Pres. Ciccio’, Rel. Giovannini; ERICSSON TELECOMUNICAZIONI SPA (Avv. Massimo Rutigliano) c. COMUNE DI MODENA (Avv.ti GIORGIO FERRARI, VINCENZO VILLANI, VITTORIO VINCENZI).

Ambiente – Elettrosmog – Stazioni radio base per telefonia cellulare – istanza del gestore rigetto del Comune sulla base di generica norma del regolamento edilizio – tutela cautelare richiesta dal gestore – accoglimento ai fini del riesame.

Va accolta, ai fini di un riesame, la domanda cautelare che il gestore di telefonia avanzi avverso la pronuncia di un comune che neghi la possibilita’ di riconfigurare stazioni radio base applicando una generica norma del regolamento edilizio.

per l’annullamento,

previa sospensione dell’esecuzione,
– del provvedimento 14/10/03 prot.n.136079 con il quale il Comune di Modena ha disposto di non ammettere l’esecuzione delle riconfigurazioni delle stazioni radio base denominate Mo 026 via Emilia Ovest e Mo 014 via Gramsci;
– del non conosciuto provvedimento con il quale sarebbe stato espresso parere sfavorevole al rilascio delle autorizzazioni richieste per la riconfigurazione di detti impianti;
– della deliberazione 31/7/02 della Giunta Comunale avente ad oggetto l’approvazione dell’elenco degli impianti da bonificare per motivi di intrusione visiva ai sensi dell’art.13, comma 3 del regolamento comunale per l’installazione e l’esercizio degli im
– del suindicato regolamento nella parte in cui al ricorso;
– di ogni altro atto precedente, conseguente e comunque connesso.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di: COMUNE DI MODENA
Udito il relatore Cons. UMBERTO GIOVANNINI e uditi altresì l’avv. Rutigliano per la società ricorrente e l’avv. Mendogni per delega dell’avv. Ferrari per il Comune di Modena;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
Ritenuto che ad un primo esame della causa, sia il provvedimento impugnato che l’art.13 c.3 del Regolamento comunale per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telecomunicazione per telefonia mobile non risultano immuni dai vizi dedotti in ricorso riguardo alla non ammissione della presentazione della domanda di riconfigurazione dell’impianto della ricorrente.
Ritenuto pertanto che l’Amministrazione Comunale di Modena dovrà esaminare la predetta istanza non tenendo conto di quanto disposto dal citato art.13 c.3 del Regolamento Comunale.

P.Q.M.

Accoglie la suindicata domanda incidentale di sospensione nei limiti precisati in motivazione.

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Ordinanza – 13/1/2004 n.17 proviene da Giustamm.

Riccardo CHIEPPA, Presidente Ugo DE SIERVO, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Regioni

Questione di legittimità costituzionale – deliberazione legislativa statutaria della Regione Calabria ex art. 123 Cost. – Artt. 117, secondo comma, lettera l), 121, 122, 123, primo comma, e 126 della Costituzione – Infondatezza

La Corte contraria a soluzioni intermedie tra simul…simul ed elezione indiretta ‘boccia’ lo Statuto della Calabria in tema di forma di governo.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANOLA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Valerio ONIDA ”
– Carlo MEZZANOTTE ”
– Fernanda CONTRI ”
– Guido NEPPI MODONA ”
– Piero Alberto CAPOTOSTI ”
– Annibale MARINI ”
– Franco BILE ”
– Giovanni Maria FLICK ”
– Francesco AMIRANTE ”
– Ugo DE SIERVO ”
– Romano VACCARELLA ”
– Paolo MADDALENA ”
– Alfio FINOCCHIARO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 33; 34, comma 1, lettera i); 38 comma 1, lettere a) ed e); 43, comma 2; 50 comma 5 e 51 della deliberazione legislativa statutaria della Regione Calabria approvata in seconda deliberazione, ai sensi dell’art. 123 Cost., il 31 luglio 2003, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 5 settembre 2003, depositato in cancelleria il 12 successivo ed iscritto al n. 68 del registro ricorsi 2003.

Visto l’atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nella udienza pubblica del 25 novembre 2003 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi l’Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Calabria.

Ritenuto in fatto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 5 settembre 2003, depositato il successivo 12 settembre e iscritto al n. 68 del 2003 del registro ricorsi, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 33; 34, comma 1, lettera i); 38, comma 1, lettere a) ed e); 43, comma 2; 50, comma 5 e 51 dello statuto della Regione Calabria, approvato in prima deliberazione il 13 maggio 2003 e, in seconda deliberazione, il 31 luglio 2003, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera l), 121, 122, 123, primo comma, e 126 della Costituzione, nonché al principio di separazione dei poteri.
2. – In riferimento all’art. 33 dello statuto, la difesa erariale sostiene che l’art. 122, ultimo comma, e l’art. 126, terzo comma, della Costituzione, stabilirebbero un vincolo di interdipendenza tra la Giunta con il suo Presidente – ove eletto a suffragio universale e diretto – ed il Consiglio, espresso dal principio simul stabunt simul cadent, posto a garanzia della stabilità dell’esecutivo regionale.
L’art. 126, terzo comma, della Costituzione dovrebbe infatti essere letto in correlazione con l’art. 122, quinto comma, della Costituzione, ai sensi del quale il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto.
Dal combinato disposto di dette norme si ricaverebbe, quindi, che lo statuto regionale può discostarsi dal principio simul stabunt simul cadent, esclusivamente nel caso in cui sia stato previsto un sistema di elezione del Presidente della Giunta regionale diverso da quello a suffragio universale diretto (sentenza n. 304 del 2002).
Secondo il ricorrente, l’art. 33 dello statuto calabrese avrebbe violato le succitate norme. In base alle disposizioni di tale articolo oggetto delle censure dello Stato, i candidati alle cariche sia di Presidente che di Vice Presidente della Giunta regionale sono indicati sulla scheda elettorale, sono votati contestualmente agli altri componenti del Consiglio regionale e sono poi nominati dal Consiglio regionale nella sua seduta di insediamento; in questa stessa occasione è approvata la mozione sul programma di governo da essi presentata in Consiglio (commi 1 e 2); viene stabilito, inoltre, che la mancata nomina del Presidente e del Vice Presidente indicati dal corpo elettorale comporta lo scioglimento del Consiglio regionale (comma 3); infine, la norma statutaria, al comma 4, stabilisce che, nei casi di dimissioni volontarie, incompatibilità sopravvenuta, rimozione, impedimento permanente o morte del Presidente della Giunta, a questi subentra il Vice Presidente, il quale – una volta confermato dal Consiglio – tornerà a disporre del potere di provocare eventualmente lo scioglimento del Consiglio nelle ipotesi in cui non potesse più ricoprire la carica o si dimettesse.

Ad avviso della difesa erariale, l’art. 33, disciplinando una forma di elezione sostanzialmente diretta a suffragio universale – tanto che stabilisce lo scioglimento del Consiglio regionale nel caso di mancata nomina del Presidente e del Vice Presidente indicati dall’elettorato – contrasterebbe con la Costituzione in quanto non prevede, in riferimento ai casi di cessazione dal mandato del Presidente della Giunta previsti dall’art. 126, terzo comma, della Costituzione, le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale, disponendo invece che al Presidente subentri il Vice Presidente. Questa procedura, quindi, violerebbe sia l’art. 126, sia l’art. 122 della Costituzione, poiché inciderebbe sulla “materia elettorale”, coperta da riserva di legge regionale.

3. – L’Avvocatura generale dello Stato sostiene inoltre che il combinato disposto degli artt. 34, comma 1, lettera i) e 43, comma 2, dello statuto attribuirebbero illegittimamente al Consiglio regionale l’esercizio di una potestà regolamentare, nella forma dei regolamenti di attuazione e di integrazione in materia di legislazione esclusiva il cui potere regolamentare sia stato delegato dallo Stato alle Regioni, in presenza dell’art. 121 della Costituzione che, invece, non prevede la potestà regolamentare del Consiglio, così come a livello nazionale non si attribuisce detta potestà al Parlamento.

L’illegittimità delle norme sarebbe confortata dalla considerazione che, anteriormente alla riforma del Titolo V della Costituzione, il Governo, in diverse occasioni, ha esercitato il potere di rinvio in riferimento a leggi regionali attributive della potestà regolamentare ai Consigli regionali.

4. – Relativamente all’art. 38, primo comma, lettere a) ed e), dello statuto, il ricorrente osserva che questa norma, disciplinando aspetti della materia elettorale, si porrebbe in contrasto con l’art. 122, primo comma, della Costituzione, il quale dispone che il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e dei membri della Giunta, nonché dei consiglieri regionali devono essere disciplinati con legge regionale, nel quadro dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica. In particolare, si sottolinea nel ricorso, che la lettera a) del primo comma dell’art. 38 prevede un sistema di elezione su base proporzionale con voto di preferenza e premio elettorale di maggioranza.

L’introduzione nello statuto di norme in materia elettorale violerebbe la riserva di legge regionale e limiterebbe i poteri del Consiglio regionale, realizzando al tempo stesso un “rafforzamento” della fonte statutaria e determinando in tal modo anche una lesione del principio di democrazia diretta. La norma impugnata, infatti, sottrarrebbe al referendum popolare le norme elettorali, dato che, ai sensi dell’art. 11 dello statuto in esame, il referendum non è ammesso per l’abrogazione delle norme statutarie.

Inoltre, le lettere a) ed e) dell’art. 38 si porrebbero in contrasto con l’art. 123, primo comma, della Costituzione, in quanto estenderebbero la disciplina dello statuto a materia non prevista dalla norma costituzionale.

5. – In relazione all’art. 50 dello statuto, il ricorrente osserva che la norma disciplina l’organizzazione amministrativa regionale ed in particolare la figura dei dirigenti regionali, relativamente ai quali il quinto comma dell’art. 50 dispone: “Nell’esercizio della potestà statutaria, legislativa e regolamentare, la Regione provvede a disciplinare il regime contrattuale dei dirigenti, l’attribuzione e la revoca degli incarichi, l’accertamento delle responsabilità e la comminazione delle sanzioni, nonché ad istituire il ruolo dei dirigenti della Regione e il ruolo dei dirigenti del Consiglio regionale”.
Il riferimento ad una disciplina regionale del regime contrattuale dei dirigenti regionali violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia “ordinamento civile”, in quanto a questa sarebbero riconducibili sia gli aspetti fondamentali del rapporto di lavoro privato che del rapporto di lavoro pubblico, oltre che la disciplina del diritto sindacale. Ed infatti, nel documento approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome il 21 marzo 2002 è stato espressamente affermato: “Poiché il rapporto di lavoro pubblico è stato fatto rientrare nella disciplina privatistica, possiamo quindi concludere che, parimenti ai lavoratori privati, anche per quelli alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, il legislatore regionale trova un limite invalicabile nella contrattazione nazionale, che può a sua volta ricevere una regolamentazione di sostegno da parte del legislatore regionale”.

6. – Il ricorrente sostiene, infine, che l’art. 51 dello statuto violerebbe l’art. 123, primo comma, della Costituzione, in quanto ha ad oggetto l’esercizio della potestà normativa tributaria della Regione e quindi regola una materia che non rientra tra quelle che, secondo la norma costituzionale, possono costituire oggetto di disciplina da parte dello statuto.

7. – Nel giudizio si è costituita la Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.

Relativamente alle censure aventi ad oggetto l’art. 33, la resistente osserva che esse sarebbero infondate, in quanto, sotto un profilo strettamente formale, elezione “a suffragio universale” vorrebbe dire che il Capo dell’esecutivo – nella specie, il Presidente della Giunta regionale – “deve essere eletto da tutti i soggetti facenti parte dell’ordinamento”. L’elezione “a suffragio diretto” si avrebbe infatti quando tutti i titolari dell’elettorato attivo scelgono direttamente ed immediatamente il Capo dell’esecutivo in un’unica fase, senza che la loro scelta sia filtrata o mediata o comunque interferita da altri meccanismi o organi o procedure, con la conseguente immediata preposizione dell’eletto nella carica a cui è destinato. Nella norma impugnata, invece, non vi sarebbero siffatti caratteri, in quanto mancherebbe l’universalità del voto, nonché l’immediatezza tra il voto degli elettori e la sussunzione dell’eletto alla carica di Presidente, dato che il potere di conferire la carica di Presidente al candidato spetta al Consiglio regionale e non direttamente al corpo elettorale.

Infatti, nonostante che l’art. 33 disponga che i candidati alla carica di Presidente e di Vice Presidente debbano essere indicati sulla scheda elettorale e votati contestualmente agli altri componenti del Consiglio regionale, dal comma 2 risulta che, anche dopo tale investitura – che dovrà essere concretamente modulata dalla legge elettorale regionale – essi rimangono meri candidati, poiché è solo il voto del Consiglio regionale a conferire loro la carica in questione. Ed è appunto per questo che l’art. 33, comma 8, stabilisce che l’insediamento avviene solamente dopo l’avvenuta elezione consiliare, non dopo la proclamazione degli eletti, dato che nel modello prescelto il voto degli elettori non realizza la preposizione degli eletti nella carica.

Questa ricostruzione sarebbe confortata anche dalla sentenza n. 304 del 2002, che – nel respingere la tesi della difesa della Regione, secondo la quale l’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999 non avrebbe realizzato una vera e propria elezione a suffragio universale e diretto – ha ritenuto inutile approfondire nel merito la natura dell’elezione disciplinata dalla norma transitoria della legge cost. n. 1 del 1999, in considerazione dell’assimilabilità “nella valutazione del legislatore costituzionale” di questa elezione “ad una vera e propria elezione a suffragio diretto”: assunto, quest’ultimo, dimostrato, secondo la citata sentenza n. 304 del 2002, dalla riproduzione nel comma 2 dell’articolo 5 del principio simul stabunt, simul cadent.

Peraltro, secondo la resistente, nel sistema transitorio, anche in mancanza di previsione espressa, avrebbe dovuto ritenersi operante il meccanismo della “reciproca dissoluzione”, in virtù dell’art. 126, ultimo comma, della Costituzione. Infatti, l’elezione del Presidente della Giunta regionale disciplinata dall’art. 5, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1999, configurerebbe chiaramente un’elezione “a suffragio universale e diretto”, in quanto la norma dispone che “è proclamato Presidente della Giunta regionale il candidato (capolista della lista regionale) che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale”, senza necessità di alcun tipo di mediazione.

Diversamente accadrebbe, invece, nel sistema definito dallo statuto della Regione Calabria, nel quale la scelta del corpo elettorale risulterebbe “filtrata” dall’intervento consiliare, quindi inidonea a determinare il conferimento della carica in mancanza dell’elezione da parte del Consiglio regionale.

Sotto il profilo sostanziale, la scelta operata con lo statuto in esame non costituirebbe affatto “una forma di elezione sostanzialmente diretta”, in quanto neppure è stata prevista un’elezione di tipo indiretto conformata sul modello nordamericano.

Secondo la resistente, ulteriori ragioni conforterebbero la propria tesi.

In primo luogo, diversamente dal modello statunitense, il Consiglio regionale potrebbe scegliere di non nominare quali Presidente e Vice Presidente i candidati indicati dal corpo elettorale, pur così determinando il proprio autoscioglimento.

In secondo luogo, i membri del Consiglio regionale non sarebbero assimilabili ai “grandi elettori”, in quanto farebbero parte di un “collegio perfetto” che deve votare sia per i candidati al vertice della Giunta, sia sul programma da questi presentato, previo dibattito, nelle forme previste dal regolamento interno (articolo 33, comma 2). Questo meccanismo assicurerebbe al Consiglio la facoltà di nominare soggetti tali da rappresentare gli interlocutori naturali nella cogestione della attività di indirizzo politico. Dunque, il programma della coalizione che vince le elezioni ed esprime i candidati alla Presidenza e alla Vicepresidenza (il programma della campagna elettorale) non si trasformerebbe automaticamente in programma di governo e quindi in indirizzo politico, in quanto, perché ciò avvenisse, sarebbe necessario un voto del Consiglio sul programma.

Ad avviso della Regione, il sistema prescelto si impernierebbe su due fondamentali meccanismi: l’immissione nell’ufficio di Presidente (e di Vice Presidente) solo dopo il voto del Consiglio e solo in ragione di esso; l’approvazione consiliare del programma di governo, in forza dei quali si instaura tra Presidente della Giunta e Consiglio regionale un rapporto politico diverso rispetto a quello che consegue dall’elezione a suffragio universale e diretto.

Né sarebbe possibile equiparare qualsiasi legittimazione popolare del vertice dell’esecutivo, ovvero qualsiasi meccanismo di stabilizzazione del medesimo, all’elezione a suffragio universale e diretto.

La conclusione, secondo la resistente, è che nello statuto in esame l’indicazione popolare non sarebbe vincolante, e la Regione Calabria, nell’esercizio della propria autonomia statutaria, avrebbe preferito un’elezione del Presidente della Giunta diversa da quella a suffragio universale e diretto, derogando legittimamente all’articolo 126, terzo comma, della Costituzione; inoltre, nell’ambito della autonomia in tema di “forma di governo” ex art. 123, primo comma, della Costituzione, la Regione avrebbe legittimamente previsto che il Vice Presidente subentri al Presidente della Giunta – con l’imprescindibile consenso del Consiglio – qualora questi muoia, sia affetto da impedimento permanente, sia rimosso, si trovi in una situazione di incompatibilità sopravvenuta, o rassegni le dimissioni in assenza di una esplicita rottura del rapporto fiduciario, allo scopo di evitare che eventi accidentali concernenti la vita del Presidente impediscano alla maggioranza scelta dagli elettori di realizzare il programma di governo.
Il Presidente resterebbe “il vero dominus della Giunta e arbitro della legislatura”, avendo anche “ampia possibilità di far ricorso al voto di fiducia”, mentre il Vice Presidente entrerebbe in gioco solo per far realizzare integralmente il programma.

Secondo la resistente, l’art. 33 dello statuto non violerebbe neppure la riserva di legge regionale in materia elettorale di cui all’art. 122 della Costituzione. Invero, indipendentemente dal fatto che l’Avvocatura dello Stato non avrebbe indicato quali disposizioni dell’articolo 33 inciderebbero sulla materia, il fondamento dell’intera disciplina da esso recata sarebbe rinvenibile nell’art. 123, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui include nel contenuto necessario dello statuto “la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”. D’altronde è la stessa Costituzione che, all’art. 122, quinto comma, stabilisce che “il Presidente della Giunta, salvo che lo statuto disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto”.
Ad avviso della Regione, in particolare, il comma 7 della disposizione impugnata, nel prevedere quale causa di ineleggibilità l’aver ricoperto per due mandati consecutivi (superiori a trenta mesi) la carica di Presidente della Giunta, disciplinerebbe una peculiare causa di ineleggibilità strettamente legata alla “forma di governo” e direttamente incidente sull’uso di strumenti come quello della questione di fiducia, di cui all’articolo 37, comma 3, dello statuto, potendo svolgere un’importante ruolo deterrente rispetto al ricorso allo stesso.

Inoltre, l’incensurabilità del comma 8 – concernente la prorogatio della Giunta e del suo Presidente – sarebbe confortata dalla sentenza di questa Corte n. 196 del 2003: lo statuto in esame, all’art. 19, stabilisce la prorogatio della Giunta e del suo Presidente, e questa norma sarebbe stata richiamata dalla Corte nella succitata sentenza, a dimostrazione della naturale riconducibilità di una tale materia nell’alveo delle disposizioni statutarie.

8. – La Regione Calabria, in linea subordinata, per il caso in cui si ritenesse che la norma impugnata abbia introdotto una elezione del Presidente della Giunta a suffragio universale e diretto, ha chiesto che questa Corte sollevi dinnanzi a sé la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 126, terzo comma, della Costituzione, in riferimento agli articoli 3, 97, 123, 92 e 94, della Costituzione.

Ad avviso della Regione, l’art. 126, terzo comma, della Costituzione, prevedendo lo scioglimento automatico del Consiglio anche in relazione ad eventi che colpiscono accidentalmente la vita personale del Presidente della Giunta, quali la morte, l’impedimento permanente, o le dimissioni volontarie non dovute ad una previa mozione di sfiducia, realizzerebbe una scelta irragionevole, in contrasto con il principio del parlamentarismo, recepito negli artt. 92 e 94, della Costituzione, in quanto, pur in assenza di rotture del rapporto fiduciario, impedirebbe alla maggioranza consiliare, che è espressione della maggioranza del corpo elettorale, di portare ad attuazione il programma di governo votato dagli elettori. Infatti, se la ratio del meccanismo simul stabunt, simul cadent è quella di garantire una maggiore stabilità degli esecutivi regionali, sarebbe irragionevole che per eventi accidentali, i quali non pongono in discussione il rapporto di fiducia, si debba necessariamente procedere a nuove elezioni.
Pertanto, secondo la resistente, ragionevolmente lo statuto calabrese avrebbe previsto una figura quale quella del Vice Presidente che, in virtù dell’indicazione popolare, con la volontà del Consiglio, può subentrare al Presidente, allo scopo di permettere di realizzare il programma di governo sulla scorta del quale i cittadini hanno scelto la maggioranza consiliare.

