ARCANGELO MONACILIUNI

In tema di giurisdizione sui corrispettivi dovuti alle strutture sanitarie accreditate al Servizio sanitario Un recente e pregevole scritto (1) a margine della giurisprudenza amministrativa minoritaria (2) che ancor dopo la pronuncia n. 204 del 2004 del giudice delle leggi ha continuato, invero senza insistervi (3), a ritenere attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le questioni involgenti la determinazione dei corrispettivi dovuti alle strutture sanitarie accreditate al Servizio sanitario nazionale induce chi scrive ad intervenire nel dibattito per apportarvi un contributo di elementi fattuali, più che di diritto. Ciò, sia chiaro, non per operare tardive ed inopportune difese di ufficio (4) traendone, come pur possibile, argomenti da talune notazioni della cennata dottrina, ma solo per far emergere in tutta la sua portata il substrato fattuale con cui, nelle più diverse sedi, necessitava e necessita confrontarsi per far nascere lo ius. La sentenza della Consulta era intervenuta su remissione del giudice ordinario in un processo nel quale era controverso il credito vantato, per effettuazione di prestazioni di ricovero in favore di cittadini-utenti, da una struttura sanitaria privata accreditata al servizio sanitario nazionale nei confronti di una azienda sanitaria locale (asl, d'ora in avanti), come noto, costituente diramazione territoriale del Servizio sanitario nazionale; tale situazione di fatto aveva quindi dato luogo al dispositivo additivo, ai cui sensi il primo comma dell'art. 33 del d. l.vo n. 80/1998, come sostituito dall'art. 7 della l. n. 205/2000, oggi recita: "Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi, relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonchè afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni ed ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481". In tale quadro, anche se la cortesia dell’Autore dello scritto da cui si trae spunto evita il giudizio, non si ha motivo di negare come possa essere agevole la sommaria conclusione di ritenere una "forzatura" il continuare a sostenersi l'attrazioni di siffatte controversie nell'ambito della ripetuta giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (5). E tuttavia, ad "una forzatura" si era già pervenuti laddove la giurisprudenza, questa volta unanime, (6) aveva concluso che il medesimo disposto normativo poteva consentire di ritenere devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative al servizio farmaceutico (relative al pagamento dei corrispettivi dovuti sempre dalle asl ai farmacisti per erogazioni di farmaci ai cittadini), in dispregio della lettera della norma inserita nell'ordinamento dalla Consulta, alla cui stregua esse -pacificamente ricomprese fra le controversie afferenti al servizio farmaceutico, nella sua lata e piena accezione, ossia non limitato alla fase dell'affidamento- erano da ritenersi invece devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Insomma, paradossalmente, la norma scaturita dalla pronuncia della Corte Costituzionale da un lato impone (imporrebbe) il ricorso al giudice ordinario per vicende che, come tenterà di dimostrarsi in appresso, vedono immanentemente presente l'autorità anche nella fase del pagamento dei corrispettivi e dall'altro sottrae (sottrarrebbe) allo stesso vicende contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale attinenti al rapporto interno, farmacista-Asl, in ordine al quale la contrapposizione fra le parti si presta senza dubbio ad essere schematizzata secondo il binomio obbligo-pretesa, con esclusione di ogni coinvolgimento dell'amministrazione come autorità. Fermo il doveroso ossequio ai dicta della Corte, non può non evidenziarsi la contraddizione che ne emerge(rebbe), ove si abbia presente che ci si muove nell'unico ambito della tutela della salute, refluente nel generale ed onnicomprensivo servizio pubblico preposto a tali fini, da cui si diramano sia il servizio farmaceutico che quello sanitario nel cui seno peraltro si collocano, sia pur in funzione sussidiaria (7), le stesse strutture private accreditate (8). E forse allora meno temerario potrà apparire il discostamento, dal mero dato letterale del dispositivo, collocato in un ambito che vede la 204 costituire, più che un esercizio delle