1.La legge 28 dicembre 2015, n. 208 (cd. legge di stabilità 2016) è intervenuta, al comma 781 dell’unico articolo di cui consta, sulla disciplina del processo amministrativo, introducendo nel corpo del codice di rito l’articolo 71-bis, rubricato «[E]fetti dell’istanza di prelievo», che testualmente recita: «A seguito dell’istanza di cui al comma 2 dell’art. 71, il giudice, accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, sentite sul punto le parti costituite, può definire, in camera di consiglio, il giudizio con sentenza in forma semplificata»[1].
Per effetto della previsione testé riportata, l’istanza di prelievo comporta ora che il ricorso la cui urgenza è con essa segnalata possa essere deciso, oltre che prioritariamente[2], anche “a porte chiuse” e con sentenza cd. “breve”.
La novella pare ispirata dalla volontà di imprimere una certa accelerazione tanto alla trattazione – che può ora seguire il rito camerale anziché quello ordinario – quanto alla definizione – con pronuncia ora “succintamente motivata” –  delle controversie “urgenti”. incrementando la produttività degli uffici e agevolando lo smaltimento dell’arretrato.
Non sorprende, in quest’ottica, che la nuova disposizione tragga ispirazione dall’art. 60 c.p.a., che, come è noto, consente la definizione immediata del giudizio, con sentenza “breve”, già all’esito dell’udienza camerale di discussione dell’istanza cautelare[3]: il meccanismo decisorio ivi delineato, sino a qui attingibile al solo fine di prevenire il sovraccarico dei ruoli, viene ora offerto al giudice anche come strumento per porvi rimedio ex post.
Sull’opportunità e sull’idoneità allo scopo di tale soluzione si tornerà nel prosieguo, occorrendo dapprima indugiare sui delicati dubbi interpretativi che la formulazione della novella suscita.
2. Il dato testuale dell’articolo in parola, infatti, non chiarisce se il descritto iter accelerato debba essere seguito ogniqualvolta sia favorevolmente riscontrata la prospettata urgenza del ricorso o, invece, nei soli casi in cui la controversia appaia, oltre che “urgente”, anche “matura” per essere decisa[4].

