T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II BIS - Sentenza 16 febbraio 2006 n. 1156 Pres. Giulia; Rel. Giordano G. TESTARMATA (Avv. R. Polchi) c. MINISTERO PER I BENI CULTURALI E AMBIENTALI, ora Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura Generale dello Stato)

1. Edilizia e urbanistica – Vincolo archeologico indiretto – Discrezionalità nella scelta di salvaguardare la zona vincolata – Sussiste – Conseguenze – Insindacabilità in sede di legittimità.

2. Edilizia e urbanistica – Vincolo archeologico indiretto – cd. Fascia di rispetto - Immobili non contigui al monumento – Inclusione – Legittimità – Condizione – Appartenenza alla “cornice ambientale”.

3. Edilizia e urbanistica – Vincolo archeologico indiretto – Misure per la conservazione del bene – Discrezionalità della p.a. – Sussiste – Misure non tipizzate – Legittimità – Condizioni – Motivazione congrua e istruttoria adeguata.

1. La determinazione dell’Amministrazione di imporre un vincolo archeologico indiretto su un’area, a sensi dell’art. 21 della legge n. 1089/39 (in atto trasfuso nell’art. 49 del D.Lgs. n. 490 del 1999), appartiene alle valutazioni di merito dell’azione amministrativa e non è, quindi, sindacabile in sede di giudizio di legittimità, sotto il profilo della scelta di salvaguardare la zona vincolata, per garantire visione, prospettiva e godimento. cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 18 gennaio 2005, n. 35

2. Il vincolo indiretto, a differenza di quello diretto, è destinato a coinvolgere l’ambito costituente la c.d. “fascia di rispetto” che, come tale, non coincide con l’ambito materiale dei confini perimetrali dei singoli immobili, ma va stabilita in rapporto alla globale consistenza della c.d. “cornice ambientale”. Pertanto, il vincolo indiretto può essere imposto anche su un immobile non contiguo al monumento, purché il detto immobile faccia parte dell’ambiente del monumento, come tutto ciò che si trova in vista o in prossimità dello stesso. cfr. T.A.R. VENETO - SEZIONE II - Sentenza 4 novembre 2004, n. 3846

3. Il vincolo indiretto a tutela di un bene storico o artistico non ha un contenuto prescrittivo tipico, sicché l’Amministrazione deve valutare, con proprio apprezzamento discrezionale, le misure da adottare per la conservazione del bene, le quali possono consistere anche in misure non tipizzate, purché il provvedimento appositivo del vincolo sia congruamente motivato e sorretto da un’istruttoria adeguata. cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, 10 maggio 2004, n. 1664

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO - SEZIONE II BIS -

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 9978/90 proposto da

TESTARMATA Guelfo, rappresentato e difeso dall’avv. Rodolfo Polchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Viale delle Milizie n. 138;

contro

MINISTERO PER I BENI CULTURALI E AMBIENTALI (attuale Ministero per i Beni e le Attività Culturali), in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e per legge domiciliato presso i suoi uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

avverso e per l’annullamento del decreto ministeriale in data 8 maggio 1990 (n.117892), con cui veniva imposto un vincolo indiretto sull’immobile di proprietà del ricorrente;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero intimato; Vista la memoria prodotta dall’istante a sostegno della propria difesa; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, per la pubblica udienza del 1° dicembre 2005, il Consigliere Francesco GIORDANO; Uditi gli avvocati come da relativo verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

Il ricorrente, proprietario dell’area distinta al foglio 604, particella n. 1017, impugnava il provvedimento indicato in epigrafe per i seguenti motivi: 1) Eccesso di potere, per difetto di motivazione, del provvedimento che impone il vincolo indiretto; disparità. Si assume che l’imposizione del vincolo indiretto, a tutela di un bene storico o artistico ai sensi dell’art. 21 della legge n. 1089/39, deve essere rigorosamente motivata. Nella specie, invece, l’individuazione delle aree assoggettate al vincolo appare arbitraria e crea disparità. 2) Eccesso di potere sotto il profilo dell’inopportunità e non necessarietà del vincolo imposto. Il vizio sussisterebbe sia in ordine alla prescrizione di inedificabilità, sia con riferimento all’obbligo di concordare con la Soprintendenza Archeologica di Roma le eventuali modifiche dell’assetto attuale, anche sotto il profilo della sistemazione a verde. 3) Eccesso di potere. Violazione della legge 1/6/1939, n. 1089. Si lamenta che il vincolo imposto dal decreto impugnato priverebbe l’area di qualsiasi possibilità edificatoria, risolvendosi in un’elusione dell’art. 55 della legge, che prevede l’esproprio di aree per causa di pubblica utilità. Si solleva, pertanto, questione di legittimità costituzionale dell’art. 21 della legge n. 1089/39, in riferimento all’art. 42 della Costituzione, nella parte in cui attribuisce al Ministro il potere di prescrivere “altre norme”, nullificando in tal modo il diritto di proprietà. In una successiva memoria del 19 novembre 2005 l’istante ha ribadito le doglianze esposte nel ricorso introduttivo, alla luce dei principi giurisprudenziali in materia, confidando nell’accoglimento della proposta impugnativa. La difesa erariale ha depositato atto formale di costituzione in giudizio.

