Giochi e scommesse – Tributi – Atto amministrativo – Presupposti di urgenza – Insussistenza – Prelievo ulteriore – Illegittimità

L’unica conclusione interpretativa della normativa recata dal decreto-legge n. 34/2020, alla quale già si era pervenuti sulla base del diritto interno, consiste nella circostanza per cui, siccome detta normativa è stata introdotta in via di decretazione d’urgenza per far fronte all’emergenza economica insorta a seguito della chiusura e delle restrizioni alle attività economiche, con lo scopo di reperire le risorse necessarie per finanziare le misure di sostegno e di rilancio dell’economia e, per quanto interessa l’art. 217, del settore sportivo, il vincolo di scopo al prelievo praticato nei confronti del concessionario non può che essere sorretto, sul piano della tenuta del sistema, dalla sussistenza di serie e gravi esigenze imperative di interesse generale, non riducibili alla generica ‘ragion fiscale’.

Laddove, infatti, si negasse il principio dell’allineamento o corrispondenza fra entità del prelievo forzoso e limite massimo allo stanziamento, da intendersi dunque (anche) come limite (implicito) al prelievo medesimo, l’effetto pratico che si produrrebbe sarebbe quello di finanziare la spesa pubblica in generale, non essendo manifestate dalla norma ulteriori o diverse specifiche ragioni imperative di interesse pubblico da perseguire.

Pres. Taormina, Est. Di Carlo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6856 del 2023, proposto da Sisal Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Annalisa Lauteri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag Spa, E-Play 24 Ita Ltd, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6859 del 2023, proposto da Stanleybet Malta Limited, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Agnello, Fabio Ferraro, Roberto A. Jacchia e Antonella Terranova, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

sul ricorso numero di registro generale 6861 del 2023, proposto da Snaitech S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matilde Tariciotti e Luca Giacobbe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Marathonbet Italy S.r.l., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6876 del 2023, proposto da E-Play 24 Ita Ltd, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Gigli e Valerie Peano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.r.l., Sisal Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6880 del 2023, proposto da Sascom S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matilde Tariciotti e Luca Giacobbe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Marathonbet Italy S.r.l., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6885 del 2023, proposto dall’Agenzia Ippica Luciano Giove S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matilde Tariciotti e Luca Giacobbe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Marathonbet Italy S.r.l., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7590 del 2023, proposto da Unibet (Italia) Ltd., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Gigli e Valerie Peano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Gigli in Roma, via Paola Falconieri, 55;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Sisal S.p.A., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7603 del 2023, proposto da Betpoint S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Matilde Tariciotti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Matilde Tariciotti in Roma, via Panama, 86;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Marathonbet Italy S.r.l., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7607 del 2023, proposto da F.lli Simone S.r.l., Tre Esse Scommesse S.r.l. e Ribot S.r.l., in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Matilde Tariciotti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Panama, 86;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Marathonbet Italy S.r.l., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7850 del 2023, proposto da Betclic Ltd, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Gigli e Valerie Peano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Gigli in Roma, via Paola Falconieri, 55;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Sisal Italia, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 8112 del 2023, proposto da William Hill Malta Plc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Gigli e Valerie Peano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Gigli in Roma, via Paola Falconieri, 55;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Sisal Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 8228 del 2023, proposto da 888 Italia Ltd, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Gigli e Valerie Peano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Gigli in Roma, via Paola Falconieri, 55;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Betflag S.p.A., Sisal Italia S.p.A. (Già Sisal Entertainment S.p.A.), non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 13008/2023

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nell’ambito dei rispettivi ricorsi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2023 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti private gli avvocati Alessandro Gigli, Valerie Peano, Matilde Tariciotti (anche in sostituzione dell’avvocato Annalisa Lauteri), Luca Giacobbe e Fabio Ferraro; e l’avvocato dello Stato Laura Delbono;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le società ricorrenti, in qualità di concessionarie della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere, hanno appellato la sentenza in epigrafe, con cui il Tar del Lazio – Sede di Roma- ha riunito e respinto, tra gli altri, i ricorsi dalle medesime proposti per l’annullamento della determinazione direttoriale prot. n. 10337/RU del 5 gennaio 2023, con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva disposto “l’annullamento, in autotutela, ai sensi della Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 21 nonies, della Determinazione Direttoriale prot. n. 5721/RU dell’8 gennaio 2022 e delle note, trasmesse ai concessionari, di invito a effettuare i versamenti delle somme destinate ad alimentare il Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale, calcolate in applicazione dei criteri esposti in detta Determinazione Direttoriale”, nonché le singole note con le quali la medesima Agenzia aveva comunicato loro le rinnovate quantificazioni degli importi aggiuntivi dovuti a titolo di versamento dell’importo dello 0,5 per cento della raccolta delle scommesse di cui all’art. 217, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (in Suppl. Ord. n. 21 alla Gazz. Uff., 19 maggio 2020, n. 128) convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, recante le Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (cd. DECRETO RILANCIO).

In particolare, l’effetto lesivo per le società ricorrenti derivava dal fatto di essere considerate soggetti passivi dell’imposta indiretta nella percentuale dello 0,5% sulle complessive entrate derivanti dalla raccolta delle scommesse per il periodo di riferimento, anziché fino alle sole soglie massime previste per il finanziamento del Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale (40 milioni di euro per l’anno 2020 e 50 milioni di euro per l’anno 2021).

La controversia, quindi, è bene preliminarmente chiarirlo, non concerne il pagamento degli importi dovuti, per il periodo di riferimento, fino al raggiungimento dei suddetti limiti di stanziamento, necessari a coprire la spesa di costituzione e funzionamento del Fondo (importi tutti già interamente versati e dei quali i concessionari non contestano la debenza), ma riguarda invece gli importi aggiuntivi loro richiesti in pagamento, calcolati sempre nella percentuale dello 0,5% per il periodo di riferimento, ma su tutte le complessive entrate provenienti dalla raccolta delle scommesse, a prescindere dal già avvenuto raggiungimento delle soglie di finanziamento del Fondo.

2. I ricorsi venivano affidati a plurime censure di violazione di legge e di eccesso di potere, tra cui, in particolare: a) la violazione dei limiti che la legge impone alla PA per l’esercizio del potere di autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990); b) la lesione del principio del legittimo affidamento, avendo l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito, l’Agenzia) impiegato più di due anni per ribaltare una prassi interpretativa che si era ormai consolidata circa l’interpretazione della normativa recata dall’art. 217, comma 2, decreto-legge n. 34/2020; c) la violazione delle garanzie procedimentali di cui agli artt. 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990; d) il difetto di istruttoria e di motivazione; e) l’erronea interpretazione della succitata norma recata dall’art. 217, comma 2, decreto-legge n. 34/2020, il cui unico dichiarato scopo sarebbe, ad avviso delle società ricorrenti, quello di costituire e finanziare un fondo speciale salva-sport e non, invece, come preteso dall’Amministrazione, anche quello di introdurre un ulteriore prelievo erariale generale strumentale ad imprecisate esigenze di finanza pubblica slegate dal finanziamento del suddetto fondo; g) l’erronea individuazione della base imponibile del contributo dovuto, così come effettuata dalla impugnata determinazione direttoriale del 5 gennaio 2023, in quanto in contrasto con la base imponibile identificata dalla base legale di cui al citato art. 217.

I ricorsi sollecitavano, inoltre, in via subordinata, per il caso del mancato accoglimento delle doglianze così prospettate, il rinvio pregiudiziale interpretativo ai sensi dell’art. 267, TFUE, ovvero la rimessione in Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale ivi prospettata.

3. Il Tar del Lazio adito ha esaminato e respinto partitamente tutte le censure proposte, motivando anche in ordine alla insussistenza delle condizioni per adire le Corti superiori con le prospettate questioni pregiudiziali, tuttavia compensando le spese del giudizio.

4. Le società ricorrenti hanno riproposto tutti gli originari motivi di ricorso di primo grado, articolandoli quali specifiche censure contro i capi della sentenza gravata ai sensi dell’art. 101, c.p.a., così sostanzialmente devolvendo alla odierna cognizione tutta l’originaria materia del contendere.

5. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno resistito al gravame, insistendo ancora sulla legittimità del proprio operato e sulla conseguente necessità di confermare la sentenza di primo grado.

6. Con l’ordinanza cautelare n. 3517/2023, la Sezione ha ritenuto sussistenti le condizioni per sospendere l’esecutività della sentenza appellata, “anche avuto riguardo, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, sia all’interesse pubblico generale a che l’attività di riscossione sia esercitata entro un quadro di plausibile certezza, anche per evitare inutile dispendio di attività amministrativa nel caso si dovesse far poi luogo alle restituzioni, sia alla tutela dell’attività impresa, attesa l’ingente entità delle somme richieste e l’impatto che le stesse avrebbero sul bilancio delle società interessate”.

7. La causa è stata discussa dalle parti ed è stata trattenuta in decisione dal Collegio alla udienza pubblica del 5 dicembre 2023, ed è infine stata decisa alla camera di consiglio del 19 febbraio 2024 così differita ai sensi dell’art. 75, comma 2, c.p.a..

8. In via preliminare vanno riunite tutte le impugnazioni proposte separatamente contro la stessa sentenza ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a..

9. Nel merito, stante l’assenza di un preciso ordine di graduazione delle censure e sussistendo specifiche ragioni di economia processuale, ritiene il Collegio che, secondo il principio della ragione più liquida, debba essere esaminato con priorità logico-giuridica il motivo di appello, ripropositivo del corrispondente motivo di primo grado, che, se fondato, condurrebbe ad annullare gli atti impugnati con il massimo grado di satisfattività per la pretesa giuridica azionata dalle società ricorrenti.

Ad avviso del Collegio, per evidenti ragioni legate alla sussistenza stessa del presupposto legale impositivo, la questione giuridica principale è quella se, al di là della asserita mancata osservanza delle garanzie procedimentali partecipative e della lamentata insussistenza delle condizioni, soprattutto temporali, per fare luogo all’autotutela amministrativa, sussista o meno, in radice, la base legale in virtù della quale l’Amministrazione finanziaria e, per essa, lo Stato, pretendono oggi dalle società ricorrenti il pagamento dei suddetti importi aggiuntivi.

Le tesi interpretative che si frappongono riposano, difatti, sulla distinzione tra la posizione difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e accolta dalla sentenza impugnata, secondo cui il limite massimo allo stanziamento riguarderebbe la sola parte di prelievo destinata ad alimentare il Fondo e non anche la misura massima del prelievo al quale sarebbero assoggettabili gli operatori economici del settore, e quella propugnata dalle società ricorrenti, secondo cui il limite allo stanziamento del Fondo fungerebbe anche da limite implicito al prelievo, in virtù del legame teleologico impresso dalla decretazione d’urgenza al prelievo medesimo per il perseguimento della specifica finalità solidaristica consistente nel dotare il Fondo delle sole risorse necessarie per potere operare.

10. Tale essendo la questione di fondo controversa, ritiene il Collegio che il ragionamento logico-giuridico sul quale il primo giudice ha incentrato la reiezione dei ricorsi non possa condividersi, dovendosi, anzi, al contrario, ritenere che, tra le due frapposte opzioni ermeneutiche, quella che aderisce al dettato normativo secondo il principio di legalità e che risponde alla sottesa ratio legis, è la tesi propugnata dalle società ricorrenti.

In particolare, ad avviso del Collegio, sono decisive in tal senso le considerazioni giuridiche ritraibili prima di tutto dal sistema normativo nazionale, e poi anche da quello euro-unitario, sulla base dei principi dei Trattati, così come costantemente interpretati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia.

11. Anzitutto, quindi, occorre partire dal dato normativo interno.

Come si è poc’anzi detto, la controversia che oppone le società ricorrenti all’Amministrazione finanziaria dello Stato riguarda il calcolo dell’imposta introdotta dall’art. 217, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (in Suppl. Ord. n. 21 alla Gazz. Uff., 19 maggio 2020, n. 128) convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, recante le Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (cd. DECRETO RILANCIO).

In particolare, detto articolo ha previsto che:

“1. Al fine di far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo determinatasi in ragione delle misure in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, è istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze il “Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale” le cui risorse, come definite dal comma 2, sono trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per essere assegnate all’Ufficio per lo sport per l’adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo.

2. Dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre 2021, una quota pari allo 0,5 per cento del totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere, anche in formato virtuale, effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo, sia on-line, sia tramite canali tradizionali, come determinata con cadenza quadrimestrale dall’ente incaricato dallo Stato, al netto della quota riferita all’imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, viene versata all’entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all’erario. Il finanziamento del Fondo di cui al comma 1 è determinato nel limite massimo di 40 milioni di euro per l’anno 2020 e 50 milioni di euro per l’anno 2021. Qualora, negli anni 2020 e 2021, l’ammontare delle entrate corrispondenti alla percentuale di cui al presente comma sia inferiore alle somme iscritte nel Fondo ai sensi del precedente periodo, è corrispondentemente ridotta la quota di cui all’articolo 1, comma 630 della legge 30 dicembre 2018, n.145. 

3. Con decreto dell’Autorità delegata in materia di sport, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, da adottare entro 10 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono individuati i criteri di gestione del Fondo di cui ai commi precedenti.

La norma è entrata in vigore lo stesso giorno della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ossia in data 19 maggio 2020.

12. Occorre poi prestare attenzione alle vicende amministrative che si sono susseguite in fase di prima applicazione.

Con la determinazione n. 307276/RU dell’8 settembre 2020, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva definito le modalità di calcolo e di applicazione dell’importo dello 0,5 per cento per le singole tipologie di scommessa, nonché i termini di versamento delle somme da corrispondere a cura dei concessionari, con cadenza quadrimestrale e pari alla somma degli importi calcolati mensilmente per ciascuna tipologia di gioco.

In particolare, all’art. 6, aveva previsto che “Qualora prima del 31 dicembre di ciascun anno sia raggiunto il limite massimo, rispettivamente, di 40 milioni di euro per l’anno 2020 e 50 milioni di euro per l’anno 2021, il calcolo dell’importo è limitato al mese in cui detto limite è raggiunto e l’importo mensile è ricalcolato in misura proporzionale rispetto alla somma registrata in eccesso”.

Successivamente, con la circolare n. 12 del 12 marzo 2021, l’Agenzia, sulla base del limite di cui al citato articolo 6, aveva esplicitato le modalità di calcolo degli importi mensili dovuti per scommessa, disciplinando gli arrotondamenti, definendo il criterio per la “Determinazione dell’importo riferito al mese in cui è raggiunto il limite annuo”, nonché la procedura da seguire nel caso di “Raggiungimento del limite annuo di cui all’articolo 6, qualora sia necessario integrare o ridurre l’importo calcolato”, e fornendo gli “importi totali calcolati da ADM per il secondo e terzo quadrimestre 2020” per raggiungere il citato tetto massimo (relativo al 2020) di 40 mln di euro.

L’elemento che caratterizzava e accomunava tutti i detti provvedimenti era l’affermazione implicita del principio del parallelismo tra l’entità del prelievo fiscale e il limite allo stanziamento del Fondo salva sport, nel senso cioè che il tetto massimo previsto per dotare il Fondo delle risorse necessarie per operare, fissato in 40 milioni di euro per l’anno 2020 e in 50 milioni di euro per l’anno 2021, fungeva, altresì, da limite implicito al prelievo di imposta, attraverso il precipuo meccanismo della riparametrazione proporzionale dell’importo mensile dovuto.

In tal modo, la pretesa fiscale non aveva ad oggetto il pagamento dell’intera quota pari allo 0,5 per cento del totale della raccolta da scommesse, bensì, nell’ambito di detta quota, attraverso il ricalcolo mensile in misura proporzionale, il pagamento necessario per dotare il Fondo dello stanziamento previsto, con conseguente possibilità di registrare anche somme in eccesso.

13. Occorre considerare, infine, ciò che è accaduto immediatamente prima l’emanazione della impugnata determinazione n. 10337/RU del 5 gennaio 2023, recante “l’annullamento, in autotutela, ai sensi della Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 21 nonies, della Determinazione Direttoriale prot. n. 5721/RU dell’8 gennaio 2022 e delle note, trasmesse ai concessionari, di invito a effettuare i versamenti delle somme destinate ad alimentare il Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale, calcolate in applicazione dei criteri esposti in detta Determinazione Direttoriale”.

A questo proposito, è importante precisare che la determinazione direttoriale alla quale si fa riferimento, da annullare in via di autotutela, riguardava, in realtà, una diversa vicenda svoltasi in relazione ad un altro contenzioso, insorto sempre tra taluni operatori del settore e l’Agenzia, e sempre collegato alle modalità di calcolo del prelievo di cui trattasi, ma questa volta nel settore specifico del cd. Betting Exchange, che poi è stato regolato proprio con la succitata determina n. 5721/RU dell’8 gennaio 2022.

Ebbene, è stato proprio da tale antefatto che ha preso le mosse il revirement interpretativo dell’Agenzia, la quale, trovatasi nella situazione di dovere ridefinire la nuova disciplina di calcolo per il Betting Exchange a seguito del giudicato amministrativo nel frattempo formatosi in senso ad essa sfavorevole, ha poi in effetti deciso di riverificare in senso complessivo la conformità a legge del proprio operato concernente le modalità di calcolo del prelievo ai sensi dell’art. 217, decreto-legge n. 34/2020.

È così accaduto che, a seguito di interlocuzioni con la Ragioneria Generale dello Stato e la Corte dei conti – Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, l’Agenzia abbia reinterpretato la summenzionata normativa fiscale e l’abbia applicata, da allora in avanti, in senso diametralmente opposto rispetto al passato, ossia nel senso che il limite massimo di 40 milioni di euro per l’anno 2020 e di 50 milioni di euro per l’anno 2021 non debba intendersi riferito “alla misura massima delle somme dovute dai soggetti passivi del prelievo bensì alla parte di prelievo destinata ad alimentare il “Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale”, con la conseguenza che i concessionari sono tenuti a versare per intero l’aliquota dello 0,5 per cento della raccolta, calcolata secondo le modalità espresse all’articolo 3 della nuova determina, senza più quindi la possibilità che l’importo mensile dovuto sia ricalcolato proporzionalmente al raggiungimento dei previsti limiti di stanziamento, come era invece stabilito dall’art. 6 della originaria determina n. 307276/RU dell’8 settembre 2020, disposizione, questa, difatti, non più riprodotta con l’impugnata determinazione del 5 gennaio 2023.

14. Sulla base di ciò, sussistono ad avviso del Collegio plurimi elementi, sia testuali, sia sistematici, tali per cui non devono nutrirsi dubbi circa il fatto che l’unica interpretazione corretta della disposizione recata dall’art. 217, decreto-legge n. 34/2020 sia quella che l’Amministrazione finanziaria ha seguito in fase di prima applicazione della norma, poi tuttavia dalla stessa abbandonata e sostituita da quella, opposta e qui impugnata, da ritenersi non conforme a legge, in quanto non rinveniente nel dato normativo la necessaria ‘base legale’ della pretesa impositiva.

15. L’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale (cd. Preleggi), rubricato “Interpretazione della legge”, prevede che “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”.

Nell’ordine, quindi, i canoni ermeneutici di cui l’interprete deve fare applicazione sono:

a) l’interpretazione letterale palesata dal significato proprio delle parole;

b) l’interpretazione sistematica delle parole secondo la connessione di esse;

c) l’analogia iuris e l’analogia legis, per i casi simili o le materie analoghe;

d) se il caso rimane ancora dubbio, i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato.

