essere autonomamente scorporabili e non computabili come volumi urbanistici.
A riprova di quanto ora detto giova ancora rilevare che la stessa società ricorrente, nell’invocare in suo favore l’applicazione dell’art. 12 della L.n. 47/1985, ha esplicitamente ammesso di avere realizzato un eccesso di cubatura (a suo dire, non costituente “variazione essenziale”).
Di seguito, poi, tale eccesso di cubatura è stato accertato anche dai tecnici regionali i quali, nell’ambito della verificazione istruttoria disposta con ordinanza presidenziale n. 13/2002, hanno riscontrato un eccesso di 249/240 mc. considerando applicabili al caso di specie sia l’art. 53 T.U.N.A. citato sia l’art. 2, 1° co. lett. b) della L.R. n. 38/2000 (sul risparmio energetico).

4. Così respinte le censure concernenti la pretesa qualificazione di dette eccedenze come “volumi tecnici”, restano ora da considerare le ulteriori censure di violazione di legge e di eccesso di potere relative al criterio di calcolo della sanzione pecuniaria così come prescelto nell’ordinanza n. 116/2001.
Per questa parte, l’impugnativa risulta fondata nei sensi e nei limiti di cui appresso.

4.1 I punti sostanzialmente incontroversi, o comunque acquisiti sono i seguenti:
(a) vi è stato un abuso parziale, consistente nella realizzazione di solai aventi uno spessore maggiore di quanto previsto nel progetto assentito;
(b) l’abuso di cui sopra ha prodotto, come conseguenza, che l’altezza complessiva del fabbricato risulta superiore di alcune diecine di centimetri rispetto al progetto approvato;
(c) non risulta possibile eliminare la difformità (maggiore spessore dei solai) senza pregiudizio delle parti dell’edificio conformi al progetto;
(d) di conseguenza non si applica la sanzione ripristinatoria di cui all’art. 12, primo comma, della legge n. 47/1985, bensì la sanzione pecuniara di cui al secondo comma dello stesso articolo.
La controversia riguarda, invece, il modo di applicare detto secondo comma e più precisamente il modo di determinare la sanzione pecuniaria.

4.2. Ciò premesso, si osserva che l’art. 12, secondo comma, della legge n. 47/1985 dispone: «Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il sindaco applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dalla concessione, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura dell’ufficio tecnico erariale, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale».
Supposto che si tratti di “opera ad uso residenziale”, vi è dunque un rinvio integrale alla legge n. 392/1978 e più particolarmente all’elemento che quest’ultima legge chiama “costo di produzione” – o più precisamente a quello che essa chiama “valore locativo” che è il risultato della moltiplicazione del “costo di produzione unitario” (stabilito ope legis senza alcun riferimento al costo effettivo) per la “superficie convenzionale”. Quest’ultima, a sua volta, si ottiene partendo dalla superficie effettiva dell’alloggio con l’aggiunta di alcuni accessori (terrazzi, garages, etc.) ai quali viene applicato un coefficiente di riduzione, e applicando quindi ulteriori coefficienti di aumento o di riduzione in relazione ad una serie di caratteristiche obiettive dell’alloggio: grandezza del medesimo, classe demografica del comune, ubicazione centrale o periferica, classificazione catastale, e altre ancora.