È dubbio, in altre parole, se la «completezza del contraddittorio e dell’istruttoria» (i.e. la “maturità” della causa per la definizione) vada riguardata alla stregua di presupposto per poter procedere ex art. 71-bis, o se, diversamente, si debba ora ritenere che la camera di consiglio costituisca la sede “naturale” per la trattazione e la decisione delle controversie – tutte le controversie – meritevoli di essere sollecitamente definite.
Quid iuris, insomma, laddove l’impugnativa appaia “urgente” e nondimeno vi sia l’esigenza di integrare il contraddittorio o acquisire nuovi mezzi di prova? In casi consimili si deve seguire, ancorché con la priorità assicurata dall’art. 8, comma 2, delle Norme di attuazione al c.p.a., il rito ordinario, o, invece, la controversia può comunque venire decisa, oltre che anticipatamente, anche “a porte chiuse” (procedendosi alla fissazione di una seconda camera di consiglio per consentire, nelle more, gli adempimenti richiesti sul versante del contraddittorio o dell’istruttoria) e con motivazione “succinta”?
Il dettato normativo consentirebbe l’una e l’altra risposta.
Nell’un caso l’impiego della formula condizionale «può definire», in luogo dell’indicativo “definisce”, varrebbe a null’altro che a ribadire che la fissazione della camera di consiglio per la discussione del ricorso non discende ipso iure dalla presentazione dell’istanza di prelievo, risultando a tal fine necessario – come già nel sistema previgente, ancorché l’udienza da convocare fosse pubblica – il previo positivo apprezzamento, da parte del Presidente della Sezione cui il ricorso è assegnato, delle ragioni di urgenza ivi prospettate.
Nell’altro caso, il verbo “potere” andrebbe invece letto in stretta correlazione con il cennato presupposto dell’integrità di contraddittorio e istruttoria, stando allora a significare che, per potersi addivenire alla decisione dalla causa in applicazione dell’art. 71-bis, non è sufficiente la ritenuta ”urgenza” del ricorso, occorrendo altresì che tutte le parti necessarie siano state intimate e tutti i mezzi probatori indispensabili siano stati acquisiti.
In attesa di conoscere l’orientamento della giurisprudenza, si può osservare come l’interpretazione da ultimo riferita – che guarda al meccanismo delineato dalla nuova disposizione come ad una sorta di corsia preferenziale per quei soli ricorsi che siano, ad un tempo, “urgenti” e “maturi” per la decisione – appaia invero scarsamente condivisile[5].
Così opinando, infatti, si finisce non solo, e non tanto, per circoscrivere oltremodo l’ambito di applicazione della novella, ma anche, e soprattutto, per frustrare la ratio che la ha ispirata.
Prima – e al fine – di chiarire l’obiezione, si deve rilevare che, a voler intendere la disposizione nel senso testé descritto, si pone il preliminare problema di stabilire a chi spetti l’accertamento di quei requisiti che, in tesi, valgono a condizionarne l’applicabilità.
In astratto, si potrebbe immaginare tanto che detta verifica competa al Collegio, dovendo quindi essere svolta in udienza[6], quanto che la stessa vada, invece, effettuata ex ante dal Presidente di Sezione[7].
L’inidoneità della prima soluzione ad adeguatamente assecondare le finalità acceleratorie sottese alla norma emerge, plasticamente, ove si osservi che, così ragionando, la camera di consiglio ex art. 71-bis andrebbe fissata a fronte della sola condivisa “urgenza” del ricorso, occorrendo però convertire il rito – convocandosi una seconda udienza, questa volta pubblica e non più camerale – tutte le volte in cui il Collegio dovesse reputare incompleti il contraddittorio o l’istruttoria.
Ciò che, inevitabilmente, varrebbe a rendere il procedimento, anziché più snello, alquanto «macchinoso»[8].
Considerazioni non dissimili valgono, però, anche in relazione alla seconda soluzione.
È ben vero che, in questa prospettiva, la camera di consiglio verrebbe fissata nei soli casi in cui la causa dovesse apparire, sin dal principio, “matura” per la decisione, ma d’altra parte – anche a tacere del rilievo, per la verità di non poco momento, che riesce alquanto difficile ipotizzare il Presidente di Sezione gravato dal legislatore di un simile incombente[9] – è non meno vero che la prognosi così effettuata potrebbe poi venire smentita da quanto successivamente prodotto dalle parti, ovvero non essere condivisa dal Collegio[10].
Si ricadrebbe, ancora una volta, in una non desiderabile macchinosità.
Sembra allora doversi preferire la tesi che intende l’art. 71­­­-bis come destinato a trovare applicazione in tutti i casi in cui la segnalata necessità di definire prioritariamente il giudizio venga positivamente riscontrata, a prescindere dalla (ulteriore) circostanza che la controversia risulti “matura” ab initio per la decisione[11].
Del resto, anche in relazione all’art. 60 c.p.a. – che, stante la pressoché identica formulazione ha originato analoghi interrogativi – dottrina e giurisprudenza sono pervenute a medesime conclusioni, ammettendo che «il prosieguo della trattazione» del merito del ricorso, a seguito di integrazione del contraddittorio o dell’istruttoria, possa avvenire in camera di consiglio[12].
3. Chiarito dunque che l’interpretazione da ultimo auspicata ha il pregio di meglio assecondare la ratio acceleratoria sottesa all’intervento del legislatore, non può tuttavia farsi a meno di rilevare la modestia del vantaggio, in termini di contrazione dei tempi processuali, che l’art. 71-bis, pure se così inteso, è in grado di assicurare.