16. Sul piano testuale, il legislatore ha chiaramente enunciato la propria intenzione di introdurre misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19, con lo scopo cioè di bilanciare il sacrificio economico imposto a taluni operatori economici assoggettati ad una nuova forma di imposizione indiretta (nella specie, i concessionari della raccolta delle scommesse), con le superiori, generali e imperative esigenze di solidarietà economica e sociale, indispensabili non tanto per sostenere in generale l’economia, ma proprio per rilanciare specifici settori dell’economia gravemente pregiudicati a seguito delle misure restrittive e delle chiusure alle attività imposte dalla normativa di contrasto al COVID-19, tra cui quelle facenti capo ad associazioni sportive e dilettantistiche.

Letteralmente, difatti, il primo comma del cit. art. 217 prevede che le cui risorse, come definite dal comma 2, sono trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per essere assegnate all’Ufficio per lo sport per l’adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo.

Ancora sul piano testuale, va poi considerata la rubrica dell’articolo in commento, intitolata “Costituzione del “Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale“”, anche in questo caso stabilendo un sicuro vincolo funzionale tra la ragione del prelievo e la finalità perseguita, ossia non il perseguimento di generali e non meglio precisate ragioni di interesse pubblico, ma proprio la finalità specifica di mostrarsi solidali con il sistema sportivo nazionale, al cui rilancio è deputata la costituzione del Fondo.

Sempre sul piano testuale, è pur vero che il secondo comma del medesimo art. 217 prevede che “(d)alla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre 2021, una quota pari allo 0,5 per cento del totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere … al netto della quota riferita all’imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, viene versata all’entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all’erario”, ma il Collegio ritiene che tale espressione debba necessariamente essere posta in correlazione e letta in connessione con le previsioni recate dal primo comma e con il senso complessivo delle misure emergenziali introdotte dalla decretazione in via d’urgenza, così come poc’anzi illustrate, con la conseguenza che non è sostenibile, né condivisibile, l’esegesi secondo cui il limite massimo allo stanziamento riguarda la sola parte di prelievo destinata ad alimentare il fondo, ma non anche la misura massima del prelievo al quale sono assoggettati gli operatori economici del settore, dal momento che le risorse alle quali si fa riferimento nel primo comma per dotare il Fondo dei mezzi necessari per potere operare sono proprie quelle e solo quelle reperite secondo le modalità descritte dal comma 2 del medesimo art. 217, e che le finalità solidaristiche espressamente previste dalla norma sono solo quelle che riguardano l’adozione delle misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo, e non altre esigenze che pure la Difesa erariale ha prospettato come “finalità omologhe”, con formula tuttavia non meglio precisata.

17. Sul piano sistematico e complessivo, quindi, deve affermarsi il principio di diritto secondo cui, seppure il legislatore non abbia fatto uso di espressioni letterali tali da esplicitare verbalmente il concetto che il limite di stanziamento del Fondo funziona anche quale limite al prelievo, è tuttavia evidente e incontrovertibile che il suddetto principio sia ricavabile sulla base della intentio legis, per come palesata nell’epigrafe che dà il titolo al decreto-legge; della ratio iuris perseguita, per come anch’essa resa chiara dalla rubrica dell’articolato normativo; e del necessario raccordo tra le previsioni recate dal primo e dal secondo comma, che non possono essere lette e interpretate in modo isolato e atomistico l’una dall’altra, ma che anzi impongono una lettura coordinata secondo i principi della logica giuridica.

18. Vi è poi una ulteriore considerazione da svolgere.

La necessità di rilanciare il settore dello sport, e in particolare il mondo delle piccole associazioni sportive e dilettantistiche che vi operano, è stata una esigenza così sentita dallo Stato da indurlo a introdurre, nell’ultima parte del secondo comma del cit. 217, la previsione che “Qualora, negli anni 2020 e 2021, l’ammontare delle entrate corrispondenti alla percentuale di cui al presente comma sia inferiore alle somme iscritte nel Fondo ai sensi del precedente periodo, è corrispondentemente ridotta la quota di cui all’articolo 1, comma 630 della legge 30 dicembre 2018, n. 145”.

Questo evento, come si è già ampiamente chiarito, non si è verificato nel caso all’esame, originando difatti l’odierna controversia proprio dal fatto che le soglie di stanziamento del Fondo sono state ampiamente raggiunte.

La considerazione della suddetta eventualità, tuttavia, è utile per comprendere sul piano esegetico, sulla base di un ragionamento logico controfattuale, cosa per l’appunto sarebbe accaduto se ciò si fosse verificato.

Ebbene, sulla base della succitata espressa previsione di legge, sarebbe accaduto che lo Stato avrebbe integrato i limiti di stanziamento previsti, operando la corrispondente riduzione della quota di cui all’articolo 1, comma 630 della legge 30 dicembre 2018, n. 145.

Anche alla luce di ciò, non si ravvede dunque la ragione di assoggettare i concessionari dello Stato ad uno sforzo di contribuzione per esigenze solidaristiche (va ribadito, dagli stessi non contestato nei limiti necessari al raggiungimento delle soglie di stanziamento del Fondo) maggiore di quello al quale si sottoporrebbe lo Stato stesso nel caso in cui le suddette soglie non venissero raggiunte, dal momento che in questo caso è certo, per espressa previsione di legge, che la riduzione corrispondente della quota di cui all’articolo 1, comma 630 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 opererebbe solo fino al raggiungimento delle soglie, e non oltre.

Il che riconferma ulteriormente che l’unica lettura possibile della disposizione normativa contenuta all’art. 217, decreto-legge n. 34/2020, nel raccordo fra il primo e il secondo comma, è esclusivamente quella che riposa sul principio del parallelismo tra il prelievo e la dotazione del fondo, con la conseguenza, a definitivo corollario, che il limite allo stanziamento del Fondo rappresenta anche il necessario limite implicito al prelievo, sulla scorta del legame teleologico perseguito dal legislatore.

19. Discendendo dalle considerazioni appena illustrate l’integrale e satisfattivo accoglimento delle ragioni giuridiche prospettate con gli odierni appelli, non sarebbe di per sé necessario, anzi per vero diventerebbe recessivo per mancanza del presupposto della rilevanza, l’esame delle questioni pregiudiziali interpretative (costituzionale ed europea) correttamente prospettate dalle società appellanti in via solo subordinata, per il caso cioè in cui il Collegio fosse pervenuto alla decisione opposta.

Peraltro, sullo sfondo di tali questioni prospettate, si staglia con chiarezza il corollario del c.d. generale “principio di conservazione” che permea di sé l’ordinamento giuridico, secondo cui tra due eventuali interpretazioni plausibili, il Giudice è tenuto a privilegiare quella che conduca all’affermazione che la norma applicata è immune da mende rispetto a quella che possa presentare profili di incompatibilità con altri valori dell’ordinamento.

È noto che il detto principio è stato, negli anni, evocato a più riprese dal Giudice delle leggi (celebre, in proposito, il canone enunciato nella sentenza n. 356 del 1996, e poi più volte ripetuto a partire dalla sentenza n. 147 del 2008 e reso con la fortunata espressione “in linea di principio, le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime –o una disposizione non può essere ritenuta costituzionalmente illegittima- perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali -e qualche giudice ritenga di darne-, ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali”.

Lo stesso principio trova pure riscontro, seppur con minore frequenza, nella giurisprudenza della CGUE (Corte giustizia UE grande sezione, 8.11.2016, n.554, consideranda 58 e 59 “58 In base, altresì, a una consolidata giurisprudenza, anche se le decisioni quadro, ai sensi dell’articolo 34, paragrafo 2, lettera b), UE, non possono avere efficacia diretta, il loro carattere vincolante comporta tuttavia in capo alle autorità nazionali, in particolare ai giudici nazionali, un obbligo di interpretazione conforme del diritto nazionale (v. sentenza del 5 settembre 2012, Lopes Da Silva Jorge, C-42/11, EU:C:2012:517, punto 53 e giurisprudenza ivi citata). 59 Nell’applicare il diritto interno, il giudice nazionale chiamato ad interpretare quest’ultimo è quindi tenuto a farlo, quanto più possibile, alla luce della lettera e dello scopo della decisione quadro al fine di conseguire il risultato da essa perseguito. Tale obbligo di interpretazione conforme del diritto nazionale è insito nel sistema del Trattato FUE, in quanto permette ai giudici nazionali di assicurare, nell’ambito delle rispettive competenze, la piena efficacia del diritto dell’Unione quando risolvono le controversie ad essi sottoposte (v. sentenza del 5 settembre 2012, Lopes Da Silva Jorge, C-42/11, EU:C:2012:517, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).”.

In tale ottica, se non ai fini del rinvio pregiudiziale, è quindi opportuno svolgere qualche considerazione finale sul piano della integrazione del nostro ordinamento giuridico in quello europeo, alla luce dei principi del Trattato, così come interpretati con indirizzo esegetico consolidato dalla Corte di Giustizia, a riprova dell’ormai raggiunto grado di maturità, chiarezza e adeguatezza, nel settore dei giochi e delle scommesse, dei principi interpretativi elaborati dal giudice europeo, cosicché ogni giudice nazionale può farne immediatamente applicazione, conoscendo il punto di vista della Corte in materia.

Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, devono considerarsi quali restrizioni alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione dei servizi tutte le misure che vietino, ostacolino o rendano meno attraente l’esercizio delle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE (sentenza del 22 gennaio 2015, Stanley International Betting e Stanleybet Malta, C-463/13, punto 45 e la giurisprudenza ivi citata; sentenza del 20 dicembre 2017, n. 322, punto 35).

Diversamente dal caso esaminato dalla sentenza del 22 gennaio 2015, ma similmente a quello oggetto della sentenza del 20 dicembre 2017, anche nel caso qui trattato la normativa nazionale non ha imposto ai concessionari nuove condizioni di esercizio dell’attività (es. proroghe del contratto), bensì ha introdotto una nuova disciplina fiscale, sia pure limitata, in questo specifico caso, ad un biennio (anni 2020-2021).

Sebbene la materia della imposizione fiscale rientri nella competenza degli Stati membri, una costante giurisprudenza della Corte afferma che questi ultimi devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell’Unione e, in particolare, delle libertà fondamentali garantite dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C-98/14, punto 34).

Pur in assenza di una disciplina europea specifica di fonte derivata, si applicano, difatti, le norme del Trattato che tutelano sia la libertà di stabilimento (che importa l’accesso alle attività autonome e al loro esercizio ai sensi dell’art. 49), sia la libertà di prestazione di servizi (art. 56) che implica, tra l’altro, il libero svolgimento di attività di impresa, in quanto viene in rilievo un’attività economica di impresa.

Al fine di stabilire quando tali libertà europee siano violate, occorre previamente accertare se la misura nazionale abbia determinato una restrizione delle suddette libertà. In secondo luogo, ove la restrizione effettivamente sussista, occorre stabilire se la stessa possa essere giustificata alla luce sia di limiti specifici espressamente consentiti dal Trattato, sia del limite generale costituito dai “motivi imperativi di interesse generale”, che sono diversamente costruiti a seconda del settore di riferimento.

Infine, se i suddetti motivi imperativi sussistono, occorre valutare se la normativa nazionale derogatoria rispetto alle libertà europee rispetti i seguenti altri principi generali europei: i) principio del pari trattamento, che vieta che la deroga nazionale crei discriminazione tra situazioni giuridiche nazionali ed europee; ii) principio di proporzionalità, che impone che la misura nazionale sia adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto rispetto alla tutela dell’interesse pubblico nazionale, al fine di stabilire se il sacrificio dell’interesse pubblico europeo sia in concreto giustificato; iii) principio di affidamento dei privati incisi da una normativa eventualmente retroattiva ovvero che pregiudichi posizioni consolidate; iv) principio di trasparenza e principio di concorrenza per il mercato, qualora sussista l’esigenza di scelta limitata dei soggetti privati che possano svolgere quella attività (Consiglio di Stato, Sezione IV, ordinanza n. 1071 del 31 gennaio 2023).

Nel caso all’esame, come si è poc’anzi chiarito, mentre non occorre approfondire il primo aspetto, in quanto gli appelli vanno accolti, sicché per definizione nessuna lesione alle libertà garantite dal Trattato si prospetta, è invece utile ripercorrere l’orientamento della Corte sulla nozione di motivo imperativo di interesse generale.

La disciplina dei giochi d’azzardo e delle scommesse rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale.

In assenza di un’armonizzazione in materia a livello dell’Unione, gli Stati membri godono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la scelta del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che essi considerano più appropriato (sentenza del 20 dicembre 2017, Global Starnet, C-322/16, punto 39 e la giurisprudenza ivi citata).

Gli Stati membri sono, di conseguenza, liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di tutela perseguito.

Tuttavia, le restrizioni che essi impongono devono soddisfare le condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda, segnatamente, la loro giustificazione sulla base di motivi imperativi di interesse generale e la loro proporzionalità (sentenza del 20 dicembre 2017, Global Starnet, C-322/16, punto 40 e la giurisprudenza ivi citata).

Pertanto, purché esse soddisfino quest’ultimo requisito, eventuali restrizioni delle attività di gioco d’azzardo possono essere giustificate in virtù di motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la prevenzione delle frodi e dell’incitamento dei cittadini a spese eccessive legate al gioco (sentenza del 22 gennaio 2015, Stanley International Betting e Stanleybet Malta, C-463/13, punto 48 nonché la giurisprudenza ivi citata).

Le considerazioni appena illustrate chiariscono quindi ulteriormente, rafforzandola, la conclusione interpretativa della normativa recata dal decreto-legge n. 34/2020, alla quale già si era pervenuti sulla base del diritto interno, ovverossia che, siccome detta normativa è stata introdotta in via di decretazione d’urgenza per far fronte all’emergenza economica insorta a seguito della chiusura e delle restrizioni alle attività economiche, con lo scopo di reperire le risorse necessarie per finanziare le misure di sostegno e di rilancio dell’economia e, per quanto interessa l’art. 217, del settore sportivo, il vincolo di scopo al prelievo non può che essere sorretto, sul piano della tenuta del sistema, dalla sussistenza di serie e gravi esigenze imperative di interesse generale, non riducibili alla generica ‘ragion fiscale’.

Laddove, infatti, si negasse il principio dell’allineamento o corrispondenza fra entità del prelievo forzoso e limite massimo allo stanziamento, da intendersi dunque (anche) come limite (implicito) al prelievo medesimo, l’effetto pratico che si produrrebbe sarebbe quello di finanziare la spesa pubblica in generale, non essendo manifestate dalla norma ulteriori o diverse specifiche ragioni imperative di interesse pubblico da perseguire.

A tal fine, del resto, non potrebbero giammai sopperire le non meglio precisate “finalità omologhe” pure prospettate dalla Difesa erariale nei propri scritti difensivi, sia perché testualmente non previste dalla norma, sia perché frutto, al limite, di una destinazione ‘spontanea’ e di mero fatto da parte dello Stato in favore delle associazioni sportive e dilettantistiche, tale cioè da non consentire sia nella prospettiva del diritto europeo, sia in quella nazionale, la necessaria obiettività e misurabilità delle esigenze effettivamente volute e perseguite dal legislatore (secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, l’identificazione degli obiettivi effettivamente perseguiti dalle disposizioni nazionali in esame nel procedimento principale rientra comunque nella competenza del giudice del rinvio: in tal senso, sentenza del 28 gennaio 2016, Laezza, C-375/14, punto 35).

20. In definitiva, gli appelli, così come in epigrafe proposti e poi riuniti, vanno accolti per le considerazioni assorbenti e integralmente satisfattorie prima declinate (il che consente di prescindere dalla disamina delle ulteriori censure articolate) e, in riforma dell’impugnata sentenza, vanno di conseguenza accolti i ricorsi di primo grado e così annullati gli atti impugnati.

21. Le spese del doppio grado di giudizio possono compensarsi tenuto conto della parziale novità e complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li riunisce e li accoglie e, di conseguenza, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie i ricorsi di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 5 dicembre 2023, 19 febbraio 2024, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'articolo Sugli oneri aggiuntivi richiesti ai concessionari della raccolta da scommesse su eventi sportivi. proviene da Giustamm.

Note

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Note

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SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. L’esclusione delle società quotate dalle gare del 1999: i principali interventi della CGE e la normativa nazionale di recepimento. – 3. Il caso. – 4. La pronuncia della Corte. – 5. Riflessioni conclusive.

1. Premessa

E’ noto che la materia dei giochi e delle scommesse, regolata da una specifica disciplina nazionale, non è assoggettata ad alcuna particolare normativa a livello comunitario: non esistono perciò fonti comunitarie derivate — quali regolamenti, decisioni o direttive — specificamente riferite alle attività di gioco e scommessa.
Tuttavia, i giochi d’azzardo sono, ai sensi del Trattato, annoverati tra i “servizi” per come definiti dall’art. 57 TFUE (già art. 50 TCE), tanto è vero che anche la Corte di giustizia, pur riconoscendone le specificità, ne ha espressamente affermata la natura di servizio[1], respingendo tutti gli argomenti di volta in volta addotti per escluderli dall’ambito di applicazione dei Trattati.
Ciò premesso, è necessario sottolineare come la mancanza di una specifica normativa europea che disciplina il gioco d’azzardo abbia determinato che le questioni pregiudiziali sollevate dai giudici nazionali in materia, siano state valutate esclusivamente sulla base del diritto comunitario c.d. “originario” e quindi sulla base delle norme del Trattato UE in materia di libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi e dei principi enunciati in via “pretoria” dalla Corte di giustizia[2], la quale provvedeva a chiarire che tali disposizioni vietavano agli Stati membri non solo le misure palesemente discriminatorie, ma anche tutte quelle suscettibili di impedire o di rendere più difficile l’esercizio delle libertà fondamentali[3]. Queste misure trovavano giustificazione solo in presenza di esigenze imperative di interesse generale, adeguate al raggiungimento dell’obiettivo, nonché proporzionate[4].
In realtà, il regime giuridico nazionale del gioco d’azzardo, basato su un sistema di concessioni presidiato da “autorizzazioni di polizia” e garantito da sanzioni penali che ne puniscono l’esercizio abusivo, è stato sottoposto già diverse volte al vaglio della Corte di giustizia[5], anche se è stata sempre demandata al Giudice nazionale, ritenuto più adatto allo scopo, la valutazione della legittimità della normativa interna sotto il profilo della sua rispondenza ad esigenze imperative di interesse generale[6].
In particolare, secondo i Giudici di Lussemburgo ciò che può rendere contraria ai principi comunitari la normativa nazionale non è tanto la previsione di un regime concessorio/autorizzatorio in quanto tale[7], ma piuttosto le modalità con cui tale regime è disciplinato e quindi attuato[8].

2. L’esclusione delle società quotate dalle gare del 1999: i principali interventi della Corte di giustizia e la normativa nazionale di recepimento.