4.3. Vi sono però alcune variabili che il legislatore del 1978 non ha voluto prendere in considerazione ai fini della determinazione del “valore locativo” e di conseguenza dell’equo canone, benché si tratti di caratteristiche che incidono sensibilmente sulla “qualità della vita” dell’inquilino e di conseguenza sul valore (locativo e di vendita) a libero mercato.
E’ questo il caso, ad esempio, dell’esposizione e della maggiore o minore gradevolezza del panorama visto dalle finestre dell’alloggio. Nella mente del legislatore del 1978, dati due alloggi di identiche caratteristiche nel medesimo fabbricato, l’uno dei quali esposto a mezzogiorno con affaccio sopra un ampio parco e l’altro esposto a nord con affaccio sopra una discarica, essi hanno valore locativo uguale: laddove secondo la comune esperienza essi sarebbero ben diversamente appetibili sul mercato libero. E lo stesso si può dire di altri indici, quali la rumorosità, oppure la luminosità delle finestre, e via dicendo.
Il “costo di produzione”, rectius valore locativo ossia valore convenzionale ai fini dell’equo canone, è poi stato assunto dalla legge n. 47/1985 come base di calcolo della sanzione pecuniaria. Il criterio di fondo di cui all’art. 12, secondo comma, è che la sanzione pecuniaria dev’essere pari al doppio dell’incremento di “valore venale” dell’immobile: questa è, infatti, la regola stabilita dal secondo comma per la generalità degli edifici. Nel 1985, però, vigeva in tutto il suo originario rigore la disciplina dell’equo canone, che impediva ai proprietari di alloggi di sfruttarli a prezzo di mercato. Sembrava allora ingiusto commisurare la sanzione al “valore venale” anche per gli edifici residenziali, e si è preferito commisurarla, invece, al “valore locativo” ossia valore convenzionale ai fini dell’equo canone detto impropriamente dalla legge del 1985 “costo di produzione” (nella legge del 1978 il “costo di produzione” convenzionale è un importo unitario a metro quadrato: il “valore locativo” è il prodotto della moltiplicazione del “costo di produzione” convenzionale per la superficie – a sua volta convenzionale – dell’alloggio).
Si ravvisano in questo iter concettuale due precise scelte discrezionali del legislatore, forse criticabili de iure condendo ma non sindacabili in questa sede. Una è quella di assumere come elemento di calcolo della sanzione pecuniaria il c.d. “costo di produzione” rectius “valore locativo” ossia “valore convenzionale ai fini dell’equo canone”. L’altra è quella operata nel momento in cui sono stati dettati i criteri (marcatamente convenzionali) per la determinazione del valore locativo ai fini dell’equo canone.

4.4. Vi è dunque una conseguenza che, ad avviso del Collegio, è ineludibile: se la sanzione pecuniaria di cui all’art. 12, secondo comma, legge n. 47/1985, è obbligatoriamente pari al doppio del “valore locativo” di cui sopra, ciò significa che la sanzione pecuniaria si applica solo se ed in quanto l’abuso contestato abbia comportato un incremento di valore locativo.
Si applica, cioè, solo se la difformità fra l’opera e il progetto approvato riguardi una di quelle caratteristiche materiali che entrano nel calcolo del “valore locativo”. Se riguarda invece caratteristiche materiali non rilevanti a fini del valore locativo, la sanzione risulterà nulla, in quanto vi è, bensì, una difformità materiale fra l’opera e il progetto, ma è una difformità non rilevante ai fini dell’equo canone. E se è irrilevante ai fini dell’equo canone, è irrilevante anche ai fini della legge n. 47/1985.
Ora, fra le caratteristiche materiali che il legislatore del 1978 considera rilevanti ai fini della determinazione del valore locativo non vi sono né la cubatura né l’altezza: sia quella complessiva dell’edificio, sia quella interna dei singoli vani, sia, infine, quella dei solai. Più precisamente, l’altezza viene in considerazione solo in due casi: per l’art. 13, secondo comma, se l’altezza interna del vano è inferiore a m. 1,70 la sua superficie si calcola solo per il 70%; e per l’art. 19 si applicano determinati coefficienti in aumento o in diminuzione a seconda del livello di piano, con o senza ascensore.
Al di fuori di questi due casi l’altezza e la cubatura sono – per il legislatore del 1978 – un elemento irrilevante ai fini della determinazione del valore locativo e, quindi, dell’equo canone.
4.5. Questa conclusione potrà sembrare discutibile, ma è frutto di una precisa scelta del legislatore, e del resto non è priva di una certa ratio: la capacità abitativa di un alloggio, vale a dire il numero delle persone che vi possono abitare, dipende fondamentalmente dalla sua superficie, e non già dall’altezza interna dei vani, richiedendosi solo che quest’ultima non sia inferiore ai limiti prescritti per l’abitabilità.
Basandosi su queste considerazioni, il legislatore del 1978 ha stabilito che, a parità di superficie abitabile, eventuali differenze di altezza e di cubatura non giustificassero alcuna maggiorazione dell”equo canone”.

4.6. L’operazione effettuata dal Comune, consistente nel “convertire” il maggior volume (effettivo) in maggior superficie (fittizia) appare puramente arbitraria non trovando alcuna base nella lettera della legge e neppure nella sua ratio.Trattasi di operazione non prevista dalla legge del 1978 ai fini della determinazione di quello che essa chiama “valore locativo”, e che non ha quindi spazio neppure ai fini dell’art. 12 della legge del 1985.

