1.
Premessa: profili di giurisdizione.
Una recente sentenza delle Sezioni Unite della Corte di
Cassazione (1) ha riportato i riflettori sulla controversa
questione dell’indennizzabilità dei vincoli
di piano urbanistico, già oggetto di numerosi interventi
giurisdizionali, succedutisi nel corso degli anni, e di
pronunce, anche recenti, della Corte costituzionale, incentrate
sulla debenza o meno di una contropartita economica a vantaggio
del proprietario che si veda, di fatto, spogliato della
disponibilità di un bene di cui solo formalmente
conservi la titolarità.
L’intervento della Suprema Corte al quale si faceva
riferimento si è concentrato, esclusivamente, sui
profili attinenti al giudice dotato della giurisdizione
sulle controversie in materia di indennizzabilità
dei vincoli, sul presupposto che sia già, ovviamente,
risolta la questione se il vicolo sia necessariamente oggetto
di ristoro patrimoniale.
Nondimeno anche tale intervento si presenta di particolare
importanza nell’attuale assetto dei rapporti tra Giudice
Ordinario e Giudice Amministrativo che, proprio sul terreno
urbanistico, in particolare su quello dei cd “comportamenti”
espropriativi, trova il suo massimo terreno di scontro,
nonostante una recente sentenza del Giudice delle Leggi,
la n. 191 del 2006 (2), sia volta ad appianare il contrasto,
evidentemente con ben poco successo.
Nell’ambito della giurisdizione sull’indennizzo
del vincolo urbanistico, si è ritenuto che il d.
lgs. n. 80 del 1998, dal tenore letterale del suo art. 34,
comma 3, lett. b) (3), avesse manifestato l’intento
del legislatore di devolvere al Giudice amministrativo tutte
le controversie tra cittadini e Pubblica Amministrazione
in materia urbanistica ed edilizia, per questa intendendosi
tutti gli aspetti dell’uso del territorio.
Infatti, in questa lettura, il valore eccezionale del comma
3, laddove faceva salva (“nulla è innovato”)
la pregressa attribuzione di competenza giurisdizionale
all’A.G.O. con riguardo alle controversie di spettanza
del Tribunale Superiore delle Acque ed a quelle “riguardanti
la determinazione e la corresponsione delle indennità
in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa
o ablativa”, avrebbe necessariamente escluso dal suo
ambito la vicenda relativa al la reiterazione di vincoli
urbanistici a verde pubblico e/o a standard.
La reiterazione di tali vincoli, infatti, non avrebbe potuto
rientrare nella nozione degli “atti di natura espropriativa
o ablativa”, sulla considerazione che, in epoca anteriore
alla riforma del 1998, era negata la giurisdizione del Giudice
ordinario in relazione alla posizione del privato soggetto
alla reiterazione di vincoli urbanistici senza indennizzo,
non ravvisandosi nella situazione del proprietario la consistenza
di un diritto soggettivo risarcitorio, bensì solo
quella di un interesse legittimo.
In altre parole, con riguardo alle controversie derivanti
dalla reiterazione dei vincoli urbanistici, il richiamo
alla precedente disciplina contenuta nell’art. 34
del d. lgs. 80 del 1998 non poteva significare l’affermazione
della giurisdizione dell’A.G.O., bensì, al
contrario, la sua esclusione.
Sempre sotto il profilo della giurisdizione, si sosteneva,
altresì, che i predetti vincoli, ancorché,
come si vedrà, potessero comprimere il contenuto
del diritto di proprietà fino al punto da comportarne
come effetto pratico un loro svuotamento, non avrebbero
comunque eliminato ogni possibilità di godimento
del bene, che sarebbe rimasto, a tutti gli effetti, nel
possesso del proprietario.
Quindi, anche in questa prospettiva, l’attività
connessa all’apposizione del vicolo edificatorio non
avrebbe potuto essere assimilata a quella relativa agli
“atti di natura espropriativa o ablativa”.
Di diverso avviso, tuttavia, la Suprema Corte.