attribuzioni pure del giudice delle leggi, una sorta di arbitrato costituzionale, od anche una soluzione salomonica che potesse accontentare un po’ tutti (9). Ciò premesso, le fila del discorso possono essere riannodate partendo dalla sintesi operata dalla ripetuta pronuncia del Tar Campania n. 19740/2004 per descrivere il rapporto di accreditamento che "nel complesso del suo unitario ed inscindibile sviluppo, realizza un intreccio di vicende autoritative e paritetiche che lo accompagna lungo l’intero suo percorso. Ed infatti: - la realizzazione delle strutture e l’esercizio delle attività sanitarie e sociosanitarie sono subordinate ad autorizzazione (art. 8 ter del d. l.vo n. 229 del 1999, che peraltro reitera principi posti dal T.U. del 1934); - l’accreditamento istituzionale è rilasciato .... subordinatamente alla rispondenza delle strutture ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale ed alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti (8 quater, comma 1); - la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazione erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’art. 8 quinquies (8 quater, comma 2) annualmente a negoziarsi previa determinazione autoritativa dei fabbisogni a mezzo di provvedimenti regionali (“c. detti tetti di spesa”, di cui alle leggi finanziarie dal 1995 in poi); - la remunerazione delle prestazioni effettuate ha luogo sulla scorta di tariffari predefiniti dall’amministrazione (art. 8 sexies d.l.vo n. 229 e cit. e già legislazione precedente); - le regioni assicurano le funzioni di controllo sull’appropriatezza e sulla qualità delle prestazioni rese (art. 8 octies) e, quindi, in concreto la remunerabilità delle singole prestazioni; il che è avvenuto con normativa di dettaglio che compendia momenti di discrezionalità pura e tecnica l’una nell’altra avviluppata; - è solo nella fase finale della prestazione a favore dell’utenza (quei “rapporti individuali di utenza con soggetti privati”, di cui già alle esclusioni previste dall’abrogato secondo comma dell’art. 33) che il rapporto si spoglia di regola di ogni valenza autoritativa e quindi si sottrae insieme alla giurisdizione di legittimità ed a quella esclusiva". Orbene, per adempiere allo scopo che ci si è qui dati: rendere visiva l'inestricabile coessenza del momento autoritativo e di quello obbligazionario ancora nella fase della liquidazione del corrispettivo, è utile partire da un concreto esame delle domande giudiziarie presentate ante pronuncia 204 innanzi al giudice amministrativo (campano, per comodità di indagine). Ne emerge, in primo luogo, che la loro proposizione seguiva la cadenza degli atti cui tramite le singole asl negavano ingresso ai periodici pagamenti richiesti dalle strutture acccreditate; dinieghi, delle asl, legati a contestazioni di diversa natura fra loro affastellate e riguardanti, come emergeva quasi sempre solo a seguito di attività istruttoria, spesso cumulativamente: il superamento dei tetti di spesa annuali, quali fissati dalla regione e/o dalle singole asl con i sottostanti piani aziendali attuativi; l'erogazione di prestazioni non ricomprese nella branca di accreditamento e/o rese in misura superiore a quella imposta dalla capacità operativa massima assegnata a ciascuna struttura; l'erogazione di prestazioni inappropriate e/o incongrue. Come è noto, i c.detti tetti di spesa costituiscono i limiti quantitativi entro i quali, a valle dell'accreditamento, anno per anno le singole strutture devono contenere le rispettive capacità prestazionali. Essi sono imposti dalle regioni e la loro attuazione - vincolata, nell’ambito di predefiniti margini operativi- è demandata alle singole aziende sanitarie locali. La specifica querelle, se controversie legate alla determinazione dei tetti di spesa avessero a rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario o in quella del giudice amministrativo, è stata risolta dalla recentissima pronuncia dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 2 maggio 2006, n. 8, cui la questione era stata sottoposta dal Consiglio di giustizia amministrativa della regione siciliana, con ordinanza del 5 maggio 2005, n. 287. Aveva il Consiglio di giustizia rilevato come, a fronte della possibilità di ritenere devolute alla giurisdizione di (sola) legittimità