4.7. A questo punto tuttavia ci si deve chiedere se sia coerente con il sistema la conclusione che gli abusi che non comportino incrementi di superficie abitabile valutabile ai sensi della legge n. 392/1978 – e rispetto ai quali quindi non sia applicabile la sanzione commisurata alla maggior superficie – sfuggano in assoluto a qualsiasi sanzione.
Ad avviso del Collegio la risposta dev’essere negativa, in quanto tale soluzione non è ragionevole e non sarebbe coerente con il sistema.
E’ pertanto giocoforza concludere che qualora l’abuso comporti difformità non valutabili con i parametri della legge n. 392/1978, sia comunque applicabile, quale criterio generale e residuale, quello previsto dall’ultima parte dell’art. 12 della legge n. 47/1985: vale a dire quello del doppio del valore venale – rectius: il doppio dell’incremento di valore venale, derivante dall’abuso.
In questo senso e in questi limiti il ricorso va accolto: la sanzione pecuniaria dovrà essere ricalcolata secondo il criterio ora indicato.

5. L’importo così determinato dovrà essere maggiorato con gli interessi di legge (e non anche con la rivalutazione monetaria, trattandosi di un debito di valuta) dal giorno della notifica dell’ordinanza impugnata sino al saldo effettivo, detratti gli importi già incamerati dal Comune a titolo di acconto.
Per quanto riguarda poi la domanda riconvenzionale ritualmente formulata dalla difesa comunale nel controricorso, essa stessa deve intendersi parzialmente accolta nei sensi e nei limiti di cui sopra.

6. Per quanto riguarda le spese di lite, si ravvisano giusti motivi per compensarle.
Le spese dell’istruttoria svolta dagli uffici regionali faranno invece carico alla parte ricorrente e, in mancanza di accordo, saranno quantificate con apposita ordinanza a richiesta dell’avente diritto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria, definitivamente pronunciando in ordine ai ricorsi in epigrafe riuniti, dichiara improcedibili i ricorsi n. 301/1998 e n. 266/1998 e accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il ricorso n. 43/2002; accoglie, correlativamente e per quanto di ragione, la domanda riconvenzionale; e per l’effetto, riconosciuto il diritto vantato dal Comune di Perugia, condanna la società ricorrente al pagamento della sanzione pecuniaria da calcolare e da maggiorare con gli interessi di legge secondo i criteri indicati in motivazione.
Dispone la compensazione delle spese difensive. Pone a carico della parte ricorrente quelle per le verificazioni tecniche

Così deciso in Perugia, nelle camere di consiglio del 18 giugno 2003 e del 28 gennaio 2004 con l’intervento dei signori:
Avv. Pier Giorgio Lignani Presidente
Avv. Annibale Ferrari Consigliere, estensore
Dott. Carlo Luigi Cardoni Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Annibale Ferrari F.to Pier Giorgio Lignani

——————–

Edifici residenziali e misura delle sanzioni pecuniarie edilizie:
se non c’è aumento di superficie il criterio è quello del valore venale (ma non sempre)