Con specifico riferimento alle ingiustificate limitazioni a partecipare alle gare esistenti per le società con azionariato anonimo, la Corte di giustizia si è occupata della questione a seguito del contenzioso sorto in conseguenza dell’esclusione delle società di capitali quotate in borsa dalle gare indette in Italia, nel 1999, per l’attribuzione di concessioni per la raccolta di scommesse sulle competizioni sportive ed ippiche.
Secondo la Corte, una siffatta esclusione, per quanto indistintamente applicabile nei confronti di società italiane e straniere, costituiva invero una restrizione alla libertà di stabilimento che andava oltre quanto necessario per raggiungere l’obiettivo di evitare che gli operatori del settore siano implicati in attività criminali: infatti, “esistono altri strumenti di controllo dei bilanci e delle attività degli operatori nel settore dei giochi d’azzardo che limitano in modo minore la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, come quello consistente nel raccogliere informazioni sui loro rappresentanti o sui loro principali azionisti”[9]; e ciò, secondo la Corte, era comprovato dal fatto che le disposizioni in questione erano state abrogate con la Legge finanziaria per il 2003 senza sostituirle con misure meno restrittive.
La legge n. 289/2002 (Legge finanziaria 2003) aveva infatti stabilito espressamente che alle procedure concorrenziali di affidamento delle concessioni potessero partecipare anche le società di capitali, cercando in tal modo di colmare una lacuna normativa che vedeva queste società ingiustificatamente escluse dall’esercizio dell’attività di gambling. Tuttavia il Giudice Europeo osservava, in via preliminare, come la Legge finanziaria 2003 non fosse sufficiente a far cessare la materia del contendere in relazione alla legittimità delle condizioni imposte nei bandi di gara del 1999. Le concessioni all’epoca attribuite, infatti, erano valide per un periodo di sei anni e rinnovabili per altri sei e, poiché nessuna nuova gara era stata prevista medio tempore, forte era il rischio di estromettere le società quotate dal mercato dei giochi fino al 2011[10]. Da qui la pronuncia nel merito della Corte di giustizia.
Per riparare alla contestata illegittimità della disciplina e insieme garantire la conformità della normativa interna ai principi affermati dalla Corte, il Legislatore nazionale ha successivamente provveduto (nel 2006 e nel 2012) a riformare il settore dei giochi, soprattutto attraverso la messa a concorso di un numero adeguato di nuove concessioni.
L’art. 38 del decreto legge 4 luglio 2006 n. 223 (c.d. decreto Bersani), convertito con legge n. 248 del 2006, ha introdotto importanti misure di contrasto al gioco illegale “al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare ed illegale, l’evasione e l’elusione fiscale nel settore del gioco, nonché di assicurare la tutela del giocatore” (art. 1). In realtà, tale decreto ha operato una liberalizzazione del mercato dei giochi, aprendolo a tutti gli operatori degli altri Stati membri dell’Unione Europea, nonché degli Stati facenti parte dell’Associazione Europea per il Libero Scambio e degli altri Stati che dimostrano di avere determinati requisiti a garanzia della loro affi­dabilità[11]. Peraltro, il rilascio delle nuove concessioni, aperto anche a operatori internazionali, avrebbe dovuto essere realiz­zato attraverso procedure di gara pubblica nelle quali, per l’apertura dei nuovi punti vendita e per la loro dislocazione sul territorio, si sarebbe tenuto conto dei limiti derivanti dalla vicinanza con altri operatori già operanti ed in pro­porzione al numero di abitanti del singolo comune[12].
Da ultimo, a completamento dell’opera di liberalizzazione e sulla scorta dei principi recentemente affermati dalla giurisprudenza comunitaria[13], il legislatore italiano ha emanato il decreto legge n. 16 del 2012, convertito con legge n. 44 del 2012, disponendo che, in attesa di un più ampio riordino della rete di raccolta delle scommesse, venisse adottata una nuova procedura selettiva per l’affidamento in concessione di 2000 punti vendita del gioco (negozi esclusivi di attività di gioco pubblico con vincita in denaro), senza limiti territoriali e senza implicite agevolazioni per i soggetti già concessionari con titoli in scadenza (art 10, comma 9-octies). E’ previsto, altresì, che i soggetti vincitori debbano sottoscrivere una convenzione di concessione di contenuto coerente con ogni altro principio stabilito dalla citata sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 16 febbraio 2012, nonché con le compatibili disposizioni nazionali vigenti in materia di giochi pubblici.

3. Il caso

Venendo alla decisione in commento, sembra opportuno riassumere i fatti oggetto del procedimento principale – dinanzi al T.a.r. Lazio ed al Consiglio di Stato – e alle questioni pregiudiziali sottoposte al vaglio della Corte di giustizia.
La Stanley International Betting e la sua controllata maltese[14], ritenendo di essere state illegittimamente escluse dalle precedenti gare del 1999 e del 2006, hanno impugnato avanti al T.a.r. Lazio il bando di gara del 2012 nella prospettiva dell’indizione di una nuova procedura a evidenza pubblica. I principali motivi di doglianza riguardavano la durata sensibilmente inferiore delle nuove concessioni rispetto alle precedenti (40 mesi in luogo di 9/12 anni), nonché il carattere esclusivo dell’attività di commercializzazione dei prodotti di gioco e il divieto di cessione delle concessioni. Tali condizioni restrittive, segnalavano le ricorrenti, compromettevano già a monte l’utilità della loro partecipazione alla procedura, anche in considerazione delle penali previste per i casi di revoca, sospensione e decadenza dalla concessione (incameramento della garanzia e cessione, a titolo non oneroso, dell’uso di beni materiali e immateriali).
I giudici di prime cure hanno dichiarato l’inammissibilità del ricorso avverso il bando di gara, avendo ritenuto che dalla mancata partecipazione alla procedura selettiva discendesse la carenza di legittimazione attiva delle società ricorrenti per carenza di interesse qualificato. In particolare, il T.a.r. ha affermato che “l’immediata impugnazione delle clausole del bando – a prescindere dalla presentazione di una domanda di partecipazione alla gara – deve ritenersi consentita solo quando le stesse clausole siano assolutamente irragionevoli, tali da non consentire nei confronti di tutti i partecipanti una valida formulazione dell’offerta, per essere da esse reso in radice impossibile quel calcolo di convenienza economica che ogni impresa deve essere in condizione di poter effettuare all’atto di valutare se partecipare o meno ad una gara pubblica”[15].
Dal canto suo, il Consiglio di Stato, adito dalle originarie ricorrenti in sede d’appello, ha sostanzialmente confermato l’impianto argomentativo della decisione appellata, respingendo nella quasi totalità le censure, di rito e di merito, proposte dalla Stanley International Betting Limited[16]. La sola questione della durata delle nuove concessioni è stata rimessa in via pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, in quanto un termine così breve – seppure previsto in ragione di un riordino del sistema volto all’allineamento temporale delle scadenze delle varie concessioni – avrebbe potuto comportare agli operatori già muniti di concessione governativa delle possibili situazioni di vantaggio economico/aziendale.

4. La pronuncia della Corte

4.1. Con la sentenza in commento[17], la Corte di giustizia torna nuovamente a pronunciarsi sulla compatibilità della normativa italiana in tema di giochi e scommesse con le libertà comunitarie di stabilimento e di prestazione dei servizi, garantite, rispettivamente, dagli artt. 49 e 56 TFUE.
In particolare, la Corte ha stabilito che le anzidette disposizioni, nonché i principi generali di parità di trattamento e di effettività, non ostano a una normativa nazionale che, ai fini di un riordino del sistema basato sull’allineamento temporale delle scadenze dei titoli concessori, instauri una nuova procedura di gara volta all’attribuzione di concessioni aventi durata inferiore rispetto a quelle rilasciate in passato.
Seguendo l’ordine tracciato dal Collegio in motivazione, si analizzeranno innanzitutto le ragioni che hanno indotto la Corte a valutare la normativa italiana conforme ai principi di parità di trattamento ed effettività, esaminando successivamente i profili attinenti al rispetto delle libertà ex artt. 49 e 56 TFUE.
La Corte, in linea con la sua giurisprudenza pregressa[18] e con l’orientamento secondo cui “è compito dell’ordinamento nazionale stabilire modalità procedurali che garantiscano la tutela dei diritti spettanti agli operatori in forza dell’effetto diretto del diritto dell’Unione”[19], ha affermato che la messa a concorso di nuove concessioni, lungi dal porsi in contrasto con i principi sopra enunciati, può in realtà rappresentare una valida soluzione per rimediare all’esclusione illegittima di alcuni operatori. Infatti, sebbene i concessionari esistenti godano di un vantaggio concorrenziale dovuto al previo inizio dell’attività a detrimento degli operatori estromessi, la normativa in questione trova applicazione anche nei loro confronti, senza concedere “ulteriori” vantaggi rispetto ai nuovi concessionari[20] e non protraendo ulteriormente gli effetti della precedente esclusione in violazione della parità di trattamento tra concorrenti. Anzi, l’allineamento temporale delle scadenze, viene apprezzata come una scelta del legislatore nazionale specificatamente orientata ad assicurare da una data certa l’effettività della condizione di par condicio tra gli operatori esercenti nel mercato dei giochi. Infatti, una volta scaduti i precedenti titoli concessori, verranno predisposte nuove gare emendate dai profili di illegittimità che avevano inficiato le precedenti, che assicureranno certezza di rapporti tra i soggetti coinvolti e nelle quali tutti i potenziali aspiranti potranno concorrere (verrebbe da dire: finalmente) “ad armi pari”.
Quanto poi al principio di effettività[21], la Corte ha precisato che, sebbene le nuove concessioni abbiano durata inferiore, esse sono tuttavia meno onerose e meno impegnative economicamente rispetto a quelle rilasciate in passato.
Anche per quel che riguarda, invece, la compatibilità delle disposizioni nazionali con le libertà garantite dal Trattato, la sentenza ha ribadito quanto già affermato nelle precedenti decisioni della Corte[22], nel senso che le restrizioni al diritto di stabilimento e alla libera prestazione di servizi possono essere ammesse solo se rientranti tra le misure in deroga espressamente previste dagli articoli 51 e 52 TFUE, ovvero siano giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che esse rispettino i requisiti di proporzionalità risultanti dalla giurisprudenza della Corte. Ne consegue che la facoltà sovrana dello Stato di scegliere, all’esito di una comparazione tra più comportamenti ugualmente leciti sotto il profilo comunitario, quello più idoneo al soddisfacimento di un interesse primario normativamente fissato dal diritto interno, non è priva di limiti che ne condizionano l’esercizio. In particolare, la legittimità del comportamento deve essere sempre valutata in base ad un criterio di proporzionalità volto ad accertare sia l’esistenza di un nesso causale tra la misura adottata e l’interesse che lo Stato intende dichiaratamente tutelare, sia a riscontrare l’inesistenza di misure alternative meno restrittive rispetto a quella prescelta.
Pertanto, la “misura” prescelta deve essere: a) idonea al raggiungimento degli obiettivi che si prefigge o a tutelare gli interessi che intende proteggere; b) strettamente necessaria, cioè la meno restrittiva delle libertà fondamentali comunitarie tra le misure parimenti idonee al raggiungimento degli scopi voluti; c) non eccessiva, quanto agli effetti prodotti, rispetto ai suoi obiettivi (c.d. test di proporzionalità in senso stretto)[23]. L’importanza del suddetto test di proporzionalità è ancor più evidente in un settore come quello dei giochi e delle scommesse nel quale, in virtù dell’ampio potere discrezionale riconosciuto agli Stati membri, si deve tenere conto delle specificità da un punto di vista anche socio-culturale di ciascun singolo Paese, ben potendo alcune misure essere considerate restrizioni giustificate alla luce del peculiare contesto di uno Stato e non essere considerate tali in un diverso ambito nazionale[24].
La decisione ha dunque confermato (punto 49) come l’obiettivo di interesse generale attinente alla lotta contro la criminalità collegata ai giochi d’azzardo sia idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali derivanti dalla normativa comunitaria, purché esse soddisfino il principio di proporzionalità e nella misura in cui i mezzi impiegati siano coerenti e sistematici[25].
Tutto ciò considerato, il Collegio ha conseguentemente affermato che un riordino del sistema concessorio attraverso un allineamento temporale delle scadenze giustifica una restrizione alle libertà di circolazione, in quanto può, anche pro futuro[26], “contribuire ad un coerente perseguimento dei legittimi obiettivi della riduzione delle occasioni di gioco o della lotta contro la criminalità collegata a detti giochi e può altresì soddisfare i requisiti di proporzionalità imposti” (punto 53).

5. Riflessioni conclusive

Si può dunque ritenere che la sentenza in commento confermi un’evoluzione in corso nella giurisprudenza europea. Nell’esaminare la disciplina italiana delle scommesse, la Corte ha effettuato la valutazione di compatibilità con la normativa europea delle disposizioni statali senza demandare successivamente tale compito al giudice nazionale, avendo ella stessa osservato che il riordino del sistema basato sull’allineamento temporale delle scadenze dei titoli concessori viene implicitamente a ridurre la situazione di vantaggio degli operatori già in possesso di un titolo concessorio e non rende “eccessivamente difficile” l’esercizio delle libertà economiche garantite dal Trattato da parte dei potenziali nuovi entranti, rappresentando al contrario uno strumento idoneo a combattere la criminalità organizzata.
La Corte di giustizia è quindi pervenuta senza intermediari allo scrutinio di proporzionalità[27] delle disposizioni nazionali in materia di giochi e scommesse[28], non adeguandosi alla prassi secondo cui la verifica della rispondenza della normativa interna agli obbiettivi d’interesse generale perseguiti, nonché della proporzionalità delle restrizioni, compete “more solito” al Giudice nazionale[29], il quale può, pertanto, disapplicarla qualora risulti in concreto discordante con i principi di diritto comunitario affermati dal Giudice europeo[30].
Pronunce come quella in commento, dunque, non solo rafforzano l’effetto nomofilattico nei confronti del giudice del rinvio[31] delle decisioni della Corte di giustizia, ma ne ridefiniscono l’approccio tradizionale alle questioni pregiudiziali (nel caso di specie in materia di gioco d’azzardo), realizzando di fatto il passaggio da un giudizio sulla corretta interpretazione della norma comunitaria[32] alla luce delle criticità espresse sul sistema concessorio/autorizzatorio italiano[33] a un intervento più puntuale sulla norma nazionale alla luce della diretta pronuncia sulla sua concreta compatibilità con i principi generali dell’ordinamento comunitario.
A differenza delle precedenti pronunce, la Corte non passa in rassegna l’intera disciplina italiana sulle scommesse per arrivare dalla singola fattispecie a sancirne la compatibilità con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, ma si preoccupa di valutare se il riordino del sistema delle concessioni attraverso l’allineamento temporale delle scadenze sia compatibile con le predette libertà, tenendo altresì presente che considerazioni di ordine meramente amministrativo non possono, di regola, giustificare una deroga alle norme comunitarie[34] (v. punto 50).
La risposta che la Corte dà all’appena menzionato quesito, come visto, è positiva. Si vedrà in futuro se tale decisione sia stata il frutto delle peculiarità della materia, che riguardando un settore impregnato dalla coesistenza di molteplici interessi pubblici e privati risulta più di altri soggetto a fenomeni di infiltrazione criminale (non sempre di facile percezione), oppure se essa abbia costituito un nuovo modo di garantire il primato della norma sovranazionale senza l’ulteriore intermediazione del Giudice nazionale.

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[1] Cfr. Corte giust. CE, 24 marzo 1994, causa C-275/92, Schindler, punto 26, sul servizio di organizzazione delle lotterie. A giudizio della Corte, il fatto che le lotterie siano disciplinate in modo particolarmente rigoroso e strettamente controllate dalle autorità pubbliche nei diversi Stati membri, non osta a che esse siano considerate servizi. Inoltre, anche l’aleatorietà delle vincite, l’aspetto ludico per i partecipanti, nonché i vincoli posti agli utili ricavati da una lotteria, non modificano la natura dell’attività e non la privano del suo carattere economico (punti 33-35).
[2] Cfr. Benelli C. – Vedova E., Giochi e Scommesse tra diritto comunitario e diritto amministrativo nazionale, Milano, Giuffrè, 2008, pagg. 6 e ss.
[3] Sull’azione incisiva e determinante della Corte di giustizia nel connotare le caratteristiche del sistema comunitario in direzione del rafforzamento del processo di integrazione v. Carbone S.M., Il ruolo della giurisprudenza comunitaria nell’integrazione europea, in www.federalismi.it, n. 16/2007.
[4] Cfr. Corte giust. CE, 6 novembre 2003, causa C-243/2001, Gambelli, punti 60 e 65.
[5] In argomento, Ruotolo G.M., Gioco, diritto, diritto al gioco: libertà fondamentali dell’ordinamento comunitario e disciplina delle scommesse in Italia, in Studi sull’integrazione europea, n. 3/2007; Filpo F., Il gioco d’azzardo tra la direttiva servizi e la sentenza Placanica, in Contratto e impresa/Europa, 2007, vol. 12, fasc. 2; Molino P., Ancora in tema di giochi e scommesse: le tante ambiguità del legislatore interno e qualche incertezza del giudice comunitario, in Giur. merito, n. 2/2013.
[6] Tale orientamento è stato seguito dalla Corte sin dal suo primo intervento sul sistema italiano in materia di giochi e scommesse (sent. 21 ottobre 1999, causa C-67/98, Zenatti).
[7] Ciò perché un siffatto regime è sostenuto da ragioni di ordine pubblico e sociale e può essere compatibile con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, in quanto risulti rispondente ai principi di non discriminazione, di necessità e di proporzionalità (così Scarcella A., L’attività di raccolta di scommesse da parte di bookmakers stranieri ancora in bilico tra libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, cit.).
[8] Sul punto, Corte giust. CE, 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04 e C-359/04, Placanica.
[9] Sent. 6 marzo 2007, cit., punto 62.
[10] Sent. 6 marzo 2007, cit., punto 60.
[11] Cfr. Sbordoni S., Giochi concessi e gioco on line, Roma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 2010.
[12] Sul punto, Fidone G. – Linguiti A. (a cura di), La disciplina dei giochi in Italia tra monopolio pubblico e mercato, Milano, Giuffrè, 2013.
[13] Corte giust. UE, 16 febbraio 2012, causa C-72/10, Costa-Cifone. In sostanza, la Corte era chiamata a chiarire se il sistema di assegnazione delle concessioni derivanti dalle citate procedure di gara del 2006, garantisse la tutela delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi ovvero fosse preordinato a mantenere una disparità in favore dei pregressi concessionari. La sentenza in esame, tuttavia, ha ribadito le incompatibilità delle disposizioni del bando di gara nazionale (adottato in attuazione dell’ampliamento del mercato disposto dal d.l. n. 223/2006), con il diritto dell’Unione perché imprecise, equivoche e finalizzate, nelle condizioni e modalità d’accesso, a proteggere le posizioni commerciali degli operatori esistenti.
Le disposizioni del bando, infatti, imponevano ai nuovi concessionari una distanza minima da quelli già operanti, i quali risultavano così avvantaggiati non solo dalla preesistenza sul mercato, ma soprattutto dall’attribuzione di concessioni in contrasto con l’Ordinamento comunitario poiché rilasciate a soggetti che, al tempo, non potevano essere costituiti in forma di società anonime.
[14] La Stanley International Betting e la Stanleybet Malta operano in Italia da circa quindici anni mediante i loro Centri di trasmissione dati (CTD), senza peraltro essere in possesso né di titoli concessori né di autorizzazioni di polizia. Tali centri mettono a disposizione degli utenti alcuni mezzi telematici, raccolgono e registrano le intenzioni degli scommettitori e le trasmettono alla sede centrale della Stanley.
[15] T.a.r. Lazio, 20 febbraio 2013, n. 1884.
[16] Sez. IV, 20 agosto 2013, n. 4199.
[17] Corte giust. UE, Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13, Stanley International Betting Ltd.
[18] Già con la sentenza Placanica, i Giudici comunitari si erano spinti a suggerire che “tanto una revoca e la redistribuzione delle precedenti concessioni quanto la messa a concorso di un numero adeguato di nuove concessioni potrebbero essere soluzioni appropriate” per riparare all’illegittimità della disciplina contestata (punto 63).
[19] V. punto 37.
[20] V. punto 41. La Corte, in ogni caso, non qualifica le ricorrenti alla stregua di “nuove entranti sul mercato” dei giochi e delle scommesse, in quanto operano in Italia tramite i CTD da circa quindici anni (v. nota 15).
[21] Nel caso di specie, tale principio postula una normativa interna che non renda eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione agli operatori illegittimamente esclusi dall’ultima gara.
[22] V., ex multis, la sentenza Costa-Cifone; più di recente, Corte giust. UE, sez. III, sent. 12 settembre 2013, cause riunite C-660/11 e C-8/12, Biasci ed altri e Rainone ed altri.
[23] Cfr. Ruotolo G.M., Gioco, diritto, diritto al gioco: libertà fondamentali dell’ordinamento comunitario e disciplina delle scommesse in Italia, cit.
[24] Di recente, Corte giust. UE, sez. III, 12 giugno 2014, causa C-156/13, Digibet Ltd. La Corte, chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità dell’ordinamento tedesco in materia di gioco d’azzardo con le norme comunitarie sulla libera prestazione dei servizi, non fa che confermare il suo consolidato orientamento, ripetendo che “la disciplina dei giochi di azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri notevoli divergenze di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di un’armonizzazione a livello dell’Unione in tale materia, spetta al singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala dei valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica” (punto 24).
[25] Corte giust. UE, 12 settembre 2013, cit., punto 23.
[26] In particolare, un allineamento delle scadenze agevolerebbe tanto eventuali misure di riduzione del numero di concessioni rilasciate, quanto la predisposizione di controlli più rigorosi sulle attività del settore (v. punto 54).
[27] Sia pur incentrato espressamente soltanto sull’idoneità della norma interna a soddisfare gli interessi perseguiti: v. punti 48 e 53.
[28] Tale orientamento era stato già adottato dalla Corte di giustizia nella più risalente sentenza 8 settembre 2009, causa C-42/07, Santa Casa, in cui fu lo stesso Giudice comunitario a sancire direttamente la legittimità di una restrizione alla libera circolazione dei servizi offerti dagli operatori di scommesse on line, non apertamente discriminatoria e giustificata dalla coerenza interna dello Stato membro che si muoveva in senso non ampliativo delle occasioni di gioco.
[29] V. sul punto la sentenza Placanica, ove la Corte, sulla scia delle decisioni che in precedenza avevano riguardato il regime italiano, conclude che “[s]petterà ai giudici nazionali verificare se la normativa nazionale, in quanto limita il numero di soggetti che operano nel settore dei giochi d’azzardo, risponda realmente all’obbiettivo mirante a prevenire l’esercizio delle attività in tale settore per fini criminali o fraudolenti”.
[30] Corte giust. UE, 12 giugno 2014, cit.
[31] Sull’effetto vincolante delle decisioni della Corte sui procedimenti principali cfr. Broberg M. -Fenger N., Preliminary references to the European Court of Justice, 2ᵃ ed., Oxford University Press, 2014.
[32] Sulla funzione del rinvio pregiudiziale in generale, cfr. D’Alessandro E., Il procedimento pregiudiziale interpretativo dinanzi alla Corte di giustizia: oggetto ed efficacia della pronuncia, Torino, Giappichelli, 2012; Villani U., Istituzioni di Diritto dell’Unione europea, 2ᵃ ed., Bari, Cacucci, 2011; Pescatore P., Il rinvio pregiudiziale di cui all’art. 177 del Trattato CEE e la cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, in Foro it., 1986, V.
[33] Cfr. le succitate sentenze Zenatti, Gambelli, Placanica e Costa-Cifone.
[34] Corte giust. CE, 23 novembre 1999, cause riunite C-369/96 e C-376/96, Arblade.