del giudice amministrativo, non incisa dalla pronuncia della Consulta, controversie legate alla fissazione dei tetti di spesa, intesi in tal caso come atti di organizzazione connotati da margini di discrezionalità, si poneva la contraria tesi di dover ritenere le stesse invece devolute alla giurisdizione del giudice ordinario alla luce della riformulazione dell'art. 33 operato dalla pronuncia 204, alla cui stregua, in sostanza, una volta superata la fase dell'affidamento della concessione (qui dell'accreditamento) "ogni controversia avente quale oggetto sostanziale la spettanza di diritti di credito nascenti dall'erogazione del servizio pubblico sembrava appartenere al giudice ordinario, ancorchè al riconoscimento del diritto potesse pervenirsi solo attraverso la rimozione della statuizione amministrativa (avente, in tale prospettiva, natura e consistenza di mero atto paritetico)". La Plenaria ha affermato che siffatte controversie rientrano nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo "in quanto esercizio del potere di programmazione sanitaria, a fronte del quale la situazione del privato è di interesse legittimo", aggiungendo la loro riconducibilità "ratione materiae anche alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di servizi pubblici, così come definita dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 204 del 2004" con la precisazione che "In tal senso è anche la giurisprudenza delle dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, di cui alle sentenze n n. 6330 e 16605 del 2005". In disparte la necessità di comprendere, in sede di approfondimento dei profili di diritto, a quale parte delle composite statuizioni della Cassazione si sia riferita la Plenaria (10), sussiste dunque la giurisdizione -esclusiva- del giudice amministrativo ogni qual volta si dibatte di fissazione dei tetti di spesa ed andrebbe a questo punto verificata l'incidenza della statuizione del supremo consesso della giustizia amministrativa sulla sorte processuale delle controversie che trovano genesi in detta determinazione, proposte in pendenza della domanda giudiziaria per il suo annullamento, ovvero in sua assenza, direttamente a valle avverso gli atti di dinieghi dei pagamenti. Ciò avuto conto che la decisione della Plenaria in commento, nel merito, ha in sintesi concluso per la legittimità di provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa che intervengano successivamente all'inizio dell'erogazione annuale delle prestazioni, e quindi a prestazioni mensili già erogate (11). E ciò, ancora, in un quadro processuale più articolato, che vede(va) di solito proposta una sola domanda per rivendicare il quantum complessivamente dovuto e negato dalle asl per le cennate diverse e cumulative ragioni. E' ben chiaro a chi scrive che adducere inconveniens non est solvere argumentum e che le diverse situazioni trovano specifiche soluzioni nei canoni posti e tuttavia non potrà negarsi che la loro peculiarità (quanto meno) non rende agevole districarsi fra i diversi istituti applicabili, ivi compreso ovviamente quello della disapplicazione, peraltro non più retaggio del solo giudice ordinario. Proseguendo ordinatamente, ulteriori dinieghi (decurtazioni sulle notule mensili), oltre quelli legati al superamento dei tetti, afferiscono alla contestazione di prestazioni effettuate al di fuori della branca specialistica di accreditamento e/o con superamento dei limiti prestazionali individuali, ovvero della capacità operativa massima assegnata a ciascuna struttura privata accreditata in ragione sia dei requisiti idoneativi posseduti e riconosciuti dall'amministrazione pubblica sia del precipitato autoritativo della programmazione aziendale (delle singole asl). A monte vi sono una miriade di atti, regionali e di ciascuna asl, oltre che nazionali, recanti la disciplina dei singoli profili sopra indicati, che si susseguono con frequenza ininterrotta e che vengono quasi sempre contestati e sottoposti al vaglio del Tribunale amministrativo dall'una, dall'altra o da tutte le strutture private accreditate (12); ciò, anche qui, a mezzo di impugnative proposte innanzi al Tar a volte all’atto della loro emanazione ed altre volte (si intende, prima della sopravvenienza della 204) in sede applicativa, al verificarsi della