Nella sentenza che si è citata, infatti, secondo
il Giudice della giurisdizione, sarebbe irrazionale una
riserva di giurisdizione ordinaria limitata alla fisiologia
del procedimento espropriativo, caratterizzata dalla corresponsione
di un’indennità, quale presupposto di legittimità
del procedimento stesso, e non comprendente, invece, il
suo possibile sviluppo patologico, relativo ad una vicenda
di fatto espropriativa, caratterizzata dall’apposizione
di vincoli tali da rendere inutilizzabile, nella sostanza,
il bene posseduto dal suo titolare.
Secondo la Suprema Corte, dunque, la speciale competenza
della Corte d’Appello in grado unico non può
essere circoscritta alle sole controversie di opposizione
alla stima dell’indennizzo da esproprio, ma deve ritenersi
sussistente anche quando, come nel caso di specie, l’indennizzo
non sia stato né stimato, né determinato,
né offerto né tanto meno accettato.
Le controversie concernenti il riconoscimento del diritto
all’indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilità
assoluta sostanzialmente espropriativi, secondo la pronuncia
citata (4), appartengono alla giurisdizione del giudice
ordinario, atteso che rientrano nell’ampia previsione
di salvezza della giurisdizione di detto giudice di cui
all’art. 34, comma 3, lett. b), del d. lgs. n. 80
del 1998, non intaccato dalle recenti decisioni della Corte
Costituzionale n. 204 e 281 del 2004, sulle domande aventi
ad oggetto “indennità in conseguenza dell'adozione
di atti di natura espropriativa o ablativa”, ben potendo
anche la cosiddetta espropriazione “di valore”
essere ricompresa nella nozione di “atto ablativo”.
Tale interpretazione trova, del resto, conferma nel disposto
dell’art. 39 del d.P.R. n. 327 del 2001 (5), che attribuisce
alla cognizione della Corte d’appello la controversia,
introdotta con opposizione alla stima effettuata dall’autorità,
sulla determinazione dell’indennità per reiterazione
del vincolo sostanzialmente espropriativo.
D’altra parte, la pretesa dei ricorrenti è
sostanzialmente tesa a ottenere l’indennizzo per l'arbitraria
compressione del diritto di proprietà e non il risarcimento
per lesione degli interessi legittimi connessi con lo svolgimento
dei procedimenti urbanistici; pertanto, anche sotto questo
profilo si conferma la razionalità della lettura
del citato art. 34 che riserva al Giudice Ordinario la questione
dell’indennizzabilità del vincolo di inedificabilità
reiterato.
Giova osservare che, sotto questo profilo anche il Giudice
Amministrativo ha interpretato la norma citata nel senso
fatto proprio dalla Corte di Cassazione.
In una recente sentenza, infatti, il TAR ha affermato che
le controversie concernenti il riconoscimento del diritto
all’indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilità
assoluta, sostanzialmente espropriativi, nella ricorrenza
dei presupposti indicati dalla sentenza della Corte cost.
n. 179 del 1999 (6), appartengono alla giurisdizione del
giudice ordinario, atteso che esse rientrano nella previsione
contenuta nell’art. 34, comma 3, lett. b), d. lgs.
n. 80 del 1998, come modificato dall’art. 7, l. n.
205 del 2000, sia negli art. 39 comma 3, e 53 comma 3, d.P.R.
n. 327 del 2001 (7).
Di uguale avviso il Consiglio di Stato, secondo cui vi sarebbe
un’ampia previsione di salvezza della giurisdizione
ordinaria, riconosciuta dalla disposizione sopra indicata
per le controversie riguardanti indennità in conseguenza
dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa,
in quanto vi rientrano le c.d. espropriazioni di valore
e, conseguentemente, le controversie concernenti il riconoscimento
del diritto all’indennizzo per reiterazione di vincoli
di inedificabilità assoluta sostanzialmente espropriativi
(8).
2. I vincoli di inedificabilità per la Corte costituzionale.
Risolta la questione di giurisdizione, rimangono da individuare
le ipotesi nelle quali è ammesso l’indennizzo
per l’apposizione di vincoli di piano volti a privare
il fondo di ogni capacità edificatoria.
La pronuncia giurisprudenziale che costituisce il capostipite
interpretativo per dirimere tale problematiche è
rappresentata dalla sentenza della Corte costituzionale
20 maggio 1999, n. 179 (9), che ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per contrasto con l’art. 42 cost., il
combinato disposto degli artt. 7, n. 2, 3 e 4, e 40, l.