Prof. Duccio M. Traina

L’art. 12 della l. 28 febbraio 1985, n. 47, oggi art. 34 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, prevede che laddove non sia possibile procedere alla demolizione senza pregiudizio della parte conforme dell’edificio, per gli interventi eseguiti in parziale difformità dalla concessione edilizia (ora permesso di costruire) si applica una sanzione pecuniaria pari al doppio del valore venale e, solo per i fabbricati ad uso residenziale, pari al doppio del costo di produzione stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392.
L’art. 12 della l. 392/1978 stabilisce che il costo di produzione è dato dal cd. “costo base”, fissato ai sensi dell’art. 14 per gli immobili la cui costruzione è stata ultimata entro il 31 dicembre 1975 e ai sensi dell’art. 22 per gli immobili ultimati successivamente, moltiplicato per i coefficienti correttivi indicati nell’art. 15 (classe demografica del comune, ubicazione dell’unità immobiliare, vetustà … ecc.). Tale costo viene quindi applicato alla superficie convenzionale determinata ai sensi dell’art. 13, la quale è costituita dalla superficie dell’unità immobiliare eventualmente incrementata da una determinata percentuale delle superfici accessorie (ad es. 50% delle autorimesse singole, 25% dei balconi, delle terrazze, delle cantine … ecc).
Quid juris nel caso in cui l’abuso non sia valutabile in termini di superficie?
L’interessante sentenza del TAR dell’Umbria, che a quanto consta affronta per prima la questione, si occupa appunto di un abuso parziale consistente nella realizzazione di solai di spessore maggiore rispetto a quello previsto nel progetto assentito, con conseguente maggiore altezza e maggior volume “urbanistico” del fabbricato.
Secondo il TAR, essendo la difformità non valutabile con i criteri della l. 392/1978, occorre ricorrere al criterio “ordinario” e residuale di commisurazione della sanzione pecuniaria che, per la generalità degli immobili (ad eccezione delle residenze), è individuato nel doppio dell’aumento di valore venale del bene conseguente all’abuso. E ciò in bonam partem, cioè annullando una sanzione il cui ammontare, determinato mediante la conversione della maggiore cubatura (reale) in superficie (fittizia), era risultato superiore, o presumibilmente superiore (secondo quanto affermato dalla Società ricorrente, che altrimenti non avrebbe avuto interesse all’impugnazione), al doppio dell’aumento del valore venale.
Il ragionamento del TAR è stringente, e parte da una osservazione da cui è difficile dissentire: cioè che il criterio indicato dal legislatore non è giustificabile sul piano razionale, in quanto la legge sull’equo canone segue criteri estranei al fenomeno edilizio, e lacunoso sul piano applicativo, in quanto vi sono abusi che non si esprimono in termini di superficie ( aumenti di volume, di altezza, modifica di sagoma e prospetti, diversa distribuzione in pianta … ecc.).
Tuttavia la soluzione indicata, che trova riscontro in talune leggi edilizie regionali (v. ad es. l’art. 36, l. reg. Toscana 14 ottobre 1999, n. 52, che prevede per le opere in parziale difformità, indipendentemente dalla destinazione d’uso, una sanzione pari al doppio dell’incremento di valore dell’immobile) e che risponde a indubitabili esigenze di equità e di razionalizzazione della disciplina, non è l’unica ipotizzabile.
Infatti il legislatore mostra chiaramente di voler differenziare il trattamento sanzionatorio degli immobili residenziali rispetto alle altre destinazioni d’uso, tanto che l’applicazione dei criteri di cui alla legge sull’equo canone è richiamata anche nell’art. 9, l. 47/1985 (ora art. 33 T.U. edilizia), con riferimento agli interventi di ristrutturazione edilizia abusiva.
Il ricorso ad un criterio diverso, quello del valore venale, può dunque giustificarsi solo se la lacuna riscontrata non possa essere colmata con i meccanismi “ordinari” previsti dall’art. 12 preleggi cod. civ., in primis l’analogia legis.
E a questo proposito non pare del tutto esatto che la conversione del volume effettivo in superficie nominale sia “puramente arbitraria non trovando alcuna base nella lettera della legge e neppure nella sua ratio”.
Infatti la normativa edilizia conosce un’altra ipotesi in cui l’abuso è considerato in termini di superficie e, laddove per le sue caratteristiche si deve far riferimento al volume, prevede espressamente un meccanismo di conversione della cubatura in superficie nel rapporto di 5 (mc) a 3 (mq): trattasi della legge sul condono edilizio (l. 47/1985, la stessa che disciplina la sanzione de qua) che reca la suesposta disciplina nella tabella delle oblazioni allegata in calce . Tale criterio é stato tenuto fermo anche nelle successive leggi di condono (v. art. 39, l. 23 dicembre 1994, n. 724 e il recente art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269 conv. in l. 24 novembre 2003, n. 326).
E’ ben vero che nella fattispecie esaminata dal TAR Umbria la trasformazione del volume in superficie porta ad una misura pecuniaria sproporzionatamente elevata rispetto al valore venale, mentre la voluntas legis nel caso delle sanzioni edilizie è senz’altro nel senso di privilegiare, con un regime meno gravoso, gli abusi realizzati su edifici ad uso abitativo (v. in tal senso M.P. CHITI, Commento all’art. 12, in La legislazione penale, 3/1985, p. 596).
Tuttavia il meccanismo dell’analogia, che nella specie appare sicuramente applicabile (entrambe le disposizioni hanno per oggetto abusi edilizi, entrambe prevedono un trattamento “definitorio” dell’abuso legato alla superficie), può dipendere dai risultati pratici? Evidentemente no.
Non per questo, peraltro, … dura lex, sed lex. Infatti le conclusioni raggiunte dal TAR meritano di essere confermate, purché si aggiunga un ulteriore anello alla catena argomentativa che le sorregge.
Proprio tenendo conto del fatto che l’art. 12 della l. 47/1985 contiene una norma di chiaro favore per l’autore dell’illecito, si deve ritenere che il doppio del valore venale rappresenta non il criterio generale/alternativo/residuale da applicare, bensì il limite invalicabile della sanzione, sì che laddove (e solo se) il meccanismo di conversione del volume in superficie porti a sanzioni più elevate, queste automaticamente debbono ridursi all’ammontare così determinato. La sanzione, in altri termini, deve quantificarsi nella minor somma tra il doppio del valore e l’importo che si ottiene con il criterio “tabellare”. La sentenza, quindi, giunge ad una soluzione che nella specie appare equa e condivisibile, anche se il percorso argomentativo necessita di un passaggio più articolato.