In ordine all’ammissibilità della questione di costituzionalità avente ad oggetto una norma costituzionale, la Regione richiama la sentenza di questa Corte n. 1146 del 1988.

9. – Secondo la Regione Calabria, anche le censure concernenti l’art. 34, comma 1, lettera i), e l’art. 43, comma 2, dovrebbero essere ritenute infondate.

L’art. 43, nel distribuire la potestà regolamentare tra gli organi della Regione, attribuisce alla Giunta una generale competenza regolamentare – nella forma dei regolamenti esecutivi, dei regolamenti di attuazione e di integrazione delle leggi regionali, dei regolamenti “delegati” nelle materie di competenza esclusiva regionale e dei regolamenti di organizzazione dell’Amministrazione regionale – riservando al Consiglio la facoltà di esercitarla solo limitatamente ai “regolamenti di attuazione e di integrazione in materia di legislazione esclusiva delegata dallo Stato” (comma 2).

Il principio della separazione dei poteri che, secondo il ricorrente, sarebbe violato dalla norma impugnata, non potrebbe viceversa ritenersi vulnerato dalla attribuzione al Consiglio della potestà regolamentare delegata dallo Stato ai sensi dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione, sia in considerazione dell’attribuzione alla Giunta del nucleo tradizionale della potestà regolamentare (quella esecutiva ed integrativo-attuativa delle leggi regionali), sia alla luce della ratio dell’attribuzione al Consiglio di detta potestà, da identificarsi nell’esigenza di realizzare una soluzione che garantisca le situazioni giuridiche soggettive dei cittadini, in quanto le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato tendenzialmente incidono sulle medesime più di quanto sulle stesse non incidano le leggi regionali.
Inoltre, sotto il profilo storico, la previsione si ricollegherebbe al testo originario dell’art. 121, secondo comma, della Costituzione, il quale attribuiva ai Consigli regionali la potestà regolamentare, diversamente da quanto stabilito per il Parlamento, con previsione che, alla luce dei lavori dell’Assemblea costituente, avrebbe dovuto essere interpretata come attributiva al Consiglio regionale della potestà regolamentare esclusivamente in riferimento all’attuazione delle leggi statali (tesi peraltro disattesa nella legislazione e nella prassi).

Pertanto, ad avviso della Regione Calabria, la scelta realizzata con lo statuto sarebbe in “armonia con lo spirito del Costituente”, apparendo opportuno che la delicata potestà in esame sia gestita dall’organo rappresentativo del corpo elettorale, che fungerebbe “da longa manus del legislatore nazionale”.
In contrario, secondo la resistente, non rileverebbe la circostanza che, dopo l’entrata in vigore della legge cost. n. 1 del 1999, la Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento affari regionali, con parere reso il 15 marzo 2000, abbia ritenuto riservato alla Giunta regionale il potere regolamentare, nonché ricordare che il Governo ha disposto il rinvio delle delibere legislative regionali, che continuavano ad attribuire detto potere ai Consigli regionali. Infatti, la posizione assunta dal Governo non riguardava il tipo di regolamenti qui in esame, “trattandosi di una tipologia all’epoca sconosciuta”, in quanto non era ancora entrata in vigore la legge cost. n. 3 del 2001 che ha previsto, al sesto comma dell’art. 117 della Costituzione, la facoltà dello Stato di delegare alle Regioni la potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva statale.

Da altro punto di vista, gli argomenti dell’Avvocatura sarebbero da rigettare in considerazione della tesi – sostenuta anche da parte della dottrina – secondo la quale la legge cost. n. 1 del 1999, modificando il testo del secondo comma dell’articolo 121, della Costituzione, avrebbe attribuito agli statuti regionali la facoltà di scegliere l’organo o gli organi cui attribuire la potestà regolamentare. In tal senso deporrebbero il “significativo silenzio sul punto della disposizione costituzionale” (art. 121, secondo comma, della Costituzione), la considerazione che spetta comunque al Consiglio regionale la fissazione dei confini tra la disciplina legislativa e la disciplina regolamentare, nonché un significativo obiter dictum contenuto nell’ordinanza di questa Corte n. 87 del 2001.
10. – La resistente contesta poi le censure riferite all’art. 38, comma 1, lettera a) ed e), anzitutto ricordando che questa Corte, con la sentenza n. 196 del 2003, ha precisato che “la disciplina statutaria, cui è demandata la definizione della forma di governo regionale, condiziona inevitabilmente, in parte, il sistema elettorale per l’elezione del Consiglio”.

Il principio sarebbe confortato dalla considerazione dottrinale secondo la quale il sistema elettorale sarebbe una delle principali variabili della forma di governo, sicché apparirebbe “del tutto fisiologica” – dunque pienamente ammissibile – non solo “un’interferenza”, ma addirittura “una vera e propria interposizione statutaria tra la normativa di principio statale (espressamente stabilita o desumibile) e la normativa di dettaglio regionale” in materia elettorale.

In particolare, il modello di forma di governo scelto dalla Regione Calabria avrebbe quali corollari alcune scelte di fondo in tema di sistema elettorale; tra queste, il premio di maggioranza, necessario a garantire la stabilità di governo, nel rispetto del principio di rappresentanza delle minoranze, tutelato dalla previsione della elezione su base proporzionale, risultando inoltre garantita statutariamente la piena libertà di voto dell’elettore, grazie al voto di preferenza.

D’altronde, queste opzioni non inciderebbero sul libero esplicarsi della legge regionale e sui poteri del Consiglio, dato che residuerebbero alla legge regionale ambiti di scelta di non poco conto.

In ogni caso, secondo la resistente, l’art. 38, lettera e), non violerebbe il principio della “riserva di legge regionale”, né limiterebbe i poteri del Consiglio o contrasterebbe con i principi della legge statale, in quanto si limiterebbe a riprodurre il contenuto dell’art. 122, primo comma, della Costituzione.

Ancora, l’art. 38, comma 1, lettere a) ed e), non potrebbe essere ritenuto lesivo del “principio di democrazia diretta”, in quanto spetterebbe allo statuto disciplinare l’iniziativa popolare referendaria, come prescritto dall’art. 123, primo comma, della Costituzione, non rilevando in senso inverso che le relative norme siano sottratte al referendum abrogativo; ciò in quanto esse resterebbero comunque suscettibili di essere sottoposte a referendum consultivo. Inoltre, nella medesima direzione deporrebbe la circostanza secondo la quale sarebbe comunque garantita la facoltà dei cittadini di esprimersi sul contenuto dello statuto per mezzo del referendum confermativo ex art. 123, terzo comma, della Costituzione.

11. – In riferimento alla censura concernente l’art. 50, la Regione Calabria – pur ammettendo che “sicuramente la disciplina sostanziale del rapporto di lavoro, quella contenuta nelle leggi civili, può essere attratta alla competenza legislativa dello Stato nell’ambito della materia ‘ordinamento civile'” – osserva peraltro che a tale materia non potrebbero essere ricondotte le procedure e le modalità della contrattazione collettiva, da ritenersi riservate all’autonomia degli enti. In ogni caso – nota la resistente – già oggi parte della contrattazione collettiva si svolgerebbe in sede regionale ed in ambito locale.

La norma statutaria si limiterebbe a richiamare questa realtà: e cioè che la Regione disciplina con propri provvedimenti normativi il regime contrattuale dei dirigenti, ovviamente per la parte di propria competenza.
In relazione al documento della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome del 21 marzo 2002, citato dall’Avvocatura, la Regione evidenzia che lo stesso preciserebbe che all’interno della disciplina del rapporto di lavoro pubblico sono compresi profili ancora oggi disciplinati in regime pubblicistico e, quindi, di competenza esclusiva delle Regioni (inerendo all’ordinamento ed all’organizzazione amministrativa delle Regioni).

12. – Quanto alle censure concernenti l’art. 51 dello statuto, ad avviso della resistente esso recherebbe una disciplina tale da costituire “essenzialmente una ripetizione del dettato costituzionale”, in quanto i primi quattro commi dell’articolo 51 riprodurrebbero quasi fedelmente le disposizioni dell’art. 119, della Costituzione, limitandosi, per alcune di esse, “a svolgerne i contenuti”. Ciò varrebbe per il comma 2 dell’art. 51, il quale stabilisce che la Regione deve esercitare con la legge la propria competenza in materia di applicazione di entrate e tributi propri, specificando i contenuti di questa competenza; per il comma 3, lettera b), che prevede il coinvolgimento della Regione nel procedimento di definizione, da parte dello Stato, dell’entità e delle modalità di distribuzione del fondo perequativo; per il comma 5, che riproduce l’art. 120, primo comma, della Costituzione.
L’art. 51, comma 6, attribuisce, infine, alla Regione il potere di stabilire, con legge, forme di controllo della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, previsione questa rispettosa delle norme costituzionali. Ciò in conseguenza della soppressione dei controlli eteronomi realizzata dalla legge cost. n. 3 del 2001, che peraltro non impedisce l’introduzione all’interno di ciascun ente di forme di controllo endogeno dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.

Dunque, ad avviso della resistente, la norma impugnata sarebbe conforme alla Costituzione ed alla legge statale di attuazione della legge cost. n. 3 del 2001. In realtà, le censure svolte nel ricorso riguarderebbero non già il contenuto della norma, bensì la mera esistenza di una disciplina statutaria in materia e si fonderebbero, con affermazione indimostrata, sul fatto che le linee generali della organizzazione finanziaria e tributaria della Regione non sarebbero riconducibili al concetto di “principi di organizzazione e di funzionamento”.
L’art. 51 comunque non sarebbe illegittimo, in quanto gli statuti regionali possono arricchirsi di contenuti nuovi ed eventuali, come testimonierebbero le molte disposizioni – non impugnate – contenute nel Titolo I dello statuto concernente i principi fondamentali.
13. – In prossimità dell’udienza, l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella quale ha ribadito i rilievi di costituzionalità svolti nel ricorso, innanzi tutto in riferimento all’art. 33 dello statuto della Regione, sostenendo in particolare che la tesi della difesa regionale, secondo la quale ci si troverebbe dinanzi ad una forma di governo diversa da quella della elezione diretta del Presidente regionale, sarebbe inaccettabile, perché la norma censurata stabilirebbe un caso di “nomina vincolata da parte del Consiglio”. Inoltre la figura del Vice Presidente non sarebbe prevista dall’art. 121 della Costituzione, mentre, d’altra parte, l’art. 122 della Costituzione prevederebbe solo l’elezione diretta del Presidente.
Sul piano delle ragioni sottostanti alla riforma costituzionale del 1999, nella memoria si evidenzia inoltre come una delle scelte fondamentali sia consistita nel “vincolo gravante sulle due coalizioni contrapposte di designare il leader di governo nel momento del voto”, attribuendogli adeguati poteri: tale scelta sarebbe stata sostanzialmente – ma chiaramente – elusa dalle disposizioni dello statuto calabrese.

Quanto alla tesi subordinata sollevata dalla Regione Calabria, relativa alla pretesa incostituzionalità del terzo comma dell’art. 126 della Costituzione, l’Avvocatura dello Stato sostiene che la questione sarebbe in parte inammissibile, perché tale sindacato dovrebbe prendere a parametro “non già qualsivoglia norma costituzionale, ma solo quelle che esprimono i ‘principi supremi dell’ordinamento costituzionale’, che sono contenuti, tradizionalmente, nella parte prima della Costituzione”. Il riferimento, invece, alla pretesa lesione del principio di ragionevolezza porrebbe una questione manifestamente infondata, dal momento che i poteri presidenziali apparirebbero “mezzo perfettamente congruente con il fine” perseguito, consistente in una maggiore stabilità politica.

In relazione al rilievo di costituzionalità relativo alle disposizioni dell’art. 38 in materia elettorale, l’Avvocatura in particolare afferma che la riserva di legge regionale sarebbe violata in quanto la norma statutaria impugnata non costituirebbe parte della disciplina della forma di governo regionale.

In ordine al rilievo di costituzionalità concernente l’esercizio della potestà regolamentare da parte del Consiglio regionale, l’Avvocatura dichiara di prendere atto di quanto stabilito dalla sentenza di questa Corte n. 313 del 2003.

In relazione alla disposizione relativa alla disciplina contrattuale dei dirigenti regionali, di cui all’art. 50, l’Avvocatura conferma i propri rilievi, che sarebbero rafforzati dalla recente sentenza di questa Corte n. 314 del 2003.
L’Avvocatura conferma, infine, il rilievo di costituzionalità relativo all’art. 51 dello statuto calabrese, in particolare sottolineando che la potestà normativa delle Regioni in materia tributaria sarebbe estranea all’art. 123 della Costituzione, il quale delimiterebbe “rigorosamente le materie che formano legittimo oggetto della potestà di regolazione statutaria”.

14. – In prossimità dell’udienza anche la Regione Calabria ha presentato una memoria, nella quale ribadisce le proprie argomentazioni a difesa delle disposizioni impugnate.

In relazione all’art. 33 dello statuto, la Regione conferma che si è voluta compiere una scelta istituzionale diversa da quella della elezione a suffragio diretto del Presidente ed anzi asserisce che “lo statuto calabrese si muove (…) nell’ambito della forma di governo parlamentare con i correttivi che l’evoluzione recente del sistema politico italiano ha prodotto”.
Con riferimento all’art. 38, la memoria difensiva afferma in particolare che i contenuti di questo articolo non sarebbero altro che la enunciazione di principi resi necessari dalle scelte che lo statuto compie in tema di forma di governo della Regione.
Relativamente alla questione concernente la potestà regolamentare, la memoria difensiva concorda sul fatto che la questione sia da ritenere risolta dalla recente giurisprudenza costituzionale.
In relazione al regime contrattuale dei dirigenti, invece, si ribadisce che la materia contrattuale “è distribuita tra il livello statale e il livello regionale, a seconda delle rispettive competenze”.
Da ultimo, per ciò che concerne l’art. 51, si evidenzia nuovamente che in esso sarebbero “elencati principi del tutto corrispondenti a quelli di cui all’art. 119 della Costituzione”.

Considerato in diritto

1. – Il Governo ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 33; 34, comma 1, lettera i); 38, comma 1, lettere a) ed e); 43, comma 2; 50, comma 5 e 51 dello statuto della Regione Calabria, approvato in prima deliberazione il 13 maggio 2003 e, in seconda deliberazione, il 31 luglio 2003, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera l); 121, 122, 123, primo comma e 126 della Costituzione, nonché al principio di separazione dei poteri.

L’art. 33 viene impugnato perché, disciplinando la elezione del Presidente e del Vice Presidente della Giunta da parte del corpo elettorale e la loro necessaria successiva designazione da parte del Consiglio regionale nella prima seduta, a meno di un automatico scioglimento del Consiglio stesso, nonché prevedendo che il Vice Presidente subentri nella carica al Presidente in caso di dimissioni volontarie, incompatibilità sopravvenuta, rimozione, impedimento permanente o morte, violerebbe gli artt. 122, ultimo comma, e 126, terzo comma, della Costituzione. Ciò in quanto, malgrado un meccanismo di elezione sostanzialmente a suffragio universale e diretto, si verrebbe ad eludere il principio simul stabunt, simul cadent, che è derogabile solo se a livello statutario si operi una scelta istituzionale diversa dalla elezione a suffragio universale e diretto.

Tale disposizione statutaria violerebbe, inoltre, l’art. 122, primo comma, della Costituzione, perché inciderebbe inevitabilmente sulla materia elettorale, riservata alla legge regionale, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale.

Gli artt. 34, comma 1, lettera i) e 43, comma 2, nell’attribuire l’esercizio della potestà regolamentare al Consiglio regionale nel caso dei regolamenti di attuazione o di integrazione in materie di legislazione esclusiva dello Stato da questo delegati alle Regioni, violerebbero l’art. 121 della Costituzione, che attribuirebbe l’esercizio del potere regolamentare della Regione alla Giunta regionale; sarebbe violato, inoltre, il principio della separazione dei poteri.

L’art. 38, comma 1, lettere a) ed e), disciplinando alcuni aspetti della materia elettorale, contrasterebbe con gli artt. 122, primo comma, e 123, primo comma, della Costituzione, in quanto violerebbe la riserva di legge regionale nella suddetta materia e, irrigidendo la disciplina della materia in questione, determinerebbe la sottrazione al corpo elettorale della possibilità di esprimersi mediante referendum su di essa.

L’art. 50, comma 5, viene impugnato perché, attribuendo alla potestà statutaria, legislativa e regolamentare della Regione la disciplina del regime contrattuale dei dirigenti regionali, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia “ordinamento civile” a cui sarebbero riconducibili gli aspetti fondamentali del rapporto di lavoro privato e quindi anche dell’attuale rapporto di pubblico impiego, oltre che la disciplina del diritto sindacale.

L’art. 51, infine, viene censurato perché, disciplinando l’esercizio della potestà normativa tributaria della Regione, violerebbe l’art. 123, primo comma, della Costituzione, che non prevede tale materia tra quelle che possono costituire oggetto di disciplina da parte dello statuto regionale.

2. – La Regione Calabria si è ritualmente costituita in giudizio, sostenendo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza di tutte le censure prospettate nel ricorso. Inoltre, la resistente ha chiesto in subordine, nell’ipotesi in cui dovesse essere ritenuta fondata la prima censura proposta dal Governo ricorrente, che questa Corte sollevi dinnanzi a sé questione di legittimità costituzionale dell’art. 126, terzo comma, della Costituzione, per violazione degli articoli 3, 97, 123, 92 e 94 della Costituzione e dei principi supremi che da tali disposizioni si deducono. Ciò perché la previsione dello scioglimento automatico del Consiglio regionale anche in relazione ad eventi che colpiscano accidentalmente la persona del Presidente della Giunta, quali la morte, l’impedimento permanente o le dimissioni volontarie non dovute ad una previa mozione di sfiducia, costituirebbe una scelta irragionevole ed in contrasto con il principio del parlamentarismo (desumibile dagli artt. 92 e 94 della Costituzione), dato che si impedirebbe alla maggioranza consiliare di portare ad attuazione il programma di governo, pur in assenza di rotture del rapporto fiduciario.

3. – La risoluzione delle suesposte questioni di costituzionalità rende opportuno premettere alcune considerazioni sull’ampiezza e sui limiti del potere statutario delle Regioni ad autonomia ordinaria dopo l’adozione del nuovo Titolo V della Costituzione, che ha fatto propria, ma anche integrato in un rinnovato contesto, la riforma costituzionale introdotta dalla legge cost. 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni). Ciò anche in considerazione del fatto che il presente giudizio riguarda la prima organica deliberazione legislativa regionale di adozione di uno statuto impugnata dallo Stato.

Questa Corte ha già chiarito in precedenti sentenze alcuni profili relativi alla fonte normativa statutaria, ora speciale legge regionale caratterizzata da una particolare procedura di adozione e di controllo (cfr. sentenza n. 304 del 2002) e meglio definita nella ampiezza delle materie ad essa riservate, indicate nel primo e nel terzo comma dell’art. 123 della Costituzione (la determinazione della “forma di governo” e dei “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”, la disciplina dell'”esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione”, nonché “la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali”, la disciplina del Consiglio delle autonomie locali).

In questi ambiti la Regione dispone di un autonomo potere normativo per la configurazione di un ordinamento interno adeguato alle accresciute responsabilità delineate dal nuovo Titolo V della Costituzione ed alle attese di un’istituzione regionale decisamente migliorata sul piano della funzionalità e della sua stessa democraticità: dopo la riforma dell’art. 123 della Costituzione e la eliminazione della approvazione dello statuto regionale da parte del Parlamento, i limiti a questa rilevante autonomia normativa possono derivare solo da norme chiaramente deducibili dalla Costituzione, come questa Corte ha già avuto occasione di affermare allorché ha negato che essa sia comprimibile “in mancanza di una disciplina costituzionale chiaramente riconoscibile” o “tramite non controllabili inferenze e deduzioni da concetti generali, assunti a priori” (sentenza n. 313 del 2003).