17 agosto 1942, n. 1150 e dell’art. 2, l. 19 novembre
1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione
di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati
all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità,
senza la previsione d’indennizzo.
Secondo il giudice costituzionale, in questi casi, si rende
necessario un intervento legislativo che dovrà precisare
le modalità di attuazione del principio dell’indennizzabilità
dei vincoli a contenuto espropriativo, delimitando le utilità
economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei confronti
della P.A., potendo scegliere tra misure risarcitorie, misure
indennitarie e, in taluni casi, misure alternative riparatorie
anche in forma specifica, mediante offerta ed assegnazione
di altre aree idonee alle esigenze del soggetto che ha diritto
ad un ristoro, ovvero mediante altri sistemi compensativi
che non penalizzano i soggetti interessati dalle scelte
urbanistiche che incidono su beni determinati.
Nel contempo, tale esigenza di un intervento legislativo
sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione
dell’indennizzo non esclude che, in caso di persistente
mancanza di specifico intervento legislativo determinativo
di criteri e parametri per la liquidazione delle indennità,
il giudice competente sulla richiesta di indennizzo, una
volta accertato che i vincoli imposti in materia urbanistica
abbiano carattere espropriativo nei sensi suindicati, possa
ricavare dall’ordinamento le regole per la liquidazione
di obbligazioni indennitarie, nella specie come obbligazioni
di ristoro del pregiudizio subito dalla rinnovazione o dal
protrarsi del vincolo.
Infatti, l’indennizzo per i vincoli urbanistici, come
alternativa non eludibile al termine di efficacia posto
dall’art. 2 l. 19 novembre 1968, n. 1187 (10), è
dovuto allorché la possibilità di reiterazione
del vincolo scaduto, riconosciuta all’Amministrazione
per giustificate ragioni di interesse pubblico, comporta
che si superi la durata fissata dal legislatore come limite
alla sopportabilità del sacrificio da parte del soggetto
titolare del bene.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 5 del 1980 (11),
era già intervenuta in materia, sancendo il principio
secondo il quale lo ius aedificandi continua ad inerire
al diritto di proprietà, con il conseguente obbligo
di indennizzo anche nel caso di espropriazioni di valore.
Sulla questione dei vincoli urbanistici è intervenuta
la Corte costituzionale, una prima volta con la sentenza
n. 82 del 1982 (12), la quale ha ammesso la legittimità
costituzionale delle disposizioni degli artt. 1, 2 e 5 della
legge n. 1187 del 1968, ritenendo che il legislatore avesse
la facoltà di scelta tra la previsione di un indennizzo
e la predeterminazione di un termine di durata dell’efficacia
del vincolo.
Successivamente, con la sentenza n. 575 del 1989 (13), ha
affermato che la temporaneità e la indennizzabilità
dei vincoli urbanistici di natura espropriativa sono tra
loro alternative, per cui l’indeterminatezza temporale
comporta il diritto all’indennizzo.
Per distinguere tra i vincoli indennizzabili e non indennizzabili,
ovvero tra vincoli urbanistici soggetti a decadenza e non
soggetti a decadenza, la Consulta fa riferimento al criterio
del carattere particolare del vincolo, per il quale la mancata
fruibilità del bene protratta nel tempo e non indennizzata
determina violazione del comma 3 dell’art. 42 Cost.
Al contrario, la Consulta non ritiene indennizzabili i vincoli
posti a carico di intere categorie di beni, e tra questi
i vincoli urbanistici di tipo conformativo, e i vincoli
paesistici.
