L’ordinanza del Tar Toscana n. 905 del 2009 invita a formulare qualche osservazione sul ‘nuovo corso’ della Giustizia amministrativa. La questione che ha dato vita al caso in questione attiene all’impugnativa del provvedimento (DASPO) del Questore di Grosseto che ha fatto divieto al ricorrente “di accedere ai luoghi ove si svolgono competizioni di calcio relativi ai campionati nazionali professionisti e dilettanti, ai tornei internazionali ( coppa campioni, coppa uefa, coppa delle coppe), alle partite delle nazionali di calcio che verranno disputate nel territorio nazionale, per la durata di anni 2 (due) a decorrere dalla notifica del presente provvedimento. È fatto divieto inoltre di intrattenersi nei luoghi interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle medesime competizioni di calcio. A far data dalla medesima notifica , viene prescritto di presentarsi 30 minuti dopo l’inizio del primo tempo e 30 minuti dopo l’inizio del secondo tempo presso il Comando Stazione Carabinieri di Castrolibero (CS), in tutti i giorni in cui la squadra del Cosenza disputerà incontri di calcio in qualsiasi stadio del territorio nazionale o all’estero per anni 2 (due)”. Un simile provvedimento (il DASPO) è una misura di prevenzione atipica caratterizzata dall’ applicabilità a categorie di persone che versino in situazioni sintomatiche della loro pericolosità per l’ordine e la sicurezza pubblica, con riferimento ai luoghi in cui si svolgono determinate manifestazioni sportive. Il DASPO è, pertanto, un provvedimento che proviene da un’autorità amministrativa e presuppone, pertanto, un apposito procedimento amministrativo. Il DASPO, a seconda delle circostanze, è un provvedimento limitativo di diritti, presidiati sul piano costituzionale. L’ordinanza del TAR Toscana che ritiene illegittimo il provvedimento contente tale divieto, indirettamente, ci fa riflettere su un dato. Il giudice amministrativo che, sovente, si occupa di ‘diritti economici’ viene chiamato, in ipotesi come quella in questione, a tutelare diritti fondamentali. Il principio di proporzionalità, dunque, prevale sulla legalità? Ovvero la proporzionalità è misura della legalità? I seguenti profili articolano la portata del principio di proporzionalità: a) idoneità del mezzo impiegato rispetto all’obiettivo perseguito; b)necessarietà: assenza di qualsiasi altro mezzo idoneo che comporti il minor sacrificio al privato; c)adeguatezza dell’esercizio del potere rispetto agli interessi in gioco[1]. Esso, come principio generale dell’ordinamento, comporta che l’amministrazione debba adottare la soluzione idonea e adeguata, comportante il minore sacrificio possibile per gli interessi compresenti. Intanto, sul piano del diritto interno, il Tar del Lazio, con la sentenza della III Sezione del 2 febbraio 2007, n. 777[2], ha statuito che il principio di proporzionalità si risolve “nella affermazione per cui l’autorità non può imporre, con atti normativi od amministrativi obblighi o restrizioni alle libertà del cittadino, in misura superiore a quanto strettamente necessario nel pubblico interesse”. Il principio di proporzionalità implica, dunque, un’indagine trifasica, che passa attraverso la necessità della misura, della sua idoneità allo scopo da raggiungere e della stretta adeguatezza della misura applicata allo scopo da raggiungere[3]. Dal versante comunitario, secondo la più recente giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza del 12 dicembre 2006, n. 380)[4], il principio di proporzionalità esige che gli strumenti adoperati da un’ istituzione comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerlo. Il principio di proporzionalità ha formazione giurisprudenziale[5]; è stabilito nell’art. 5, comma 2, Trattato CE, secondo cui “l’azione della comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato”. Sul versante del diritto nazionale, si riconosce come canone dell’azione amministrativa il principio di ragionevolezza, (declinazione della proporzionalità), che è interpretata secondo diversi profili: segnatamente è inquadrata come rispondenza tra disciplina normativa e decisione amministrativa; oppure come congruenza tra giudizio espletato e decisione adottata[6]; ed ancora come congruenza tra decisioni confrontabili. Più specificatamente il principio di proporzionalità comporta che gli atti amministrativi non superino quanto occorre al fine di raggiungere l’obiettivo prestabilito[7]. Davanti ad una scelta tra varie soluzioni, è necessario preferire quella meno limitativa, dal momento che la libertà del cittadino non può essere sottoposta a doveri e limitazioni di livello superiore rispetto a quello indispensabile per perseguire gli obiettivi che l’amministrazione ha l’obbligo di attuare. Quindi la proporzionalità implica il valutare convenientemente lo strumento che si utilizza riguardo alla finalità da raggiungere, nonché giudicare l’entità limitativa dei provvedimenti da adottare[8]. Il principio - osserva la giurisprudenza amministrativa -investe lo stesso fondamento dei provvedimenti limitativi delle sfere giuridiche del cittadino e non solo la graduazione della sanzione; esso assume nell’ordinamento interno lo stesso significato che ha nell’ordinamento comunitario, come è oggi confermato dalla clausola di formale recezione ex art. 1 comma1, l. n. 241/1990 nel testo novellato dalla legge n. 15/2005[9]. La proporzionalità della misura amministrativa appartiene all’apprezzamento delle amministrazioni. La ragionevolezza delle decisioni appartiene al legislatore; talvolta, posta la sua ‘mobilità’, appartiene al sapere giuridico e al giudice che tutela i diritti fondamentali della persona umana.