Al tempo stesso, però, per ciò che riguarda il rapporto fra la potestà statutaria ed i suoi limiti, questa Corte ha chiarito che gli statuti regionali non solo, come tutte le norme giuridiche del nostro ordinamento, devono rispettare puntualmente “ogni disposizione della Costituzione”, ma devono anche rispettarne lo spirito, in nome della pure costituzionalmente necessaria “armonia con la Costituzione” (sentenza n. 304 del 2002); ciò che, più recentemente, ha trovato conferma nell’affermazione che gli statuti “dovranno essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione” (sentenza n. 196 del 2003).

Da tali premesse la necessità di una lettura particolarmente attenta dei rapporti e dei confini fra le diverse aree normative affidate agli statuti o alle altre fonti legislative statali o regionali, senza presumere la soluzione del problema interpretativo sulla base della sola lettura di una singola disposizione costituzionale, tanto più ove essa utilizzi concetti che possono legittimamente giustificare interpretazioni tra loro non poco difformi a seconda del contesto in cui sono collocati.

4. – Sulla base di quanto detto, vanno anzitutto affrontati i diversi rilievi di costituzionalità sollevati nei riguardi dell’art. 33 della delibera legislativa di adozione dello statuto calabrese. Le censure prospettate dal ricorrente sono genericamente rivolte alla disposizione nel suo complesso; tuttavia, in considerazione delle motivazioni addotte nel ricorso, l’oggetto del giudizio cui è chiamata questa Corte può essere riferito ai commi 1, 2, 3, 4, 5, e 7 (quindi ne sono esclusi i commi 6 e 8).

Le censure sono fondate.

La legge costituzionale n. 1 del 1999 ha sostituito non solo l’art. 123 della Costituzione, ma ha mutato radicalmente gli artt. 121, 122 e 126 della Costituzione, in particolare prevedendo la elezione del Presidente della Regione “a suffragio universale e diretto” come soluzione prescritta “salvo che lo statuto regionale disponga diversamente”, e imponendola (art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999) come soluzione transitoria “fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali ai sensi del primo comma dell’art. 122 della Costituzione”.
L’esame dei lavori preparatori di questa legge costituzionale e la sua titolazione evidenziano con sicurezza la volontà, largamente espressa in sede parlamentare, di imporre tale scelta nella esplicita speranza di eliminare in tal modo la instabilità nella gestione politica delle Regioni e quindi di rafforzare il peso delle istituzioni regionali.

A tal fine la soluzione istituzionale prescelta è stata quella che lo stesso titolo della legge definisce “elezione diretta del Presidente della Giunta regionale”, espressione ricorrente nel quinto comma dell’art. 122 della Costituzione e nel terzo comma dell’art. 126 della Costituzione, e poi sostanzialmente sviluppata nell’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999 come soluzione provvisoriamente vigente fino all’adozione dei nuovi statuti regionali e delle conseguenti leggi elettorali regionali.

Al di là delle molteplici e differenziate definizioni e classificazioni dottrinali in astratto possibili, specie sulla base della comparazione fra i diversi sistemi di selezione dei vertici degli organi di governo delle varie istituzioni, questa Corte ha già rilevato nella sentenza n. 304 del 2002 con riferimento all’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999, che “nella valutazione del legislatore costituzionale l’elezione del Presidente della Giunta è assimilabile, quanto a legittimazione popolare acquisita dall’eletto, ad una vera e propria elezione a suffragio diretto”. Può inoltre aggiungersi che analogo sistema, anch’esso definito elezione “a suffragio universale e diretto” dall’art. 46 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), è invero da tempo previsto dalla legislazione relativa all’elezione dei Sindaci e dei Presidenti delle Province (questa normativa – come ben noto – in realtà risale alla legge 25 marzo 1993, n. 81 recante “Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consigliere comunale, del consigliere provinciale”), e ha preceduto largamente la legge costituzionale n. 1 del 1999, rispetto alla quale anzi ha sicuramente costituito un importante modello di riferimento.

Mentre senza dubhbio non equivale ad un sistema elettorale di tipo diretto ogni meccanismo elettorale di stabilizzazione delle maggioranze di governo o anche di mera indicazione come capolista nella scheda elettorale del massimo esponente politico della lista o dello schieramento politico, il sistema elettorale configurato dall’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999 disciplinano certamente una forma di “elezione diretta del Presidente della Giunta regionale” (come appunto recita il titolo della legge costituzionale).
Ciò, in primo luogo, attraverso la previsione di una futura “normale” forma di governo espressa sinteticamente con le parole “Presidente eletto a suffragio universale e diretto” e caratterizzata dall’attribuzione ad esso di forti e tipici poteri per la gestione unitaria dell’indirizzo politico e amministrativo della Regione (nomina e revoca dei componenti della Giunta, potere di dimettersi facendo automaticamente sciogliere sia la Giunta che il Consiglio regionale); in secondo luogo, attraverso la analitica disciplina – in via transitoria, in stretto parallelismo e per la prima volta a livello regionale – di un tipo di elezione diretta del Presidente della Giunta, con la previsione dell’elezione del candidato che, inserito a capo di una lista elettorale, consegua il maggior numero dei voti a livello regionale e con il riconoscimento al Presidente eletto degli identici poteri previsti dagli articoli 122, quinto comma, e 126, terzo comma, della Costituzione.
Tale scelta per una radicale semplificazione del sistema politico a livello regionale e per la unificazione dello schieramento maggioritario intorno alla figura del Presidente della Giunta, pur imposta temporaneamente al sistema politico regionale ed anche indicata come “normale” possibilità di assetto istituzionale, può essere però legittimamente sostituita da altri modelli di organizzazione dei rapporti fra corpo elettorale, consiglieri regionali e Presidente della Giunta, che in sede di elaborazione statutaria possano essere considerati più idonei a meglio rappresentare le diverse realtà sociali e territoriali delle nostre regioni o anche più adatti per alcuni sistemi politici regionali. Peraltro, questa possibilità di optare per uno dei tanti possibili modelli diversi di forme di governo regionali non fondate sull’elezione diretta del Presidente della Giunta trova un limite del tutto evidente nella volontà del legislatore di revisione costituzionale di prevedere ipotesi di elezione diretta nel solo caso del Presidente della Giunta, al cui ruolo personale di mantenimento dell’unità dell’indirizzo politico e amministrativo si conferisce ampio credito, tanto da affidargli, come accennato, anche alcuni decisivi poteri politici.

Ciò sembra pienamente condiviso dalla stessa Regione Calabria, che infatti sostiene di aver fatto una scelta istituzionale diversa da quella della elezione a suffragio diretto del Presidente, fondamentalmente perché l’immissione nell’ufficio di Presidente (e di Vice Presidente) avverrebbe solo dopo il voto del Consiglio e solo in ragione di esso, mentre l’approvazione consiliare del programma di governo instaurerebbe tra Presidente della Giunta e Consiglio regionale un rapporto politico diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto. Per tali ragioni la difesa della resistente giunge ad asserire che “lo statuto calabrese si muove (…) nell’ambito della forma di governo parlamentare con i correttivi che l’evoluzione recente del sistema politico italiano ha prodotto”.

Peraltro, non può non notarsi che il sistema configurato nell’art. 33 del testo statutario appare invece caratterizzato da un meccanismo di elezione diretta del Presidente e del Vice Presidente della Giunta, del tutto analogo a quello disciplinato per il solo Presidente dall’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, salva la diversità che la preposizione alla carica consegue non alla mera proclamazione dei risultati elettorali, ma alla “nomina” da parte del Consiglio regionale; questa diversità appare tuttavia essenzialmente formale se si considera che, ai sensi del secondo comma dell’art. 33, il Consiglio regionale procede “sulla base dell’investitura popolare espressa dagli elettori, nella sua prima seduta” e che “la mancata nomina del Presidente e del Vice Presidente indicati dal corpo elettorale comporta lo scioglimento del Consiglio regionale”. Ciò porta a ritenere che il Consiglio regionale sia anche giuridicamente vincolato ad uniformarsi alla scelta compiuta dal corpo elettorale, a pena del suo stesso scioglimento.

Al tempo stesso, diversamente da quanto normalmente accade quando si conferisce un potere di nomina, per l’art. 33 nessun altro consigliere eletto può essere nominato Presidente o Vice Presidente: ciò conferma che ci si trova dinanzi ad un procedimento di elezione diretta del Presidente e del Vice Presidente, solo mascherato da una sorta di obbligatoria “presa d’atto” da parte del Consiglio regionale.

Non a caso, al Presidente “nominato” restano alcuni degli speciali poteri attribuiti dalla Costituzione al Presidente eletto (nomina e revoca dei componenti della Giunta, scioglimento del Consiglio regionale se viene adottata una mozione di sfiducia nei suoi riguardi), mentre gli vengono sottratti i poteri di produrre lo scioglimento del Consiglio nei casi in cui si verifichi la sua “rimozione, l’impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie” (per citare l’elencazione di cui al terzo comma dell’art. 126 della Costituzione).

In particolare, l’eliminazione del potere presidenziale di fare eventualmente venir meno, tramite le proprie dimissioni, la permanenza in carica dello stesso Consiglio regionale, riduce radicalmente i suoi poteri di indirizzo, laddove il Vice Presidente, ne può disporre ove subentri nella presidenza. Ad ulteriore rafforzamento di quest’ultima figura, che appare tutt’altro che marginale nel testo statutario malgrado che non risulti fra gli organi regionali necessari di cui al primo comma dell’art. 121 della Costituzione, vi è inoltre da considerare che la “mozione sul programma di governo” (di cui al secondo comma dell’art. 33) è presentata al Consiglio regionale sia dal Presidente che dal Vice Presidente.

Se si aggiunge che nel sistema dello statuto calabrese deliberato dal Consiglio regionale il Presidente non può nemmeno porre autonomamente la questione di fiducia (così l’art. 34, comma 1, lettera f), dal momento che deve previamente conseguire il consenso della Giunta su questa iniziativa, ne emerge una figura politica dai poteri sostanzialmente ridotti rispetto a quelli attribuiti dalla Costituzione al Presidente “eletto a suffragio universale e diretto”.

Sul punto può quindi concludersi che il sistema configurato dall’art. 33 della delibera legislativa concernente lo statuto calabrese consiste sostanzialmente nella elezione diretta del Presidente e del Vice Presidente, in violazione degli articoli 122, quinto comma, della Costituzione a causa dell’elezione diretta anche del Vice Presidente, e 126, terzo comma, della Costituzione, a causa della riduzione dei poteri del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto. Al tempo stesso, il primo comma dell’art. 33, prescrivendo analiticamente che “i candidati alle cariche di Presidente e di Vice Presidente della Giunta regionale sono indicati sulla scheda elettorale e sono votati contestualmente agli altri componenti del Consiglio regionale”, invade in modo palese l’area legislativa riservata dal primo comma dell’art. 122 della Cost. alla “legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica”; potrebbe anche aggiungersi che comunque è inesistente nella legislazione vigente un principio fondamentale che ammetta una duplice candidatura “a suffragio universale e diretto”.

5. – La dichiarazione di illegittimità costituzionale, sotto i profili indicati, dell’art. 33, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7, della delibera legislativa in questione comporta che essa sia estesa, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, all’art. 15, all’art. 16, comma 2, lettere a) e b), nonché all’art. 38, comma 1, lettera c), della medesima delibera legislativa, che disciplinano alcune fasi ulteriori dei procedimenti di cui all’art. 33 o fanno esplicito riferimento agli istituti ivi previsti.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, la dichiarazione di illegittimità conseguenziale può essere applicata anche ai giudizi in via principale (sentenze n. 20 del 2000, n. 441 del 1994 e n. 34 del 1961), in quanto esprime un principio di diritto processuale che è valido per tutte le questioni di legittimità costituzionale previste dal Capo II della predetta legge n. 87, come si desume anche dalla dizione letterale del citato art. 27.

6. – Occorre affrontare, a questo punto, la richiesta, avanzata in via subordinata dalla Regione resistente, che questa Corte sollevi dinnanzi a sé la “questione di legittimità costituzionale dell’art. 126, comma 3, della Costituzione, per violazione degli articoli 3, 97, 123, 92 e 94 della Costituzione” e, in particolare, del principio del parlamentarismo che ne sarebbe deducibile, secondo il quale un’assemblea elettiva non potrebbe essere sciolta per eventi accidentali in permanenza del rapporto fiduciario.

La Regione sostiene la richiesta sulla base della nota giurisprudenza di questa Corte, che ha riconosciuto la possibilità di sottoporre a giudizio di costituzionalità anche leggi costituzionali che siano ritenute confliggenti con i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale (sentenza n. 1146 del 1988).

Non occorre in questa sede considerare che la Regione Calabria ha prospettato un dubbio di costituzionalità relativo ad una disposizione facente parte del testo costituzionale (l’art. 126, terzo comma), anziché della disposizione contenuta nell’art. 4 della legge costituzionale n. 1 del 1999, sostitutiva del testo precedente.

Peraltro, la questione che si chiede di sollevare risulta manifestamente infondata, dal momento che non solo la stessa forma di governo di tipo parlamentare non sembra costituire in quanto tale un principio organizzativo immodificabile del sistema costituzionale statale, ma lo stesso titolo V della Costituzione prevede esplicitamente la possibilità di diverse forme di governo a livello regionale, per di più espressamente caratterizzandone quella in certa misura “normale”, salva diversa volontà espressa tramite apposite disposizioni statutarie difformi, con l’elezione diretta del Presidente della Giunta. Di certo in sistemi istituzionali nei quali anche il vertice dell’esecutivo sia eletto direttamente dal corpo elettorale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale, tanto che in assetti istituzionali del genere appare tutt’altro che irragionevole che l’organo monocratico eletto disponga anche del potere di dimettersi trascinando con sé l’intero sistema delle istituzioni rappresentative, evidentemente ove valuti come irraggiungibile l’attuazione del programma di governo sulla cui base è stato eletto (e sicuramente una impegnativa scelta politica del genere non appare annoverabile fra gli “eventi accidentali”, come invece asserisce la difesa regionale).

7. – Le censure di illegittimità costituzionale relative agli articoli 34, comma 1, lettera i), e 43, comma 2, sono infondate.

Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che la mera abrogazione, ad opera dell’art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1999, nel testo dell’art. 121 della Costituzione della precedente disposizione che attribuiva necessariamente l’esercizio della funzione regolamentare al Consiglio regionale – mentre non sono rinvenibili norme esplicite od anche implicite che limitino sul punto la discrezionalità statutaria – affida pienamente allo statuto la disciplina di tale funzione, che può essere anche alquanto articolata, a seconda delle diverse tipologie di fonti regolamentari (sentenze n. 313 e n. 324 del 2003).

Su questo piano l’art. 43 dello statuto calabrese disciplina diversi tipi di regolamenti regionali, per lo più attribuendone l’adozione alla Giunta, salvo appunto gli speciali regolamenti “di attuazione e di integrazione in materia di legislazione esclusiva” dello Stato che da questo siano stati delegati alle Regioni: attribuzione al Consiglio regionale che appare tutt’altro che irragionevole, in considerazione della probabile maggiore rilevanza di questa ipotetica normazione secondaria regionale di attuazione o integrazione della legislazione esclusiva statale (e ciò anche al di là della specifica particolare importanza dell’una o dell’altra materia).

8. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 38, comma 1, lettere a) ed e), sono fondate.
Il primo comma dell’art. 122 della Costituzione determina, in parte esplicitamente ma in parte implicitamente, un complesso riparto della materia elettorale fra le diverse fonti normative statali e regionali.
Anzitutto dispone che la legge della Repubblica stabilisce i principi fondamentali in tema di “sistema di elezione” e di determinazione dei “casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali”; e sui medesimi temi viene al contempo riconosciuta una competenza del legislatore regionale per tutta la parte residua.

Inoltre, lo stesso primo comma dell’art. 122 prevede che la legge statale “stabilisce anche la durata degli organi elettivi” ed in questo caso sembra trattarsi di una competenza legislativa piena.
In questo quadro la fonte statutaria è chiamata a svolgere un ruolo necessariamente ridotto, seppur significativo: questa stessa Corte, ad esempio, ha riconosciuto che spetta allo statuto regionale “la disciplina della eventuale prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni”, in quanto istituto che “riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto” (sentenza n. 196 del 2003). Ma poi, più in generale, sono le scelte statutarie in tema di fonti normative (come, ad esempio, la prescrizione, inserita proprio nel primo comma dell’art. 38, che la legge elettorale regionale debba essere approvata a maggioranza assoluta) e di forma di governo regionale che possono indirettamente condizionare la legislazione elettorale regionale.

A questo proposito, peraltro, occorre prendere atto che non si può pretendere, in nome della competenza statutaria in tema di “forma di governo”, di disciplinare la materia elettorale tramite disposizioni statutarie, dal momento che il primo comma dell’art. 123 ed il primo comma dell’art. 122 sono disposizioni tra loro pariordinate: anche se sul piano concettuale può sostenersi che la determinazione della forma di governo può (o addirittura dovrebbe) comprendere la legislazione elettorale, occorre prendere atto che, invece, sul piano della Costituzione vigente, la potestà legislativa elettorale è stata attribuita ad organi ed a procedure diverse da quelli preposti alla adozione dello statuto regionale e che quindi lo statuto regionale non può disciplinare direttamente la materia elettorale o addirittura contraddire la disposizione costituzionale che prevede questa speciale competenza legislativa.

Anzi, il fatto che la legge statale è chiamata a determinare i principi fondamentali nelle materie di cui al primo comma dell’art. 122 della Costituzione inevitabilmente riduce la stessa possibilità della fonte statutaria di indirizzare l’esercizio della potestà legislativa regionale in queste stesse materie.

Sono quindi inammissibili norme statutarie che – come nella lettera a) del primo comma dell’art. 38 – determinino direttamente, almeno in parte, il sistema di elezione che dovrà invece essere disciplinato dalla legge o che – come nella lettera e) del primo comma dell’art. 38 – determinino in modo diverso dal primo comma dell’art. 122 della Costituzione, sia sul piano soggettivo che su quello oggettivo, quanto dovrà essere disciplinato dal legislatore regionale sulla base dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale.
9. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 50, comma 5, è infondata.

Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna tale disposizione dello statuto solo “nella parte in cui attribuisce alla potestà statutaria, legislativa e regolamentare della Regione la disciplina del regime contrattuale dei dirigenti”, poiché in tal modo riconoscerebbe alla Regione stessa competenze riservate allo Stato ai sensi dell’art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione (materia “ordinamento civile”), atteso che gli aspetti fondamentali del rapporto di lavoro privato e quindi del rapporto di lavoro pubblico, oltre che la disciplina del rapporto sindacale, rientrerebbero nella nozione di “diritto civile”.
La Regione Calabria riconosce in modo espresso che sicuramente la disciplina sostanziale del rapporto di lavoro, quella contenuta nelle leggi civili, può essere attratta alla competenza legislativa dello Stato nell’ambito della materia “ordinamento civile”; peraltro, la resistente sostiene che andrebbe escluso che a questa materia siano riconducibili le procedure e le modalità della contrattazione collettiva, da ritenersi riservate all’autonomia degli enti direttamente interessati. In ogni caso – sempre secondo la resistente – già oggi parte della contrattazione collettiva si svolge in sede regionale ed in ambito locale. La norma statutaria si limiterebbe quindi a richiamare questa realtà, e cioè che la Regione disciplina con provvedimenti normativi il regime procedimentale della contrattazione con i propri dirigenti, ovviamente per la parte di sua competenza; ma anche se si affermasse la contrattazione a livello nazionale dei dirigenti regionali, “la norma manterrebbe la sua validità relativamente agli aspetti della disciplina contrattuale che restano affidati alla competenza regionale”.

Una interpretazione del genere della disposizione statutaria deve essere considerata non implausibile e compatibile con la disciplina costituzionale, nonché con la stessa legislazione statale vigente in materia di ordinamento della dirigenza pubblica; se, infatti, la intervenuta privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici vincola anche le Regioni (da ultimo, le sentenze n. 314 e n. 274 del 2003), le quali pur sono dotate, ai sensi del quarto comma dell’art. 117 della Costituzione, di poteri legislativi propri in tema di organizzazione amministrativa e di ordinamento del personale, deve rilevarsi che la stessa legislazione statale in materia di ordinamento della dirigenza non esclude una, seppur ridotta, competenza normativa regionale in materia, dal momento che anzi prevede espressamente che “le Regioni a statuto ordinario, nell’esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare (…) adeguano ai principi dell’art. 4 e del presente Capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità (…)” (art. 27, primo comma, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).

10. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 51 è infondata.

Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 51 dello statuto solo perché, “disciplinando la potestà normativa tributaria della Regione, statuisce su materie che non rientrano tra quelle che l’art. 123 della Costituzione attribuisce agli statuti regionali, e che consistono nella forma di governo e nei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”, e violerebbe l’art. 123, primo comma, della Costituzione.