In altre parole, i soli vincoli indennizzabili devono essere:
- quelli preordinati all’espropriazione;
- ovvero quelli aventi carattere sostanzialmente espropriativo,
nel senso di comportare come effetto pratico uno svuotamento,
di rilevante entità ed incisività, del contenuto
della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente
operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati
(14);
- devono comportare l’inedificabilità assoluta,
qualora non siano stati discrezionalmente delimitati nel
tempo dal legislatore dello Stato o delle Regioni;
- ove vi sia la previsione di una scadenza del vincolo,
essi abbiano superato la durata che dal legislatore sia
stata determinata come limite, non irragionevole e non arbitrario,
alla sopportabilità del vincolo urbanistico da parte
del singolo soggetto titolare del bene determinato colpito
dal vincolo, ove non intervenga l'espropriazione (15), ovvero
non si inizi la procedura attuativa, preordinata all’esproprio)
attraverso l’approvazione di piani particolareggiati
o di esecuzione, aventi a loro volta termini massimi di
attuazione fissati dalla legge;
- superino sotto un profilo quantitativo (16) la normale
tollerabilità secondo una concezione della proprietà,
che resta regolata dalla legge per i modi di godimento ed
i limiti preordinati alla funzione sociale.
Giova osservare, a completamento del tema, che il Giudice
Amministrativo ha ritenuto che rientrasse nella discrezionalità
dell’autorità di pianificazione disporre la
subordinazione della reiterazione dei vincoli di localizzazione
all’assenza di soluzioni alternative o alla perequazione
di proprietà espropriabili (17).
Anzi, sotto questo profilo, l’Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato, con pronuncia immediatamente successiva
a quella del giudice costituzionale del 1999 ha affermato,
sotto il profilo amministrativo, che deve ritenersi che
l’Amministrazione, nel reiterare i vincoli in esame,
debba prevedere il relativo indennizzo e che è, pertanto,
illegittimo il provvedimento con il quale si reiterano i
vincoli a contenuto espropriativo nella parte in cui si
omette la previsione dell’indennizzo (18).
3. Vincoli non indennizzabili e giurisprudenza amministrativa.
Come si è visto, secondo l’orientamento del
giudice costituzionale non possono ritenersi indennizzabili
i vicoli aventi carattere di generalità per tutti
i consociati e quindi apposti in modo obiettivo (19) ad
intere categorie di beni.
Tali vicoli, infatti, interessano la generalità dei
soggetti, con una sottoposizione indifferenziata di essi,
anche per zone territoriali, ad un particolare regime secondo
le caratteristiche intrinseche del bene stesso.
Non si può porre un problema di indennizzo se il
vincolo, previsto in base alla legge, abbia riguardo ai
modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie
di beni, ovvero quando la legge stessa regoli la relazione
che i beni abbiano rispetto ad altri beni o interessi pubblici
preminenti.
Devono di conseguenza essere considerati come normali e
connaturali alla proprietà i limiti non ablatori
posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione
e programmazione urbanistica e relative norme tecniche,
quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta,
le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione
a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità
ovvero i limiti e i rapporti previsti per zone territoriali
omogenee e simili.
Inoltre, si collocano al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo
i vincoli che importano una destinazione, anche di contenuto
specifico, realizzabile ad iniziativa privata o promiscua
pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione
o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano
attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità
di previa ablazione del bene.
Tale ultima evenienza può essere il risultato di
una scelta di politica programmatoria tutte le volte che
gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio
di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e
come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie)
anche attraverso l’iniziativa economica privata, pur
se accompagnati da strumenti di convenzionamento.
Si fa riferimento, ad esempio, alla realizzazione di parcheggi,
di impianti sportivi, di mercati o di complessi per la distribuzione
commerciale, di edifici per iniziative di cura e sanitarie;
ovvero alla utilizzazione quali zone artigianali o industriali
o residenziali.
In breve, tale categoria di vincoli riguardano tutti quelli
relativi ad iniziative suscettibili di operare in libero
regime di economia di mercato.
In specifico, anche la giurisprudenza amministrativa ha
affermato che i vincoli di piano regolatore ai quali si
applica il principio della decadenza quinquennale ai sensi
dell’art. 2, l. n. 1187 del 1968 (e la correlativa
indennizzabilità in caso di mancato rispetto di tale
termine) sono soltanto quelli che incidono su beni determinati
assoggettandoli a vincoli preordinati all’espropriazione
o a vincoli che ne comportano l’inedificabilità,
svuotando, quindi, il contenuto del diritto di proprietà
e incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile
rispetto alla sua destinazione naturale ovvero diminuendone
in modo significativo il suo valore di scambio.