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 17/2/2004 n.83 proviene da Giustamm.

il Comune limitrofo non è legittimato all’impugnazione della variante al P.R.G. e del Piano di lottizzazione relativi ad una residenza turistico-alberghiera localizzata in altro Comune

REPUBBLICA ITALIANA

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA – FIRENZE
PRIMA SEZIONE

Registro Ordinanze: 215/2004
Registro Generale: 256/2004
nelle persone dei Signori:

GIOVANNI VACIRCA Presidente – GIUSEPPE DI NUNZIO Cons. , relatore – GIACINTA DEL GUZZO Cons. ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 17 Febbraio 2004
Visto il ricorso 256/2004 proposto da:

COMUNE DI FORTE DEI MARMI rappresentato e difeso da: TURRI GIULIANO GERBI GIOVANNI con domicilio eletto in FIRENZE VIA V. ALFIERI 19 presso GIALLONGO NATALE

contro

PROVINCIA DI LUCCA non costituitasi in giudizio;

REGIONE TOSCANA non costituitasi in giudizio;

COMUNE DI SERAVEZZA rappresentato e difeso da: MORBIDELLI GIUSEPPE BRUNI ROBERTO con domicilio eletto in FIRENZE A. LAMARMORA 14 presso G.MORBIDELLI

e nei confronti di
COPE PIETRO rappresentato e difeso da: GIOVANNELLI MAURO con domicilio eletto in FIRENZE LUNGARNO CORSINI 2 presso la propria sede

e nei confronti di
COPE EMILIA rappresentato e difeso da: GIOVANNELLI MAURO con domicilio eletto in FIRENZE LUNGARNO CORSINI 2 presso la propria sede

e nei confronti di
COPE ANTONIO rappresentato e difeso da: GIOVANNELLI MAURO con domicilio eletto in FIRENZE LUNGARNO CORSINI 2 presso la propria sede

e nei confronti di
COPE RODRIGO rappresentato e difeso da: GIOVANNELLI MAURO con domicilio eletto in FIRENZE LUNGARNO CORSINI 2 presso la propria sede
per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, della variante al P.R.G. di Seravezza adottata con deliberazione del Consiglio Comunale 07.07.2003 n. 33 ed approvata con deliberazione dello stesso Consiglio Comunale 22.11.2003 n. 80 (“aumento, riorganizzazione e miglioramento della dotazione degli standard nel territorio comunale e di recupero del patrimonio edilizio esistente, ai sensi dell’art. 40, comma 2, lettere a) ed f), punto 2 della L.R. n. 5/1995, località Ponte di Tavole, Ranocchiaio e Pozzi”) e del piano di lottizzazione del comparto FC48 in località Querceta, via Federigi, angolo via Emilia, adottato con deliberazione del Consiglio Comunale 07.07.2003 n. 34, ed approvato con deliberazione dello stesso Consiglio Comunale 25.11.2003 n. 81, nonchè degli atti tutti dei due procedimenti di cui sopra, comunque connessi o collegati, nessuno escluso nonchè dei susseguenti titoli edilizi (permessi di costruire o DIA) che il Comune di Seravezza abbia rilasciato od assentito, ai controinteressati per l’attuazione del piano di lottizzazione come sopra approvato ed in particolare del permesso di costruire 24 dicembre 2003 n. 293 rilasciata ai sig.ri Cope in accoglimento di loro richiesta presentata il 28.11.2003 per la realizzazione di “residenza turistico alberghiera con impianto sportivo”.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione dei provvedimenti impugnati, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
COMUNE DI SERAVEZZA
COPE ANTONIO
COPEPIETRO
COPE EMILIA
COPERODRIGO
Udito il relatore Cons. GIUSEPPE DI NUNZIO e uditi, altresì, per le parti gli avv.ti G.Turri, G.Gerbi, G.Morbidelli e M.Giovannelli;
Considerato che il ricorso ad un primo sommario esame, non è assistito dal requisito del fumus boni juris, in specie sotto il profilo della legittimazione attiva.
Considerato pertanto che, in relazione agli elementi di causa, non sussistono i presupposti per l’accoglimento della domanda incidentale in esame, ai sensi dell’art.21, della legge 6 dicembre 1971 n.1034, come modificato dall’art.3 della L.205/2000 coordinato con l’art.1 della legge stessa;