Una tesi del genere, nella sua perentorietà, non può essere condivisa, dal momento che la riflessione dottrinale e la stessa giurisprudenza di questa Corte (cfr. ad esempio, sentenze n. 921 e n. 829 del 1988) riconoscono da tempo la legittimità dell’esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo (tra l’altro, non poche disposizioni del genere sono presenti nello statuto calabrese e non sono state impugnate); contenuti ulteriori dei quali semmai è opinabile la misura dell’efficacia giuridica (sentenza n. 171 del 1999).
Peraltro i riferimenti a tale potestà contenuti nell’art. 51 non vanno oltre una parafrasi di quanto contenuto nei commi secondo, terzo e quinto dell’art. 119, nonché nel comma primo dell’art. 120 della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7, dello statuto della Regione Calabria, approvato in prima deliberazione il 13 maggio 2003 e, in seconda deliberazione, il 31 luglio 2003;

dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 15; dell’art. 16, comma 2, lettere a) e b), e dell’art. 38, comma 1, lettera c), del predetto statuto della Regione Calabria;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 38, comma 1, lettere a) ed e), del predetto statuto della Regione Calabria;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 34, comma 1, lettera i), e 43, comma 2, del citato statuto della Regione Calabria, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 121 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 5, del predetto statuto della Regione Calabria, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 51 del citato statuto della Regione Calabria, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 123 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 126, terzo comma, della Costituzione, in riferimento agli artt. 3, 97, 123, 92 e 94 della Costituzione e, in particolare, al principio del parlamentarismo che ne sarebbe deducibile, che la Regione Calabria ha chiesto a questa Corte di sollevare dinnanzi a sé con la memoria di costituzione in giudizio.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.

F.to: Riccardo CHIEPPA, Presidente, Ugo DE SIERVO, Redattore, Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2004.

Il Direttore della Cancelleria F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 13/1/2004 n.2 proviene da Giustamm.

Pres. Numerico, Est. La Guardia
Vicentini e Cosetta (avv.ti Dalla Fior, Lorenzi) contro Comune di Pergine Valsugana (avv.ti D’Amato, Busana)

Ricorso – omessa notificazione al privato che ha denunciato l’abuso edilizio – inammissibilità – non sussiste per mancanza della qualità di controinteressato

Non pare ravvisabile, riguardo ai provvedimenti cautelari e sanzionatori in materia edilizia, la cui emanazione è configurata dalla legge come risultato di iniziativa d’ufficio, una posizione sostanziale di controinteresse di privati che, pur se autori di esposti o denunce contro l’attività edilizia abusiva, sono estranei al procedimento.
Pertanto non può essere rigettato per inammissibilità il ricorso, proposto avverso i provvedimenti suddetti, per omessa notificazione del gravame ai privati che hanno denunciato l’attività edilizia abusiva

va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai privati che hanno denunciato l’abuso edilizio

sul ricorso n. 35 del 2003 proposto da
VICENTINI COSETTA e VOLPE LUCA, rappresentati e difesi dagli avv.ti Marco Dalla Fior e Andrea Lorenzi ed elettivamente domiciliati nel loro studio in Trento, Via Paradisi n. 15/5;

il COMUNE DI PERGINE VALSUGANA, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Sergio D’Amato con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Franco Busana in Trento, Via Suffragio n. 122;

il DIRIGENTE DEI SERVIZI TECNICI – Sezione Edilizia Privata Ufficio Contenzioso Edilizio del Comune di Pergine Valsugana, non costituito in giudizio;

per l’annullamento
– dell’ordinanza del Dirigente Servizi tecnici del Comune di Pergine Valsugana n. 30882/02-30993/02 dd. 21.11.2002 di immediata sospensione dei lavori abusivi relativi ad un pergolato sulla p.ed. 1377 C.C. Pergine Valsugana;
– dell’ordinanza di ingiunzione di demolizione e riduzione in pristino prot. n. 511/03/BA/md dd. 7.1.2003.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione comunale intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 2 ottobre 2003 – relatore il Consigliere Silvia La Guardia – l’avv. Marco Dalla Fior per i ricorrenti e l’avv. Sergio D’Amato per l’Amministrazione comunale resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Con autorizzazione n. 401/2001/A di data 10.12.2001 il Comune di Pergine Valsugana assentiva la realizzazione, da parte di Vicentini Cosetta, di lavori in p.ed. 1377 p.m. 6 consistenti nella realizzazione di pergolato e sistemazione terreno come da progetto allegato.
Con provvedimento di data 21.11.2002 veniva ingiunta alla predetta ed al comproprietario Volpe Luca la sospensione dei lavori intrapresi qualificati come abusivi; atto che detti destinatari impugnavano con ricorso notificato il 20.1.2003.
Con motivi aggiunti notificati il 17.2.2003 i medesimi hanno altresì impugnato l’ingiunzione di demolizione e riduzione in pristino datata 7.1.2003.
Resiste il Comune di Pergine Valsugana che contesta ammissibilità e fondatezza del ricorso.
Con ordinanza 6.3.2003 n. 22 il Tribunale ha accolto l’istanza cautelare.

Va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per mancata notifica degli stessi ai proprietari del fondo confinante, autori della segnalazione di abuso menzionata nelle premesse degli atti gravati.
I provvedimenti non contengono alcun accenno ai proprietari confinanti ma genericamente menzionano una segnalazione di abuso della quale citano soltanto data e protocollo di arrivo. I redattori di tale denuncia dunque non erano agevolmente individuabili sulla base dei soli atti impugnati.
Inoltre non pare ravvisabile, riguardo ai provvedimenti cautelari e sanzionatori in materia edilizia, la cui emanazione è configurata dalla legge come risultato di iniziativa d’ufficio, una posizione sostanziale di controinteresse di privati che, pur se autori di esposti o denunce contro l’attività edilizia abusiva, sono estranei al procedimento (v. ad es. recentemente, nell’ipotesi analoga, sotto il profilo considerato, della decadenza da concessione edilizia, la sentenza di questo TRGA 20.3.2003 n. 129).
Nel merito ricorso e motivi aggiunti risultano fondati.
Il progetto assentito con l’autorizzazione del 10.12.2001 prevedeva, come si rileva con tutta chiarezza dagli elaborati grafici (in particolare prospetti e “vista di fianco particolare pergolato”), la realizzazione di un pergolato e la sistemazione del terreno, con realizzazione di un muro di contenimento, per portarlo al livello del piano rialzato, ove veniva realizzata, in luogo di una finestra, una porta finestra per accesso diretto al pergolato. Altezza del muretto e sua (breve) distanza dal confine sono graficamente indicate.
L’autorizzazione predetta non imponeva particolari modalità di riempimento del basamento del pergolato. Né è contestata la puntualizzazione dei ricorrenti secondo cui la realizzazione di riempimenti e muri di contenimento sino all’altezza di mt. 1,50 è sottratta all’obbligo di osservare la distanza di mt. 5 dal confine.
Orbene, le modalità di realizzazione del riempimento descritte nei provvedimenti impugnati (consistite in “posa di “iglo” in plastica dell’altezza di 40 cm. …. posizionamento tubazioni e chiusura con poliuretano espanso liquido; posa di caldana cementizia con leca sopra gli “iglo” ….; posa di guaina impermeabilizzante con soprastante tessuto-non-tessuto …; riporto e livellamento terreno …”) non modificano l’impatto finale e la funzione dell’opera realizzata rispetto a quanto approvato.
Né vale a renderla diversa – e necessitante di rilascio di concessione edilizia – la circostanza che al di sotto di tale opera si trovi un garage interrato, realizzato molto tempo prima (i ricorrenti indicano 20 anni or sono).
Circostanza, questa, che spiega il ricorso agli “igloo” per alleggerire il carico e la realizzazione della caldana su cui posare l’impermeabilizzazione, ma non altera la tipologia di basamento del pergolato del manufatto realizzato con la conseguenza che l’ingiungerne la demolizione contrasta con la rilasciata autorizzazione n. 401/2001.
In accoglimento del secondo motivo del ricorso e dell’atto di motivi aggiunti e potendosi dichiarare assorbite le ulteriori censure va dunque disposto l’annullamento degli atti impugnati.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 35/2003, accoglie il ricorso ed i motivi aggiunti e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna il Comune di Pergine Valsugana, in persona del Sindaco pro tempore, a rifondere ai ricorrenti le spese del giudizio che si liquidano in € 2.000,00 (comprensive di onorari), oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento, nelle Camere di Consiglio del 2 ottobre e 11 dicembre 2003, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Paolo Numerico Presidente
dott. Silvia La Guardia Consigliere estensore
dott. Gianfranco Bronzetti Consigliere

Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria il giorno 13 gennaio 2004.

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Sentenza – 13/1/2004 n.4 proviene da Giustamm.

Pres. CHIEPPA, Red. DE SIERVO

Energia – Questione di legittimità costituzionale – D.L. 7/2002 – Art. 77 Cost. – Presupposti di necessità e urgenza – Mancanza – Infondatezza

Sistema elettrico nazionale – Misure statali urgenti – Applicabilita’
della disciplina governativa di urgenza sino alla determinazione
dei principi fondamentali della materia e non oltre il 31 dicembre
2003 – Ricorso delle Regioni Umbria, Basilicata e Toscana –
Prospettata indebita attribuzione allo Stato della potesta’
legislativa in materie oggetto di competenza concorrente,
esercitabile dalle regioni anche entro il quadro dei principi
desumibili dalle leggi vigenti – Non fondatezza della questione

— *** —

Con commento di Alfonso Celotto “La Corte torna ad emettere il controllo dei presupposti del decreto legge”

Costruzione di centrali elettriche tra Stato e Regioni

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Riccardo CHIEPPA, Presidente; Gustavo ZAGREBELSKY, Giudice;
Valerio ONIDA;Carlo MEZZANOTTE;
Fernanda CONTRI;
Guido NEPPI MODONA;Piero Alberto CAPOTOSTI;Franco BILE;Giovanni Maria FLICK;Francesco AMIRANTE;Ugo DE SIERVO;
Romano VACCARELLA;
Paolo MADDALENA.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale) e della legge 9 aprile 2002, n. 55 concernente (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), promossi con ricorsi delle Regioni Umbria (n. 2 ricorsi), Basilicata e Toscana, notificati il 27 marzo, il 31 maggio, l’8 e il 7 giugno 2002, depositati in cancelleria il 4 aprile e il 6 e il 17 giugno successivi ed iscritti ai nn. 30, 39, 40 e 41 del registro ricorsi 2002.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 28 ottobre 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Giovanni Tarantini e Fulco Ruffo per la Regione Umbria, Mario Loria per la Regione Toscana e l’avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 27 marzo 2002, depositato il 4 aprile 2002 e iscritto al n. 30 del 2002 del registro ricorsi, la Regione Umbria ha sollevato questione di legittimità costituzionale del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione degli artt. 77, secondo comma; 120, secondo comma; 117, primo comma, secondo comma lettera m), e terzo comma, nonché 118, primo e secondo comma, Cost. In subordine e più specificamente, la Regione Umbria ha impugnato: l’art. 1, commi 1, 2, 3 e 5, del d.l. n. 7 del 2002, per violazione dell’art. 117, primo e terzo comma, Cost., nonché dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost.; l’art. 1, commi 2, 3, 4 e 5, del medesimo d.l., per violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.

Premette la Regione che il d.l. n. 7 del 2002, emanato “al fine di evitare l’imminente pericolo di interruzione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale” e per garantire la necessaria copertura del fabbisogno nazionale, dispone, all’art. 1, che la costruzione e l’esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, gli interventi di modifica e ripotenziamento, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili per il loro esercizio, sono dichiarate opere di pubblica utilità. Titolo per la costruzione e l’esercizio dell’impianto è rappresentato dall’autorizzazione unica rilasciata dal Ministero delle attività produttive, sostitutiva di ogni atto autorizzativo, comunque denominato, previsto dalle norme vigenti. Lo stesso art. 1 dispone poi che al procedimento autorizzatorio sono chiamate a partecipare le amministrazioni interessate, applicandosi i principi di semplificazione e la disciplina di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), e che deve essere raggiunta l’intesa con la Regione interessata, senza peraltro che siano specificati i termini e le modalità della partecipazione e dell’intesa.

Sostiene la Regione Umbria che il decreto-legge impugnato violerebbe innanzitutto l’art. 77, secondo comma, Cost., in quanto sarebbe stato emanato in assenza dei presupposti di necessità ed urgenza. Secondo la giurisprudenza costituzionale, infatti, il sindacato sulla sussistenza dei presupposti che legittimano il Governo ad emanare decreti-legge sarebbe ammissibile, sia pure nel solo caso di “evidente mancanza” dei requisiti stessi.

La Regione afferma di conoscere la giurisprudenza della Corte che considera inammissibile il ricorso delle Regioni in via di azione avverso un decreto-legge per questo tipo di motivi, ma ritiene che, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione e con il nuovo modello dei rapporti Stato-Regioni da essa delineato, quella giurisprudenza sia suscettibile di riconsiderazione. A differenza che in passato, infatti, il Governo non avrebbe più il potere di rinvio ai Consigli regionali delle delibere legislative, né di garantire il rispetto dell’interesse nazionale, di talché Governo e Regioni disporrebbero parimenti del potere di impugnare la legge (art. 127 Cost.).

Nel nuovo sistema, inoltre, la potestà legislativa non spetterebbe più allo Stato in via generale, ma anche alle Regioni, secondo il modello delineato dall’art. 117 Cost. Infine, la nuova formulazione dell’art. 114 assegnerebbe alle Regioni, insieme alle altre autonomie territoriali, “il nuovo ruolo di enti che svolgono le proprie funzioni nell’interesse generale della comunità repubblicana”. In questo mutato quadro costituzionale, anche le Regioni, e non più solo il Governo, sarebbero legittimate ad agire in funzione di tutela generale dell’ordinamento.

Ciò posto, la ricorrente ritiene che il d.l. censurato sarebbe stato emanato in assenza delle condizioni di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., dal momento che la necessità di evitare l’imminente pericolo di interruzione di energia elettrica, affermata nel decreto, non sarebbe basata su nessun dato certo. Neppure potrebbe essere ravvisata una situazione di straordinaria urgenza nella recente liberalizzazione dell’attività di produzione di energia elettrica, avvenuta con il decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato dell’energia elettrica).

Quanto al contenuto delle disposizioni impugnate, la Regione Umbria osserva che la normativa impugnata contrasterebbe con l’art. 117 Cost., in quanto – in una materia assegnata alla legislazione concorrente di Stato e Regioni, qual è quella della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” – il Governo sarebbe intervenuto adottando norme di dettaglio, anche di tipo procedurale, anziché limitarsi a dettare norme di principio.

Ad avviso della ricorrente, perché una legge dello Stato possa incidere su una competenza del legislatore regionale non potrebbero essere ritenuti sufficienti i presupposti di necessità ed urgenza cui è subordinata l’emanazione di un decreto-legge ex art. 77 Cost. Il rapporto tra fonte regionale e fonte statale sarebbe infatti sempre regolato dal principio della competenza e non da quello gerarchico. E ciò, a maggior ragione, nel nuovo sistema costituzionale, nell’ambito del quale l’art. 117 riconoscerebbe pari dignità alla legislazione statale e a quella regionale, e l’art. 114 porrebbe un principio di pari ordinazione tra gli enti individuati come costitutivi della Repubblica.

Neppure potrebbe ritenersi che la materia dell’energia sia riconducibile alla legislazione esclusiva dello Stato sotto altro titolo, ad esempio in forza dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

Il d.l. n. 7 del 2002 inoltre, nell’attribuire il potere autorizzatorio allo Stato, in sostituzione delle “autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso comunque denominati previsti dalle norme vigenti” (art. 1, comma 1), violerebbe l’art. 118, primo e secondo comma, Cost. L’esigenza di assicurare l’erogazione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale, infatti, non sarebbe sufficiente per “riconoscere all’ordinamento centrale una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale in materia”.

Inoltre, l’art. 1, commi 2, 3 e 5, del d.l. impugnato lederebbe le funzioni di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali assegnate alla competenza normativa della Regione e sarebbe incompatibile con il ruolo che l’art. 118 Cost. riconosce per le funzioni amministrative, a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni; il comma 2 nella parte in cui prescrive l’assorbimento nell’autorizzazione unica della c.d. autorizzazione integrata e la sostituzione della stessa ad ogni autorizzazione ambientale di competenza delle singole amministrazioni; il comma 3 laddove stabilisce che l’autorizzazione unica ha effetto di variante degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale; il comma 5 ove dispone la sospensione dell’efficacia del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 1988 (Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità di cui all’art. 6, della legge 8 luglio 1986, n. 349, adottate ai sensi dell’art. 3 del d.P.C.m. 10 agosto 1988, n. 377), allegato IV (Procedure per i progetti di centrali termoelettriche e turbogas), dell’articolo 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393 (Norme sulla localizzazione delle centrali elettronucleari e sulla produzione e sull’impiego di energia elettrica), nonché del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 1998, n. 53 (Regolamento recante disciplina dei procedimenti relativi alla autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di energia elettrica che utilizzano fonti convenzionali, a norma dell’articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59). Neppure sarebbe possibile individuare nell’atto di decretazione d’urgenza una manifestazione del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni ai sensi dell’art. 120, secondo comma, Cost., non ricorrendo i presupposti e le forme previste da tale disposizione. Di qui la prospettata violazione degli artt. 77, secondo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.

Infine, l’art. 1, comma 2, del d.l. impugnato, nello stabilire che il procedimento previsto si svolge d’intesa con la Regione interessata, senza tuttavia stabilire i tempi e le modalità di tale intesa, contrasterebbe con il principio di leale collaborazione.
D’altronde il generico richiamo al rispetto dei principi di semplificazione amministrativa e delle modalità dettate dalla legge n. 241 del 1990, non sarebbe sufficiente a garantire il rilievo degli interessi della comunità regionale, in aperta violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione; tanto più che il decreto, all’art. 1, commi 3 e 5, “risulta sostitutivo sia della autorizzazione integrata che di tutte le autorizzazioni ambientali di competenza dei diversi enti coinvolti e sospensivo dell’efficacia dell’Allegato IV del d.P.C.m. 27 dicembre 1988 e del d.P.R. n. 53 del 1998”, senza prevedere forme di coinvolgimento e di partecipazione, con idonee modalità procedurali di tutti gli interessati.

Per gli stessi motivi sarebbe, da ultimo, illegittimo anche l’art. 1, comma 4, del decreto impugnato, per la parte in cui estende le disposizioni di cui ai commi precedenti anche “ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del … decreto”.

2. – Con ricorso notificato il 31 maggio 2002, depositato il 6 giugno 2002 e iscritto al n. 39 del 2002 del registro ricorsi, la Regione Umbria ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale).

Con tale ricorso, la Regione, ripropone le medesime censure già mosse nei confronti del d.l. n. 7 del 2002 con riferimento alle norme di questo convertite senza modificazioni. Inoltre, la ricorrente muove ulteriori censure sia avverso la legge di conversione nel suo complesso, in quanto contrastante con gli artt. 77, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost., sia nei confronti delle disposizioni che hanno modificato le norme del d.l. n. 7 del 2002.

Innanzitutto, si lamenta la violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost. Ribadite le argomentazioni a sostegno della censurabilità da parte delle Regioni delle violazioni dell’art. 77 Cost., la Regione Umbria afferma che l’art. 1, comma 1, della legge impugnata, nel convertire il decreto-legge, avrebbe rivelato l’inesistenza di uno dei presupposti della decretazione d’urgenza, non individuandolo più nell'”imminente pericolo” di interruzione della fornitura di energia elettrica, ma, più semplicemente, nel solo “pericolo” della medesima.

La ricorrente, con argomentazioni non dissimili da quelle sopra richiamate, ribadisce inoltre che non ricorrerebbero neppure i presupposti per ravvisare nella fattispecie una manifestazione del potere sostitutivo previsto dall’art. 120, secondo comma, Cost. Di talché la legge di conversione sarebbe quindi interamente illegittima in quanto essendo stato esercitato il potere di decretazione d’urgenza in totale carenza di presupposti, sarebbe essa stessa affetta di un grave vizio in procedendo.