lesione, in una quindi agli atti di diniego dei pagamenti richiesti. Ora, senza necessità di indugiare oltre, appare di palmare evidenza l'impossibilità di frazionamento delle singole parti di quello che costituisce un unicum inscindibile: ossia dei limiti quanti-qualitativi che il coacervo dispositivo pone in via autoritativa alla capacità prestazionale di ogni singola struttura. Al riguardo, basterà far cenno solo ad uno degli ultimi provvedimenti regionali esaminati in sede di merito dal Tar Campania, ovvero alla delibera di giunta regionale n. 1342 del 27.12.2004 che, al fine di salvaguardare il sistema di controllo della spesa sanitaria basato congiuntamente sui tetti di spesa e sulla programmazione della capacità operativa massima di ciascuna struttura, statuisce che la possibilità di riconoscere implementazioni retroattive nell'erogazione di prestazioni e quindi i relativi pagamenti (costituente il quid del deliberato, recante una sorta di sanatoria del pregresso) resta subordinata alla previsione -di chiusura- secondo cui, ferma la necessaria sussistenza degli specifici presupposti partitamente indicati, gli effetti di detti riconoscimenti "trovano comunque un limite invalicabile, attesa la valenza del potere programmatorio ed autorizzatorio regionale e degli enti sub-regionali, cui deve conformarsi l'iniziativa economica privata, nei tetti di spesa definiti dalla regione, segnatamente per gli anni 2001 e 2002 e per quelli successivi, ovvero dalle aziende sanitarie locali per gli anni precedenti"(13). Il che mostra plasticamente l'intreccio indissolubile dell'attività provvedimentale in commento, ai diversi livelli fra loro comunicanti, direttamente ed immediatamente incidente nella fase dei pagamenti e, aggiungasi, richiedente una attività valutativa, ossia non meramente accertativa, demandata ad organismi vari. Procedendo per li rami, ulteriori decurtazioni -aventi queste una loro possibile autonomia- sono legate alle modalità di esecuzione delle prestazioni, ossia al rispetto dei criteri di adeguatezza, congruità ed appropriatezza, quali fissati dalla normativa regolamentare (statale e regionale), ovvero al loro riferimento all'una o all'altra voce dei tariffari. Ma anche qui, per decidere sulla legittimità di decurtazioni operate per non essersi attenuti a detti criteri non potrà che spostarsi l'esame su di essi, ossia sul corretto esercizio della discrezionalità tecnica ed amministrativa di cui ciascuno di essi sono distinta espressione (14), poichè è tale esercizio ad esser posto in discussione e poichè esso si colloca a pieno titolo nell'ambito della funzione e non della mera obbligazione (15). D'altra parte, è proprio perchè si versa in un ambito pubblicistico e si assiste alla descritta intima coessenza fra le diverse ragioni ostative ai pagamenti che il giudice amministrativo partenopeo ebbe a ritenere, ove fondata la pretesa attorea, di potersi anche limitare in prima battuta ad una condanna sull'an (16). Certo, va detto prima di concludere, alcune singole decurtazioni -il riferimento è a quelle (poche) effettuate per contestazioni riferite alla carenza dei soli requisiti idoneativi o a quelle (poche) involgenti il merito della singola prestazione, accettato il criterio ma divergendo il giudizio solo sulla sua applicazione- potrebbero ritenersi rientrare nel mero alveo civilistico dell'adempimento/inadempimento; nondimeno, ferma la loro intima connessione con i criteri a monte fissati d'imperio, esse costituiscono parte marginale di un insieme, che insieme si presenta sub versante procedimentale-amministrativo e processuale e che richiede soluzioni unitarie e lineari. D'altro canto, il giudice amministrativo, nell'ambito della sua giurisdizione, ha a sua disposizione tutto lo strumentario necessario per poter applicare -come puntualmente avvenuto- i canoni processuali, anche prettamente civilistici, il cui utilizzo sia richiesto dalle singole posizioni e domande. A questo punto si impone di tirare le fila e concludere. Come si è più volte detto, scopo del lavoro non è quello di insistere sulle considerazioni di diritto svolte (dal Collegio) nella pronuncia del 2004, ad immediato ridosso della decisione n. 204/2004 della Corte costituzionale. Qui si intendevano solo evidenziare i profili fattuali che