(pubblicato il 13.7.2015)

Note

L'articolo Sulla compatibilità con la normativa europea delle disposizioni nazionali in materia di giochi e scommesse (a margine di una recente sentenza della Corte di giustizia europea) proviene da Giustamm.

1. Introduzione&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&.2
2. Quadro normativo di riferimento &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&….2 
3. Disapplicabilità dei regolamenti illegittimi &&&&&&&&&&&&&&&&&5
4. Legittimità del c.d. distanziometro&&&&&&&&&&&&&&&&&&&.& 7
5. Conclusioni&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&.10

1. Introduzione

1. Quadro normativo di riferimento 

1. Disapplicabilità dei regolamenti illegittimi 

1. Legittimità del c.d. distanziometro

1. Conclusioni

Note

L'articolo Sulla legittimita’ del c.d. distanziometro. proviene da Giustamm.

 
 
SOMMARIO: 1. Il riconoscimento giuridico della ludopatia. –  2. La regolazione giuridica della dipendenza da gioco d’azzardo: rifermenti costituzionali. La normativa primaria nel settore della prevenzione e della cura della ludopatia. Aspetti organizzativi. – 3. (segue) Il Piano d’azione nazionale per il gioco d’azzardo patologico 2013 – 2015. –  4. Gli strumenti giuridici per la prevenzione e la cura della ludopatia a livello regionale: l’esperienza della Regione Emilia Romagna. – 5. Osservazioni conclusive.
 
 

1. Il riconoscimento giuridico della ludopatia.

 
Il presente studio è teso ad analizzare la disciplina giuridica nazionale che regola la dipendenza da gioco d’azzardo[1] – la cd. “ludopatia” – e ad esaminare quali strumenti giuridici lo Stato abbia adottato al fine di tutelare gli interessi pubblici coinvolti.
Il legislatore nazionale conosce sin dai primi anni Trenta del secolo scorso la esistenza ed il diffondersi sul territorio nazionale del gioco d’azzardo[2] (in relazione al quale emana atti normativi tesi a disciplinare il rilascio e la revoca di provvedimenti di autorizzazione per l’esercizio pubblico dei giochi[3]), ma solo di recente la normativa si è soffermata sulla necessità di predisporre azioni direttamente finalizzate alla prevenzione ed alla cura della dipendenza patologia da gioco d’azzardo.
In via preliminare si osserva che la dipendenza da gioco d’azzardo trova una propria prima definizione a livello giuridico nazionale recentemente nel d.l. 13 settembre 2012, n. 158 (cd. decreto Balduzzi), convertito con modificazioni in l. 8 novembre 2012, n. 189, contenente “Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute”, che definisce la ludopatia come una specifica patologia che “caratterizza i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita in denaro, così come definita dall’Organizzazione mondiale della sanità”[4].
La World Health Organization nell’International Classification of Diseases nel 2015 definisce infatti la ludopatia – o Patological Gambling – come “the disorder consists of frequent, repeated episodes of gambling that dominate the patient’s life to the detriment of social, occupational, material, and family values and commitments”[5].
L’American Psychiatric Association precisa, in oltre nello studio “Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders” (cd. DSM – V)[6], che “an important departure from past diagnostic manuals is that the substance-related disorders chapter has been expanded to include gambling disorder. This change reflects the increasing and consistent evidence that some behaviors, such as gambling, activate the brain reward system with effects similar to those of drugs of abuse and that gambling disorder symptoms resemble substance use disorders to a certain extent”[7].
Il disturbo da gioco d’azzardo viene quindi descritto come un “gambling disorder” collocato nella categoria delle dipendenze “senza sostanza”, che si realizza in presenza di 4 o più delle seguenti condizioni: se un soggetto “ha bisogno, per giocare d’azzardo, di quantità crescenti di denaro per ottenere l’eccitazione desiderata; è irrequieto/a o irritabile se tenta di ridurre o di smettere di giocare d’azzardo; ha fatto ripetuti sforzi infruttuosi per controllare, ridurre o smettere di giocare d’azzardo; è spesso preoccupato/a dal gioco d’azzardo (per es., ha pensieri persistenti che gli fanno rivivere passate esperienze di gioco d’azzardo, analizzare gli ostacoli e pianificare la prossima avventura, pensare ai modi di ottenere denaro con cui giocare d’azzardo); spesso gioca d’azzardo quando si sente a disagio (per es., indifeso/a, colpevole, ansioso/a, depresso/a); dopo aver perduto denaro al gioco d’azzardo, spesso torna un’altra volta per ritentare (“rincorrere le proprie perdite); mente per occultare l’entità del coinvolgimento del gioco d’azzardo; ha messo in pericolo o perduto una relazione significativa, il lavoro, opportunità di studio e di carriera a causa del gioco d’azzardo, conta sugli altri per procurare il denaro necessario a risollevare situazioni finanziarie disperate causate dal gioco d’azzardo”[8].
Ogni analisi relativa agli strumenti giuridici più idonei a prevenire e curare tale dipendenza patologica non può però prescindere da un richiamo alla dimensione economica del fenomeno del gioco d’azzardo in Italia.
Nel 2011 le somme giocate ammontavano a 79,9 miliardi, di cui il 77%, pari a 61 miliardi è rientrato nelle tasche dei giocatori sotto forma di vincita, mentre le entrate nelle casse dello Stato sono state pari a 8,6 miliardi e alla filiera sono arrivati 10,3 miliardi[9].
La dimensione economica del mercato di riferimento viene altresì statisticamente analizzato dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli nel Libro blu 2014, che con particolare riferimento al settore dei giochi d’azzardo, segnala come questi ultimi nel 2014 abbiano generato una raccolta pari a 84.485 milioni di euro, e come tale ammontare sia inferiore sia a quella relativo al 2012 (in cui erano stati raccolti 88.572 milioni di euro), sia a quella del 2013, in cui la raccolta era stata pari a 84.728 milioni di euro.
Precedentemente, nel 2011 le somme giocate ammontavano a 79,9 miliardi, di cui il 77%, pari a 61 miliardi, è rientrato nelle tasche dei giocatori sotto forma di vincita, mentre le entrate nelle casse dello Stato sono state pari a 8,6 miliardi e alla filiera sono arrivati 10,3 miliardi[10]
L’Agenzia evidenzia inoltre che la raccolta totale di 84.485 milioni di euro del 2014 è derivata per 70.101 milioni dal gioco effettuato presso punti abilitati, mentre 14.384 milioni di euro pervengono dal gioco d’azzardo a distanza.
Va quindi osservato come il settore dei giochi d’azzardo abbia subìto nel periodo di riferimento 2012 – 2014 una contrazione del volume d’affari.
Va sottolineato che nella Relazione annuale al Parlamento 2014 del Dipartimento delle politiche antidroga relativa a “Uso di sostanze stupefacenti e tossicodipendenze in Italia. Dati relativi all’anno 2013 e primo semestre 2014 – elaborazioni 2014”, vengono riportati anche dati specifici inerenti il gioco d’azzardo patologico nella popolazione scolastica nella fascia compresa tra i 15 ed i 19 anni.
In questa specifica fascia di popolazione l’86,1 % non gioca d’azzardo, mentre il restante 13,9 % è suddivisibile i tre distinte tipologie di giocatori: il 6,0% risultano essere giocatori sociali, e cioè soggetti che “considerano il gioco come una buona occasione per socializzare e condivide con altri divertimento, fantasie e aspettative non sproporzionate, tenendo distinti i comportamenti di rischio dai valori della vita”[11]; mentre una quota di 4,2 % sono giocatori problematici, cioè giocatori che “pur non essendo ancora arrivati alla vera e propria patologia, hanno già cominciato a separarsi da un atteggiamento prudente nei confronti del gioco”[12]; ed infine il 3,7% sono giocatori patologici, che cioè “hanno sostituito alla dimensione magica e ludica una dimensione di dipendenza dove i pensieri, le priorità e i valori confluiscono e si fondono nella ripetizione compulsiva della giocata”[13].
In sintesi la Relazione al Parlamento stima, quindi, che circa l’8% della popolazione studentesca, compresa nella fascia 15 – 19 anni, abbia un approccio problematico o addirittura patologico al gioco d’azzardo.
La più recente Relazione annuale al Parlamento 2015 sullo stato delle tossicodipendenze in Italia del Dipartimento politiche antidroga evidenzia un dato di sintesi rilevante, e cioè che la popolazione italiana è stimata “in circa 60 milioni di persone, di cui il 54% ha giocato d’azzardo con vincite in denaro almeno una volta negli ultimi 12 mesi. La stima però dei giocatori d’azzardo “problematici” (cioè di coloro che giocano frequentemente investendo anche discrete somme di denaro ma che non hanno ancora sviluppato una vera e propria dipendenza patologica pur essendo a forte rischio evolutivo) varia dall’1,3% al 3,8% della popolazione generale (da 767.000 a 2.296.000 italiani adulti) mentre la stima dei giocatori d’azzardo “patologici” (cioè con una vera e propria malattia che si manifesta con una dipendenza patologica incontrollabile) varia dallo 0,5% al 2,2% (da 302.000 a 1.329.00 italiani adulti)”[14].
Dalla Relazione emerge che il 42,9% della popolazione compresa nella fascia di età tra i 15 ed i 64 anni (corrispondente a quasi 17 milioni di persone) ha giocato almeno una volta somme di denaro; di questi oltre 5 milioni e mezzo sono “giovani adulti” cioè persone di età compresa tra i 15 ed i 34 anni; la Relazione sintetizza altresì che “rispetto allo studio 2011 i tassi standardizzati (utilizzati per il confronto negli anni) riferiti sia alla popolazione di 15 – 64 anni sia a quella dei giovani adulti, risultano diminuiti”[15].
 Il genere maschile mostra una maggiore propensione al gioco d’azzardo: il 55,7% degli uomini compresi nella fascia di età 15 – 64 anni ha giocato somme di denaro, contro il 30,3% delle donne nella fascia di età 15 – 64 anni[16].
La Relazione pone attenzione anche ai luoghi in cui i giocatori compresi nella fascia di età tra i 15 ed 64 anni preferiscono recarsi: i bar/tabacchi sono i luoghi prescelti dalla maggioranza dei giocatori (49%), seguiti dall’abitazione propria o di amici (19%) e dalle sale scommesse (11%), queste ultime frequentate in particolar modo dalla popolazione maschile[17].
L’analisi della distribuzione geografica dei luoghi ove è possibile praticare gioco d’azzardo lecito mostra che “in Italia abbiamo più di 107 mila esercizi, e la media è di 551 abitanti per esercizio, con un range che va dai 362 esercizi per abitante del Molise ai 752 della Sicilia”[18]; regioni quali Campania, Umbria, Emilia – Romagna e Marche si attestano attorno al valore medio nazionale.
Se estendiamo ai comuni l’analisi dei luoghi ove è possibile praticare gioco d’azzardo lecito, “notiamo che solo 957 comuni su un totale di 8057 non hanno nel proprio territorio degli esercizi con Slot. Ovviamente si tratta di Comuni molto piccoli, con popolazione media di 561 abitanti e il più grande con popolazione di 3856”[19].
 
 

1. La regolazione giuridica della dipendenza da gioco d’azzardo: riferimenti costituzionali. La normativa primaria nel settore della prevenzione e della cura della ludopatia. Aspetti organizzativi. 
   I primi interventi normativi che hanno regolato a livello nazionale la tematica de qua sono rinvenibili all’interno di disposizioni normative inerenti la prevenzione e la cura di altre dipendenze patologiche, ove è possibile rinvenire solo episodicamente alcuni riferimenti relativi alla dipendenza patologica da gioco d’azzardo.
   Va anzitutto osservato che la nostra Costituzione non presenta alcun riferimento specifico alla prevenzione ed alla cura delle dipendenze patologiche, ma prevede, come noto, all’art. 32, che la Repubblica “tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”, mentre all’art. 117, comma 2, lettera m, dispone che è compito dello Stato definire i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; e l’art. 117, comma 3 della Carta costituzionale stabilisce poi che la tutela della salute sia una materia di legislazione concorrente Stato – regioni[20].
   Questo quadro d’insieme che ha dato vita anche ad un decentramento delle competenze non avrebbe potuto essere tale “«senza rete», nel senso che ogni operazione di (ulteriore) decentramento avrebbe dovuto essere accompagnata dalla definizione di meccanismi riequilibratori, capaci di salvaguardare le condizioni di una cittadinanza eguale, pur entro una struttura territorialmente articolata dei livelli di decisione politica”[21].
   Estremamente rilevante diviene, allora, stabilire “cosa si sia voluto intendere parlando di diritti «civili», ma in mancanza di indicazioni in senso contrario, una disposizione come questa, intesa ad assicurare un livello comune ed universale di diritti, non può essere interpretata in modo restrittivo” si ritiene infatti che tale disposizione “designi, ellitticamente, tanto i diritti civili stricto sensu quanto i diritti di libertà civile e che non vi siano prove che il legislatore di revisione costituzionale abbia inteso riferirsi ai soli diritti connessi allo status civitatis, per come contrapposto allo status libertatis e allo status activae civitatis. Tutti i diritti, dunque, debbono ritenersi evocati dalla lettera m) del nuovo art. 117, comma 2, a prescindere dalla «casella» nella quale si ritenga di classificarli”[22].
   Il dibattito dottrinale che si sviluppa, quindi, in relazione al concetto di livelli essenziali come emerge dal novellato art. 117 a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, è ampio e articolato; in questa sede si ripropongono solo alcune riflessioni relative all’inserimento della ludopatia all’interno dei livelli essenziali delle prestazioni ad opera della l. 8 novembre 2012, n. 189.
   La definizione del concetto di livelli essenziali appare, infatti, essere uno dei “portati normativi maggiormente intrisi di (potenziale) dinamismo … il nodo della determinazione, della garanzia e del finanziamento dei livelli essenziali è certamente quello più difficile da districare”[23]. Il nodo centrale diviene infatti “la conservazione in capo al potere centrale di solide possibilità di perequazione (e, correlativamente, di un significativo potere impositivo), come presupposto di politiche capaci di orientare e sostenere la realizzazione di condizioni essenziali di uniformità (o di omogeneità) dei diritti, e delle prestazioni ad essi collegate”[24].
   Il concetto di “livello essenziale” è, per altro, come noto, un concetto relativo, nel senso cioè che “l’essenzialità di una certa prestazione dipende da due fattori: la condizione soggettiva del beneficiario”  e “la condizione della generalità o della media degli altri cittadini, alla quale quella del singolo deve essere raffrontata”; al contempo  appare necessario anche pervenire ad una determinazione quantitativa dei livelli, “ma anche alla definizione della «struttura organizzativa» che assicura la garanzia dei diritti. Ciò comporta che lo Stato non si deve limitare a definire «quanto», ma anche a stabilire almeno i princìpi fondamentali del «come»”[25].
   A livello di normativa primaria relativa alla prevenzione ed alla cura della dipendenza patologica da gioco d’azzardo, una prima regolamentazione del fenomeno si ritrova nella legge 22 dicembre 1975, n. 685, recante la “Disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza”, ove si prevede che “la cura e la riabilitazione dei soggetti che fanno uso non terapeutico di sostanze stupefacenti o psicotrope sono affidate ai normali presidi ospedalieri, ambulatoriali, medici e sociali localizzati nella regione, con esclusione degli ospedali psichiatrici” (art. 90).
   Il testo originario della legge n. 685 c attribuisce alle regioni “funzioni di prevenzione ed intervento contro l’uso non terapeutico delle sostanze stupefacenti o psicotrope, al fine di assicurare la diagnosi, la cura, la riabilitazione ed il reinserimento sociale delle persone interessate”, in applicazione “dei criteri di indirizzo e di coordinamento stabiliti dallo Stato e secondo le norme della presente legge”[26]. In attuazione di queste funzioni le regioni “organizzano, dirigono e coordinano sul loro territorio le attività curative”[27], e possono attribuire tali servizi alle province ed ai comuni mediante atto di delega.
    È anche compito delle regioni “operare per il reinserimento sociale di coloro che, essendo dediti all’uso non terapeutico di sostanze stupefacenti o psicotrope, hanno bisogno di assistenza sociale a scopo di prevenzione o di riabilitazione”[28].
   Più specificamente il testo originale della legge prevede che ogni regione debba istituire sia un organo specifico, il Comitato regionale per la prevenzione delle tossicodipendenze, cui attribuire “compiti di coordinamento e di controllo regionale sugli organi e gli enti abilitati alla prevenzione, alla cura e alla riabilitazione”, nonché la raccolta dei dati statistici, sia uno o più centri medici e di assistenza sociale[29].
   Come evidenziato in dottrina, “il pregio maggiore della legge 685 è quello di non aver dettato criteri rigidi per gli interventi dei centri medici e di assistenza sociale delle regioni. Il piano di intervento deve essere redatti dal consiglio regionale, tenendo evidentemente conto delle diverse esigenze che si manifestano nei singoli contesti territoriali, e in considerazione della entità di fenomeni di diffusione dell’uso delle sostanze stupefacenti”[30].
   Appare utile in proposito osservare come il legislatore del 1975 abbia inteso  attribuire al Comitato regionale ed ai centri medici e di assistenza sociale finalità più estese rispetto alle competenze esclusivamente esercitate sui soggetti soliti all’uso non terapeutico di sostanze stupefacenti e psicotrope, prevedendo altresì che tali organi siano competenti a organizzare, dirigere e coordinare interventi inerenti “la prevenzione e la cura dell’alcoolismo, l’educazione sanitaria e sociale contro altre intossicazioni voluttuarie e gli strumenti per prevenire le forme di devianza che richiedono analoghi modi d’intervento”[31].
   Si può quindi osservare che tale previsione “amplia” il raggio d’azione delle succitate strutture, lasciando anche intravedere una possibile estensione di competenze anche riconducibili alla prevenzione ed alla cura della dipendenza patologica da gioco d’azzardo.
   Successivamente la legge 26 giugno 1990, n. 162 – che aggiorna, modifica ed integra la legge 22 dicembre 1975, n. 685 – istituisce il Comitato nazionale di coordinamento per l’azione antidroga, che risulta composto “dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dai Ministri degli affari esteri, dell’interno, di grazia e giustizia, delle finanze, della difesa, della pubblica istruzione, della sanità, del lavoro e della previdenza sociale, dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica e dai Ministri per gli affari sociali, per gli affari regionali ed i problemi istituzionali e per i problemi delle aree urbane nonchè dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri”[32].