Quanto alle singole disposizioni della legge, viene innanzitutto censurato l’art. 1, comma 1, che – nel convertire il decreto impugnato – ha precisato che le sue previsioni valgono fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117 Cost., e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, previa intesa in sede di Conferenza permanente tra Stato, Regioni e Province autonome (cfr. Allegato, cpv. 1). Tale norma, secondo la ricorrente, contrasterebbe con l’art. 117 Cost., in quanto supererebbe i confini assegnati alla normativa statale in materie di competenza ripartita. E tale vizio non sarebbe escluso dalla natura transitoria della disciplina, la quale, anzi, sarebbe addirittura “eversiva”, poiché lo Stato si arrogherebbe il potere di disciplinare nel dettaglio, con norme immediatamente efficaci, materie che la Regione avrebbe fin da ora il diritto di disciplinare entro il quadro dei principi desumibili dalle leggi vigenti. Illecita ed arbitraria sarebbe quindi l’assegnazione di un termine da parte dello Stato alle Regioni per esercitare una loro competenza costituzionalmente garantita.

La Regione Umbria lamenta poi la violazione dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost., ad opera dell’art. 1, comma 1, della legge di conversione, che modifica l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 7 del 2002 (Allegato, cpv. 3), e dell’art. 1, comma 1, della medesima legge, che introduce il comma 3-bis all’art. 1 del citato d.l. (Allegato, cpv. 4). La prima norma subordina il rilascio dell’autorizzazione alla acquisizione del parere del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le opere da realizzare, ma dispone che il rilascio di tale parere non può incidere sul rispetto del termine per la conclusione del procedimento, individuato dal comma 2 del decreto-legge in centottanta giorni. In tal modo, ad avviso della ricorrente, gli enti locali sarebbero sostanzialmente privati del potere di intervenire efficacemente su provvedimenti diretti ad incidere sul loro territorio, né costituirebbero correttivi sufficienti a compensare la perdita di rilevanza delle Regioni e delle autonomie locali rispetto al potere decisionale dello Stato la previsione della facoltà delle Regioni di “promuovere accordi tra il proponente e gli enti locali interessati dagli interventi di cui al comma 1 per l’individuazione di misure di compensazione e riequilibrio ambientale” né la costituzione, tra il Ministero delle Attività produttive, le Regioni, l’Unione delle province d’Italia e l’Associazione nazionale dei comuni italiani, di un “comitato paritetico per il monitoraggio congiunto dell’efficacia delle disposizioni del decreto e la valutazione dell’adeguatezza della nuova potenza installata”.

Per il resto, nei confronti delle norme non modificate in sede di conversione, la Regione Umbria ripropone le medesime censure mosse avverso le corrispondenti norme del d.l. n. 7 del 2002.

3. – Nel giudizio concernente la legge n. 55 del 2002 si è costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, sostenendo che il ricorso proposto dalla Regione Umbria debba essere rigettato perché inammissibile o comunque infondato. La difesa erariale osserva innanzitutto come anche nel nuovo sistema costituzionale delineato dopo la riforma del titolo V, l’interesse delle Regioni a ricorrere nei giudizi di legittimità in via principale sarebbe qualificato dalla finalità di ripristinare le loro competenze costituzionalmente garantite. Non potrebbe invece riconoscersi loro la possibilità di agire per una tutela generale dell’ordinamento, in quanto essa potrebbe essere affidata solo a chi ha una visione complessiva dell’ordinamento stesso.

In ogni caso, la questione di legittimità costituzionale della legge impugnata per carenza dei presupposti di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., sarebbe ormai superata, dal momento che la Corte, nella sentenza n. 29 del 2002, avrebbe chiarito che gli eventuali vizi del decreto-legge, anche sotto il profilo della necessità e urgenza, sarebbero sanati definitivamente quando le Camere, con la legge di conversione, abbiano assunto come propri i contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo. Inammissibile sarebbe quindi la censura relativa al difetto del presupposto dell’esistenza di un imminente pericolo di interruzione della fornitura di energia elettrica. E anche ove tale vizio sussistesse, esso sarebbe proprio del decreto-legge, con la conseguenza che avrebbe perso rilievo a seguito della emanazione della legge di conversione; né, d’altronde, potrebbe configurarsi come vizio proprio di quest’ultima, dal momento che i motivi per i quali una legge è emanata non potrebbero incidere sulla sua legittimità costituzionale.

Inoltre, sarebbe infondato il motivo di ricorso concernente il potere sostitutivo dello Stato, in quanto non risulta che lo Stato abbia voluto operare in sostituzione delle Regioni.

Quanto al contenuto della legge impugnata, l’Avvocatura rileva come il d.lgs. n. 79 del 1999 attribuisca al Ministero dell’industria (ora delle attività produttive) il compito di provvedere alla sicurezza del sistema elettrico nazionale e di assicurarne la continuità e che lo Stato sarebbe intervenuto a disciplinare la materia al fine di garantire le esigenze di sicurezza e i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e politici, in materie, dunque, che sarebbero riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere h) ed m). L’intervento statale sarebbe stato reso indispensabile dalla necessità di realizzare nuovi impianti per fare fronte alla prevista crescita del fabbisogno nazionale di energia su tutto il territorio nazionale e così salvaguardare lo sviluppo economico del paese e l’attuale livello qualitativo di vita. Pertanto, lo Stato avrebbe esercitato la sua potestà esclusiva in materia di sicurezza e di tutela dei diritti civili e sociali, tra i quali andrebbe inserito anche quello di disporre dell’energia indispensabile per mantenere le attuali disponibilità, le quali costituirebbero i livelli essenziali delle prestazioni.

Lo Stato, prevedendo un termine per l’esercizio della legislazione concorrente delle Regioni, avrebbe tuttavia voluto limitare nel tempo gli effetti del proprio potere legislativo esclusivo di cui ha fatto uso, in modo che le autonomie regionali potessero intervenire sulla materia al momento in cui fosse garantita la produzione di energia elettrica sufficiente ai bisogni nazionali.

Quanto specificamente alla dichiarazione di pubblica utilità delle opere, ed alla previsione di un’unica autorizzazione, rilasciata dal Ministero delle attività produttive, per la realizzazione di nuovi impianti, esse sarebbero direttamente funzionali agli obiettivi del legislatore: accelerare i tempi di costruzione dei nuovi impianti su tutto il territorio nazionale per assicurare la fornitura di un servizio pubblico essenziale. Tali obiettivi, secondo quanto sostenuto dalla difesa erariale, potrebbero essere raggiunti solo con un intervento unico che esclusivamente il legislatore nazionale sarebbe in grado di porre in essere.

Nell’ambito del procedimento unico per il rilascio dell’autorizzazione sarebbe comunque assicurata la partecipazione delle amministrazioni interessate. In specie, sottolinea l’Avvocatura, la disciplina impugnata prevede espressamente il parere motivato della provincia o del comune.

Né vi sarebbe poi violazione del principio di leale collaborazione, in quanto la semplice previsione dell’intesa dovrebbe intendersi nel senso che il suo mancato raggiungimento preclude la conclusione del procedimento.

L’Avvocatura, infine, sostiene che la normativa censurata investirebbe anche la materia della tutela della concorrenza, materia che rientra nella legislazione statale esclusiva, in quanto comunque inciderebbe sulla produzione di energia elettrica e dunque sull’offerta e sull’equilibrio del mercato.

4. – Contro l’intera legge n. 55 del 2002 la Regione Basilicata ha proposto ricorso notificato l’8 giugno 2002, depositato il 17 giugno 2002 e iscritto al n. 40 del 2002 del registro ricorsi, lamentando la violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

La ricorrente sostiene che la legge impugnata violerebbe la competenza che l’art. 117, terzo comma, Cost. riserva alla potestà legislativa concorrente delle Regioni in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, in quanto, anziché limitarsi a dettare i principi fondamentali, il legislatore statale avrebbe disciplinato in modo analitico il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica.

L’illegittimità della legge n. 55 del 2002 non sarebbe esclusa dalla natura transitoria della disciplina, destinata ad operare “fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., e comunque non oltre il 31 dicembre 2003”. Anzi, tale previsione sarebbe a sua volta contrastante con la Costituzione, precludendo alle Regioni di esercitare fino a quel momento una competenza legislativa di cui sono già titolari.

Tale previsione non sarebbe neppure giustificabile al fine di tutela dell’interesse nazionale, che il nuovo testo costituzionale non prevede più come limite alla potestà legislativa regionale. E, d’altra parte, non potrebbero invocarsi a sostegno dell’intervento legislativo dello Stato tanto le materie di cui all’art. 117, secondo comma, Cost., quanto i poteri sostitutivi del Governo previsti dall’art. 120, secondo comma, Cost.

L’art. 117 Cost. sarebbe inoltre violato in quanto la disciplina della legge n. 55 del 2002, per la parte in cui interferisce sull’assetto del territorio in relazione all’impatto delle opere e alla necessaria conformità urbanistica delle stesse, inciderebbe sulla materia del “governo del territorio” attribuita alla potestà legislativa concorrente delle Regioni.

La Regione afferma che la legge impugnata violerebbe anche l’art. 118 Cost., in quanto, nell’attribuire la funzione amministrativa di rilascio dell’autorizzazione al Governo statale, violerebbe i criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza posti dallo stesso art. 118.

Tale norma sarebbe poi violata anche sotto un ulteriore profilo. L’art. 118 Cost., infatti, detta i criteri per il riparto delle funzioni amministrative, ma non disciplina la fonte deputata ad allocare le stesse. Questa fonte dovrebbe dunque essere determinata sulla base dell’art. 117 e pertanto sarebbe costituita dalla legge competente a regolare la materia. Poiché nel caso di specie, l’energia rientra tra le materie di legislazione concorrente, spetterebbe alle Regioni, attenendosi ai principi regolatori fissati dallo Stato, dettare le procedure di svolgimento delle funzioni, distribuendo le stesse secondo i criteri dettati dall’art. 118 Cost. Né varrebbe a superare la censura la previsione dell’intesa con la Regione richiesta per il rilascio dell’autorizzazione, perché la potestà legislativa non potrebbe essere surrogata con forme di concertazione attinenti all’esercizio della funzione amministrativa.

5. – Anche la Regione Toscana ha proposto ricorso, notificato il 7 giugno 2002, depositato il 17 giugno 2002 e iscritto al n. 41 del 2002 del registro ricorsi, avverso l’intera legge n. 55 del 2002, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

La ricorrente muove dalla considerazione che la normativa censurata, nel disciplinare il procedimento preordinato alla costruzione e all’esercizio degli impianti di energia elettrica, nonché delle opere e infrastrutture connesse, interverrebbe, con una disciplina di dettaglio, nella materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, attribuita dall’art. 117 Cost. alla potestà legislativa concorrente delle Regioni.

L’intervento statale in tale materia non troverebbe legittimazione nei c.d. titoli di intervento trasversale previsti nell’art. 117, secondo comma, Cost. Né potrebbe giustificarsi in relazione all’interesse nazionale a garantire la fornitura di energia elettrica, dal momento che il nuovo testo costituzionale non prevede più l’interesse nazionale come limite alla potestà normativa delle Regioni.

La normativa censurata non potrebbe neppure essere giustificata in relazione alla finalità di tutelare la concorrenza, perché non contiene disposizioni volte a garantire le imprese contro il rischio di intese restrittive o di abusi di posizione.

Ancora, la disciplina in questione non potrebbe ricondursi alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto queste riguarderebbero servizi sociali e non industriali, e comunque l’intervento statale sarebbe limitato alla determinazione degli standard, su cui la legge in esame non interviene in alcun modo, limitandosi ad attribuire allo Stato le funzioni amministrative preordinate al rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti.

La legge censurata, secondo la ricorrente, lederebbe inoltre la potestà regionale in materia di “governo del territorio”, che l’art. 117 Cost. ricomprende tra le materie a legislazione concorrente, là dove prevede che l’autorizzazione unica rilasciata dal Ministero abbia effetto di variante urbanistica, richiedendo al comune sul cui territorio ricade l’intervento un semplice parere che, peraltro, può essere anche negativo o può anche mancare e comunque non può incidere sul rispetto del termine di 180 giorni previsto per la conclusione del procedimento.

Infine, a sostegno della asserita violazione dell’art. 118 Cost., la Regione Toscana prospetta argomenti del tutto analoghi a quelli fatti valere dalla Regione Basilicata.

6. – Anche nei due giudizi introdotti dalle Regioni Basilicata e Toscana la Presidenza del Consiglio dei ministri si è costituita tramite l’Avvocatura generale dello Stato, sostenendo – con argomentazioni di merito identiche a quelle sviluppate in relazione all’impugnazione della Regione Umbria – che i ricorsi proposti debbano essere dichiarati inammissibili o comunque infondati.

7. – In prossimità dell’udienza, la Regione Umbria ha depositato una memoria nella quale ribadisce le censure svolte nei ricorsi introduttivi avverso il d.l. n. 7 del 2002 e la legge di conversione n. 55 del 2002.
In particolare tali atti normativi conterrebbero disposizioni di dettaglio in una materia attribuita dall’art. 117, terzo comma, Cost. alla potestà legislativa concorrente.

La ricorrente, inoltre, contesta che lo strumento della decretazione d’urgenza possa essere utilizzato dal legislatore statale per dettare principi nella materia dell’energia, sia per la natura propria del decreto-legge, finalizzato a risolvere problemi e regolare situazioni eccezionali e straordinarie, sia perché, anche qualora mancasse la fissazione di principi, questi, secondo la giurisprudenza della Corte, andrebbero desunti dalle leggi già in vigore.

La Regione ribadisce che il d.l. n. 7 del 2002 neppure potrebbe trovare il proprio fondamento nell’art. 120, secondo comma, Cost., in quanto ammettere che il Governo possa sostituirsi al legislatore regionale in via d’urgenza, configurerebbe un tertium genus di potestà legislativa statale non prevista dall’art. 117 Cost., che – come tale – sfuggirebbe al sistema dei limiti di materia previsti da tale norma ed introdurrebbe una potestà sostitutiva generale dello Stato nei confronti delle Regioni.

In concreto poi, il d.l. n. 7 del 2002 avrebbe operato un intervento sostitutivo preventivo, sganciato dalla previa messa in mora della Regione e sottratto ad ogni disponibilità della stessa; ciò in contrasto anche con quanto prevede l’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).

Neppure ricorrerebbero i presupposti per l’esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 117, quinto comma, Cost., per il caso di inadempienza delle Regioni in materia di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea.

Ad avviso della Regione Umbria, i profili di illegittimità censurati non verrebbero meno per il fatto che la legge di conversione n. 55 del 2002 ha limitato la vigenza della disciplina “fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., e comunque non oltre il 31 dicembre 2003”. Si tratterebbe infatti di una vera e propria “sospensione” della potestà legislativa regionale con conseguente inversione dell’ordine delle competenze costituzionalmente garantite. Da questo punto di vista, la legge impugnata contrasterebbe anche con quanto stabilito dalla recente sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte, dal momento che le disposizioni censurate non sarebbero il frutto di un’intesa con le Regioni, né conterrebbero una disciplina di carattere suppletivo rispetto al successivo intervento regionale. D’altronde il limite temporale non potrebbe valere a rendere legittima la normativa censurata, in quanto nulla impedirebbe al Governo di disporre con altro decreto-legge una o più proroghe al termine inizialmente fissato.

Anche la previsione della preventiva intesa per la determinazione delle opere da considerarsi di pubblica utilità ai sensi dell’art. 1 del d.l. n. 7 del 2002 non rappresenterebbe un effettivo coinvolgimento delle Regioni. Infatti, la determinazione delle opere da considerarsi di pubblica utilità, sarebbe “compiuta direttamente dal legislatore statale”, potendo le Regioni, in sede di intesa, manifestare il proprio assenso o dissenso alla disciplina normativa, mentre sarebbe loro preclusa “ogni valutazione reale circa la portata degli interessi dello Stato alla attrazione delle competenze”.

Infine, la Regione Umbria dà conto della emanazione, nelle more del giudizio, del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia di oneri generali del sistema elettrico e di realizzazione, potenziamento, utilizzazione e ambientalizzazione di impianti termoelettrici), convertito nella legge 17 aprile 2003, n. 83 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25, recante disposizioni urgenti in materia di oneri generali del sistema elettrico. Sanatoria degli effetti del decreto-legge 23 dicembre 2002, n. 281), che modifica talune disposizioni della normativa oggetto del giudizio, dichiarando prioritari alcuni progetti di cui al d.l. n. 7 del 2002 ai fini della valutazione di impatto ambientale (art. 3, comma 1), prorogando il termine per l’espletamento della VIA (art. 3, comma 2), disponendo che l’elenco dei progetti prioritari è approvato con decreto dei Ministri per le attività produttive e dell’ambiente (art. 3, comma 4).

Dichiara la Regione di non aver ritenuto necessaria l’impugnazione di tali disposizioni, che violerebbero gli artt. 117, 118 e 120 Cost., trattandosi di norme strettamente connesse ed in rapporto di coordinazione con le disposizioni censurate, la cui illegittimità costituzionale potrebbe essere pronunciata dalla Corte in via consequenziale ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).

8. – In prossimità dell’udienza la Regione Toscana ha depositato una memoria, nella quale contesta le deduzioni esposte dall’Avvocatura dello Stato.

In particolare, la ricorrente ritiene che la normativa impugnata attenga ad una materia attribuita alla potestà legislativa esclusiva dello Stato: anzitutto, non sarebbe pertinente il richiamo alla “sicurezza” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., come sarebbe dimostrato dalla giurisprudenza di questa Corte , secondo la quale tale espressione dovrebbe essere interpretata come inerente alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico.

Del pari infondato sarebbe il richiamo alla lettera m) del secondo comma dell’art. 117 Cost., in quanto, come affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni non sarebbe una materia, ma una competenza del legislatore statale di dettare norme aventi ad oggetto la fissazione di un livello minimo di soddisfacimento di diritti civili e sociali. La legge censurata non fisserebbe standard minimi, ma allocherebbe in capo allo Stato funzioni amministrative preordinate al rilascio degli atti autorizzativi necessari per la costruzione e l’esercizio degli impianti.

La disciplina censurata non sarebbe riconducibile neppure al settore della “tutela della concorrenza”, non contenendo né norme volte a garantire le imprese da intese restrittive, abuso di posizioni dominanti ed operazioni di concentrazione, né forme di promozione della concorrenza. Essa quindi rientrerebbe nell’ambito della materia della “produzione di energia” attribuita alla potestà legislativa concorrente delle Regioni.

Il sovvertimento delle competenze regionali, operato dalle disposizioni censurate, secondo la Regione Toscana, non sarebbe giustificato dall’esigenza di evitare il pericolo di interruzione dell’energia elettrica, dal momento che, dopo 19 mesi di vigenza della normativa, si sarebbe per la prima volta verificata un’interruzione di energia senza precedenti. Ciò evidenzierebbe come l’attrazione allo Stato delle competenze regionali non potrebbe giustificarsi nemmeno in forza del principio di sussidiarietà, dal momento che l’assunzione di tali competenze non ha evitato il pericolo di interruzione dell’erogazione di energia, che costituiva l’elemento giustificativo dell’intervento statale e della deroga all’art. 117 Cost.
9. – Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza l’Avvocatura dello Stato contesta innanzitutto la possibilità da parte delle Regioni di impugnare una legge di conversione di un decreto-legge per violazione dei presupposti di necessità e urgenza, osservando come i limiti del potere di impugnativa regionale non sarebbero cambiati a seguito delle modifiche costituzionali, anche secondo quanto affermato dalla Corte nella sentenza n. 274 del 2003.

Inoltre, ad avviso della difesa erariale, i vizi del decreto-legge sarebbero sanati definitivamente quando la legge di conversione abbia assunto come propri i contenuti e gli effetti della disciplina adottata.

Quanto ai contenuti della legge impugnata, l’Avvocatura ribadisce che la materia dell’energia rientrerebbe nella legislazione esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere h) ed m), Cost., in quanto l’efficienza del sistema elettrico nazionale atterrebbe alla sicurezza e all’ordine pubblico, poiché interruzioni dell’erogazione di energia determinerebbero l’impossibilità di provvedere alle esigenze fondamentali, con danni al patrimonio e all’integrità fisica, come reso evidente dai recenti avvenimenti.

Inoltre, la continuità della fornitura di energia elettrica garantirebbe i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, dal momento che essa sarebbe necessaria per l’esercizio dei servizi pubblici e per consentire di fronteggiare le fondamentali esigenze di vita.

Anche a voler ritenere, come fanno le ricorrenti, che la materia rientri tra quelle attribuite alla legislazione concorrente regionale, principio fondamentale sarebbe quello sancito dall’art. 1 del d.lgs. n. 79 del 1999, che attribuisce allo Stato il compito di assicurare l’efficienza e la sicurezza del sistema elettrico nazionale.