La possibilità di seguire il rito camerale anziché quello ordinario, infatti, comporta unicamente che i termini a difesa da accordare in vista dell’udienza di merito siano – in luogo di quelli previsti all’art. 71, comma 5, c.p.a. – quelli, dimidiati, di cui al primo periodo dell’art. 87, comma 3, c.p.a.[13]: la differenza rispetto al sistema previgente, insomma, si riduce a ciò, che il preavviso alle parti deve ora essere di trenta giorni anziché di sessanta, ma, con tutta evidenza, «non è questo che possa rendere il giudizio più spedito, e il sistema giustizia più efficiente»[14].
Né, d’altra parte, considerazioni di diverso tenore possono farsi valere con riguardo alla possibilità di pronunciare decisione “breve”, dovendo pur sempre il giudice impiegare la medesima diligenza nell’esaminare la controversia e dovendo altresì dare conto, nella sentenza, di tutte le domande, le eccezioni e le argomentazioni formulate dalle parti[15].
Quanto testé osservato non è sfuggito ai primi commentatori[16], che non hanno mancato di rimproverare al legislatore di essere incorso in «equivoco» laddove ha ritenuto sufficiente “doppiare” il meccanismo decisorio di cui all’art. 60 c.p.a. al fine di garantire un’eguale riduzione della durata del processo[17].
In effetti, è stato evidenziato che la ragione della (ben superiore) efficacia della disposizione da ultimo richiamata risiede non, o comunque non tanto, nella possibilità, che la stessa accorda – e che l’art. 71-bis ha mutuato – di addivenire alla decisione in camera di consiglio e con sentenza semplificata, bensì piuttosto nella circostanza che la disciplina ivi recata – consentendo la definizione della controversia in esito alla fase cautelare – permette di evitare una fase ulteriore di giudizio altrimenti necessaria[18].
In altri termini, il vantaggio che discende dall’art. 60 c.p.a. va individuato nel venir meno, per effetto della sua applicazione, di tutti quegli adempimenti relativi per un verso alla fissazione dell’udienza di merito – che viene discusso nel corso dell’udienza, già convocata, di trattazione della domanda sospensiva – e per altro verso alla redazione e alla pubblicazione dell’ordinanza cautelare – “sostituita” e assorbita dalla sentenza definitiva, cui comunque si sarebbe dovuti, prima o dopo, addivenire.
Diversamente, l’art. 71-bis lascia invariati gli incombenti cui gli uffici e le parti sono tenuti, limitandosi a renderli (un poco) più brevi. Donde, lo scarso significato che la disposizione può avere.
4. Per la verità, le perplessità ora evidenziate legittimano il dubbio che il reale obiettivo perseguito con la novella fosse quello di svincolare l’anticipazione del giudizio dalla concreta urgenza dell’impugnativa[19].

In altri termini, l’impressione è che il legislatore, nell’introdurre l’articolo in disamina, mirasse a rendere automatica – a fronte del deposito dell’istanza di prelievo – la fissazione della camera di consiglio, a quel punto con le tempistiche ricavabili dal secondo periodo dell’art. 87, comma 3, c.p.a[20].
In questo modo, in effetti, il beneficio che la disposizione sarebbe in grado di garantire risulterebbe di gran lunga superiore: la camera di consiglio destinata alla discussione del merito del ricorso, difatti, sarebbe «la prima […] utile successiva al trentesimo giorno decorrente» dal deposito dell’istanza di prelievo[21], o, laddove quest’ultima sia prodotta, come del resto diverrebbe lecito attendersi[22], nelle more del termine di costituzione delle parti intimate, «la prima […] utile successiva al trentesimo giorno decorrente dalla scadenza d[i detto] termine».
Si deve avvertire, però, che se davvero questa era la strada che il legislatore intendeva intraprendere, il testo dell’art. 71-bis avrebbe dovuto essere ben più chiaro e risoluto di quello effettivamente licenziato.
La soluzione qui paventata, infatti, pur potendo trovare un conforto nella rubrica della disposizione, entra in rotta di collisione – più ancora che con l’impiego della formula «può definire»[23] – con l’espresso richiamo, che la stessa disposizione compie, al «comma 2 dell’art. 71», a mente del quale l’istanza di prelievo altro non è che l’istanza con cui la parte «segnal[a] l’urgenza del ricorso» al Presidente, mettendolo in condizione di «derogare al criterio cronologico» (così l’art. 8 delle Norme di attuazione al c.p.a.)[24].
Nondimeno, in una prospettiva de iure condendo è auspicabile che il legislatore imbocchi la direzione testé ipotizzata, con i soli accorgimenti di sostituire l’udienza in camera di consiglio con un’udienza pubblica[25] e di conciliare la tempistica di fissazione dell’udienza con i termini a difesa di cui agli artt. 71, comma 5, e 73, comma 1, c.p.a.[26]

GIACOMO LATTANZI

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