Invece, la previsione di una determinata tipologia urbanistica
non è un vincolo preordinato all’espropriazione,
né comportante l’inedificabilità assoluta,
trattandosi di una prescrizione diretta a regolare concretamente
l’attività edilizia in quanto inerente alla
potestà conformativa propria dello strumento urbanistico
generale, la cui validità è a tempo indeterminato
come espressamente stabilito dall’art. 11, l. n. 1150
del 1942 (20)
Parimenti, anche il vincolo di inedificabilità di
tipo paesistico, che rivela una qualità insita nel
bene, sì che la proprietà su di esso è
da intendere limitata fin dall’origine, è da
considerare vincolo conformativo, non soggetto a decadenza,
che incide, anzi, sul valore del bene in sede di determinazione
dell’indennizzo per un’eventuale espropriazione.
In questi casi, anzi, la disciplina urbanistica è,
comunque, tenuta ad uniformarsi alla pianificazione paesistica
(21).
Dette situazioni limitative sono inerenti, come detto, alla
natura dei beni, e possono derivare da previsioni di legge
per via della ubicazione degli stessi (ad esempio, corsi
d’acqua e relative sponde) (22).
Del pari non è indennizzabile la reiterazione del
vincolo per destinazione a parco pubblico, a verde pubblico
ovvero a zona di pregio agricolo con valenza di tutela ambientale,
in considerazione del fatto che non tutti i vincoli di inedificabilità
assoluta hanno carattere espropriativo e che se anche si
prevede la realizzazione di un parco pubblico, il vincolo
imposto assolve la funzione primaria di conformare la proprietà
a tutela dell’ambiente e solo in via indiretta quella
di condurre ad una espropriazione (23).
Parallelamente, è stato ritenuto che la previsione
di strumento urbanistico che subordina l’attività
edificatoria alla preventiva formazione di un piano attuativo,
non impedendo in modo assoluto l’edificazione, non
è soggetta a decadenza (24).
In tale ultimo caso, non è previsto, infatti, alcun
intervento espropriativo a favore dell’ente pubblico,
né risulta concepita una riserva di realizzazione
di determinati interventi a favore della mano pubblica:
in tali casi, non si è in presenza né di un
vincolo espropriativo, né di un vincolo di inedificabilità
assoluto, bensì di una previsione conformativa che
in ogni caso non è tale da incidere sull’area
di cui si discute in modo da renderla inutilizzabile rispetto
alla sua destinazione, ovvero da diminuirne in modo significativo
il relativo valore di scambio.
Il Supremo Giudice Amministrativo aggiunge che le eventuali
difficoltà soggettive di realizzazione degli interventi
previsti dal piano regolatore generale non possono avere
alcun effetto sulla natura giuridica del vincolo conformativo,
trasformandolo in vincolo espropriativo o di inedificabilità
assoluto.
Ciò che è essenziale è che l’intervento
sia realizzabile ad opera del privato ed il vincolo si risolva,
nella sostanza, in una destinazione dell’area, anche
con previsione di un contenuto specifico, realizzabile soltanto
ad iniziativa del privato.
In tali casi il vincolo di destinazione, ancorché
determinato, non è assimilabile ai vincoli indennizzabili
di cui alla sentenza della Corte costituzionale del 1999
citata.
4. Modalità di apposizione dei vincoli e rapporto
con il T.U. espropriazioni.
Il quadro giurisprudenziale che si è delineato e
che applica, in specifico, i principi generali indicati
dal giudice costituzionale, non contiene alcun riferimento
al momento di determinazione dell’indennizzo.
In altre parole, ammesso che il vincolo sia preordinato
all’espropriazione o incida su beni determinati, svuotando
il contenuto del diritto di proprietà del loro titolare,
e che, quindi, sia temporaneo oppure indennizzabile, ci
si chiede ora quale sia il momento o fase procedurale in
cui l’indennizzo debba essere previsto.
In altre parole, è possibile riferirsi alla cadenza
procedimentale dell’espropriazione per indicare i
modi e i termini dell’indennizzabilità del
vincolo, oppure tale vicende segue regole e principi suoi
propri?