Le disposizioni censurate sarebbero inoltre conformi all’art. 118 Cost., in quanto solo un organo a competenza nazionale potrebbe intervenire su un sistema complesso per la cui sicurezza sono necessari interventi in tempi brevissimi che non consentono di operare in forme collegiali. La Corte, nella recente sentenza n. 307 del 2003, avrebbe messo in evidenza come, quando è disposta la realizzazione di impianti e reti rispondenti a rilevanti interessi nazionali, sussista il preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee. Anche nel caso in esame, l’interesse nazionale si imporrebbe, venendo in considerazione sistemi volti alla produzione di energia su tutto il territorio nazionale e la cui distribuzione è effettuata tramite una rete.

Quanto alla previsione di un limite di efficacia alla normativa d’urgenza, limite introdotto dalla stessa legge censurata, tale limite sarebbe giustificato sia al fine di evitare contrasti con le Regioni, sia in quanto, una volta realizzata la finalità di rafforzamento del sistema elettrico, verrebbero meno le ragioni poste a base dell’intervento normativo statale.

Per quanto attiene alle singole disposizioni contenute negli atti normativi impugnati, la difesa erariale sostiene che la previsione, contenuta nell’art. 1, comma 1, del d.l. convertito, di un’unica autorizzazione per le opere indispensabili all’esercizio degli impianti di energia elettrica, rilasciata dal Ministro delle attività produttive, si giustificherebbe, in conformità con il principio di sussidiarietà, per il carattere di sistema a rete che assume il complesso degli impianti di produzione e degli elettrodotti, il quale determinerebbe la necessità dell’attribuzione allo Stato delle funzioni amministrative corrispondenti.

In relazione al procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica (art. 1, comma 2, del d.l. convertito), gli interessi regionali risulterebbero ampiamente garantiti attraverso la previsione della partecipazione delle amministrazioni locali interessate e dell’intesa con la Regione.

L’altra norma, contenuta nel comma 3, che contempla il parere motivato del comune o della provincia nel cui territorio ricada l’intervento, riconoscendo all’autorizzazione il valore di variante urbanistica, non concreterebbe una lesione delle competenze regionali, ma costituirebbe applicazione dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza di cui all’art. 118 Cost. Nonostante ciò, non sarebbero stati trascurati gli interessi degli enti territoriali, che sono chiamati ad esprimere un motivato parere e le cui eventuali ragioni di dissenso devono essere valutate dall’organo centrale, con la conseguente possibilità che gli enti locali insoddisfatti si rivolgano al giudice amministrativo.
Anche la previsione di un termine di sei mesi per la chiusura del procedimento sarebbe ragionevole, in considerazione delle esigenze di speditezza.

Quanto alla censura concernente la previsione contenuta nel comma 5 dell’art. 1 del d.l. convertito, la difesa erariale sostiene che essa sarebbe inammissibile, in quanto non sarebbero stati indicati i parametri violati, e comunque infondata, riferendosi solo a norme statali. La Regione, infatti, non avrebbe posizioni costituzionalmente garantite a mantenere l’efficacia di una normativa non sua.

L’Avvocatura sostiene l’infondatezza anche della presunta violazione dell’art. 120 Cost., non costituendo le norme censurate esercizio di potere sostitutivo.

Infondata sarebbe, da ultimo, anche la censura concernente la violazione del principio di leale collaborazione. La mancanza di una disciplina specifica dell’intesa Stato-Regioni significherebbe unicamente che il ruolo da riconoscere ad essa sarebbe quello che emerge dalla norma, mentre i rimedi per il suo mancato raggiungimento sarebbero quelli ordinari.

Considerato in diritto

1. – La Regione Umbria ha impugnato il decreto legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., in quanto emanato in assenza delle condizioni di straordinaria necessità ed urgenza, dal momento che la situazione addotta a fondamento della sussistenza di tali requisiti non sarebbe basata su dati oggettivi, nonché per violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost., in quanto – ove si individuasse nel decreto-legge impugnato una manifestazione del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni – ne mancherebbero i presupposti e le forme da tale disposizione previsti. La ricorrente, inoltre, ha impugnato il suddetto decreto-legge per violazione dell’art. 117, primo comma, secondo comma lettera m), e terzo comma, Cost., in quanto detterebbe una disciplina di dettaglio in una materia assegnata alla potestà legislativa concorrente delle Regioni quale quella relativa a “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”; sarebbe violato, altresì, l’art. 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto il decreto-legge impugnato attribuirebbe nella suddetta materia un potere autorizzatorio allo Stato, riconoscendo quindi “una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale” all’amministrazione statale in assenza di esigenze di carattere unitario.

In subordine, e più specificamente, la Regione ha impugnato l’art. 1, commi 1, 2, 3 e 5, del d.l. n. 7 del 2002, per violazione dell’art. 117, primo e terzo comma, Cost., nonché dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost.; l’art. 1, commi 2, 3, 4 e 5, è stato impugnato, infine, per violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.
Con successivo ricorso, la Regione Umbria ha impugnato la legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione sia dell’art. 77, secondo comma, Cost., sia dell’art. 120, secondo comma, Cost., perché avrebbe convertito in legge un decreto-legge in assenza dei presupposti di necessità e di urgenza, e, comunque, in quanto non riconducibile ai poteri governativi di tipo sostitutivo. Inoltre, la legge sarebbe censurabile per violazione dell’art. 117, primo, secondo lettera m), e terzo comma, Cost.

In via subordinata, la Regione ha impugnato la legge n. 55 del 2002 per le parti in cui ha modificato le disposizioni del d.l. n. 7 del 2002, nonché per le parti di quest’ultimo già impugnate con il precedente ricorso e convertite senza modificazioni – riproponendo le medesime censure – per violazione dell’art. 117, primo e terzo comma, Cost., dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost., nonché dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.

2. – Anche le Regioni Basilicata e Toscana hanno impugnato la legge n. 55 del 2002, nella parte in cui disciplina un procedimento unico per il rilascio dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto interferirebbe con norme di dettaglio in materie di competenza legislativa ripartita delle Regioni, nonché dell’art. 118 Cost., in quanto l’attribuzione allo Stato della funzione amministrativa di rilascio dell’autorizzazione si porrebbe in contrasto con i criteri di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, violando altresì la potestà delle Regioni di disciplinare le procedure di svolgimento delle funzioni nelle materie di competenza legislativa ripartita.

La Regione Basilicata e Toscana impugnano la legge n. 55 del 2002 anche nella parte in cui prevede che l’autorizzazione unica abbia effetto di variante urbanistica, per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto violerebbe la potestà legislativa regionale in materia di “governo del territorio”.

3. – Data la sostanziale identità delle censure prospettate, i quattro ricorsi possono essere riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con unica sentenza.

I ricorsi in esame non sono fondati.

In via preliminare, occorre affrontare la questione di legittimità costituzionale posta dalla Regione Umbria sul decreto-legge n. 7 del 2002, in relazione alla lamentata carenza dei presupposti contemplati nell’art. 77 Cost.

Quanto alla deducibilità di tale vizio da parte delle Regioni in occasione della promozione della questione di legittimità costituzionale in via diretta, la recente giurisprudenza di questa Corte ha affermato la perdurante distinzione – anche dopo la riforma costituzionale del Titolo V – dei parametri invocabili da Stato e Regioni, rispettivamente nei riguardi di leggi regionali o di leggi od atti con forza di legge statali (sentenza n. 274 del 2003), al tempo stesso confermando che le Regioni possono contestare l’esistenza dei presupposti costituzionali degli atti con forza di legge “quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni o delle Province autonome ricorrenti” (sentenza n. 303 del 2003). D’altra parte, fin dalla sentenza n. 302 del 1988, questa Corte ha espressamente riconosciuto che le Regioni possono impugnare un decreto-legge per motivi attinenti alla pretesa violazione dell’art. 77 Cost., ove adducano che da tale violazione derivi una compressione delle loro competenze costituzionali.

Peraltro, diversamente da come asserisce la Regione ricorrente, un decreto-legge può di per sé costituire legittimo esercizio dei poteri legislativi che la Costituzione affida alla competenza statale, ivi compresa anche la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.

I rilievi sollevati dalla Regione Umbria relativamente alla mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza del d.l. n. 7 del 2002, atto sicuramente incidente sui poteri regionali in materia, sono infondati; se la giurisprudenza di questa Corte sul punto ha più volte affermato che il sindacato sull’esistenza e sull’adeguatezza dei presupposti della decretazione d’urgenza può essere esercitato solo in caso di loro “evidente mancanza” (fra le molte, si vedano le sentenze n. 16 del 2002, n. 398 del 1998, n. 330 del 1996), non può disconoscersi che, nel caso del d.l. impugnato, a fondamento dell’intervento normativo del Governo si pone una situazione nella quale, in assenza di un effettivo e rapido rafforzamento delle strutture di produzione e di distribuzione dell’energia elettrica, si possono produrre serie situazioni di difficoltà o addirittura interruzioni più o meno estese della fornitura di energia, con conseguenti gravi danni sociali ed economici. Ciò al di là dell’enfasi del primo comma dell’art. 1 del d.l. in questione (nel testo originario), che faceva riferimento all'”imminente pericolo di interruzione di fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale” (formula, non a caso, corretta in semplice “pericolo di interruzione” dalla legge di conversione n. 55 del 2002).

La sicura esistenza di elementi di fatto contrari all'”evidente mancanza” dei requisiti di urgenza del d.l. n. 7 del 2002 rende inutile la valutazione degli eventuali effetti sananti prodotti dalla legge n. 55 del 2002 di conversione di tale decreto.

4. – Quanto appena affermato rende altresì inutile l’esame dell’ulteriore rilievo prospettato dalla Regione Umbria circa il fatto che il d.l. impugnato non avrebbe potuto neppure trovare giustificazione negli speciali poteri sostitutivi attribuiti al Governo dall’art. 120, secondo comma, Cost., di recente specificati dall’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), dal momento che – come ha anche notato l’Avvocatura dello Stato – non vi sono elementi formali o sostanziali per considerare il d.l. n. 7 del 2002 come atto adottato su questa base giuridica.

5. –Possono quindi essere affrontate le censure mosse dalle Regioni ricorrenti sulla legittimità costituzionale delle disposizioni del d.l. n. 7 del 2002 e della legge di conversione n. 55 del 2002, in relazione alla asserita violazione dell’art. 117 Cost.

Al riguardo, appare decisiva la ricostruzione di quale sia – al di là della stessa volontà del legislatore statale, quale deducibile dai lavori preparatori, o delle ricostruzioni suggerite dall’Avvocatura dello Stato – l’oggettivo fondamento costituzionale degli atti impugnati.

Il testo originario del d.l., mentre non fa alcun riferimento alle disposizioni costituzionali, sembra indicare il proprio fondamento nel ruolo riconosciuto al Ministero delle attività produttive dall’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), di organo nazionale preposto “alla sicurezza ed all’economicità del sistema elettrico nazionale”.

Solo la legge di conversione introduce alcuni riferimenti diretti ed indiretti alle disposizioni costituzionali e, in particolare, fa riferimento al fatto che la nuova disciplina resterebbe in vigore “sino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003” (art. 1, comma 1, del d.l. n. 7 del 2002 nel testo modificato).

L’Avvocatura dello Stato ha, reiteratamente sostenuto, che la disciplina contenuta negli atti impugnati rientrerebbe negli ambiti di competenza legislativa esclusiva dello Stato relativi a “sicurezza” (art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.] e “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” [art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.]; l’Avvocatura, inoltre, ha sostenuto che queste norme inciderebbero anche nella materia della “tutela della concorrenza”, anch’essa affidata alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.). Peraltro, sempre secondo la difesa erariale, la disciplina impugnata sarebbe destinata a restare solo temporaneamente in vigore, poiché, successivamente al superamento della fase di carenza produttiva, si eserciterebbe liberamente la legislazione concorrente delle Regioni in tema di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”.

Tali argomenti non possono essere condivisi.

Deve anzitutto negarsi che il concetto di “sicurezza” utilizzato nella legislazione sull’energia come “sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica” e “sicurezza tecnica” (cfr. art. 2, n. 28, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/54/CE del 26 giugno 2003 relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE) possa essere confuso con la materia “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”, di cui alla lettera h) del secondo comma dell’art. 117 Cost., che già questa Corte ha interpretato come riferibile esclusivamente agli interventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico (sentenza n. 407 del 2002). Tanto meno appare condivisibile l’opinione che i possibili effetti in termini di ordine pubblico del cattivo funzionamento del settore energetico potrebbero giustificare limiti preventivi ai poteri regionali, dal momento che – semmai – il verificarsi di situazioni di fatto di questo tipo potrebbe eventualmente legittimare l’attivazione degli speciali poteri sostitutivi del Governo sulla base di quel “pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica” che è presupposto espressamente contemplato dall’art. 120, secondo comma, Cost. Analogamente è da dirsi per la pretesa riconduzione della normativa impugnata alla competenza legislativa statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.: come questa Corte ha già affermato (cfr. le sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002), tale competenza legittima una eventuale predeterminazione legislativa dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, ciò che nella specie non è intervenuto. La stessa utilizzazione di questi livelli essenziali quale fondamento dell’esercizio dei poteri sostitutivi, ai sensi del secondo comma dell’art. 120 Cost., di norma presuppone che lo Stato abbia previamente esercitato la propria potestà legislativa di tipo esclusivo.

Tuttavia, né il d.l. n. 7 del 2002 né la legge di conversione n. 55 del 2002 hanno un contenuto normativo di questo tipo, ma semplicemente disciplinano un nuovo complesso procedimento amministrativo finalizzato a garantire la produzione e l’approvvigionamento dell’energia elettrica.

Identiche considerazioni possono essere svolte in riferimento alla pretesa che la legislazione impugnata possa essere riconducibile alla “tutela della concorrenza” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., dal momento che la disciplina in questione non è affatto caratterizzata dagli istituti e dalle procedure tipiche di questa particolare materia.

6. – La disciplina oggetto degli atti impugnati insiste indubbiamente nell’ambito della materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, espressamente contemplata dall’art. 117, terzo comma, Cost. tra le materie affidate alla potestà legislativa concorrente delle Regioni. Secondo le ricorrenti, il legislatore statale avrebbe invaso la competenza regionale, in quanto non si sarebbe limitato a stabilire i principi fondamentali della materia, disciplinando invece, in termini analitici, il procedimento di rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica.

In effetti, è incontestabile che la disciplina impugnata non contiene principi fondamentali volti a guidare il legislatore regionale nell’esercizio delle proprie attribuzioni, ma norme di dettaglio autoapplicative e intrinsecamente non suscettibili di essere sostituite dalle Regioni. Tuttavia, occorre considerare che il problema della competenza legislativa dello Stato non può essere risolto esclusivamente alla luce dell’art. 117 Cost. E’ infatti indispensabile una ricostruzione che tenga conto dell’esercizio del potere legislativo di allocazione delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui al primo comma dell’art. 118 Cost., conformemente a quanto già questa Corte ha ritenuto possibile nel nuovo assetto costituzionale (cfr. sentenza 303 del 2003).

In questa logica, il d.l. n. 7 del 2002 e la sua legge di conversione n. 55 del 2002, pur senza negare il vigente ordinamento costituzionale ed in particolare l’attribuzione di potestà legislativa di tipo concorrente alle Regioni in tema di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, hanno ridefinito in modo unitario ed a livello nazionale i procedimenti di modifica o ripotenziamento dei maggiori impianti di produzione dell’energia elettrica, in base all’evidente presupposto della necessità di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative.

Conseguentemente, per giudicare della legittimità costituzionale della normativa impugnata, è necessario non già considerarne la conformità rispetto all’art. 117 Cost., bensì valutarne la rispondenza da un lato ai criteri indicati dall’art. 118 Cost. per la allocazione e la disciplina delle funzioni amministrative (parametro quest’ultimo del resto esplicitamente invocato dalle Regioni ricorrenti), dall’altro al principio di leale collaborazione, così come questa Corte ha già avuto modo di evidenziare nella richiamata sentenza n. 303 del 2003.

Quanto appena affermato rende evidente l’infondatezza delle censure concernenti la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., nonché di quelle relative alla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m), formulate dalla Regione Umbria.

Quanto invece alla lamentata violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione al limite costituzionale – al di là della mancanza di qualsivoglia motivazione al riguardo nel ricorso della Regione Umbria – deve comunque notarsi che la deduzione del mancato rispetto del limite costituzionale in tale disposizione previsto non può costituire autonomo motivo di censura, risultando inevitabilmente collegato alla violazione di ulteriori e specifiche norme costituzionali.
7. – E’ possibile a questo punto passare all’esame delle censure prospettate dalle Regioni ricorrenti in relazione alla asserita violazione dell’art. 118 Cost.

La qualificazione della normativa in esame come espressiva di una scelta del legislatore statale di considerare necessario il conferimento allo Stato della responsabilità amministrativa unitaria in materia, “sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” di cui all’art. 118, primo comma, Cost., deve superare la preliminare obiezione delle Regioni ricorrenti sulla idoneità della fonte statale a compiere questa scelta anche là dove le norme costituzionali affidano solo limitati poteri legislativi allo Stato, come appunto nel caso delle materie di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.

Il superamento di questa obiezione appare agevole se si considera che la valutazione della necessità del conferimento di una funzione amministrativa ad un livello territoriale superiore rispetto a quello comunale deve essere necessariamente effettuata dall’organo legislativo corrispondente almeno al livello territoriale interessato e non certo da un organo legislativo operante ad un livello territoriale inferiore (come sarebbe un Consiglio regionale in relazione ad una funzione da affidare – per l’esercizio unitario – al livello nazionale).

Questa scelta legislativa che trova sicuro, seppur implicito, fondamento costituzionale nell’art. 118 Cost., in relazione al principio di legalità, deve giustificarsi in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza; questi ultimi, tuttavia, non possono trasformarsi – come questa Corte ha affermato nella sentenza n. 303 del 2003 – “in mere formule verbali capaci con la loro sola evocazione di modificare a vantaggio della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito, perché ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della Costituzione”.
Proprio per la rilevanza dei valori coinvolti, questa Corte ha quindi affermato, nella medesima sentenza, che una deroga al riparto operato dall’art. 117 Cost. può essere giustificata “solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata”.
In altri termini, perché nelle materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., una legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che essa innanzi tutto rispetti i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni. E’ necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine. Da ultimo, essa deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali. Quindi, con riferimento a quest’ultimo profilo, nella perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi – anche solo nei limiti di quanto previsto dall’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) – la legislazione statale di questo tipo “può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà” (sentenza n. 303 del 2003).

Se si applicano i menzionati criteri alla normativa oggetto del presente giudizio, si rileva anzitutto la necessarietà dell’intervento dell’amministrazione statale in relazione al raggiungimento del fine di evitare il “pericolo di interruzione di fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale” (art. 1 del d.l. n. 7 del 2002); non v’è dubbio, infatti, che alle singole amministrazioni regionali – che si volessero attributarie delle potestà autorizzatorie contemplate dalla disciplina impugnata – sfuggirebbe la valutazione complessiva del fabbisogno nazionale di energia elettrica e l’autonoma capacità di assicurare il soddisfacimento di tale fabbisogno. In relazione agli altri criteri, d’altra parte, non si può non riconoscere da un lato la specifica pertinenza della normativa oggetto del presente giudizio in relazione alla regolazione delle funzioni amministrative in questione, dall’altro che tale normativa si è limitata – nell’esercizio della discrezionalità del legislatore – a regolare queste ultime in funzione del solo fine di sveltire le procedure autorizzatorie necessarie alla costruzione o al ripotenziamento di impianti di energia elettrica di particolare rilievo.

Resta da valutare il rispetto dell’ultimo criterio indicato, in relazione alla necessaria previsione di idonee forme di intesa e collaborazione tra il livello statale e i livelli regionali.

Da quest’ultimo punto di vista devono considerarsi adeguati i due distinti livelli di partecipazione delle Regioni disciplinati nel d.l. n. 7 del 2002, quale convertito dalla legge n. 55 del 2002: per il primo comma dell’art. 1, quale opportunamente modificato in sede di conversione, la determinazione dell’elenco degli impianti di energia elettrica che sono oggetto di questi speciali procedimenti viene effettuata “previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano”; per il secondo comma dell’art. 1, l’autorizzazione ministeriale per il singolo impianto “è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano le Amministrazioni statali e locali interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, d’intesa con la Regione interessata”. Appare evidente che quest’ultima va considerata come un’intesa “forte”, nel senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento –come, del resto, ha riconosciuto anche l’Avvocatura dello Stato – a causa del particolarissimo impatto che una struttura produttiva di questo tipo ha su tutta una serie di funzioni regionali relative al governo del territorio, alla tutela della salute, alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, al turismo, etc.