Tale Comitato “ha responsabilità di indirizzo e di promozione della politica generale di prevenzione e di intervento contro la illecita produzione e diffusione delle sostanze stupefacenti o psicotrope, a livello interno ed internazionale”[33], e può formulare proposte al Governo per “l’esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento delle attività amministrative di competenza delle Regioni nel settore”[34].
La medesima legge n. 162 istituisce poi, come noto, i Servizi per le Tossicodipendenze (Ser.t) e prevede che “il Ministro della sanità, di concerto con il Ministro per gli affari sociali, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, determina con proprio decreto l’organico e le caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da istituire presso ogni unità sanitaria locale”[35].
Come osservato da numerosi autori in dottrina, le competenze e gli interventi del Ser.t. col tempo si sono ampliati giungendo a comprendere nuove dipendenze patologiche; essi hanno infatti “notevolmente ampliato il loro raggio d’azione, riscontrando che il gioco d’azzardo può assumerne le caratteristiche di una vera e propria dipendenza patologica, con conseguenti personali e sociali rilevanti”[36].
Va osservato che la legge n. 162 modifica quanto previsto dalla legge n. 685/1975 prevedendo nuove disposizioni relative alle attribuzioni regionali, provinciali e locali per i servizi per le tossicodipendenze; viene infatti stabilito che “le funzioni di prevenzione e di intervento contro l’uso delle sostanze stupefacenti o psicotrope sono esercitate dalle Regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, secondo i princìpi della presente legge”[37].
Nel successivo D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, recante il “Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza”[38], non appare invece alcun riferimento alla prevenzione e cura della dipendenza da gioco d’azzardo, mentre sono previste disposizioni normative specifiche relative alle modalità ed alle tempistiche di accertamento della tossicodipendenza presso i Ser.T.
Relativamente ai Ser.t. va osservato che successivamente venne emanato il D.M 14 giugno 2002, n. 23814 inerente alle “Disposizioni di principio sull’organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende unità sanitarie locali – Ser.T.”; le previsioni per D.M. n. 23814 sono successivamente annullate con sentenza della Corte Costituzionale n. 88 del 27 marzo 2003, nella quale si dichiara che non spetta allo Stato determinare ulteriori limiti organizzativi e funzionali in materia di Sert.T, con forme e modalità non riconducibili alla speciale procedura di determinazione dei livelli essenziali di assistenza nel settore sanitario legislativamente stabilita[39].
Il D.M. in parola stabiliva che “i servizi per le tossicodipendenze (Ser.T) sono unità operative delle Aziende – Unità sanitarie locali – A.S.L. coordinate nell’ambito di uno specifico Dipartimento per le dipendenze patologiche”[40].
Detto Dipartimento doveva essere organizzato “con modalità di integrazione inter istituzionale, che prevedono la diretta partecipazione a livello operativo e decisionale del privato sociale accreditato o autorizzato operante nel territorio o richiesto da altri territori per specifiche competenze (enti ausiliari, associazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale e “no-profit”, associazioni famiglie, e simili) e che includano anche la certificazione dello stato di tossicodipendenza”[41].
I Ser.T costituivano, quindi, “le unità operative di base e specialistiche”[42] dell’Aziende – Unità sanitarie locali – A.S.L.; essi erano “strutture complesse, articolabili in unità funzionali sulla base dei bisogni emergenti nel tenitorio in relazione alle varie tipologie di abuso e di dipendenza, conformemente alle determinazioni adottate dalle regioni e dalle province autonome”[43].
Il D.M. n. 23814 stabiliva altresì che i Ser.t operavano nel “rispetto dei criteri fissati dai livelli essenziali di assistenza”[44], ed in particolare “assicurano la disponibilità dei principali trattamenti relativi alla cura e alla riabilitazione dall’uso di sostanze e garantiscono, compatibilmente con le risorse economiche disponibili, la libertà di scelta del cittadino e della sua famiglia di attuare i programmi terapeutico – riabilitativi presso qualunque struttura autorizzata in tutto il territorio nazionale”[45].
Ma il primo riferimento esplicito al fenomeno della ludopatia si rinviene all’interno della l. 13 dicembre 2010 n. 220, che all’art. 1, comma 70, stabilisce che “con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e del Ministero della salute sono adottate, d’intesa con la Conferenza unificata, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, linee d’azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo”: va al riguardo precisato che il decreto interdirigenziale cui la legge faceva riferimento non è mai stato emanato. E perciò la disposizione è venuta meno.
 Nonostante ciò, ai fini del nostro studio, va osservato che i primi provvedimenti normativi dediti a contrastare la dipendenza patologica da gioco d’azzardo sono contenuti nel decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito poi in legge 15 luglio 2011, n. 111, recante “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”, che prevede che “ai fini del miglior conseguimento degli obiettivi di tutela del giocatore e di contrasto ai fenomeni di ludopatia connessi alle attività di gioco, il Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, nell’ambito degli ordinari stanziamenti del proprio bilancio, avvia, in via sperimentale, anche avvalendosi delle strutture operative del partner tecnologico, procedure di analisi e verifica dei comportamenti di gioco volti ad introdurre misure di prevenzione dei fenomeni ludopatici”[46].
Un significativo passo in avanti nei confronti della prevenzione dei fenomeni patologici è rappresentato dall’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ad opera del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 giugno 2008 del Dipartimento per le politiche antidroga ,che ha il compito “di provvedere agli adempimenti giuridici amministrativi e gestionali nonché allo studio e all’istruttoria degli atti concernenti l’esercizio delle funzioni in materia di politiche antidroga”[47].
In particolare il Dipartimento provvede a promuovere, indirizzare e coordinare le azioni del Governo poste in atto per contrastare il diffondersi delle tossicodipendenze e delle alcoldipendenze, “nonché a promuovere la collaborazione con le pubbliche amministrazioni competenti nello specifico settore, le associazioni, le comunità terapeutiche e i centri di accoglienza operanti nel campo della prevenzione, della cura, della riabilitazione e del reinserimento dei tossicodipendenti, provvedendo alla raccolta della documentazione sulle tossicodipendenze, alla definizione e l’aggiornamento delle metodologie per la rilevazione, l’elaborazione, la valutazione ed il trasferimento all’esterno delle informazioni sulle tossicodipendenze”[48].
Nel 2012 il Dipartimento diviene struttura generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri “di cui il Presidente si avvale per le funzioni di indirizzo e coordinamento relative a specifiche aree politico-istituzionali”^[49]; nello specifico esso è definito quale “struttura di supporto per la promozione e il coordinamento dell’azione di Governo in materia di politica antidroga”^[50].
Il Dipartimento è competente a “promuovere, indirizzare e coordinare le azioni di Governo atte a contrastare il diffondersi dell’uso di sostanze stupefacenti, delle tossicodipendenze e delle alcol dipendenze correlate”, nonchè “a promuovere e realizzare attività in collaborazione con le pubbliche amministrazioni competenti nello specifico settore, le associazioni, le comunità terapeutiche, i centri di accoglienza operanti nel campo della prevenzione, della cura, della riabilitazione e del reinserimento, provvedendo alla raccolta della documentazione sulle tossicodipendenze, alla definizione e all’aggiornamento delle metodologie per la rilevazione, all’archiviazione ed elaborazione, alla valutazione e al trasferimento all’esterno dei dati e delle informazioni sulle tossicodipendenze”^[51].
Va in proposito però osservato che tra le competenze poste in capo al Dipartimento non vi è quella relativa alla prevenzione e cura della dipendenza patologica fa gioco d’azzardo.
Viene anche previsto che operi nell’ambito del Dipartimento anche l’Osservatorio nazionale permanente sulle droghe e le tossicodipendenze, precedentemente istituito con D.P.R. del 1990 n. 309, al fine di curare e coordinare “la raccolta centralizzata dei dati, i flussi dei dati provenienti dalle amministrazioni centrali competenti, provvede all’archiviazione, all’elaborazione e all’interpretazione di dati statistico-epidemiologici, farmacologico-clinici, psico-sociali e di documentazione sul consumo, lo spaccio ed il traffico di sostanze stupefacenti e psicotrope e le azioni di prevenzione e contrasto; provvede alle esigenze informative e di documentazione”[52].
Pur non essendo individuata una specifica competenza di tale Dipartimento in materia di ludopatia, va però evidenziato che nel febbraio del 2013 il Dipartimento pubblica una importante Relazione del titolo “Gioco d’azzardo problematico e patologico: inquadramento generale, meccanismi fisio-patologici, vulnerabilità, evidenze scientifiche per la prevenzione, cura e riabilitazione”, in cui si evidenzia come il gioco d’azzardo patologico porta con sé “un rischio che, in particolare gruppi di persone ad alta vulnerabilità, può sfociare in una vera e propria dipendenza comportamentale”[53]; tale dipendenza appare “ormai riconosciuta come un disturbo compulsivo complesso, e cioè una forma comportamentale patologica che può comportare gravi disagi per la persona, derivanti dall’incontrollabilità del proprio comportamento di gioco, e contemporaneamente la possibilità di generare gravi problemi sociali e finanziari oltre che entrare in contatto con organizzazioni criminali del gioco illegale, anche e soprattutto con quelle dell’usura”[54].
Tale Relazione mette in luce, altresì, gli aspetti negativi che tale dipendenza provoca nella vita dei singoli soggetti e della società in generale.
La crescente importanza sociale che caratterizza la ludopatia trova pieno e preciso riconoscimento anche a livello giuridico nella già citata l. del 2012, n. 189 che, come si è detto, oltre a fornire una definizione giuridica della patologia de qua, stabilisce altresì che si provvedano “ad aggiornare i livelli essenziali di assistenza con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia”[55].
Tale previsione riveste un ruolo fondamentale per poter giungere alla più ampia prevenzione e cura della ludopatia anche quale elemento che permette di porre in diretta connessione la ludopatia con la tutela del diritto alla salute, poiché i livelli essenziali di assistenza (LEA) costituiscono quelle prestazioni e servizi che il Sistema Sanitario Nazionale fornisce a tutti i cittadini, cioè essi, in generale, “rappresentano le garanzie che il sistema si impegna ad assicurare in condizioni di uniformità su tutto il territorio nazionale e all’intera collettività di individui”[56].
Possiamo quindi evidenziare come la ludopatia sia caratterizzata da una crescente attenzione del legislatore nazionale, che giunge solo in tempi recenti a prevedere che essa sia inserita nei LEA, che rappresentano una competenza Statale “trasversale, idonea ad identificare tutte le materie rispetto alle quali vi sia l’esigenza di assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite come contenuto essenziale”[57] del diritto alla salute; infatti “il tema dei livelli essenziali individua un equilibrio aperto, dove un ruolo fondamentale lo giocano i processi culturali”[58].
Va in proposito precisato che sebbene la legge abbia previsto l’introduzione della ludopatia nei LEA a distanza di 3 anni non è stata ancora emanato il provvedimento che ne prevede l’inserimento.
L’organizzazione pubblica finalizzata a porre in essere azioni di prevenzione e cura della ludopatia si arricchisce nel 2012 di un nuovo organo: con l. 8 novembre 2012, n. 189[59] viene infatti istituito l’Osservatorio sui rischi di dipendenza da gioco presso l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con il compito di “valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave”[60].
Nel 2014 l’Osservatorio trova nuova, e più appropriata, collocazione[61] all’interno del Ministero della salute al fine di effettuare un “monitoraggio della dipendenza dal gioco d’azzardo e dell’efficacia delle azioni di cura e di prevenzione intraprese”[62].
La medesima legge di stabilità 2015 prevede al riguardo che “il Ministro della salute, con decreto di natura regolamentare, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, adotta linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico”[63].
Appare interessante in proposito osservare altresì come la legge di stabilità 2015 abbia disposto, nell’ambito  delle  risorse  destinate  al  finanziamento  del Servizio sanitario nazionale, che 50 milioni di euro annui siano stanziati a favore della prevenzione, dalla cura e dalla riabilitazione delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo, specificando che per gli anni 2015, 2016 e 2017 sia assegnato un milione di euro “alla sperimentazione di modalità di controllo dei soggetti a rischio di patologia, mediante l’adozione di software che consentano al giocatore di monitorare il proprio comportamento generando conseguentemente appositi messaggi di allerta”.
 
 

1. (segue) Il Piano d’azione nazionale per il gioco d’azzardo patologico 2013 – 2015.  
   Le considerazioni svolte nei paragrafi precedenti ci hanno permesso di evidenziare le funzioni attribuite agli organi centrali dello Stato in ordine alle azioni giuridiche volte alla prevenzione ed alla cura della ludopatia che è ora opportuno integrare analizzando il Piano d’azione nazionale per il periodo 2013 – 2015 relativo al gioco d’azzardo patologico[64] finalizzato a definire una strategia coordinata e strutturata che individui “una serie di elementi strategici indispensabili per creare una pianificazione e una programmazione concertata ed efficace”, e che permetta ad ogni Regione e Provincia autonoma “in piena autonomia ma con senso di concertazione e cooperazione”[65] di sviluppare azioni mirate per contrastare tale patologia.
   Il Piano d’azione nazionale (punto n. 2) costituisce, però, solo una delle parti essenziali in cui si articola l’intervento pubblico in materia: infatti è altresì affiancato dalla formulazione di una Strategia generale (punto n. 1), dalla emanazione di Linee di indirizzo tecnico – scientifico (punto n. 3), ed infine dall’elaborazione di Progetti concreti (punto n. 4).
   Relativamente al Piano d’azione nazionale, esso ha lo scopo principale di “elencare in modo chiaro e sintetico una serie di obiettivi ed azioni al fine di prevenire la diffusione e lo sviluppo del gioco d’azzardo patologico”[66].
   Prima di analizzare la Strategia generale ed il Piano di azione nazionale va sottolineato che le Linee di indirizzo tecnico – scientifico costituiscono quelle “indicazioni metodologiche evidence based derivanti dalla ricerca e in grado di orientare gli operatori dei sistemi sanitari pubblici verso forme di operatività concreta scientific oriented”[67]; mentre i Progetti concreti sono quei progetti che si andranno “sviluppare per ogni singola azione da parte delle varie amministrazioni competenti, secondo le proprie responsabilità e autonomie”[68].
   In relazione alla Strategia generale, che indica le azioni e gli interventi volti alla prevenzione del gioco d’azzardo patologico, va osservato che essa si compone di 11 punti che si richiamano in via sintetica solo per evidenziare come la dipendenza patologia da gioco d’azzardo rappresenta una vera e propria “malattia prevenibile, curabile e guaribile in grado di compromettere la salute e la condizione sociale del singolo individuo e della sua famiglia”[69].
   La Strategia generale distingue il gioco d’azzardo patologico, inteso come una vera e propria dipendenza comportamentale patologica, dal gioco d’azzardo problematico, inteso invece come “comportamento a rischio per la salute prevenibile ed estinguibile, prodromico allo sviluppo di dipendenza patologica” (principio n. 1); infatti, il gioco d’azzardo non in tutte le persone può creare problemi di salute di vario tipo, ma solo in una minoranza, e se viene “esercitato legalmente e moderatamente, non crea particolari problemi” (principio n. 3).
   Tra gli altri princìpi che possono essere richiamati, e che paiono degni di analisi al fine di questo studio, ricordiamo il “principio di vulnerabilità” in relazione al quale si precisa che “esistono persone particolarmente vulnerabili a sviluppare tale condizione patologica in seguito alla presenza di fattori individuali e socio-ambientali” (Principio n. 2)[70]: le persone particolarmente vulnerabili, infatti, risentono “dell’alto grado di disponibilità e accessibilità agli stimoli di gioco” (Principio n. 5), pertanto è necessario pervenire ad una regolamentazione specifica dell’accessibilità dei punti di gioco anche al fine di prevenire la diffusione di comportamenti patologici: in questo senso, sarebbe importante porre in essere interventi preventivi volti “a creare precocemente consapevolezza dell’esistenza di un eventuale problema nelle persone a rischio in modo da indurre comportamenti di autoregolazione e autodeterminazione” (Principio n. 4).
   Oltre agli effetti che tale dipendenza può produrre sul bene costituzionalmente protetto della salute, la Strategia generale evidenzia altri effetti di non secondario rilievo che si possono riscontrare anche a livello sociale allorquando tali persone afflitte da dipendenza da gioco d’azzardo patologico si rivolgono a canali illegali di finanziamento, e quindi essi sono “facilmente preda di usura e sfruttamento da parte di organizzazioni criminali” (Principio n. 6): ciò rende necessario “mettere in atto misure preventive che sostengano il gioco legale e contrastino quello illegale anche al fine di prevenire l’accesso di persone  particolarmente vulnerabili e quindi attratte da percorsi più ad alto rischio, che apparentemente offrono maggiori vincite e agevolazioni di credito” (Principio n. 7).
   In altri termini, occorre contribuire a creare una consapevolezza nelle persone che “il gioco d’azzardo può produrre dipendenza” (Principio n. 8) attraverso la diffusione di comunicazioni preventive e di informazioni di warning, alle quali affiancare anche piani e progetti preventivi, di cui è opportuno valutare l’efficacia e la sostenibilità “per poter determinare la finanziabilità e la correttezza degli investimenti al fine di raggiungere efficientemente i risultati attesi in termini preventivi” (Principio n. 10).
   Il coordinamento nazionale ed interregionale delle azioni di prevenzione diviene, allora, “fattore decisivo e fondamentale per poter assicurare interventi equanimi, efficaci e omogenei su tutto il territorio nazionale” (Principio n. 11).
   Particolare rilievo riveste il Principio n. 9 rivolto all’industria dell’intrattenimento: in relazione a quest’ultima, la Strategia generale assume che le “organizzazione produttive dell’industria dell’intrattenimento rappresentano un settore importante dell’economia che, se ben gestito, è in grado di generare occupazione e redditi sociali”, per cui lo Stato deve “assicurare che questo importante settore industriale non crei danni di salute ai cittadini vulnerabili”, prevedendo quindi che sia trovato un “giusto equilibrio tra la produttività e la tutela della salute”.
   Il Piano d’azione nazionale sul gioco d’azzardo patologico (punto n. 2) si articola invece su una serie di azioni ritenute efficaci “in base alle evidenze scientifiche e alle condizione critiche rilevate nel nostro Paese ed è uno strumento di programmazione generale indispensabile per poter coordinare gli interventi su tutto il territorio nazionale e indirizzare in maniera migliore e sostenibile le varie progettualità che possono essere messe in campo da varie e differenti organizzazioni operanti nel settore ed aventi diversi livelli di competenze e responsabilità (Amministrazioni centrali, Amministrazioni regionali e delle Province Autonome, Comuni, Organizzazioni del privato sociale accreditato, dell’industria dell’intrattenimento e della ricerca)”[71].
   Il Piano prevede tre tipologie diverse di azioni di prevenzione: una “azione universale” (PU), rivolta “alla popolazione generale (non target specifica), ad impostazione informativa/comunicativa generale sul rischio dipendenza da gioco”[72]; una “azione ambientale” (PA), indirizzata al territorio e agli ambienti dove si concentra il rischio[73]; ed infine una “azione di tipo selettivo ed indicata” (PS/I), cioè riferita “alle persone vulnerabili (che non abbiano ancora sviluppato un gioco problematico ma per caratteristiche individuali abbiano un rischio aumentato) e a persone con gioco d’azzardo problematico (con rischio evolutivo verso il gioco patologico), precoce e orientata all’early detection, ad impostazione educativa e prevenzione delle ricadute”[74].
   Lo stesso Piano prevede inoltre che il target primario di riferimento per le azioni da porre in essere sia costituito da alcuni gruppi di persone che, per le proprie condizioni, si sono dimostrate maggiormente vulnerabili, e cioè “i giocatori problematici (per la presenza di possibile vulnerabilità in processo evolutivo verso il gioco d’azzardo patologico), i portatori di malattie mentali, le persone tossicodipendenti e/o alcol dipendenti, le persone in grave disagio economico e gravate da indebitamento”[75]; mentre nel cd. target “secondario” si fa riferimento a famiglie, insegnanti, esercenti, medici di medicina generale e pediatri.
   Il Piano prevede poi che sia formalizzati progetti, a livello nazionale, regionale o locale coerenti e coordinati al Piano stesso che siano successivamente “approvati da un gruppo nazionale (istituzioni pubbliche in assenza di conflitto di interessi) competenti in materia di programmazione nazionale e politiche di intervento nel campo della prevenzione e cura delle dipendenze”[76].
   Il Piano deve essere attuato da un gruppo di Coordinamento interdisciplinare nazionale attraverso un approccio bilanciato che “tenga conto di tutti i vari aspetti correlati al gioco d’azzardo (sanitari, sociali, economici, legislativi/regolamentatori, di ordine pubblico, ecc.)”, e prevede anche la possibilità di un coinvolgimento delle amministrazioni centrali, regioni e della Pubblica amministrazione, dei comuni e delle organizzazioni della società civile[77].
    