rendono peculiari le fattispecie in commento rispetto alla generalità delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi nell'ambito dei pubblici servizi. Ben vero, infatti, che solo qui è dato riscontrare l'immanente presenza del momento autoritativo nella fase dell'esecuzione del rapporto, anzi di più momenti fra loro intersecantisi ed avviluppati in nodi inestricabili con i profili obbligazionari, come peraltro comprovato dalle stesse denunce proposte in sede giurisdizionale, attinenti per la gran parte a vizi dei percorsi procedimentali fissati in via d'imperio con atti generali al di fuori ed al di sopra del singolo rapporto. Questo è un fatto, che spero esser stato in grado di dimostrare, come è pure un fatto che il giudice delle leggi si sia limitato a dare atto dell'adeguatezza della motivazione della rilevanza della questione quale operata dal giudice a quo, senza cioè che sia stato ritenuto necessario soffermarsi a valutare (o a esternare in sentenza) le specifiche ragioni della pretesa dei pagamenti da parte della Casa di cura Villa Maria Pia, che il Tribunale di Roma aveva adito. Quale significato vada attribuito ad essi, o possa loro attribuirsi, lo si lascia al dibattito che avesse a seguire e che ben può giovarsi, oltre che della sopravvenuta decisione della Plenaria, pur se non direttamente rivolta alle questioni a valle della determinazione autoritativa dei tetti di spesa, delle stesse considerazioni svolte dalla 204 e ancora di recente dalla Consulta ribadite, da cui emerge chiaro che il giudice delle leggi, nel ripudiare il sistema dei blocchi di materie, vuol in sintesi escludere che la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio o il generico coinvolgimento di un pubblico interesse in un settore dell'ordinamento sia sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo pur in assenza del connotato autoritativo che le renda particolari (17) Quel che è comunque certo è che un sistema giudiziario costretto ad aggrovigliarsi in questioni di giurisdizione, di individuazione del tipo di giurisdizione (di legittimità, esclusiva, piena, a fermarsi qui) e di limiti interni alle medesime viene alla fine a negare quelle risposte immediate invece dovute ed a gran voce richieste e non fa da argine a fenomeni extragiudiziari distorti, vieppiù riprorevoli nel settore qui in commento.   ----------     (1) Renata Spagnuolo Vigorita, associata di diritto amministrativo nell'Università di Napoli Federico II, in Giustamm.it n. 5/2006 "La sentenza C. Cost. 204/04 e la giurisdizione sui servizi sanitari: annotazioni a margine di una giurisprudenza minoritaria". (2) Con ricorso ad argomentazioni non univoche: Tar Campania, sez. 1^, 30 dicembre 2004, n. 19740; Tar Sicilia, Catania, 13 maggio 2005, n. 812; Tar Calabria, Reggio Calabria, 8 novembre 2005, n. 2018; Tar Sicilia, Palermo, 1^, 30 settembre 2004, n. 2128. (3) In particolare, la pronuncia n. 19740 del Tar Campania è rimasta isolata. La medesima prima sezione di lì a poco si è adeguata all'orientamento prevalente ed ha declinato la giurisdizione in siffatte fattispecie (cfr. Tar Campania, sez. prima, 26.7.2005, n. 10391 e segg.). (4) Chi scrive è l'estensore della pronuncia del Tribunale amministrativo partenopeo 30 dicembre 2004, n. 19740, di cui, fra le altre, nello scritto cennato. (5) Per quanto attiene alla pronuncia del Tribunale partenopeo, appare il caso di precisare come, alla stregua del petitum sostanziale del gravame, la cognizione sulla controversia si sarebbe comunque potuto ritenere allo stesso devoluta in applicazione dei principi fissati da Cass., sez. un., n. 7861 del 2001. (6) Alla devoluzione al giudice ordinario di siffatte controversie si è pervenuti senza particolari "traumi", quasi che essa discendesse pacificamente dalla norma. Poche le pronunce della giurisprudenza che a tale conclusione son pervenute solo all'esito di un percorso argomentativo: cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 ottobre 2004, n. 6489, secondo cui "se pur il dato testuale sembra lasciare integra la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato immobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni ed ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481" se quindi esso "non sembra lasciare spazio, sul piano della