I due distinti livelli di partecipazione – dell’insieme delle Regioni nel primo caso e della Regione direttamente interessata nel secondo – realizzano quindi, ove correttamente intesi ed applicati dalle diverse parti interessate, sufficienti modalità collaborative e di garanzia degli interessi delle istituzioni regionali i cui poteri sono stati parzialmente ridotti dall’attribuzione allo Stato dell’esercizio unitario delle funzioni disciplinate negli atti impugnati. Né mancano, ovviamente, strumenti di tutela contro eventuali prassi applicative che non risultassero in concreto rispettose della doverosa leale collaborazione fra Stato e Regioni.

L’insieme di tali considerazioni evidenzia quindi l’infondatezza dei rilievi delle Regioni ricorrenti relativamente alla pretesa violazione dell’art. 118 Cost., sia in riferimento ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, sia per quel che concerne la fonte statale utilizzata.

8. – Devono ora essere affrontate le censure sollevate dalle ricorrenti in relazione a specifiche disposizioni degli atti normativi oggetto del presente giudizio.

In particolare, alcuni di tali rilievi di costituzionalità riguardano la pretesa illegittima compressione dei poteri amministrativi e rappresentativi degli enti locali interessati, alla luce degli articoli 117 e 118 Cost.: più specificamente, si nega, da parte delle Regioni ricorrenti, che l’autorizzazione unica possa legittimamente essere configurata come sostitutiva di ogni altra autorizzazione di competenza degli enti locali e come modificativa degli strumenti urbanistici o del piano regolatore portuale, in quanto ciò sarebbe incompatibile con le competenze legislative regionali in materia di “governo del territorio”, nonché con le funzioni amministrative che sarebbero riconosciute dall’art. 118 Cost. a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

Tali censure non sono fondate.

Quanto alla pretesa violazione dell’art. 117 della Costituzione, in questa sede ci si può limitare a richiamare le considerazioni svolte più sopra. La disciplina impugnata, infatti, concerne la allocazione e la regolazione di funzioni amministrative (in una materia affidata alla legislazione concorrente) e conseguentemente è nell’art. 118 della Costituzione e nei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza che deve trovare il proprio decisivo parametro di giudizio, secondo quanto esposto in precedenza.

L’infondatezza dei rilievi concernenti la lamentata violazione dell’art. 118 Cost., a sua volta, deriva proprio dalla necessaria unitarietà dell’esercizio delle funzioni amministrative che, come evidenziato, sta alla base della scelta del legislatore statale di introdurre eccezioni alla normale attribuzione delle funzioni amministrative al livello comunale prevista dall’art. 118, primo comma, Cost.

La eccezionale compressione delle competenze delle amministrazioni regionali e locali determinata dalla normativa in esame non può dunque ritenersi costituzionalmente illegittima. Ciò va affermato innanzi tutto in quanto, ragionando diversamente, la stessa finalità per la quale tale disciplina è stata posta in essere verrebbe frustrata da un assetto delle competenze amministrative diverso da quello da essa stabilito, anche in considerazione della necessaria celerità con cui – al fine di evitare il pericolo della interruzione della fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale – le funzioni amministrative concernenti la costruzione o il ripotenziamento di impianti di energia elettrica di particolare rilievo devono essere svolte.

In secondo luogo, non possono non assumere decisivo rilievo le conclusioni alle quali si è giunti in precedenza, dal momento che proprio il necessario coinvolgimento delle Regioni di volta in volta interessate mediante quello strumento particolarmente efficace costituito dall’intesa, assicura una adeguata partecipazione di queste ultime allo svolgimento del procedimento incidente sulle molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali.

D’altra parte, anche la legislazione preesistente conosce numerose fattispecie nelle quali alcuni atti espressivi delle scelte urbanistiche dei Comuni cedono dinanzi agli atti finali dei procedimenti adeguatamente partecipati di determinazione dei lavori pubblici di interesse generale (con specifico riferimento alle centrali elettriche, si veda l’art. 12 dello stesso allegato IV, recante “Procedure per i progetti di centrali termoelettriche e turbogas”, del d.P.C.m. 27 dicembre 1988, la cui efficacia è stata sospesa appunto dall’art. 1 del d.l. n. 7 del 2002; e la stessa giurisprudenza di questa Corte si è espressa nel senso di non rilevare violazione dei principi costituzionali in casi analoghi (cfr., ad esempio, sentenza n. 308 del 2003 e sentenza n. 21 del 1991).

9. – Deve essere affrontata, inoltre, la specifica censura prospettata dalla Regione Umbria, secondo la quale il rinvio contenuto nell’art. 1, comma 2, del d.l. n. 7 del 2002, convertito dalla legge n. 55 del 2002, ad un “procedimento unico al quale partecipano le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni ed integrazioni, d’intesa con la regione interessata” violerebbe l’art. 97, primo comma, Cost. ed il principio di leale collaborazione; ciò perché questo procedimento, nel quale non sono previsti precisi tempi e modalità di partecipazione delle amministrazioni interessate, non sarebbe idoneo a garantire la adeguata ponderazione di tutti gli interessi in gioco né, conseguentemente, sarebbe “sufficiente a garantire il rilievo degli interessi della comunità regionale”.

Per ciò che riguarda la pretesa violazione dell’art. 97, primo comma, Cost., deve essere osservato, innanzi tutto, che la normativa impugnata in realtà disciplina un particolare procedimento amministrativo, il quale deve esaurirsi entro centoottanta giorni e deve culminare in un’autorizzazione unica, con anche una speciale accelerazione per la procedura di valutazione di impatto ambientale prevista dal comma 3 dell’art. 1 del decreto impugnato (nel testo risultante dalla conversione in legge) ulteriormente modificato dall’art. 3 del d.l. 18 febbraio 2003, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia di oneri generali del sistema elettrico e di realizzazione, potenziamento, utilizzazione e ambientalizzazione di impianti termoelettrici), convertito nella legge 17 aprile 2003, n. 83 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25, recante disposizioni urgenti in materia di oneri generali del sistema elettrico. Sanatoria degli effetti del decreto-legge 23 dicembre 2002, n. 281).

Sulla base delle considerazioni già svolte, deve essere evidenziato che, nel caso di specie, il giudizio sul rispetto del principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97, primo comma, Cost., fa tutt’uno con il giudizio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative, dal momento che la scelta concernente la allocazione al livello centrale delle funzioni amministrative si giustifica proprio in relazione alla necessità di garantirne una più adeguata ed efficiente esplicazione. Di talché, lo scrutinio concernente la compatibilità della disciplina impugnata con i principi di cui all’art. 118, primo comma, Cost., conduce a ritenere infondati anche i rilievi sulla pretesa violazione dell’art. 97, primo comma, Cost.

D’altra parte, non solo lo stesso d.l. impugnato introduce – come già visto – la necessità del conseguimento di un’intesa “forte” con la Regione interessata, ma inoltre la legge n. 55 del 2002 ha modificato il comma 3 dell’art. 1, prescrivendo che “è fatto obbligo di richiedere il parere motivato del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le opere” (seppure nel rispetto del limite temporale complessivo per la fase istruttoria). Tali prescrizioni – il cui rispetto naturalmente potrà essere garantito nelle competenti sedi giurisdizionali – assicurano indubbiamente un sufficiente coinvolgimento degli enti locali, in relazione agli interessi di cui siano portatori ed alle funzioni loro affidate.

Quanto appena affermato rende evidente, peraltro, anche l’infondatezza della censura concernente la pretesa violazione del principio di leale collaborazione.

10. – Da ultimo, vanno prese in considerazione le censure proposte dalle tre Regioni ricorrenti avverso il comma 1 dell’art. 1 del d.l. n. 7 del 2002, come modificato dalla legge di conversione, per violazione dell’art. 117 Cost., nella parte in cui prevede che la speciale disciplina si applichi “sino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003”, nonché la censura specificamente prospettata dalla sola Regione Umbria avverso il comma 5 dell’art. 1 del medesimo decreto-legge, nella parte in cui prevede la sospensione dell’efficacia dell’allegato IV al d.P.C.m. 27 dicembre 1988 e del d.P.R. 11 febbraio 1998, n. 53, per violazione degli articoli 117 e 118 Cost.

In particolare, la prima di tali disposizioni è stata contestata da parte delle ricorrenti, che vi hanno letto la volontà di sospendere temporaneamente l’esercizio della potestà legislativa regionale in una materia di legislazione concorrente, addirittura vincolandola alla previa adozione di una normativa di cornice statale, nonostante i principi fondamentali possano essere fin da ora dedotti in via interpretativa dall’attuale legislazione. Se peraltro si considera che lo stesso originario testo del d.l. n. 7 del 2002, nella seconda delle disposizioni qui esaminate (art. 1, comma 5), sospende proprio “fino al 31 dicembre 2003” l’efficacia di tutta una serie di norme primarie e secondarie dello Stato che disciplinano appunto le procedure che il d.l. evidentemente si riprometteva di sveltire ulteriormente attraverso la unificazione e concentrazione dei diversi procedimenti, la (certo non felice) formula legislativa introdotta nel primo comma dell’art. 1 del d.l. ad opera della legge di conversione deve essere interpretata, in coerenza con il quadro costituzionale, come finalizzata semplicemente a ribadire la provvisorietà della soluzione procedimentale configurata dal d.l., in una situazione di urgente necessità che aveva comportato la contestuale sospensione dell’efficacia della normazione previgente e dei relativi principi.

Da questo punto di vista, infondati appaiono i rilievi mossi dalle ricorrenti al primo comma dell’art. 1, così come infondati sono quelli rivolti dalla Regione Umbria alla disciplina di cui al quinto comma del medesimo articolo, dal momento che ogni esercizio di potere legislativo da parte dello Stato comporta inevitabilmente o l’abrogazione o la sospensione dell’efficacia della legislazione statale previgente.
Le successive vicende legislative, culminate con l’adozione dell’art. 1-sexies, comma 8, della recentissima legge 27 ottobre 2003, n. 290 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, recante disposizioni urgenti per la sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica. Deleghe al Governo in materia di remunerazione della capacità produttiva di energia elettrica e di espropriazione per pubblica utilità), sembrano evidenziare, seppur con una formula non del tutto chiara (“Per la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici si applicano le disposizioni del decreto-legge 7 febbraio del 2002, n. 7, convertito, con modificazioni dalla legge 9 aprile 2002, n. 55”), la volontà del legislatore nazionale di stabilizzare definitivamente la soluzione, che era invece solo transitoria, del d.l. n. 7 del 2002 e della legge di conversione n. 55 del 2002.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Regione Umbria avverso il decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale) e avverso il decreto-legge n. 7 del 2002, così come convertito dalla legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione degli artt. 77, secondo comma, 120, secondo comma, 117, primo comma, secondo comma lettera m), e terzo comma, 118, primo e secondo comma, Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle Regioni Basilicata e Toscana avverso il decreto-legge n. 7 del 2002, così come convertito dalla legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione degli articoli 117, terzo comma e 118 della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Regione Umbria avverso l’art. 1, commi 1, 2, 3 e 5 del predetto decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, nonché dello stesso decreto-legge n. 7 del 2002, così come convertito dalla legge 9 aprile 2002 n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione degli artt. 117, primo comma e terzo comma, 118, primo e secondo comma, Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Regione Umbria avverso l’art. 1, commi 2, 3, 4 e 5 del predetto decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, nonché dello stesso decreto-legge n. 7 del 2002, così come convertito dalla legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante – Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.

F.to:

Riccardo CHIEPPA, Presidente, Ugo DE SIERVO, Redattore, Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2004.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 13/1/2004 n.6 proviene da Giustamm.

Kühne & Heitz NV e Productschap voor Pluimvee en Eieren,

Carne di pollame – Restituzioni all’esportazione – Mancato rinvio pregiudiziale – Decisione amministrativa definitiva – Effetti di una sentenza pronunciata in via pregiudiziale dalla Corte successivamente a tale decisione – Certezza del diritto – Primato del diritto comunitario – Principio di cooperazione – Art. 10 CE

Nel procedimento C-453/00,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell’art. 234 CE, dal College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi), nella causa dinanzi ad esso pendente tra

Kühne & Heitz NV

e

Productschap voor Pluimvee en Eieren,

domanda vertente sull’interpretazione del diritto comunitario e, in particolare, del principio di cooperazione derivante dall’art. 10 CE,

LA CORTE

composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, C. Gulmann e J.N. Cunha Rodrigues, presidenti di sezione, dai sigg. A. La Pergola, J.-P. Puissochet e R. Schintgen, dalle sig.re F. Macken e N. Colneric (relatore), e dal sig. S. von Bahr, giudici,
avvocato generale: sig. P. Léger
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
– per la Kühne & Heitz NV, dal sig. A.J. Braakman, advocaat;
– per il Productschap voor Pluimvee en Eieren, dal sig. C.M. den Hoed, segretario generale aggiunto;
– per il governo dei Paesi Bassi, dalla sig.ra H.G. Sevenster, in qualità di agente;
– per il governo francese, dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra C. Vasak, in qualità di agenti;
– per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. T. van Rijn, in qualità di agente;
– per l’Autorità di sorveglianza AELS, dalla sig.ra B. Eiríksdóttir, in qualità di agente,

vista la relazione d’udienza,
sentite le osservazioni orali della Kühne & Heitz NV, rappresentata dall’avv. A.J. Braakman, del governo olandese, rappresentato dalla sig.ra H.G. Sevenster e dal sig. J.G.M. van Bakel, in qualità di agente, del governo francese, rappresentato dal sig. R. Abraham e dalla sig.ra C. Isidoro, in qualità di agenti, della Commissione, rappresentata dal sig. T. van Rijn, e dell’Autorità di sorveglianza AELS, rappresentata dalla sig.ra B. Eiríksdóttir, all’udienza del 9 ottobre 1992,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 17 giugno 2003,
ha pronunciato la seguente

Sentenza

1. Con sentenza 1° novembre 2000, pervenuta alla Corte l’11 dicembre seguente, il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha proposto, in forza dell’art. 234 CE, una questione pregiudiziale sull’interpretazione del diritto comunitario e, in particolare, del principio di cooperazione, derivante dall’art. 10 CE.
2. Tale questione è stata sollevata nell’ambito di una controversia che oppone la Kühne & Heitz NV (in prosieguo: la «Kühne & Heitz NV») al Productschap voor Pluimvee en Eieren (in prosieguo: il «Productschap») in merito al pagamento di restituzioni all’esportazione.
Contesto normativo

3. L’art. 10 CE così recita: «Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest’ultima nell’adempimento dei propri compiti.
Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato».
4. Per quanto riguarda il diritto olandese gli artt. 4:6 e 8:88 dell’Algemene wet bestuursrecht (legge generale in materia amministrativa) 4 giugno 1992 (Stbl. 1992, pag. 315), modificata da ultimo il 12 dicembre 2001 (Stbl. 2001, pag. 664), prevedeva quanto segue:
«Art. 4:6 – 1. Quando una domanda è stata, in tutto o in parte, oggetto di una decisione di rigetto, una nuova domanda può essere proposta solo se il ricorrente adduce fatti nuovi o un mutamento delle circostanze.
2. Se non viene invocato alcun fatto nuovo o mutamento delle circostanze, l’organo amministrativo, può, senza applicare l’art. 4:5, respingere la domanda riferendosi alla sua decisione precedente di rigetto».
(…)
Art. 8:88 «Il giudice può, a richiesta di parte, pronunciarsi in sede di riesame di una sentenza divenuta definitiva, tenendo conto di fatti o circostanze che:
a) si sono verificati prima della sentenza;
b) non erano noti al ricorrente, e non potevano ragionevolmente esserlo, prima della pronunzia della sentenza e
c) avrebbero potuto, se il giudice ne fosse stato a conoscenza, indurlo a pronunciare una sentenza diversa
2. Il capitolo 6 e i titoli 8.2 e 8.3 si applicano mutatis mutandis, laddove ciò sia necessario».
La causa principale

5. Durante il periodo compreso tra il mese di dicembre 1986 a quello di dicembre 1987, la Kühne & Heitz esportava alcune quantità di pezzi di pollame verso paesi terzi. Nelle dichiarazioni presentate alle autorità doganali olandesi, essa designava questa merce come rientrante nella sottovoce tariffaria 02.02 B II e) 3 («cosce e pezzi di cosce di altri volatili») della tariffa doganale comune. Sulla base di tali dichiarazioni, il Productschap concedeva le restituzioni all’esportazione corrispondenti a tale sottovoce e versava i relativi importi.
6. In seguito ad una verifica, il Productschap riclassificava la merce summenzionata nella sottovoce tariffaria 02.02 B II ex g («altri»). Sulla base di tale riclassificazione, il Productschap chiedeva il rimborso di una somma di NLG 970 950,98.
7. Poiché il reclamo presentato dalla Kühne & Heitz contro detta richiesta di rimborso veniva respinto, essa proponeva appello contro tale decisione di rigetto dinanzi al College van Beroep voor het bedrijfsleven. Quest’ultimo, con sentenza 22 novembre 1991 (in prosieguo: la «sentenza 22 novembre 1991»), respingeva l’appello in quanto la merce in questione non rientrava nella nozione di «cosce» ai sensi della sottovoce tariffaria 02.02 B II e) 3. In tale procedimento la Kühne & Heitz non aveva chiesto che una questione pregiudiziale fosse sollevata dinanzi alla Corte.
8. Successivamente, nella sentenza 5 ottobre 1994, causa C-151/93, Voogd Vleesimport en -export (Racc. pag. I-4915), la Corte stabiliva quanto segue:
«20. Una coscia alla quale rimanga attaccato un pezzo di dorso deve quindi essere considerata come coscia, ai sensi delle voci 02.02 B II e) 3 della precedente nomenclatura e 0207 41 51 000 della nuova, se detto pezzo di dorso non è sufficientemente grande da conferire al prodotto il suo carattere essenziale.
21. Per accertare se tale sia il caso in mancanza, a quell’epoca, di norme comunitarie, spetta al giudice nazionale tener conto delle abitudini del commercio nazionale e dei metodi tradizionali di taglio».
9. In seguito alla citata sentenza Voogd Vleesimport en -export, la Kühne & Heitz presentava al Productschap una richiesta di pagamento delle restituzioni di cui quest’ultimo le aveva chiesto, a suo giudizio erroneamente, il rimborso e sollecitava il versamento di una somma corrispondente all’importo più elevato che essa avrebbe percepito a titolo di restituzione se le cosce di pollo, esportate dopo il mese di dicembre 1987, fossero state classificate conformemente alla summenzionata sentenza.
10. Il Productschap respingeva tali domande e, pronunciandosi sul reclamo che era stato sottoposto al suo esame, confermava, con decisione 21 luglio 1997, la sua precedente decisione di rigetto. La Kühne & Heitz allora proponeva contro quest’ultima decisione un ricorso che costituisce l’oggetto della causa principale.
La sentenza di rinvio e la questione pregiudiziale