    
2. Gli strumenti giuridici per la prevenzione e la cura della ludopatia a livello regionale: l’esperienza della Regione Emilia Romagna. 
   Le considerazioni svolte nei paragrafi precedenti relative alla regolazione giuridica nazionale del fenomeno della dipendenza patologica da gioco d’azzardo trovano corrispondenza a livello locale nelle normative regionali che disciplinano la materia de qua.
   Per quanto concerne la regione Emilia Romagna essa è intervenuta in materia con la l.r. Emilia – Romagna del 4 luglio 2013 n. 5 relativa a “Norme per il contrasto, la prevenzione, la riduzione del rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, nonché delle problematiche e delle patologie correlate”.
   In via di premessa va osservato come la legge regionale legifera nei margini lasciati dalla disciplina di principio emanata dallo Stato, cioè dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, prevedendo una disciplina di dettaglio.
   La legge regionale in esame si pone quale obiettivo quello di “diffondere, nei confronti dei minori, la cultura dell’utilizzo responsabile del denaro attraverso attività di educazione, informazione, divulgazione e sensibilizzazione; rafforzare la cultura del gioco misurato, responsabile e consapevole, il contrasto, la prevenzione e la riduzione del rischio della dipendenza da gioco”[78].
   La legge regionale prevede altresì che la regione “valorizza, promuove la partecipazione e realizza iniziative in collaborazione con enti locali, istituzioni scolastiche, Aziende unità sanitarie locali … e con altri enti pubblici o privati non aventi scopo di lucro che si occupano di gioco d’azzardo patologico”[79] al fine di perseguire le finalità sopra citate.
   A tale fine la legge prevede l’emanazione di uno specifico Piano integrato per il contrasto, la prevenzione la riduzione del rischio di dipendenza da gioco patologico avente quale finalità la prevenzione del rischio della dipendenza dal gioco patologico, mediante iniziative di sensibilizzazione, educazione ed informazione[80]; interventi di formazione rivolti a esercenti, operatori dei servizi pubblici e operatori della polizia locale[81]; l’implementazione di un numero verde regionale per fornire un primo servizio di ascolto, assistenza e consulenza per l’orientamento ai servizi[82]; attività di progettazione territoriale socio-sanitaria sul fenomeno del gioco d’azzardo, anche in collaborazione con AUSL ed enti locali ed in coerenza con le attività realizzate a seguito dell’inserimento del gioco d’azzardo patologico nei livelli essenziali delle prestazioni[83]; la predisposizione del materiale informativo sul gioco d’azzardo patologico, in collaborazione con le organizzazioni del terzo settore competenti[84]; nonché forme di premialità per coloro che espongono il marchio “Slot free E-R” (marchio che identifica gli esercizi commerciali che scelgono di non installare apparecchiature per il gioco d’azzardo) [85].
   L’art. 2 della l.r. Emilia – Romagna prevede altresì che, possono essere attuati “attivati interventi finalizzati alla formazione degli operatori sociali e socio-sanitari e alla presa in carico di persone che manifestano dipendenza patologica dal gioco d’azzardo”.
   Tra le misure giuridiche introdotte dalla l.r. in oggetto si segnala che “fino alla definitiva introduzione nei livelli essenziali di assistenza delle prestazioni relative al gioco d’azzardo patologico, la Giunta regionale può promuovere lo svolgimento da parte delle Aziende sanitarie di iniziative, a carattere sperimentale, nei confronti di persone affette da dipendenza da gioco d’azzardo patologico e patologie correlate”[86].
   Va quindi osservato che la l.r. appare quasi essere una norma temporanea, in attesa, come specificato, della “definitiva introduzione” della ludopatia nei Livelli essenziali di assistenza; l’introduzione della ludopatia nei Livelli essenziali di assistenza non può che avvenire in conformità con quanto previsto dal d. lgs 30 dicembre 1992, n. 502, che all’art. 1, comma 2 stabilisce che il Servizio sanitario nazionale assicura i livelli essenziali e uniformi di assistenza  nel “rispetto dei principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell’equità nell’accesso all’assistenza, della qualità delle cure e della loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze, nonché dell’economicità nell’impiego delle risorse”.
   La l.r. prevede che la regione Emilia – Romagna esercita le funzione di Osservatorio regionale sul fenomeno del gioco d’azzardo al fine di “monitorarne gli effetti in tutte le sue componenti: culturali, legali, di pubblica sicurezza, commerciali, sanitarie ed epidemiologiche, sociali e socio-economiche”[87]; in particolare, le funzioni di Osservatorio regionale sono relative allo studio e al monitoraggio del fenomeno in ambito regionale[88]; alla predisposizione ed alla formulazione di strategie, linee di intervento, campagne informative e di sensibilizzazione, anche in raccordo con analoghi organismi operanti a livello nazionale, regionale e locale[89]; all’individuazione di buone prassi e conseguenti protocolli applicativi destinati alle strutture pubbliche e private coinvolte nell’ambito degli interventi promossi dal piano integrato[90].
   La regione Emilia – Romagna, ha approvato con delibera dell’11 marzo 2014, n. 154, uno specifico “Piano integrato per il contrasto, la prevenzione e la riduzione del rischio di dipendenza da gioco patologico 2014 – 2016”; che evidenzia anche un dato rilevante inerente le persone affette da gioco d’azzardo patologico che si sono rivolte ai Ser.t.
   In Emilia – Romagna nel 2014 si sono rivolti ai Ser.t per dipendenza da gioco d’azzardo 1.277 persone mentre nel 2013 erano 1.102 persone, numero già in aumento del 37% in più rispetto all’anno precedente, infatti nel 2012 si erano rivolte ai Ser.t. per dipendenza da gioco d’azzardo 802 persone, numero in aumento rispetto sia al 2011 (636 persone si erano rivolte ai Ser.t) che rispetto al 2010 (512 persone si erano rivolte ai Ser.t.). I pazienti che si rivolgono ai Ser.t sono prevalentemente italiani (91,7%) e di sesso maschile (79%); viene anche osservato che la fascia di età più interessata al problema è quella tra i 41 e i 50 anni (29,5%).
   Se si prende in considerazione il periodo 2010 – 2013, quale dato di sintesi, l’incremento dei soggetti che si sono rivolti al Ser.t. per dipendenza patologica da gioco d’azzardo è del 116,8%.
   Il Piano si focalizza su sei obiettivi principali: in primo luogo il Piano si prefigge di prevenire il rischio di dipendenza da gioco patologico attraverso l’elaborazione di progetti “di prevenzione e sensibilizzazione sul rischio di dipendenza dal gioco nell’ambito dei progetti sugli stili di vita, quindi nel contesto di iniziative di sanità pubblica”, privilegiando “messaggi non proibizionisti ma responsabilizzanti sui temi delle scelte consapevoli, fatto salvo il diritto dei minori di essere tutelati dall’offerta di giochi con vincita in denaro”[91].
   In questo senso il Piano prevede che la regione impegni risorse ulteriori, rispetto ai Livelli essenziali di assistenza già definiti, “per attivare in ogni AUSL un punto sperimentale di accoglienza e valutazione delle persone con problemi di gioco patologico situato nel contesto organizzativo dei Servizi per le dipendenze patologiche, in rete con Associazioni del terzo settore attive sul tema”[92].
   Il Piano specificamente prevede che, infatti, “nella programmazione sociale e sanitaria di ambito distrettuale, e nello specifico nei programmi attuativi del Piano di zona per la salute e il benessere sociale, dovranno essere individuate azioni e interventi da realizzarsi congiuntamente tra servizi sociali e sanitari, attivando dove possibile collaborazioni con gli organismi del Terzo settore e le associazioni di rappresentanza, al fine di promuovere la sensibilizzazione e l’informazione sul territorio, nonché di attivare reti di sostegno per le famiglie”[93].
   Il secondo obiettivo del Piano è relativo alla formazione degli esercenti e del personale operante nelle sale da gioco, degli operatori dei servizi sociosanitari e egli addetti della polizia locale, attraverso specifici corsi di formazione che analizzeranno “gli aspetti legati alla normativa del settore, alla pubblicità nei luoghi di gioco e alla disponibilità di corrette informazioni sulla probabilità di vincita, ai rischi di dipendenza”[94].
   Il Piano si propone peraltro, quale terzo obiettivo, quello di potenziare la diffusione di uno specifico numero telefonico (il cd. numero verde) che permetta ai soggetti interessati di entrare rapidamente in contatto con un operatore professionale che fornisca loro informazioni “di orientamento ai servizi e sulle modalità di accesso alle prestazioni”[95].
   Un quarto obiettivo del Piano concerne poi la predisposizione di materiale informativo sul gioco d’azzardo patologico messo a disposizione dei “gestori di locali che offrono apparecchiature per gioco con vincita in denaro, contenente informazioni sui rischi connessi e sui servizi di assistenza presenti nel territorio”[96]; mentre il quinto obiettivo è relativo alla predisposizione di forme di premialità per gli esercenti che espongono il marchio “Slot free E-R” attraverso le azioni poste in essere dai comuni che curano la fase istruttoria per l’attribuzione del suddetto marchio, infatti il possesso del marchio “costituisce prerequisito per l’ottenimento di forme di valorizzazione ed eventuali incentivazioni di carattere economico da parte del Comune sul cui territorio viene esercitata l’attività”[97].
   Da ultimo il Piano si prefigge di esercitare le funzioni dell’Osservatorio regionale del fenomeno del gioco d’azzardo, al fine di promuovere lo scambio e al diffusione di positive esperienze e pratiche territoriali inerenti la prevenzione ed il contrasto della dipendenza da gioco d’azzardo patologico.
    
3. Osservazioni conclusive.

 
            Il riconoscimento giuridico della ludopatia quale specifica patologia dannosa per la salute umana appare il primo importante segno del riconoscimento del crescente problema sociale che riveste la dipendenza patologica da gioco d’azzardo, la quale risulta “ancora oggi un fenomeno largamente oscuro e sfuggente, un problema fortemente sottostimato e scarsamente considerato sotto il profilo sociale e legislativo”[98].
            Va infatti sottolineato che “se lo Stato si assume il potere di controllo e di regolamentazione delle attività di gioco e ne ha dei vantaggi economici ha anche l’obbligo di elaborare una politica di contenimento da forme di abuso”[99]; infatti la tematiche de qua “coinvolge interessi pubblici di primo piano, come quelli legati all’ordine pubblico, alla prevenzione di rilevanti patologie, alla lotta al riciclaggio finanziario e alla finanza pubblico”[100].
 Il nostro studio ha però evidenziato come il legislatore nazionale non pare essere ancora pervenuto ad una regolamentazione giuridica veramente omogenea della dipendenza patologica da gioco d’azzardo che permetta di definire ed individuare princìpi fondamentali validi su tutto il territorio nazionale: gli strumenti giuridici sino ad ora individuati dal legislatore nazionale rappresentano infatti solo il primo passo verso un’organizzazione omogenea del fenomeno della ludopatia.
Nel quadro di riferimento descritto solo la recente istituzione dell’Osservatorio sui rischi di dipendenza da gioco d’azzardo appare essere vera espressione della necessità di un coordinamento nazionale che si focalizza sul crescente problema sociale della ludopatia.
Pare opportuno specificare, in via conclusiva, come esista negli atti che pone in essere il nostro legislatore esista una forte contrapposizione di interessi.
Infatti se da un lato il legislatore, come abbiamo avuto modo di verificare, ha previsto una serie di interventi inerenti la prevenzione e la cura della dipendenza patologica da gioco d’azzardo, dall’altro lato, prevede degli interventi che per contro invece incentivano lo stesso gioco d’azzardo.
L’intervento del legislatore viene quindi ad essere un intervento “contraddittorio” che pone cioè in contrasto l’interesse pubblico sottostante la prevenzione e la cura della ludopatia e il ritorno economico – finanziario dello Stato derivante dall’incentivo al gioco d’azzardo.
Ciò è specificato dal fatto che è prevista una presenza ed una distribuzione territoriale dei luoghi ove è possibile praticare il gioco d’azzardo che contrasta ex se con una vera ed efficace prevenzione e cura della ludopatia.
Da ciò discende che diviene indubbiamente complessa la reductio ad unum di interessi che lo Stato dovrebbe comunque tutelare e che sono invece oggetto di discipline non solo differenti ma, addirittura, tra loro contrastanti.
Come autorevolmente evidenziato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 56 del 10 marzo 2015, ciò è parzialmente diminuito dalle previsioni che evidenziano come “l’attuale disciplina delle concessioni per la raccolta e gestione del gioco lecito è improntata alla tutela di rilevanti interessi pubblici” quali “la garanzia di trasparenza, la pubblica fede, l’ordine pubblico e la sicurezza, la salute dei giocatori, la protezione dei minori e delle fasce di giocatori adulti più deboli, la protezione degli interessi erariali circa i proventi del gioco ed il contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata, che giustificano un più severo ed attento regime di controlli dei soggetti i quali eseguono tali attività per conto dello Stato, anche con riguardo ai requisiti soggettivi e patrimoniali che devono possedere”.
Sembra potersi quindi evidenziare come nel voler delineare precisi interventi normativi nazionali volti a prevenire a curare la dipendenza patologica da gioco d’azzardo, la libera intrapresa economico viene, però, a confliggere con la più ampia e completa tutela del diritto alla salute.
 
 

Note

L'articolo Profili giuridici della regolazione nazionale della ludopatia proviene da Giustamm.

L’ordinanza (della Sez. IV n. 2476/99) fa riferimento alla pronuncia della Corte di Giustizia delle Comunità europee 21.10.1999 (causa C-67/98 in Guida al diritto, 6.11.1999 pag. 103), che affronta il problema della riserva italiana della gestione degli eventi sportivi ad alcuni soggetti, impedendo l’accesso al mercato a tutti gli altri operatori del settore, pur se abilitati in altri Stati membri alla gestione di servizi analoghi.

La Corte di giustizia ha rilevato che, in linea di principio, la previsione dello Stato italiano costituisce ostacolo alla libertà di circolazione dei servizi, ma nel caso specifico ne ha ammesso la generica liceità, in quanto funzionale alla realizzazione di interessi generali dello Stato membro. Spetta poi al giudice nazionale valutare la proporzionalità della restrizione.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che le problematiche relative alla valutazione della proporzionalità della limitazione ed all’applicabilità delle disposizioni del Trattato relative al diritto di stabilimento (su cui peraltro il giudice comunitario non fornisce una risposta, non avendo l’ordinanza di rimessione sottoposto, nel 1998, la relativa questione) richiedessero un approfondimento maggiore, estraneo alla sede cautelare. Si è comunque accordata la sospensiva, comparando le posizioni dei soggetti sotto il profilo dei danno grave. In tale ottica, è stato ritenuto prevalente il danno per il ricorrente, cui era stata ordinata la cessazione immediata dell’attività dì bookmaker, già autorizzata dal Questore.

Al giudice è quindi affidato un compito gravoso, consistente nel verificare se le esigenze fatte valere dallo Stato (incanalare il settore delle scommesse in un circuito controllato, limitare l’offerta e l’incentivo al gioco, eliminare il pericolo di frodi) possano legittimare la limitazione della libertà di operatori diversi.

Ma tale valutazione viene rimandata dalla Sez. IV alla fase di merito, mentre la considerazione del danno grave consente di concedere comunque la tutela cautelare.

Questa prevalenza del danno grave sul fumus è parallela a quella espressa dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (20.12.1999 n. 2 sull’accesso ai concorso in magistratura), che addirittura pospone i dubbi di costituzionalità al danno grave del ricorrente.

Ciò è possibile quando l’ordinamento, seppur non coerente alla pretesa del ricorrente poiché diversamente emergerebbe un robusto fumus boni iuris – consente di mantenere vive le aspettative della parte litigante che (dopo l’incidente di costituzionalità o dopo la pregiudiziale comunitaria) potrebbe avere ragione.

Tale possibilità era fortemente ostacolata dalla Corte di Cassazione, che ha ritenuto abnormi i provvedimenti cautelari emessi “nell’attesa di diritti” (Sez. lav., 12 dicembre 1991 n. 13415), ma la Corte costituzionale ha ritenuto legittimo il doppio binario del provvedimento di urgenza, con contestuale rinvio al giudice delle leggi per l’incidente di costituzionalità (Corte cost., 12 ottobre 1990 n. 444 e, più recente, 26 maggio 1998 n. 185 sulla vicenda Di Bella).