concatenazione letterale, alla introduzione di un canone esegetico in linea con le premesse concettuali, registrandosi una evidente scissione tra il riferimento al profilo autoritativo, contenuto nella prima parte del dispositivo medesimo, e la mera indicazione (introdotta dal "nonchè" finale) dei settori di pubblico servizio non incisi dalla pronuncia di incostituzionalità, e quindi attratti nella giurisdizione esclusiva", nondimeno "d'altro canto, una interpretazione che non tenesse nel debito conto anche delle linee portanti dell'intervento del giudice delle leggi potrebbe sortire l'effetto di snaturare l'essenza stessa del nuovo assetto delineato dalla pronuncia in esame" e Tar Campania, sez. 1^, 24 novembre 2004, n. 12267, che alla medesima conclusione giunge individuando i percorsi attraverso i quali pervenirvi in via interpretativa, con l'avvertenza che, in difetto, ovvero se "così non avesse ad essere, se cioè non fosse possibile pervenire, per tale via, ad una declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo" (nella descritta fattispecie di rivendicazione di crediti per erogazione di farmaci, vicenda che vedeva del tutto assente ogni profilo di interventi autoritativi della p.a.), "non resterebbe che ipotizzarsi il ricorso alla stesso giudice delle leggi per una verifica della razionalità della norma e, quindi, della sua conformità ai parametri costituzionali di buon andamento e di eguaglianza formale e soggettiva valevole per tutti i soggetti dell'ordinamento, persone fisiche e giuridiche (C.C. n. 25 del 1966 e n. 2 del 1969) e che si estrinseca, in ultima analisi, in un generale principio di ragionevolezza per cui situazioni eguali -quali quelle, a tutto concedersi, qui date- vanno trattate in modo eguale ed in maniera razionalmente diversa situazioni diverse (C.C. n. 53 del 1958; n. 15 del 1960; n. 4 del 1964; n. n. 1 del 1966; n. 5 del 1980; n. 15 del 1982)". (7) La sussidiarietà dell'attività dei privati rispetto a quella effettuata direttamente dalle strutture pubbliche è ricavabile da tutta la legislazione succedutasi in materia, ove considerata nel suo insieme, ovvero ove si neghi ingresso ad estrapolazioni di sue singole parti (il che, negli anni decorsi, non sempre è avvenuto sub latere giudiziario). Cfr., tuttavia, a sostegno dell'assunto, sul quale ci si riserva di reintervenire, C.C. 26 maggio 2005, n. 200, che ha ben chiarito come già ab origine l'accesso alle strutture private convenzionate (ed oggi accreditate) fosse stato subordinato alla duplice condizione che il servizio pubblico non fosse in grado di soddisfare la richiesta di prestazioni... e che fosse rilasciata apposita autorizzazione dalla Usl competente e come tale filo conduttore fosse proseguito ininterrotto subito dopo l'enunciazione (nel 1994) del principio della parificazione e concorrenzialità fra strutture pubbliche e private, sul quale si è fatta impropria leva per affermare diritti inesistenti: sempre secondo chi scrive, beninteso. La stessa Corte aveva già avuto modo di rilevare come “le disponibilità finanziarie condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinare previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto conto delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute” (Cort. Cost. 3 luglio 1998, n. 267) e, su tale scia, una anch'essa risalente pronuncia del Tribunale amministrativo partenopeo, sezione di Salerno, aveva avuto modo di precisare come "i principi di libera scelta e di concorrenzialità andassero rettamente collocati a valle e non a monte delle situazioni di diritto, quale scaturenti anche dalla vincolante programmazione regionale, tenuta ad operare nel rispetto delle compatibilità economiche” (Tar Campania, Salerno, 31 luglio 1998, n. 453). (8) Per la qualificazione delle strutture private accreditate e per la loro connotazione non riferibile immediatamente alla mera iniziativa privata, cfr. la ricostruzione di Spagnuolo Vigorita di cui sub n. 1. (9) La prima definizione è del Presidente de Lise in "I nuovi confini della giurisdizione esclusiva" e la seconda del Presidente Giacchetti in “Giurisdizione esclusiva, Corte Costituzionale e nodi di Gordio”. (10) I principi di diritto recati dalle due pronunce delle Sezioni unite in presenza della novella legislativa scaturita