11. Nella sua sentenza di rinvio il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha respinto la seconda domanda che la Kühne & Heitz gli aveva presentato, relativa al pagamento di una somma corrispondente all’importo più elevato a cui tale società ritiene di avere diritto per quanto riguarda le esportazioni da essa effettuate dopo il mese di dicembre 1987.
12. A proposito della prima domanda presentata dalla Kühne & Heitz, relativa al pagamento delle restituzioni di cui le era stato richiesto erroneamente il rimborso, il College van Beroep voor het bedrijfsleven precisa che, in linea di principio, in diritto olandese, un organo amministrativo ha sempre il potere di ritornare su una decisione definitiva. L’esistenza di un siffatto potere potrebbe, secondo le circostanze, implicare l’obbligo di revocare tale decisione.
13. Il College van Beroep voor het bedrijfsleven ritiene che il Productschap non abbia tenuto conto di tali considerazioni quando ha affermato che la Kühne & Heitz disponeva solo di un ricorso di revocazione della sentenza 22 novembre 1991 dinanzi a questo stesso organo giurisdizionale. Il Productschap si sarebbe pertanto fondato su un’interpretazione errata del diritto.
14. Tale giudice considera tuttavia che, nonostante sia possibile, in linea di principio, annullare la decisione 21 luglio 1997 per tale motivo, un simile annullamento sarebbe utile e sensato solo se fosse certo che il Productschap ha non solo il potere di ritornare sulla sua decisione precedente, ma anche l’obbligo di riesaminare se esisteva, per ogni merce esportata, un diritto alla restituzione e, in caso affermativo, di determinare l’importo di tale restituzione.
15. Per quanto riguarda tale obbligo di riesame, il Collegio van Beroep voor het bedrijfsleven osserva che occorre partire dal principio secondo cui una giurisprudenza successiva ad una decisione amministrativa definitiva non può di per sé incidere sul carattere definitivo di quest’ultima. Lo stesso varrebbe per decisioni rese a titolo pregiudiziale dalla Corte di giustizia, per cui il diritto avrebbe dovuto essere applicato conformemente all’interpretazione fornita da quest’ultima dal momento dell’entrata in vigore della norma interpretata, a meno che la Corte non avesse già deciso in altro senso. Il giudice del rinvio afferma che l’impostazione che stabilisce la regola secondo cui decisioni divenute definitive devono essere modificate per conformarsi ad una giurisprudenza successiva – nel caso specifico comunitaria – creerebbe una situazione di confusione amministrativa, comprometterebbe gravemente la certezza del diritto e non sarebbe quindi accettabile.
16. Tuttavia, il College van Beroep voor het bedrijfsleven rileva che il diritto olandese ammette, in talune ipotesi, che una giurisprudenza successiva possa avere conseguenze sulle cause in cui i rimedi giurisdizionali sono esauriti. A tale riguardo, richiama la giurisprudenza del Hoge Raad der Nederlanden (Paesi Bassi) riguardante gli effetti delle sentenze pronunciate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo sui procedimenti penali. Così, l’Hoge Raad avrebbe giudicato, in una sentenza del 1° febbraio 1991 (Nederlandse Jurisprudentie – NJ -1991, pag. 413), che la scoperta successiva di una violazione di un diritto fondamentale, stabilito dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, è un motivo determinante idoneo ad ostacolare l’esecuzione di una decisione non suscettibile di ricorso resa in materia penale.
17. Il College van Beroep voor het bedrijfsleven si interroga sulla questione se non sarebbe opportuno derogare al carattere definitivo della decisione amministrativa in un caso come quello di cui è investito in cui, in primo luogo, la Kühne & Heitz ha esaurito i mezzi di tutela giurisdizionale di cui disponeva, in secondo luogo, l’interpretazione del diritto comunitario che aveva seguito si è rivelata contraria ad una sentenza pronunciata successivamente dalla Corte e, in terzo luogo, l’interessata si è indirizzata all’organo amministrativo subito dopo essere stato informata di tale sentenza della Corte.
18. Tale questione sarebbe giustificata in considerazione, segnatamente, dell’art. 234 CE, secondo cui un giudice le cui decisioni non sono impugnabili ha l’obbligo di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte. Nel 1991, il College van Beroep voor het bedrijfsleven si sarebbe erroneamente ritenuto dispensato da tale obbligo, in quanto, conformemente alla sentenza 6 ottobre 1982, causa 283/81, Cilfit e a. (Racc. pag. 3415), aveva ritenuto che l’interpretazione delle sottovoci tariffarie in discussione non desse adito ad alcun dubbio. Pertanto, il giudice del rinvio si interroga sulla questione di sapere se l’attuazione effettiva e completa del diritto comunitario richieda che, in una causa come quella sottoposta al suo esame, la regola del carattere definitivo di una decisione amministrativa sia resa meno rigida.
19. Alla luce di tali considerazioni il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha deciso di sospendere la decisione e di porre alla Corte la questione pregiudiziale seguente:
«Se il diritto comunitario, nel quale in particolare si deve prendere in considerazione il principio dell’affidamento comunitario di cui all’art. 10 CE, in circostanze quali quelle descritte nella motivazione della presente ordinanza, comporti che un organo amministrativo sia tenuto a rivedere una decisione che è divenuta definitiva, al fine di assicurare la completa efficacia del diritto comunitario, così come quest’ultimo deve essere interpretato in base a quanto risulta dalla soluzione data ad una successiva domanda di pronuncia pregiudiziale».
Sulla questione pregiudiziale
20. Come la Corte ha in precedenza giudicato, spetta a tutte le autorità degli Stati membri garantire il rispetto delle norme di diritto comunitario nell’ambito delle loro competenze (v. sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punto 13).
21. L’interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte di giustizia nell’esercizio della competenza attribuitale dall’art. 234 del Trattato chiarisce e precisa, quando ve ne sia bisogno, il significato e la portata di detta norma, quale deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore (v., in particolare, sentenze 27 marzo 1980, causa 61/79, Denkavit italiana, Racc. pag. 1205, punto 16, e 10 febbraio 2000, causa C-50/96, Deutsche Telekom, Racc. pag. I-743, punto 43).
22. Ne consegue che una norma di diritto comunitario così interpretata deve essere applicata da un organo amministrativo nell’ambito delle sue competenze anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima del momento in cui è sopravvenuta la sentenza in cui la Corte si pronuncia sulla richiesta di interpretazione.
23. La causa principale solleva la questione di sapere se il rispetto di quest’obbligo si imponga a dispetto del carattere definitivo di una decisione amministrativa acquisito prima che ne sia richiesto il riesame per tener conto di una sentenza della Corte che statuisce su una questione pregiudiziale interpretativa.
24. Occorre ricordare che la certezza del diritto è inclusa tra i principi generali riconosciuti nel diritto comunitario. Il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza di termini ragionevoli di ricorso o in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, contribuisce a tale certezza e da ciò deriva che il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia, in linea di principio, obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo.
25. Tuttavia il giudice del rinvio ha precisato che, in diritto olandese, un organo amministrativo ha sempre il potere di ritornare su una decisione amministrativa definitiva, purché non siano lesi gli interessi di terzi, e che, secondo le circostanze, l’esistenza di siffatto potere può implicare l’obbligo di revocare una simile decisione, anche se tale diritto non esige che l’organo competente ritorni sistematicamente su decisioni amministrative definitive per conformarsi ad una giurisprudenza successiva ad essa. La questione di tale giudice è diretta a stabilire se, in circostanze analoghe a quelle della causa principale, un obbligo di ritornare su una decisione amministrativa definitiva derivi dal diritto comunitario.
26. Come risulta dal fascicolo, tali circostanze sono le seguenti. In primo luogo, il diritto nazionale riconosce all’organo amministrativo la possibilità di ritornare sulla decisione in discussione nella causa principale, divenuta definitiva. In secondo luogo, la decisione amministrativa ha acquisito il suo carattere definitivo solo in seguito alla sentenza di un giudice nazionale le cui decisioni non sono suscettibili di un ricorso giurisdizionale. In terzo luogo, tale sentenza era fondata su un’interpretazione del diritto comunitario che, alla luce di una sentenza successiva della Corte, si rivelava errata e che era stata adottata senza che la Corte stessa fosse adita in via pregiudiziale, alle condizioni previste all’art. 234, n. 3, CE. In quarto luogo, l’interessata si è rivolta all’organo amministrativo immediatamente dopo essere stato informato di tale sentenza della Corte.
27. In tali circostanze, l’organo amministrativo interessato è tenuto, in applicazione del principio di cooperazione derivante dall’art. 10 CE, a riesaminare tale decisione al fine di tener conto dell’interpretazione della disposizione pertinente di diritto comunitario nel frattempo accolta dalla Corte. Il detto organo amministrativo dovrà stabilire in funzione dei risultati di tale esame se sia tenuto a ritornare, senza ledere gli interessi di terzi, sulla decisione in questione.
28. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione sollevata che il principio di cooperazione derivante dall’art. 10 CE impone ad un organo amministrativo, investito in una richiesta in tal senso, di riesaminare una decisione amministrativa definitiva per tener conto dell’interpretazione della disposizione pertinente nel frattempo accolta dalla Corte qualora
– disponga secondo il diritto nazionale del potere di ritornare su tale decisione;
– la decisione in questione sia diventata definitiva in seguito ad una sentenza di un giudice nazionale che statuisce in ultima istanza;
– tale sentenza, alla luce di una giurisprudenza della Corte successiva alla medesima, risulti fondata su un’interpretazione errata del diritto comunitario adottata senza che la Corte fosse adita in via pregiudiziale alle condizioni previste dall’art. 234
– l’interessato si sia rivolto all’organo amministrativo immediatamente dopo essere stato informato della summenzionata giurisprudenza.
Sulle spese

29. Le spese sostenute dai governi del Regno dei Paesi Bassi e francese, nonché dalla Commissione e dall’Autorità di sorveglianza AELS, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Per questi motivi,
LA CORTE,

pronunciandosi sulla questione sottopostale dal College van Beroep voor het bedrijfsleven con sentenza 1° novembre 2000, dichiara:
Il principio di cooperazione derivante dall’art. 10 CE impone ad un organo amministrativo, investito in una richiesta in tal senso, di riesaminare una decisione amministrativa definitiva per tener conto dell’interpretazione della disposizione pertinente nel frattempo accolta dalla Corte qualora
– disponga, secondo il diritto nazionale, del potere di ritornare su tale decisione;
– la decisione amministrativa in questione sia diventata definitiva in seguito ad una sentenza di un giudice nazionale che statuisce in ultima istanza;
– tale sentenza, alla luce di una giurisprudenza della Corte successiva alla medesima, risulti fondata su un’interpretazione errata del diritto comunitario adottata senza che la Corte fosse adita a titolo pregiudiziale alle condizioni previste dall’art. 2
– l’interessato si sia rivolto all’organo amministrativo immediatamente dopo essere stato informato della summenzionata giurisprudenza.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 gennaio 2004.
Il cancelliere – R. Grass

Il presidente – V. Skouris

1: Lingua processuale: l’olandese

—***—

NOTA

Dalla Corte di giustizia un’apertura (per ora limitata) per la revisione del giudicato amministrativo per “ius superveniens” comunitario

Dott. Giovanni Tulumello

La recente sentenza della Corte di Giustizia del 13 gennaio 2004, in causa C-453/00, affronta il tema della possibile estensione del principio di cooperazione alla previsione di un obbligo, per l’amministrazione interna, di riesaminare un provvedimento amministrativo già emanato, anche se su di esso si è formato il giudicato, a seguito dello ius (comunitario) superveniens .
La sentenza si pronuncia in senso affermativo, sia pure con alcune, significative precisazioni, che ne riducono fortemente le reali ricadute sul diritto amministrativo interno.
Una indiscriminata soluzione positiva al quesito, infatti, imporrebbe di riconsiderare radicalmente, dal punto di vista dogmatico, significativi temi del diritto amministrativo sostanziale, quali il rapporto fra l’atto amministrativo e le fonti comunitarie, il principio tempus regit actum e, non ultimo, il tema dell’autotutela decisoria, arrivando a configurare una ipotesi di autotutela vincolata.
Sul piano processuale andrebbe poi rivista la stessa nozione di giudicato amministrativo
In realtà, se si esamina il percorso argomentativo della sentenza, ci si avvede che un simile impatto sul sistema del diritto amministrativo italiano non appare autorizzato dal citato orientamento della giurisprudenza comunitaria.
La sentenza, in primo luogo, parte dall’affermazione che, nel bilanciamento fra il valore della certezza del diritto (incluso “tra i princìpi generali riconosciuti nel diritto comunitario”), e l’esigenza di massima applicazione del diritto comunitario, la seconda non prevale sul primo al punto di esigere una revisione dei c.d. rapporti esauriti (o, come si esprime la Corte, caratterizzati dall’inoppugnabilità per “scadenza di termini ragionevoli di ricorso o in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale”).
Fatta questa importante premessa sul piano dei princìpi, la Corte di Giustizia precisa però che, in presenza di determinate caratteristiche del diritto amministrativo interno, tali – evidentemente – da non implicare uno stravolgimento radicale del sistema a seguito di un riesame del rapporto così già definito, l’assolutezza della superiore conclusione si stempera nel senso della estensione dell’obbligo di cooperazione ad un simile – doveroso- riesame.Anzitutto va chiarito che il caso esaminato ha riguardo all’ipotesi non già di sopravvenienza di una disposizione normativa, ma di una pronuncia della Corte di Giustizia resa in sede di rinvio pregiudiziale ex art. 234, n. 3, del Trattato: nella fattispecie scrutinata dal giudice comunitario, dunque, la disposizione preesisteva all’emanazione del provvedimento, ma il giudice nazionale, senza ritenere di sollecitare l’attività interpretava del giudice comunitario attraverso lo strumento del rinvio pregiudiziale, ha attribuito ad essa – emanando la decisione che, divenuta definitiva, ha determinato il definitivo consolidamento degli effetti del provvedimento dedotto in giudizio – un significato collidente con quello successivamente fatto proprio dalla Corte di Giustizia, adìta in sede interpretativa.
Nessuna disposizione comunitaria sopravvenuta sorregge pertanto un mutamento del parametro di legittimità del provvedimento (sicché, a rigore non potrebbe parlarsi di illegittimità sopravvenuta del provvedimento medesimo), ma il problema si pone piuttosto a livello interpretativo, fra l’interpretazione data dal giudice nazionale e quella della Corte di Giustizia. In quest’ottica è tuttavia da ricordare che, secondo la giurisprudenza della nostra Corte costituzionale, le statuizioni contenute in sentenze della Corte di giustizia hanno diretta applicabilità in Italia, con prevalenza sul diritto nazionale configgente (Cfr. sentt. n. 113 del 1985 e n. 389 del 1989; in dottrina, ora, CELOTTO, L’efficacia delle fonti comunitarie nell’ordinamento italiano.
Normativa, prassi e giurisprudenza, Torino, 2003, 118 ss.)
In secondo luogo, la Corte afferma l’esistenza in capo all’amministrazione dell’obbligo di riesame del provvedimento, quale conseguenza del principio di cooperazione, solo laddove il diritto interno preveda che, essendo ormai inoppugnabile il provvedimento, a seguito di una sentenza pronunciata in ultimo grado (o comunque per acquiescenza), l’amministrazione abbia comunque il potere di riesaminarlo (“la possibilità di ritornare sulla decisione in discussione nella causa”).
In questi termini sembra di doversi negare, in relazione all’ordinamento italiano, la ricorrenza dell’indicato presupposto.
E’ noto che tanto la dottrina che la giurisprudenza riconoscono, pur a fronte dell’obbligo di ottemperanza al giudicato, la sopravvivenza di un potere discrezionale dell’amministrazione in merito al rapporto giuridico regolato dal provvedimento oggetto del giudicato: ma in tanto tale potere viene riconosciuto, in quanto si afferma che la regola posta dal giudicato sia per sua natura incompleta, perché rivolta a disciplinare una realtà in fieri.
In ogni caso, l’incompletezza della regola può consentire di affermare l’inoperatività di una preclusione rispetto al deducibile non dedotto (peraltro con i limiti che la recente giurisprudenza pone al riconoscimento della c.d. inesauribilità del potere amministrativo), ma in relazione ai vizi dedotti non pare consentito all’amministrazione alcuno spazio discrezionale, se non sul piano meramente attuativo della pronuncia resa in sede di cognizione, e men che mai lo spazio per una nuova e diversa interpretazione della norma primaria, costituente il parametro di legittimità del provvedimento, rispetto a quella fatta propria dal giudice amministrativo di ultima istanza.
In altre parole, se la sentenza in esame richiede, quale presupposto, l’esistenza di un potere dell’amministrazione di operare, attraverso un nuovo provvedimento, sul rapporto regolato dal provvedimento su cui si è formato il giudicato, il nostro sistema non contempla un simile potere, ma consente all’amministrazione unicamente – il che è cosa diversa – di interpretare lo iussum giudiziale quanto alla sua attuazione, e di accogliere o respingere la pretesa sostanziale al bene della vita per ragioni d’interesse pubblico diverse da quelle poste a fondamento del primo provvedimento (o comunque non dedotte nel giudizio, conclusosi con sentenza passata in giudicato, promosso avverso il primo provvedimento).
Il potere di riconsiderare la ponderazione fra interesse della parte e interesse pubblico, in relazione ai profili già vagliati anche in sede giurisdizionale, alla stregua di una diversa interpretazione della norma costituente il parametro di legittimità dell’azione amministrativa, non sembra dunque potersi riconoscere alla pubblica amministrazione secondo il diritto interno.
A meno di ritenere – ma in tal modo ci si porrebbe forse al di fuori dello spirito della sentenza in esame, oltre che della ragionevolezza – che per la Corte di Giustizia sia sufficiente, per l’affermazione dell’esistenza di un così significativo obbligo di riesame, l’astratta possibilità di “ritornare sulla decisione”, ossia di emanare un nuovo provvedimento, che non sia nullo per carenza di potere, nonostante l’intervenuta formazione del giudicato sul precedente provvedimento.
In relazione al presupposto in esame, tuttavia, la sentenza in esame contiene un elemento di contraddittorietà: nelle conclusioni si precisa che la definitività del provvedimento da riesaminare dev’essere la conseguenza di “una sentenza di un giudice nazionale che statuisce in ultima istanza”, il che lascerebbe supporre l’indicata indagine circa l’esistenza di un potere amministrativo successivo al giudicato (anche se rimarrebbe comunque la lacuna della mancata previsione del giudicato formatosi sulla sentenza del giudice di primo grado, non impugnata).
Nelle premesse del ragionamento, la Corte afferma invece che la fattispecie esaminata ha riguardo all’obbligo o meno di riconsiderare, in funzione di una corretta interpretazione del diritto comunitario, i provvedimenti amministrativi ormai “definitivi”: laddove tale carattere, si precisa, viene “acquisito alla scadenza di termini ragionevoli di ricorso” (e, dunque, senz’alcun intervento della giurisdizione) “o in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale”.
Questo passaggio argomentativo, allo stato non chiaro, meriterebbe invece un’approfondimento, perché solo nel caso in cui sia intervenuto un giudicato i limiti al riesame si pongono nei termini poc’anzi segnalati.
D’altra parte, se è riesaminabile un provvedimento inoppugnabile dopo che – per l’esaurimento dei gradi di giudizio – sono trascorsi normalmente alcuni anni dalla sua emanazione, non si vede perché non debba essere riesaminabile un provvedimento inoppugnabile a seguito dell’inutile decorso del termine di decadenza di sessanta giorni.
In terzo luogo, la stessa Corte di Giustizia sembra configurare l’obbligo in questione – laddove ne sussistano i presupposti indicati – come obbligo di procedere, e non come obbligo di provvedere: dopo l’affermazione solenne per cui “l’organo amministrativo è tenuto, in applicazione del principio di cooperazione derivante dall’art. 10 CE, a riesaminare tale decisione al fine di tener conto dell’interpretazione della disposizione pertinente di diritto comunitario nel frattempo accolta dalla Corte”, i giudici si affrettano a precisare che “Il detto organo amministrativo dovrà stabilire in funzione dei risultati di tale esame se sia tenuto a ritornare, senza ledere gli interessi di terzi, sulla decisione in questione”.
In altre parole, sembra consentito all’amministrazione, in sede di – doveroso – riesame, ponderare la pretesa sostanziale, pur fondata alla luce di una “pertinente” interpretazione del diritto comunitario, con gli interessi con essa confliggenti (la Corte parla espressamente solo di “interessi di terzi”, ma non pare, per coerenza sistematica, che possa essere escluso da tale valutazione l’interesse pubblico, magari a seguito dell’avvenuta, integrale esecuzione del provvedimento da riesaminare).
Quest’ultima considerazione apre un interrogativo: vista l’impossibilità di ottenere il bene della vita può, in tal caso, ipotizzarsi un risarcimento per equivalente, fondato sull’affermazione di un illecito dell’amministrazione da erronea interpretazione (peraltro avallata in sede giurisdizionale) del diritto comunitario?
Nonostante l’espansione della sfera della responsabilità della pubblica amministrazione, un simile scenario sembra improbabile, non foss’altro che per la difficoltà di configurare a carico dell’amministrazione l’elemento soggettivo della ipotizzata fattispecie d’illecito.
E ancora: sebbene lo schema delineato dalla sentenza in esame sembrerebbe riferito alla dialettica fra interesse pretensivo del privato e provvedimento di diniego della pubblica amministrazione, potrebbe essere esteso l’obbligo di riesame in questione, in presenza delle indicate condizioni e con i limiti suddetti, a tutela di interessi oppositivi, ovvero a tutela degli interessi dei controinteressati (in ipotesi di provvedimento favorevole per l’interessato)?
A questi interrogativi non sembra invece potersi dare, in assoluto, una risposta di segno negativo.
Infine, la Corte richiede all’interessato di attivarsi nei confronti dell’amministrazione “immediatamente dopo essere stato informato della summenzionata giurisprudenza”: come va misurato temporalmente tale onere? E, prima ancora, cosa deve intendersi per “essere stato informato” della giurisprudenza comunitaria: la conoscenza, nelle forme di rito, dell’esito di un giudizio di cui l’interessato sia stato parte, ovvero l’avvenuta conoscenza, magari da organi di stampa, e in tempi non proprio prossimi al decisum, di una pronuncia favorevole (il che dilaterebbe l’arco temporale di operatività del connesso obbligo di riesame)?
Il linguaggio informale della giurisprudenza comunitaria meriterebbe, anche in relazione a questo profilo, maggiori chiarimenti.

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione I – Sentenza – 13/1/2004 n.0 proviene da Giustamm.