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V. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Ordinanza 21 dicembre 1999 n. 2476

Note

L'articolo Nota a CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Ordinanza 21 dicembre 1999 n. 2476 proviene da Giustamm.

L’ordinanza in commento segna una battuta d’arresto, in favore dei concessionari di scommesse ippiche e sportive, nella complessa vicenda giudiziaria scaturita dall’impugnazione del decreto 6 giugno 2002 recante “Norme disciplinanti la ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse, in attuazione dell’art. 8 del decreto – legge 28 dicembre 2001, n. 452, convertito dalla legge 27 febbraio 2002, n. 16”, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale – Serie Generale – n. 139 del 15 giugno 2002.

La sospensione cautelare accordata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa Siciliana, seppur con un’ordinanza di accoglimento parziale, colpisce il cuore del regolamento e priva gli enti concedenti – almeno fino all’esito del giudizio di merito – del titolo giuridico per pretendere il pagamento dei c.d. “minimi garantiti” da parte dei concessionari, rendendo di fatto inutile l’escamotage governativo che – per superare le pronunce cautelari rese dai TAR di tutta Italia nel mese di Luglio – con decreto 2 agosto 2002 (pubblicato sulla G.U. 10 agosto 2002) aveva differito la data per l’adesione / recesso da parte dei concessionari (dal 15 luglio al 15 ottobre 2002), lasciando però inalterato il contenuto sostanziale dell’originario decreto 6 giugno 2002.

Si consideri infatti che la sospensiva accordata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa al decreto ormai modificato nei termini sopra indicati deve ritenersi avere valore erga omnes (cfr. sul punto G. GARIBOLDI, nota a T.A.R. Brescia, ord. 12 luglio 2002, in questa Rivista, n. 7 – 8 /2002).

Come noto (v. per tutti G. SAPORITO, nota a TAR Campania – Napoli, ord. 3 luglio 2002, n. 3278, in questa Rivista, n. 7 – 8 /2002), il regolamento avrebbe dovuto contenere previsioni volte a scongiurare la crisi del settore dei concessionari di scommesse ippiche e sportive.

In particolare, l’art. 8 della legge affidava ad un regolamento (nella forma del decreto interdirigenziale) la “ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive (…) nel rispetto, in particolare, del principio della riduzione equitativa della misura vigente del corrispettivo minimo garantito”.

Il regolamento (emanato con il menzionato decreto 6 giugno 2002) si rivelò tuttavia del tutto privo dei contenuti ad esso delegati, e veniva impugnato presso i TAR di tutta Italia da un rilevante numero di concessionari, che contestavano, fra l’altro, l’assenza della “ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni vigenti”, la mancata “riconduzione ad equità delle obbligazioni corrispettive a suo tempo assunte dai concessionari” e l’iniquità delle nuove condizioni economiche, oltre al fatto che il decreto accordava soli 30 giorni per compiere una scelta irreversibile: aderire alle nuove condizioni imposte ovvero recedere irrevocabilmente dalla concessione. (cfr. sul punto G. GARIBOLDI, nota a T.A.R. Brescia, ord. 12 luglio 2002, cit.).

La quasi totalità dei Tribunali aditi accordava i richiesti provvedimenti cautelari, sospendendo il termine per l’adesione/recesso da parte del Concessionario.

Fra le ordinanze cautelari emanate dai Giudici di primo grado si era immediatamente distinta quella emessa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sez. staccata di Catania, n. 1527 del 12 luglio 2002 (poi impugnata dal CONI e sulla quale il Consiglio di Giustizia Amministrativa Siciliana ha reso l’ordinanza in commento). In particolare, il Tribunale aveva riconosciuto – pur con la cognizione sommaria tipica del giudizio cautelare – che “il ricorso appare fondato sotto molteplici profili, ed in particolare quelli relativi all’azione di riduzione del corrispettivo ex artt. 1464 e 1468 c.c.”.

Il Giudice di primo grado sospendeva quindi il decreto non solo con riferimento al termine per l’adesione / recesso da parte del concessionario, ma anche e soprattutto con riguardo al contenuto della normativa secondaria, ed in particolare nella parte in cui era stata omessa quella riduzione del corrispettivo minimo vigente a carico dei concessionari che costituiva, invece, una delle prescrizioni vincolanti del decreto legge e della legge di conversione.

Su appello del CONI, l’ordinanza è stata portata all’esame del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia, che ha deciso la questione confermando l’illegittimità del decreto nella parte in cui “il provvedimento stesso impone di riconoscere i minimi garantiti per gli anno 2000 e 2001″.

L’appello del CONI è stato accolto limitatamente alle altre parti del decreto (che per la verità si riducono a ben poca cosa: resta formalmente in vigore la disciplina relativa alle modalità di adesione / recesso, ma anche questa parte risulta – nei fatti – sospesa, perché è chiaro che non potrà essere formalizzata alcuna adesione ad un decreto che è stato sospeso proprio nella parte in cui stabiliva il quantum richiesto ai concessionari per aderire o recedere!)

La sospensione in parte qua del regolamento (decisa in grado d’appello e non soggetta, come noto, ad ulteriori gravami) segna quindi un’importante vittoria dei concessionari, che da subito avevano individuato nella mancanza di riduzione ad equità dei minimi vigenti una grave violazione di legge oltre che una misura assolutamente inefficace per contrastare la crisi del settore.

Giova ricordare, al riguardo, che le dimensioni del problema erano apparse evidenti allo stesso Legislatore, come dimostra la lettura della Relazione alla legge di conversione” (Senato della Repubblica, disegno di legge n. 1002, pagg. 4 e 5).

In essa si ammette che “In seguito a verifiche effettuate nel primo trimestre del corrente anno, al fine di accertare l’andamento delle quote di prelievo versate nel 2000 dai concessionari, è stato rilevato un notevole scostamento tra il volume di raccolta globale stimato delle raccolte delle scommesse (i 9.000 miliardi di lire innanzi detti) e quello effettivamente realizzatosi nel periodo (circa 5.000 miliardi). Uno scostamento immediatamente apparso come idoneo a non consentire ai concessionari (per effetto delle evidenti contrazioni delle risorse finanziarie che gli stessi avevano conseguentemente patito) né il versamento delle somme dovute a titolo di minimo annuo garantito, né il pagamento dell’imposta di cui al citato testo unico di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, da assolversi sulle scommesse in argomento. Proprio in considerazione di tale situazione, più volte sottoposta all’attenzione del Governo anche dalle categorie interessate, in data 28 maggio 2001, in esercizio del potere attribuitogli dall’articolo 9, comma 2, della legge 27 luglio 2000, n. 212 (recante disposizioni in materia di statuto dei diritti dei contribuenti) il Ministro delle finanze pro tempore, al fine di fronteggiare la situazione di crisi del settore, ha temporaneamente sospeso, fino al 15 dicembre 2001, i termini per il versamento dell’imposta unica di cui al citato decreto legislativo n. 504 del 1998. (…) Ciò premesso, ed atteso l’oggettivo pericolo che, per effetto di un generalizzato dissesto del settore, venga definitivamente a mancare l’acquisizione delle entrate tributarie derivanti dalla imposta sostitutiva; atteso altresì che eventuali revoche delle concessioni in atto, ovvero escussione delle garanzie prestate, riguardando un cospicuo numero di concessionari, nonché gli istituti di credito coinvolti, andrebbe a consolidare la crisi già esistente, con sicura incidenza sui relativi livelli occupazionali, si rende ora necessario ed indifferibile un intervento normativo per la riconduzione ad equità delle obbligazioni corrispettive a suo tempo assunte dai concessionari.”

E’ evidente che il regolamento emanato con decreto 6 giugno 2002 si rendeva non solo illegittimo, ma anche del tutto inidoneo a risolvere quella crisi del settore sulla quale il Governo aveva ritenuto di intervenire persino con lo strumento della decretazione d’urgenza.

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Documenti correlati:

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I – Ordinanza 3 luglio 2002 n. 3278 (con nota di G. SAPORITO)

TAR LOMBARDIA – BRESCIA – Decreto 4 luglio 2002 n. 488 (con nota di G. GARIBOLDI).

C.G.A., SEZ. GIURISDIZIONALE – Ordinanza 3 settembre 2002 n. 703

Note

L'articolo IL C.G.A. conferma l’illegittimità del decreto interdirigenziale con ferimento alla mancata riduzione ad equità dei corrispettivi minimi vigenti proviene da Giustamm.

1.- La controversia sottoposta all’esame del TAR di Brescia ha per oggetto l’impugnazione del Decreto 6 giugno 2002 recante “Norme disciplinanti la ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse, in attuazione dell’art. 8 del decreto – legge 28 dicembre 2001, n. 452, convertito dalla legge 27 febbraio 2002, n. 16”, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale – Serie Generale – n. 139 del 15 giugno 2002.

Il Regolamento impugnato era stato emanato su espressa delega del Decreto Legge 28.12.2001, n. 452, convertito nella L. 27.2.2002, n. 16 e pubblicato (nel testo coordinato con la legge di conversione) sulla Gazzetta Ufficiale n. 49 del 27 febbraio 2002.

La previsione si era resa necessaria (ed urgente, come testimonia il ricorso al Decreto Legge) per evitare la crisi dell’intero settore delle scommesse ippiche e sportive, ed in particolare dei soggetti che avevano ottenuto le relative concessioni (rispettivamente dal Ministero delle Finanze e dal CONI) a seguito di Bandi di gara esperiti all’inizio del 2000 (sull’argomento, v. amplius la nota di G. Saporito a commento dell’ordinanza TAR Campania – Napoli, Ord. 3 luglio 2002 n. 3278, su questa rivista, copertina di luglio 2002).

Il decreto, intervenuto dopo sei mesi, è stato impugnato presso i TAR di tutta Italia da un rilevante numero di concessionari, che contestavano, fra l’altro, l’assenza della “ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni vigenti”, la mancata “riconduzione ad equità delle obbligazioni corrispettive a suo tempo assunte dai concessionari” e l’iniquità delle nuove condizioni economiche, oltre al fatto che il decreto accordava soli 30 giorni per compiere una scelta irreversibile: aderire alle nuove condizioni imposte ovvero recedere irrevocabilmente dalla concessione.

Sotto quest’ultimo profilo, alcuni TAR hanno accordato decreti presidenziali ante causam (TAR Brescia, decreti cautelari nn. 484/02, 485/02 e 488/02; Tar Lazio – Sez. II bis, decreto n. 4179/02), e sono state emanate le prime ordinanze cautelari di sospensione (TAR Campania, Napoli, ord. 3278 del 3 luglio 2002; TAR Lazio, sez. II ter, ord. 10 luglio 2002; TAR Sicilia, Catania, sez. II, ord. 12 luglio 2002), con qualche eccezione (TAR Puglia, Lecce, ord. 643 del 4 luglio 2002, che ha respinto la domanda cautelare).

In questo panorama si inseriscono il decreto e l’ordinanza in commento.

2.- Per quanto riguarda l’ordinanza, il TAR, dopo aver rilevato che “il provvedimento impugnato risulta essere già stato oggetto di sospensione con ordinanza 3 luglio 2002 n. 3278 adottata dalla Sezione I del T.A.R. Campania ……”, osserva che “in relazione alla natura di atto generale del decreto interdirigenziale, come tale riferentesi a tutte le concessioni in essere sul territorio nazionale per la raccolta delle scommesse ippiche e sportive in genere”, per poi concludere così: “deve necessariamente affermarsi che la misura cautelare già adottata dal suddetto T.A.R. ha effetto nei confronti di tutti gli interessati”.

In conseguenza, secondo il TAR, viene meno ogni interesse da parte degli istanti a richiedere un’autonoma misura cautelare, ciò che determina la pronuncia di “non luogo a provvedere sulla richiesta di sospensione del provvedimento impugnato”.

L’ordinanza appare particolarmente interessante perché riafferma con vigore il principio della efficacia erga omnes dei provvedimenti giudiziali di sospensione degli atti ad efficacia generale.

Come è noto, conformemente ai principi generali sull’efficacia delle pronunce del giudice amministrativo, l’ordinanza cautelare ha efficacia – di regola – solo tra le parti, e di essa non possono giovarsi i terzi (cfr. ex multis Cons. St., Sez. VI, n. 49/82, Cons. stato 82, I, 64; T.A.R. Lazio, Sez. I, n. 1168/85, I T.A.R., 85, I, 3600; Cons. Stato Sez. V, n. 548/86, Cons. Stato 86, I, 1534).

E tuttavia, nel caso di atto con effetti indivisibili, una parte della giurisprudenza tende ad ammettere che l’ordinanza di sospensione possa avere un’efficacia generale, e possa quindi andare a beneficio di tutti gli interessi, ancorché non siano parti nel giudizio (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III, ord. n.116/86, in Foro It. 86, III, 189 e Cons. Stato, Sez. VI, ord. 257/bis, ivi, 86, III, 188).

Secondo altra giurisprudenza (T.A.R. Calabria, Sez. Reggio Calabria, n. 340/87, I T.A.R. 87, I, 3903) l’efficacia erga omnes di un’ordinanza cautelare sarebbe invece in contrasto con i principi della tutela cautelare, ed in particolare con l’inerenza di tale tutela alla posizione processuale individuale della parte in giudizio, dato che solo l’interesse della parte potrebbe essere preso in considerazione dal giudice e potrebbe determinare quindi la sua pronuncia in sede cautelare (cfr. per tutti A. ROMANO, Commentario breve alla leggi sulla giustizia amministrativa, Padova, 1992, sub art. 21, Sez. V, XL).

Nel caso deciso dal Tribunale di Brescia, il convincimento del Giudice sembra essersi fondato, al contempo, sulla natura dell’atto impugnato (atto generale, unico ed indivisibile per tutti i soggetti destinatari) e sul tenore letterale dell’ordinanza cautelare pronunciata dal T.A.R. Campania 3278/02, il cui sintetico decisum è contenuto nella semplice affermazione “accoglie la domanda incidentale di sospensione”, senza alcun riferimento alla specifica situazione della società ricorrente né ad altre circostanze relative alle sole parti in causa.

Appare allora evidente che il giudizio amministrativo, pur occasionalmente generato da una singola società ricorrente (e non potrebbe essere diversamente, difettando altrimenti l’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c.), quando ha ad oggetto l’impugnativa di un atto generale non può non assumere una valenza ultraprocessuale e non più circoscritto alle sole parti in causa.

Posta infatti l’unicità e l’indivisibilità di un atto generale con efficacia erga omnes, qualora l’eventuale sospensione giovasse ai soli ricorrenti si avrebbe un’applicazione diversificata e a “macchia di leopardo” dell’atto generale, in ragione della qualità non già di destinatari dello stesso, ma della (eterogenea) qualità di ricorrenti.

In conclusione, mentre l’efficacia sospensiva degli atti a contenuto provvedimentale deve (esattamente) essere limitata alle sole parti ricorrenti (che di tali provvedimenti erano anche gli unici destinatari), a parere di chi scrive l’affermazione del medesimo principio anche al caso di intervenuta sospensione di atti generali finirebbe con il determinare, invece, un (inammissibile) tertium genus fra le categorie giuridiche della efficacia e della inefficacia degli atti stessi.

3.- Per quanto riguarda il Decreto Presidenziale, si tratta di un provvedimento che appare di particolare interesse, anche per alcuni aspetti procedurali relativi alla questione della necessità o meno che l’atto con il quale viene richiesto il provvedimento cautelare d’urgenza sia previamente notificato alla controparte.

Sul punto è noto che la Corte Costituzionale si è recentemente pronunciata con ordinanza 10 maggio 2002, n. 179 nella quale si riafferma la necessità che solo nel processo amministrativo (e non nel procedimento civile o quello tributario) risulterebbe essere obbligatoria la previa notifica dell’atto di richiesta del provvedimento d’urgenza, nonché il deposito del fascicolo e relativi incombenti.

Nel caso che si commenta, come risulta anche dal provvedimento, la richiesta di provvedimento cautelare non era contenuta nel ricorso principale ma è stata formulata con separata istanza, come previsto dall’art. 3, 2° comma della L. 205/00, la quale conteneva anche la richiesta di abbreviazione dei termini ex art. 36, 2° comma, r.d. 642/1907 e la richiesta di autorizzazione alla notifica a mezzo telefax in via diretta ex art. 12 L. 205/00.

La predetta istanza ha portato all’emanazione del Decreto presidenziale provvisorio, non essendosi rilevata la necessità dell’abbreviazione dei termini, e con comunicazione diretta via fax effettuata alle controparti.

La procedura seguita pare quindi aprire una nuova possibilità, onde superare l’effettivo ostacolo, costituito dalla necessità della previa instaurazione del giudizio mediante ricorso notificato e depositato.

Lo stesso tenore dell’art. 3, 2° comma della L. 205/00 consente tale possibilità, ove l’istanza di provvedimento cautelare venga diretta al Presidente del TAR il quale può disporre il provvedimento monocratico autorizzando, come mezzo alternativo alla notifica a mezzo ufficiale giudiziario, la comunicazione diretta da parte della segreteria del TAR dell’istanza a mezzo telefax o per via telematica, come dispone l’art. 12 della L. 205/00.

L’unico incombente che resterebbe anche in questo caso, necessario pare essere quello che antecedentemente alla prima Camera di Consiglio utile, nella quale viene sottoposta al Collegio la pronuncia sull’istanza cautelare venga regolarmente notificato il ricorso, salva la proposizione dei motivi aggiunti, e depositato il fascicolo.

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TAR LOMBARDIA – BRESCIA – Decreto 4 luglio 2002 n. 488

TAR LOMBARDIA – BRESCIA, SEZ. I – Ordinanza 12 luglio 2002

Note

L'articolo Nota a TAR LOMBARDIA – BRESCIA – Decreto 4 luglio 2002 n. 488 proviene da Giustamm.

1. Il fatto.

Il T.A.R. del Veneto, con la sentenza in rassegna, ha dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione passiva della s.p.a. intimata, il ricorso proposto dall’amministratore delegato della stessa società – revocato da tale incarico – per l’accertamento del diritto di accesso, ex artt. 22 e segg. l.n.241/1990, ai documenti del Casinò Municipale di Venezia s.p.a.

Per una più agevole lettura della vicenda, appare utile precisare, in breve, che, con deliberazione assembleare del 13 maggio 2002, l’assemblea dei soci del Casinò Municipale di Venezia s.p.a., ha stabilito di revocare, nei confronti del ricorrente, l’incarico di amministratore delegato.

A seguito dell’adozione di tale deliberato collegiale, l’ex amministratore delegato ha inoltrato alla menzionata società, ex artt. 22 e segg. l.n.241/1990, domanda di accesso agli atti, al fine di analizzare il provvedimento assunto dall’assemblea, per intraprendere, eventualmente, azione giudiziaria a tutela della propria situazione e/o posizione giuridica soggettiva.

Nell’inerzia della prefata s.p.a., l’ex amministratore è insorto per sentir accertare il suo diritto all’accesso, ex artt.22 e segg. della legge n.241/1990, ai verbali del Consiglio di Amministrazione.

2. La decisione del T.A.R. per il Veneto.

I Giudici amministrativi veneti, richiamando il proprio orientamento espresso in precedenza (1), (2), hanno attribuito alla natura dell’attività svolta dal Casinò Municipale di Venezia s.p.a., precipua valenza di spartiacque, in ordine alla legittima possibilità di esercitare ovvero, al contrario, all’impossibilità di esercitare il diritto di accesso, ex artt.22 e segg. della legge n.241/1990, agli atti della predetta s.p.a.