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[1] Di recente, sul tema, cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, Decisione 26 maggio 2009, n. 2618, analoga questione, sul principio di proporzionalità. [2] In Foro amm., TAR 2007, n. 2, p. 547. [3] Analogamente, cfr. nella giurisprudenza amministrativa, TAR Lazio, Roma, Sez. III, sent. 18 ottobre 2006, n. 10485, in Foro amm, TAR, 2006, n. 10 p.3250; sulla base della applicazione del principio di proporzionalità-adeguatezza, inteso come principio generale dell’ordinamento, sono state ritenute illegittime la disposizione di cui all’art. 18 comma 8 ultimi capoversi, regolamento approvato con d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34 come modificata dal d.P.R. 10 marzo 2004, n. 93 – secondo la quale per l’esecuzione dei lavori della categoria OS12 si richiede, al fine di acquisire o rinnovare la qualificazione per le classifiche III o superiori, che l’impresa sia titolare della certificazione UNI ISO 9001/2000 – e la determinazione 7 febbraio 2006, n. 2/2006 dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, che di tale norma fa applicazione, in quanto verrebbe escluso arbitrariamente dalle gare un numero elevato di imprese, senza alcuna ragione giustificativa ed in pregiudizio della necessaria pariteticità tra le imprese concorrenti. [4] In Foro amm., CDS, 2006, n. 12, p. 3231. Il giudice comunitario riconosce, in materia di pubblicità dei prodotti del tabacco, al legislatore comunitario un ampio potere discrezionale nell’adozione di scelte complesse che involgono valutazioni di carattere politico, economico e sociale. Solo la manifesta inidoneità di una misura in relazione allo scopo perseguito, può inficiare la legittimità dell’intervento comunitario. [5] Lo ribadisce, da ultimo, F. TAMASSIA, La ragionevolezza nei giudizi della Corte di Giustizia europea nell’applicazione delle direttive non particolareggiate, in AA.VV., La ragionevolezza nella ricerca scientifica ed il suo ruolo specifico nel sapere giuridico, Atti del Convegno di Studi, Roma, 2-4 ottobre 2006, (a cura di A. CERRI), Tomo II,cit., p. 315,ss. [6] Cfr. R. ROLLI, Discrezionalità amministrativa e controllo di ragionevolezza, in AA.VV., La ragionevolezza nella ricerca scientifica ed il suo ruolo specifico nel sapere giuridico, (a cura di A. CERRI), in Nova Juris Interpretatio, Tomo III, cit., p. 215,ss. [7] Sui rapporti tra principio di ragionevolezza e proporzionalità come principio sviluppato nel diritto amministrativo, fondamentale in Germania nel secondo dopoguerra, da ultimo, D. SCHEFOLD, Porte di entrata della ragionevolezza nella giurisprudenza tedesca, in AA.VV., La ragionevolezza nella ricerca scientifica ed il suo ruolo specifico nel sapere giuridico, (a cura di A. CERRI), in Nova Juris Interpretatio, Tomo II,cit., p. 35, ss., ove, icasticamente, si osserva come “il principio di proporzionalità significa che l’intervento statale deve essere limitato”. [8] Nella più recente giurisprudenza, in questo senso, cfr. TAR Lazio, Sez. III, 2 febbario 2007, n. 777, in Foro amm., TAR, 2, p. 547. Il principio di proporzionalità comporta che una espropriazione stabilita al fine di edificare una scuola avrebbe il carattere dell’illegittimità laddove prevedesse una superficie più ampia rispetto a quella che un edificio scolastico e le relative pertinenze richiedono. [9] In questi termini, Cons. Stato, Sez. VI, sent. 17 aprile 2007, n. 1736.

(pubblicato il 25.11.2009)