La risposta a tale questione giunge da una recente sentenza
del TAR del Piemonte, secondo il quale, la previsione dell’indennizzo
dovuto a fronte del protrarsi del vincolo di inedificabilità
costituisce contenuto essenziale del solo atto conclusivo
del procedimento pianificatorio (deliberazione di approvazione
del P.R.G.) ma non anche dell’atto endoprocedimentale
di adozione (25).
A sostegno di tale assunto ermeneutico, il giudice amministrativo
sabaudo osserva che la coincidenza precettiva tra piano
adottato e piano approvato è soltanto tendenziale:
in realtà, il principio di corrispondenza non è
assoluto né di frequente ricorrenza nella prassi
pianificatoria, atteso che il progetto adottato può
essere modificato (ed, in genere, lo è) in conseguenza
sia dell’accoglimento delle osservazioni/opposizioni
degli interessati sia delle correzioni apportate dalla Regione,
quale ente territoriale codecisore.
Inoltre, la menzionata sentenza costituzionale n. 179 del
1999 ha inteso l’indennizzo, a prescindere dalla concreta
configurazione di esso in termini esclusivamente monetari
o in chiave perequativa, come un obbligo posto a carico
della P.A..
A fronte dell’obbligazione indennitaria è,
dunque, concepibile un corrispondente diritto dell’interessato:
occorre, allora, interrogarsi su quali siano gli elementi
costitutivi della fattispecie generatrice del diritto all’indennità
da reiterazione di vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione
o, comunque, destinati a protrarre una precedente inedificabilità.
Secondo il TAR piemontese, il diritto in parola si perfeziona
soltanto al momento dell’approvazione del piano urbanistico
e non anche in epoca precedente, allorquando avranno piuttosto
perdurante vigore, semmai i vincoli destinati ad essere
reiterati. Gli effetti anticipatori derivanti dall’eventuale
efficacia sospensiva di misure di salvaguardia non sono
rilevanti, poiché la concreta operatività
di siffatto meccanismo, latamente cautelare, non discende
specificatamente dalla rinnovazione vincolistica, ma dalla
circostanza dell’avanzata pendenza di un procedimento
di pianificazione o di sue varianti ed, in ogni caso, in
forza di effetti prodotti da una differente ed apposita
previsione normativa.
A conferma alla correttezza dell’opinione anzidetta
si pone il tenore letterale del primo comma dell’art.
2 l. n. 1187-68, laddove il termine iniziale dell’efficacia
quinquennale dei vincoli urbanistici viene fatto decorrere
dal momento dell’approvazione del PRG: ciò
significa che, prima dell’approvazione, non vi è
reiterazione, ma soltanto continua a spiegare efficacia
il vincolo reiterando e, pertanto, in assenza del perfezionamento
della fattispecie generatrice del relativo diritto, nemmeno
può sussistere alcun obbligo giustiziabile.
Identico ragionamento vale, ovviamente, anche per il caso
in cui la rinnovazione dei vincoli urbanistici discenda
da una variante generale (di revisione) dello strumento
urbanistico generale.
La conseguenza di questo orientamento sta nel fatto che
l’omessa previsione dell’indennizzo, a fronte
di atti urbanistici contenenti reiterazioni vincolistiche,
può essere dedotta esclusivamente come vizio della
delibera di approvazione del PRG, ossia solo quando, divenuti
efficaci i nuovi limiti o la protrazione di quelli preesistenti,
risulti definitiva la scelta dell’Amministrazione
di non colmare, sul punto, un’eventuale originaria
lacuna della delibera di adozione.
In altri termini, dovendosi ammettere che il Comune possa
integrare, in sede di approvazione definitiva del piano,
il progetto semplicemente adottato, anche con riguardo alla
misura del relativo indennizzo concedibile, è giocoforza
ritenere che l’omissione in questione non sia un vizio
di legittimità della delibera di adozione, ma al
più una irregolarità rimediabile. Risulterebbe,
infatti, del tutto illogico ipotizzare la doverosità
dell’annullamento, con effetto caducante, di un atto
del procedimento in ragione di pretesi vizi, che risultino
poi legittimamente emendabili al momento del definitivo
perfezionamento della fattispecie a formazione progressiva.
5. Decadenza dei vincoli e conseguenze sulla disciplina
urbanistica dell’area: zona bianca o riespansione
della destinazione originaria dell’area.