In merito, hanno preso le mosse da un imprescindibile presupposto, ed hanno implicitamente e sostanzialmente affermato:

– la proponibilità della richiesta di ostensione, e quindi, dell’ ”actio ad exibendum”, esclusivamente con riguardo ad atti afferenti attività amministrativa avente natura e/o svolta nell’ambito di un pubblico servizio ovvero, in relazione ad atti adottati nell’ambito di attività amministrativa che, pur di diritto privato, sia volta alla concreta cura di interessi della collettività;

– di contro, e consequenzialmente, l’impossibilità di proporre la domanda di accesso, e, quindi, l’inammissibilità dell’ “actio ad exibendum”, in ipotesi di attività prevalentemente imprenditoriale.

Al riguardo, hanno osservato e chiarito, infatti, che l’attività esercitata dalla s.p.a. Casinò Municipale di Venezia, pur gestita con risorse finanziarie di matrice e provenienza pubblica, ha prevalentemente e sostanzialmente natura di attività d’impresa, mirata al perseguimento di interessi propri ed eminentemente economici dell’ente locale azionista, e non di carattere collettivo; detta attività, pertanto, non è collocabile nell’ambito dei pubblici servizi.

Sicché:

– non potendo considerare la prefata s.p.a. soggetto gestore di un servizio pubblico, ex art.23. l.n.241/1990;

– valutando, verosimilmente, che la carenza di legittimazione passiva sussiste in tutti i casi in cui il soggetto destinatario dell’azione giurisdizionale, non risulti essere il soggetto nei cui confronti la stessa azione può essere utilmente esercitata secondo le disposizioni normative che regolano il rapporto oggetto di causa, hanno ritenuto, evidentemente, che l’effettiva titolarità passiva del rapporto controverso dedotto in giudizio non poteva essere validamente individuata in capo a s.p.a. Casinò Municipale di Venezia e, di conseguenza, hanno concluso per l’inammissibilità del gravame, alla stregua del difetto di legittimazione passiva della società intimata.

L’Organo giurisdizionale, in particolare, ha rilevato la pregnanza delle finalità marcatamente privatistico-economiche dell’attività di s.p.a. Casinò Municipale di Venezia, rispetto al perseguimento di interessi di carattere collettivo, ed ha escluso il configurasi della gestione di un pubblico servizio.

E così, ha fatto implicita e sostanziale applicazione del principio affermato dal Massimo Organo di Giustizia Amministrativa, (3), (4), (5), (6), secondo cui le controversie in materia di accesso vanno decise tenendo conto, vuoi della natura sostanziale delle varie posizioni coinvolte, e, vuoi dell’esito di un giudizio comparativo di prevalenza, avuto riguardo alla verifica e/o all’accertamento della sussistenza di un collegamento diretto tra attività destinataria della richiesta di accesso, e cura e/o perseguimento in concreto, nella medesima attività, dell’interesse pubblico ovvero collettivo.

La soluzione seguita dal T.A.R. Veneto, è, pertanto, da ritenere condivisibile.

E ciò sul rilievo che da un lato, conferma il noto orientamento secondo cui l’accesso è consentito anche agli atti posti in essere dall’Amministrazione o dal soggetto gestore di un pubblico servizio (art.23, l.n.241/1990), disciplinati dal diritto privato, ma, in ogni caso, vincolati all’interesse collettivo, non sussistendo, rispetto all’accesso a tali atti c.d. “zone franche”; dall’altro, afferma che, nella specie, è necessario muovere dal fondamentale presupposto secondo cui, al fine di considerare ammissibile o meno l’accesso ai documenti, non può prescindersi dall’analisi del contenuto delle disposizioni negoziali previste nel contratto tra ente locale e società gestrice della casa da gioco. Con l’obiettivo di individuare se i caratteri e le effettive finalità dell’attività svolta, siano coincidenti con il perseguimento e/o la tutela di interessi pubblicistici, collettivi e generali, ovvero squisitamente privatistici-imprenditoriali.

Senza incamminarsi sulla strada della così densa e vasta problematica connessa alla questione della definizione della nozione oggettiva di servizio di pubblico – per altro già abbondantemente percorsa da ben più autorevoli utenti – e, in disparte le non secondarie difficoltà in tal senso incontrate sino ad oggi da dottrina e giurisprudenza, si ritiene utile, al riguardo, effettuare le seguenti tre brevi e generali annotazioni, reputando che le stesse possano militare a favore dell’esattezza della pronuncia in commento, e quindi, per l’inaccessibilità agli atti richiesti dal ricorrente.

A) Non può omettersi il riferimento all’art.112, comma 1°, d.lgs. n.267/2002: “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”. (7)

Dal contenuto della richiamata disposizione normativa si evince, incontrovertibilmente, che il servizio pubblico, ha come specifico oggetto la produzione di beni ed attività.

Pertanto, diversamente da quanto disposto dall’art.2082 cod. civ. – che contiene la definizione di imprenditore – la citata norma del d.lgs. n.267/2002, non accenna ad attività economica organizzata allo scopo di produrre beni, esercitata professionalmente dall’ente locale.

Ne consegue che l’attività non può intendersi fondata sull’intento di lucro – questo sì elemento essenziale della nozione di impresa (8), bensì sulla produzione di beni e servizi per la cura e/o la tutela di interessi pubblicistici e collettivi (si pensi, in materia di servizi, alla mensa scolastica, al trasporto pubblico, ecc.).

In altri termini, la definizione di cui all’art.112, d.lgs. n.267/2002, appare più ristretta al cospetto di quella contenuta nell’art.2082 cod. civ., sul rilievo che la stessa esclude dal novero dei servizi pubblici tutte quelle attività che non siano precipuamente finalizzate a scopi prettamente sociali, e di sviluppo economico della comunità;

B) anche richiamando la nozione di derivazione comunitaria di pubblico servizio, da un lato, non pare che l’attività di gestione di una casa da gioco, in disparte la veste formale pubblica o privata del gestore, sia rispondente ovvero si curi di tutelare interessi generali, e, dall’altro, non pare nemmeno che la stessa, pur connessa ad attività della P.A. di natura privatistico-contrattuale, possa considerarsi come caratterizzata dall’imposizione al gestore di una serie di obblighi (ad es. di esercizio e tariffari), tali da assicurare che il relativo svolgimento sia costantemente informato a criteri di regolarità, continuità, trasparenza ed imparzialità;

C) d’altronde, francamente, non sembra che l’attività di gestione di una casa da gioco, ancorché controllata dall’ente locale, possa ritenersi idonea a soddisfare direttamente esigenze proprie di una c.d. platea indifferenziata di utenti; e ciò anche e soprattutto in considerazione del fatto che la connotazione “pubblica” di un servizio e/o di una specifica attività amministrativa, è stata per lo più intesa come oggettivamente prossima ad interessi e/o a bisogni stringenti, primari e particolarmente estesi della collettività, connessi a diritti fondamentali del cittadino, costituzionalmente garantiti.

Anzi, se si deve dire proprio tutto, non sembra che l’attività di gestione di una casa da gioco, a prescindere dalla veste formale pubblica o privata o mista del soggetto gestore, possa considerarsi rivolta alla produzione di beni e servizi, e meno che mai, che tale produzione possa valutarsi come volta a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale limitanti, di fatto, la libertà e l’uguaglianza dei cittadini (art. 3 Cost.)

Si è dell’avviso che, in ogni caso, nella considerazione complessiva dei vagliati confliggenti interessi, non può sottovalutarsi che il ricorrente, nella fattispecie esaminata, ha sicuramente agito per la tutela di una situazione e/o posizione soggettiva giuridicamente rilevante, di cui aveva titolarità. Va osservato, sul punto, che, da un lato, non può revocarsi in dubbio il fondamento costituzionale e la significativa dignità sostanziale della situazione giuridica soggettiva sussistente in capo al soggetto che formula l’istanza di accesso, e che, dall’altro, spesso, detta posizione, anche meramente potenziale, è direttamente tutelabile ex art.24 Cost.

Mette conto evidenziare, a tal proposito, che il diritto alla tutela giurisdizionale ed alla difesa, sancito dall’art. 24 Cost., cui l’accesso, nel caso in commento, è apparso preordinato, oltre ad essere qualificabile come diritto inviolabile dell’uomo, a norma dell’art.2 della Carta fondamentale, è da ascrivere, nel suo nucleo più ristretto ed essenziale, fra i principi supremi dell’ordinamento italiano.

Quanto innanzi affermato potrebbe assumere maggiore valenza se, da ultimo, non si oblitera che, in disparte il contenuto negoziale del singolo contratto stipulato tra Comune e soggetto gestore della casa da gioco comunale, sulla questione della possibilità di assimilare detta gestione alla concessione di pubblico servizio, e, quindi sull’accessibilità dei relativi atti, la giurisprudenza, civile, amministrativa e penale (9), (10), (11), (12), (13), (14), non sempre è stata marcatamente schierata a favore dell’una o dell’altra tesi; e ciò, verosimilmente, anche a causa della notoria massima disorganicità della situazione normativa concernente i casinò e/o le case da gioco e, segnatamente, l’utilizzo dei relativi proventi (15).

Si evidenzia, infine, l’attualità delle problematiche connesse alla materia dei casinò e delle case da gioco in Italia – oggetto di un recentissimo ed apposito convegno tenutosi a Spoleto – all’attenzione dell’attuale Governo, per la definizione di un disegno di legge ad hoc sull’istituzione in tutto il territorio nazionale di venti casinò, considerati strumenti di completamento dell’offerta turistica.

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NOTE

1) “L’attività svolta dai casinò municipali è riconducibile nel novero delle attività d’impresa, non rientranti nell’ambito di pubblici servizi e, quindi, da esercitare in forma rigorosamente separata dalle funzioni istituzionali” (T.A.R. Veneto, Sez. II, 28 novembre 2000, n.2346; in T.A.R. 2001, I, 195);

2) “Non è configurabile il diritto di accesso ai documenti serbati dalla Società Casinò di Venezia, non assumendo la qualificazione di concessionario di pubblico servizio poiché la circostanza che essa gestisca risorse di matrice e provenienza pubblica non consente di ritenere che la Società medesima agisca per la realizzazione, oltre che di un interesse proprio e di interessi di carattere eminentemente economico del Comune azionista, anche di interessi di carattere collettivo” (T.A.R. Veneto, Sez. I, 18 agosto 1999, n.1399; in T.A.R. 1999, I, 3926);

3) “Premesso che l’istituto dell’accesso trova applicazione nei confronti di ogni tipologia di attività della p.a., compresi gli atti di diritto privato, gli atti posti in essere dal soggetto gestore di pubblico servizio (nella specie, gli atti della Società Ferrovie dello Stato), nel procedimento di natura comparativa con criteri precostituiti per la selezione del personale più meritevole e per organizzare con efficacia il servizio, hanno rilievo pubblicistico prevalente rispetto a quello imprenditoriale”.

“Anche l’attività degli Enti pubblici economici e dei gestori di pubblici servizi, quando si manifesta nella gestione di interessi pubblici, rientra nell’ambito di applicazione dell’art.97 Cost., essendo svolta, pur se sottoposta di regola al diritto comune, oltre che nell’interesse proprio, anche per soddisfare quelli della collettività; pertanto, i relativi atti sono soggetti all’accesso ai sensi dell’art.23, L. 7 agosto 1990, n.241 (Cons.Stato, Ad. Plen., 22 aprile 1999, n.4; in Cons. Stato, 1999, I, 557; cfr, in argomento, anche Cons. Stato, Sez.V, 20 dicembre 1996, n.1577; in Cons.Stato, 1996, I, 1956);

4) “L’accertamento dell’interesse all’esibizione degli atti amministrativi riguardanti il soggetto che richiede l’accesso ai sensi dell’art.22 l. 7 agosto 1990, n.241 va effettuato con riferimento alle finalità che egli dichiara di perseguire, non potendosi operare alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda o della censura che sia stata proposta o che si intenda proporre, la cui valutazione spetta solo al giudice chiamato a decidere” (Cons.Stato, Ad. Plen., 28 aprile 1999, n.6; in Cons. Stato, 1999, I, 565);

5) “La legge 7 agosto 1990, n.241, nel disciplinare i rapporti tra cittadino e p.a., delinea un ordinamento ispirato, per un senso, all’esigenza di un’azione amministrativa celere ed efficiente (art.1), e, per altro verso, ai principi di partecipazione dell’amministrato e di conoscibilità del concreto svolgimento della funzione pubblica; ciò al fine di assicurare, attraverso la salvaguardia del valore della trasparenza, l’efficienza dell’amministrazione e, al contempo, la garanzia del privato e la legalità dell’ordinamento nel suo insieme (Cons.Stato, Ad.Plen., 4 febbraio 1997, n.5; in Foro Amm., 1997, 423);

6) “Il riconoscimento del diritto di accesso non può essere ridotto ai soli casi in cui il soggetto agisce con poteri amministrativi di diritto pubblico, dovendosi estendere a tutte le ipotesi di connessione dell’attività con finalità di ordine generale e quindi anche ai casi di attività di diritto privato, almeno laddove questa costituisca cura concreta degli interessi della collettività” (T.A.R. Lazio, Sez.II, 13 ottobre 1999, n.1904; in T.A.R.,1999, I, 4226);

7) “Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”.

8) Cass.Civ., Sez.I, 18 ottobre 1985, n.5136; in CED Cass., rv 442456, e in Foro It., 1986, I, 716;

9) “Il Comune può costituire soggetti di diritto analoghi alle aziende speciali previste dall’art.2 R.D. n.2578 del 1925 anche per l’esercizio di attività imprenditoriali che, come la gestione di una casa da gioco, non rientrano fra i pubblici servizi, giacché se la “ratio” della disciplina dettata per le aziende speciali risiede nella natura di pubblico servizio delle attività da questa esercitate, la “ratio” del riconoscimento della soggettività a tali centri di imputazione di situazioni giuridiche, ancorché sforniti di personalità, è da ricercarsi nell’opportunità che attività economiche di natura imprenditoriale siano svolte dall’ente territoriale separatamente da quelle istituzionali ed in condizioni analoghe a quelle delle imprese private. (Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza di merito che, in controversia instaurata contro il comune di Sanremo da un dipendente del Casinò Municipale di quella città per richiedere differenze retributive, aveva ritenuto che legittimato passivo non poteva ritenersi il Comune di Sanremo, bensì l’ente Casinò Municipale che, benché sfornito di personalità giuridica, era da considerarsi autonomo soggetto di diritto, titolare di rapporti sostanziali e processuali, inclusi i rapporti di lavoro con i propri dipendenti)” (Cass. Civ., Sez.L, 2 luglio 1999, n.6842; in CED Cass., rv 528227);

10) “Il contratto con il quale un Comune (nella specie, di Campione d’Italia) abbia attribuito la gestione della casa da gioco municipale ad un privato integra gli estremi della concessione di pubblico servizio, con conseguente devoluzione delle relative controversie giudiziarie alla cognizione del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, giusta disposto dell’art.5 legge 1034/71” (Cass.Civ., sez.un., 1° aprile 1999, n.202; in CED Cass., 524792);

11) “L’ordinamento vigente riserva al Comune di Campione d’Italia la gestione della casa da gioco all’esclusivo fine di soddisfare interessi pubblici specificamente espressi, ovvero per il riassestamento del bilancio comunale e l’esecuzione di opere pubbliche, in relazione alle particolari condizioni geo-politiche ed alle esigenze di sviluppo dell’Ente; pertanto, la gestione della detta casa da gioco deve essere ricondotta nella figura del servizio pubblico. Il rapporto tra il Comune di Campione d’Italia e la società concessionaria della gestione del Casinò municipale deve essere ricondotto al modello della concessione di pubblico servizio; pertanto, esso risulta caratterizzato da una fase chiaramente pubblicista attraverso la quale l’Amministrazione si determina alla scelta del concessionario e che si conclude con un provvedimento amministrativo, cui segue la fase privatistica di formulazione del disciplinare attraverso l’incontro della volontà delle parti ovvero attraverso l’accordo nello schema contrattuale per l’ulteriore disciplina del rapporto. Non è invalida la delibera adottata, con la presenza di un consigliere versante in situazione di incompatibilità qualora nella votazione si sarebbe giunti allo stesso risultato pur con la sua astensione”. (T.A.R. Lombardia, Sez.I, Milano, 2 settembre 1998, n.2041; in T.A.R., 1998, I, 3989);

12) “L’esercizio di una casa da gioco, consentito (in virtù di legge dello Stato e, in genere, attraverso l’attribuzione al ministro dell’Interno del relativo potere di autorizzazione) in deroga alle norme penali in materia di giochi d’azzardo, costituisce un’attività che, pur non corrispondendo ad un pubblico servizio o ad un servizio di pubblica necessità, è svolta in regime di monopolio, direttamente dal Comune, nel cui territorio è autorizzata l’apertura del casinò, o dall’imprenditore che da tale ente abbia ricevuto la relativa concessione amministrativa. Ne deriva che, in ipotesi di revoca di quest’ultima e di temporanea gestione dell’attività da parte del comune in attesa dell’affidamento ad un nuovo concessionario, non è configurabile cessione o trasferimento di azienda, né è quindi applicabile l’art.2112 cod.civ. quanto ai rapporto di lavori del cessato concessionario, ancorché parte del complesso aziendale del medesimo sia stata utilizzata da comune, restando altresì escluso che la delibera del commissario prefettizio di tale ente, relativa all’assunzione, con contratto a termine da stipulare, degli ex dipendenti del precedente concessionario, sia idonea – in quanto atto meramente interno e privo della necessaria specificità – ad integrare una proposta contrattuale suscettibile di accettazione da parte degli interessati e, tanto meno, a costituire i relativi rapporti di lavoro” (Cass. Civ., Sez.L, 22 maggio 1991, n.5745; in CED Cass., rv 472296);

13) in relazione alla gestione del Casinò municipale della città di Sanremo: “L’affidamento di un pubblico servizio non può avvenire in base a condizioni economiche non determinate preventivamente e rimesse ad un capitolato ancora da approntarsi, mancando in tal modo ogni criterio obiettivo attuale e verificabile in merito, quanto meno, alla rispondenza dello stesso a trasparenti criteri di economicità e imparzialità delle scelte amministrative, di convenienza e di sufficienza della copertura contabile” (Cons, di Stato, Sez. V, 9 ottobre 2000, n. 5371; in Cons. di Stato, 2000, I, 2178);

14) “Nella gestione di una casa da gioco da parte di un Comune non è ravvisabile né l’esercizio di una pubblica funzione né la prestazione di un pubblico servizio; infatti non può ritenersi che l’esercizio del giuoco d’azzardo, per il solo fatto di svolgersi in una casa da gioco gestita dal Comune, risponda alla esigenza di realizzare un interesse della collettività o che, in riferimento ad esso, si renda applicabile il criterio della pubblicità potenziale di un interesse avente rilevanza sociale eminente; la gestione da parte del comune di una casa da gioco dà luogo ad un’ipotesi di impresa esercitata da un ente pubblico non economico, inquadrabile nella previsione dell’art. 2093, 2° comma, c.c.” (Cass. Penale, 23 novembre 1985; in Cass. Pen., 1986, 226).

15) Cfr., testualmente, Corte Costituzionale, 25 luglio 2001, n. 291, in questa Rivista n. 7/8 – 2001. In materia di case da gioco v. da ult. anche Corte Costituzionale, 7 novembre 2002 n. 438, in questo numero della Rivista.

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CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 7 novembre 2002 n. 438
TAR VENETO, SEZ. II – Sentenza 25 ottobre 2002 n. 6106

Note

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