D I R I T T O

Il ricorso è infondato. Col primo motivo di doglianza l’istante denuncia, a carico del censurato decreto, un preteso difetto di motivazione con conseguente disparità, circa la necessità di imporre un vincolo indiretto sull’area circostante il bene tutelato e di creare una fascia di rispetto tale da consentirne la piena visibilità ed un miglior godimento. La censura non ha pregio. Va premesso, al riguardo, che la determinazione dell’Amministrazione di imporre un vincolo archeologico (indiretto) su un’area, a sensi dell’art. 21 della legge n. 1089/39 (in atto trasfuso nell’art. 49 del D.Lgs. n. 490 del 1999), appartiene alle valutazioni di merito dell’azione amministrativa e non è, quindi, sindacabile in sede di giudizio di legittimità, sotto il profilo della scelta di salvaguardare la zona vincolata, garantendone la visione, la prospettiva ed il godimento (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 18 gennaio 2005, n. 35). Peraltro, l’imposizione del vincolo -quanto all’identificazione del suo contenuto ed alla delimitazione della sua estensione- appartiene alla sfera di discrezionalità tecnica dell’Autorità procedente ed è di per sé soggetta a sindacato “debole” dinanzi al Giudice amministrativo, vale a dire è censurabile allorché la sua motivazione risulti inadeguata o presenti manifeste e macroscopiche incongruenze o illogicità, in ragione dell’elasticità e dell’indeterminatezza dei parametri tecnici delle discipline storiche ed archeologiche (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 6 settembre 2002, n. 4566). Si osserva, in proposito, che detto vincolo, a differenza di quello diretto, è destinato a coinvolgere l’ambito costituente la c.d. “fascia di rispetto” che, come tale, non coincide con l’ambito materiale dei confini perimetrali dei singoli immobili, ma va stabilita in rapporto alla globale consistenza della c.d. “cornice ambientale”, in guisa che il vincolo indiretto può essere imposto anche su un immobile non contiguo al monumento, purché il detto immobile faccia parte dell’ambiente del monumento, come tutto ciò che si trova in vista o in prossimità dello stesso (cfr. T.A.R. Veneto, 4 novembre 2004, n. 3846). Quanto sopra premesso, si legge, nel decreto impugnato, che “nel Comune di Roma, in località Casal Bruciato, fra Via Galla Placidia e via dei Cluniacensi, esiste ed è stato recentemente restaurato un monumento funerario a pianta circolare del II secolo d.C., accanto al quale sono stati parzialmente messi in luce resti di una villa romana già riconosciuta da Thomas Ashby nel 1906 (Papers of the British School at Roma, 1906, p.65) ”. Si aggiunge, nel testo dell’atto, che “il complesso… già sottoposto a tutela ai sensi della legge 1089/1939 con D.M. 25/10/1986, si è rivelato, dopo i lavori di indagine e restauro, di importanza storico-artistica ancora maggiore di quanto si potesse ritenere, conservando gran parte della decorazione pavimentale in mosaico”. Si ritiene, infine, che “il monumento, in considerazione della sua estensione ed importanza, richiede la creazione di un’area di rispetto che ne consenta la piena visibilità e godimento, rimanendo inserito nell’ambiente naturale circostante non ancora raggiunto dall’intensa urbanizzazione del quartiere Collatino”, e che sia perciò, a tal fine, “necessario sottoporre a particolari prescrizioni le aree circostanti”. Facendo, dunque, applicazione dei menzionati principi giurisprudenziali, sembra al Collegio che non possa minimamente essere posta in discussione la scelta dell’Amministrazione, di costituire un vincolo indiretto sull’area circostante l’anzidetto monumento funerario ed i resti della rinvenuta villa romana. Appare, poi, ragionevole la prescrizione di vietare sostanzialmente in loco qualsiasi intervento edilizio e di subordinare eventuali modifiche dell’assetto dell’area, anche sotto il profilo della sistemazione a verde, al benestare della Soprintendenza Archeologica di Roma. Invero, il vincolo indiretto di cui si discute non ha un contenuto prescrittivo tipico, sicché l’Amministrazione deve valutare, con proprio apprezzamento discrezionale, le misure da adottare per la conservazione del bene, le quali possono consistere anche in misure non tipizzate, purché il provvedimento appositivo del vincolo sia congruamente motivato e sorretto da un’istruttoria adeguata (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 10 maggio 2004, n. 1664). Orbene, deve ammettersi che, nella presente fattispecie, la motivazione posta dal Ministero a fondamento dell’avversato decreto, si rivela sufficiente a dar contezza delle ragioni che, a suo avviso, giustificherebbero non solo il contenuto prescrittivo del vincolo, ma anche la sua ampiezza, con la conseguente