Nell’ipotesi di previsione di vincoli preordinati
all’esproprio, secondo la ormai unanime giurisprudenza
amministrativa, l’inutile decorso del termine trasforma
l’area in “zona bianca”, con conseguente
operatività, fino alla nuova pianificazione, della
disciplina dettata dall’art. 4, ult. comma, l. n.
10 del 1977 (26).
In sostanza, la decadenza dei vincoli preordinati all’espropriazione
per l’inutile decorso del termine quinquennale entro
il quale il procedimento ablatorio deve essere concluso,
non ha l’effetto di restituire all’area già
vincolata l’originaria destinazione di zona , ma la
trasforma, appunto, in “zona bianca”, alla quale
il Comune può imprimere, motivando, la destinazione
di zona, che allo stato ritiene più conforme al pubblico
interesse.
In questo caso, infatti, il venir meno del vincolo non comporta
anche la caducazione del giudizio negativo contestualmente
espresso dall’Amministrazione comunale nei confronti
dell’originaria destinazione, ritenuta non più
adeguata alle mutate esigenze di pubblica rilevanza (27).
In altre parole, quando vi sia un vincolo preordinato all’espropriazione
o che comporti l’inedificabilità assoluta del
suolo, o che comunque privi il diritto di proprietà
del suo sostanziale valore economico, la sua decadenza,
determinata dal decorso del termine quinquennale previsto
dall’art. 2, comma 1, l. 19 novembre 1968, n. 1187,
decorrente dall’approvazione del P.R.G., come detto,
obbliga il Comune a procedere alla nuova pianificazione
della zona divenuta “bianca”.
Pertanto, è illegittimo il silenzio mantenuto dal
Comune sulla diffida del privato rivolta a provvedere alla
definizione urbanistica dell’area divenuta “zona
bianca” (28).
Tuttavia, la giurisprudenza amministrativa ha distinto,
nello specifico, due ipotesi diverse.
Infatti, gli effetti che si verificano alla scadenza del
P.R.G. sono differenti a seconda che si tratti di zone sottoposte
a vincoli c.d. sostanziali, preordinati ad esproprio, in
quanto l’area risulterà alla scadenza priva
di specifica destinazione, ovvero zone non sottoposte a
vincoli, nel qual caso invece rimane in essere la destinazione
di piano (29).
Il decorso infruttuoso del quinquennio, che comporta l’immediata
cessazione dell’efficacia dei vincoli urbanistici,
non semplicemente della loro esecutorietà, bensì
della loro stessa esistenza quale previsione urbanistica,
comportano, quale conseguenza, la necessaria riespansione
delle ordinarie facoltà dominicali di utilizzazione
del bene da parte del titolare.
È stato, quindi, ritenuto illegittimo un diniego
di concessione edilizia opposto dal Comune in ragione del
fatto che l’area interessata fosse divenuta, per scadenza
del vincolo, “zona bianca”, ossia priva di disciplina
urbanistica, poiché, nel caso di specie l’area
era, comunque, ricompresa in una zona non sfornita in assoluto
di disciplina urbanistica, per cui non poteva operare l’art.
4, ult. comma, lett. b), l. n. 10 del 1977, che ammette
per le c.d. “zone bianche” esclusivamente interventi
di risanamento e manutenzione (30).
In altre parole, il decorso del termine quinquennale di
durata dei vincoli di inedificabilità previsti dallo
strumento urbanistico generale può rendere un’area
assimilabile ad una c.d. zona bianca di cui all’art.
4 l. 28 gennaio 1977, n. 10, solo ove vi sia un piano regolatore
generale privo dei contenuti essenziali di cui all’art.
7 l. 17 agosto 1942, n. 1150.
Pertanto, solo un piano regolatore generale privo dei contenuti
essenziali di cui alla norma sopra indicata può rendere
un’area, nell’ipotesi di sopravvenuta inefficacia
del vincolo, assimilabile ad una “zona bianca”,
disciplinata alla stregua delle aree prive di disciplina
urbanistica.
Al contrario, laddove non esista lacuna nella normativa
urbanistica, il venir meno del vincolo comporta la riespansione
del piano regolatore generale per la medesima zona (31).
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