P. Q. M.

Respinge la suindicata domanda incidentale di sospensione.
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della I^ Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Firenze, 17 febbraio 2004
F.to Giovanni Vacirca – Presidente
F.to Giuseppe Di Nunzio – Relatore, est.
F.to Mario Uffreduzzi – Segretario

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La legittimazione a ricorrere dei Comuni ed i limiti all’applicazione del criterio della c.d. “vicinitas”

Avv. Matteo Spatocco

L’ordinanza in esame è particolarmente interessante perché è la prima in materia.
Difatti, in precedenza, la giurisprudenza aveva riconosciuto, in alcuni casi, la legittimazione a ricorrere dei Comuni, quali enti esponenziali degli interessi dei residenti, unicamente avverso atti di pianificazione relativi alla localizzazione di discariche, impianti di smaltimento dei rifiuti o di centrali elettriche e ciò in base al criterio della c.d. “vicinitas” e previo accertamento in concreto degli effetti negativi dell’opera, (in questo senso v. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2001, n. 5296, in Cons. Stato, 2001, I, 2283; TAR Puglia, sez. II, 10 marzo 1998, n. 1098, in Foro Amm., TAR 2003, 1061; T.A.R. Lombardia, Brescia, 2 agosto 2002, n. 1103, in Foro amm. TAR 2002, 2359 ; T.A.R. Lombardia, Brescia, 19 settembre 2000, n. 696 in Riv. giur. ambiente 2001, 639 con nota di BELTRAME; T.A.R. Lazio, sez. III, 1 agosto 1985, n. 1229, in T.A.R. 1985, I,2700 )
Nel caso portato all’attenzione dal T.A.R. Toscana, invece, il Comune di Forte dei Marmi, facendosi portatore di interessi collettivi alla tutela ambientale, ha proposto ricorso avverso gli atti recanti l’approvazione, nel vicino Comune di Seravezza, di una lottizzazione relativa ad una residenza turistico-alberghiera con impianto sportivo.
Trattasi, evidentemente, dell’impugnazione degli atti relativi ad un ordinario procedimento di pianificazione urbanistica, di portata peraltro limitata, che non possono incidere in alcun modo sulla salute dei cittadini del comune limitrofo.
Correttamente pertanto il T.A.R. Toscana, non ravvisando alcun concreto pericolo per i residenti viciniori e non ritenendo sufficiente il solo criterio della vicinitas per la proposizione dell’impugnativa ha dichiarato la totale carenza di legittimazione attiva in capo al Comune ricorrente.

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Ordinanza – 17/2/2004 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. Gomez de Ayala – Est. Vigotti
Ordine Architetti Provincia di Torino e Ordine Ingegneri Provincia di Torino c. Comune di Torino e G.B. –

Ricorso – Legittimazione – Ordine professionale – Atto impugnato favorevole ad uno degli iscritti – Non sussiste.

E’ inammissibile il ricorso proposto da un ordine professionale avverso l’affidamento di un incarico ad uno degli iscritti, posto che l’ordine stesso non è legittimato a chiedere l’annullamento di un atto che non lede la categoria di riferimento ma che è, anzi, favorevole ad un suo iscritto.

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con commento dell’avv. Simona Rostagno “Interesse a ricorrere dell’Ordine professionale: una sentenza controcorrente”

Relativamente ai casi in cui un Ordine professionale è legittimato a ricorrere e, in particolare, nell’ipotesi in cui l’atto amministrativo leda un interesse generale di una categoria.