necessità di ricomprendervi la stessa area di proprietà del ricorrente. Laddove, infatti, si tratti, come nel caso che ci occupa, di terreni contigui ovvero adiacenti ovvero limitrofi, che dir si voglia, o, comunque, ubicati nelle vicinanze del bene da tutelare, non occorre una particolare e diffusa motivazione per identificare i limiti della cornice ambientale ritenuta indispensabile, al fine di assicurare non solo l’integrità e la conservazione del bene protetto, ma anche la sua visibilità e fruibilità da parte della collettività, mediante il perseguimento dell’obiettivo di mantenere inalterato anche l’ambiente circostante ed il suo decoro (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 11 ottobre 1996, n. 1316). Se, in effetti, si ponga mente alla circostanza che l’area vincolata appartenente alla ricorrente, è inserita in un comprensorio che si trova praticamente a ridosso del monumento funerario, non può farsi questione in ordine ai limiti dell’estensione ritenuti congrui o meno, per garantire la realizzazione di quella pubblica finalità che costituisce l’essenza e la ragione stessa dell’imposizione del vincolo. A ciò aggiungasi che, comunque, l’Amministrazione ha dato pienamente conto, mediante l’indicazione dell’importanza storico-artistica ancora maggiore acquisita dal reperto archeologico con la conservazione di gran parte della decorazione pavimentale in mosaico, a seguito degli effettuati lavori di indagine e restauro, dei motivi che l’hanno indotta ad inasprire ulteriormente il regime vincolistico del bene precedentemente sottoposto a vincolo diretto, ritenendo il bene medesimo meritevole di maggiore e più efficace tutela (cfr., al riguardo, Cons. Stato, Sez. VI, 27 agosto 2001, n. 4508). Dalle suesposte considerazioni discende, altresì, l’infondatezza delle censure rubricate nel secondo mezzo di gravame, con cui l’istante ha sostenuto l’inopportunità e la non necessarietà del vincolo imposto, sia in ordine alla prescrizione di inedificabilità, sia sotto il profilo dell’obbligo di concordare con la competente Soprintendenza le eventuali modifiche dell’assetto attuale, anche per la sistemazione a verde dell’area vincolata. Del pari destituiti di consistenza giuridica si rivelano i rilievi evidenziati nel terzo ed ultimo punto di domanda. Parte ricorrente lamenta che il vincolo imposto dal contestato decreto svuoterebbe completamente il suo diritto di proprietà, risolvendosi in un’elusione dell’art. 55 della legge 1089/39 che prevede l’esproprio per causa di pubblica utilità. Orbene, in disparte la considerazione che, contrariamente all’assunto dell’istante, il diritto di proprietà -pur privato dello ius aedificandi, il cui divieto appare perfettamente legittimo, in quanto si ricollega a quelle “altre norme” che il Ministro ha facoltà di prescrivere, anche indipendentemente dall’applicazione dei regolamenti edilizi e dall’attuazione degli strumenti urbanistici- non perde affatto qualunque utilità, ben potendo esplicarsi in altri e diversi usi della terra, quali l’esercizio dell’agricoltura e la coltivazione di fiori, piante ed alberi, sia pure a condizione che il tutto sia concordato con la Soprintendenza archeologica di Roma, si osserva che il ricorso al potere ablatorio, qual’è previsto dal citato art. 55 della legge 1089/39, non costituisce espressione di un obbligo dell’Autorità amministrativa ma rientra nella sfera di apprezzamento discrezionale a questa spettante ed è, comunque, subordinato alla sussistenza dei presupposti di legge, vale a dire alla necessità di “isolare o restaurare monumenti, assicurarne la prospettiva, garantirne o accrescerne il decoro o il godimento da parte del pubblico, facilitarne l’accesso.” Va, infine, dichiarata manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 21 della legge 1089/39, sollevata in riferimento all’art. 42 della Costituzione, dal momento che la proprietà, pur considerata un bene meritevole di tutela primaria, non ha un valore assoluto ma ben può essere assoggettata a limiti, vincoli ed obblighi di varia natura e contenuto, per ragioni di preminente interesse generale ed al precipuo fine di assicurarne la funzione sociale. In conclusione, il ricorso, a causa della ravvisata infondatezza delle dedotte censure, non si sottrae ad una pronuncia di rigetto. Circa le spese, sussistono valide ragioni per disporne l’integrale compensazione fra le parti del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Seconda bis, respinge il ricorso meglio specificato in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II bis, nella Camera di Consiglio del 1° dicembre 2005, con l’intervento dei signori Giudici: Patrizio GIULIA Presidente Francesco GIORDANO Consigliere rel. estensore Renzo CONTI Consigliere