dalla decisione n. 204 del giudice delle leggi vanno atomisticamente analizzati ove a doversene fare applicazione nelle peculiari fattispecie di cui qui ci sta occupando, apparendo peraltro a dover esser letti ed interpretati in una a quelli già fissati da Cass., sez. un., 9 maggio 2003, n. 7160 e 18 luglio 2001, n. 9767. (11) Il che è quanto è stato reiteratamente sostenuto negli anni decorsi, fra altri, dal Tar Campania (cfr., da ultimo, sent. 6/12/2002, n. 7845 e ss.), che ebbe anche ad individuare nell'attivazione dell'istituto del silenzio il rimedio esperibile a fronte del ritardo dell'amministrazione nel provvedere (sentenza 11/2/2002, n. 770), fermo nelle more, come ancoraggio, il riferimento "al volume prestazionale dell'anno precedente, diminuito, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuato dalle norme finanziarie dell'anno in corso", come oggi autorevolmente affermato dalla sopravvenuta decisione della Plenaria e come il Tribunale partenopeo aveva anticipato, concludendo, in tema, che "è principio fondamentale della finanza pubblica che lo stanziamento costituisce un limite invalicabile; nel campo del Servizio sanitario nazionale lo stesso è ribadito esplicitamente dall'art. 1 del d.l.vo 502 del 1992 ed è reiterato nel tempo, con connesse sanzioni per le aziende sanitarie locali in caso di mancato raggiungimento dell'equilibrio economico (cfr., da ultimo, d.l. 18.9.2001, n. 347, convertito in l. 16.11.2001, n. 405 e art. 52, comma 4, lettera d), l. 27.12.2002, n. 289, che onera le Regioni all'assunzione di provvedimenti diretti a prevedere la decadenza automatica dei direttori generali la cui azienda l'equilibrio non ha raggiunto" (Tar Campania, sezione prima, 22.12.2003, n. 15481). (12) L'esistenza di gravi patologie funzionali nel pianeta sanità campano e l'abnorme contenzioso alle stesse legato è stato oggetto di più denunce del Presidente del Tar Campania (cfr., in particolare, la relazione di apertura dell'anno giudiziario 2004). Quasi un terzo del totale dei ricorsi incamerati negli anni scorsi, prima si intende che venissero meno le cause legate a domande pure di pagamenti, afferiva alla materia sanitaria. Pur in assenza di dati statistici più recenti, post 204, resta di sicuro comunque elevato il numero dei gravami avverso i provvedimenti regionali ed aziendali emanati in materia. Tale situazione, ben vero, non costituisce fenomeno isolato riferibile alla sola regione Campania, come notorio investendo, se pur in proporzioni diverse, altre realtà territoriali. (13) La delibera e l'atto aziendale applicativo sono stati entrambi annullati in parte qua da Tar Campania, sez. prima, n. 2217 del 2006 che, in conclusione, ha statuito come "le contestazioni del centro ricorrente si appalesano fondate per quanto riguarda il recuperi di somme pagate dalla Asl per prestazioni erogate in esubero.......": tale essendo la pretesa sostanziale fatta valere e decisa dal giudice amministrativo adito. (14) Per i criteri di fondo, può rinviarsi alle risalenti linee guida nazionali n. 1/1995 e regionali, di cui alla delibera n. 2254 dell’11.4.1995 ed alle circolari nn. 7006 del 4.7.1996; 367 del 2.7.1997 e 642 del 22.1.1997. (15) Al riguardo, val la pena riportare il passo di Tar Campania, sez. prima, 13 giugno 2002, n. 3459 che così recita: "Nell’ottica del pluralismo dei servizi alla persona, la tutela del diritto alla salute è assicurata attraverso presidi pubblici e strutture accreditate, anche private; il servizio pubblico fondamentale è cioè realizzato nell’indifferenza (relativa) del soggetto che lo svolge. Tanto comporta che l’amministrazione sanitaria sia chiamata a svolgere una molteplicità di funzioni non solo quale erogatrice di assistenza, ma anche di controllo delle prestazioni erogate dai privati. Tale ultima funzione non è assolutamente in discussione e costituisce uno dei capisaldi della riforma del Servizio sanitario nazionale recata dal d.l.vo 502/1992; ferma la potestà (intesa come potere-dovere) delle regioni e delle unità sanitarie locali di predefinire i requisiti del servizio a rendersi, con particolare riguardo ad accessibilità, appropriatezza clinica, etc. (art. 8 quinquies), sempre Regione ed aziende sanitarie locali -ossia anche queste ultime in via diretta, ancorchè nel rispetto degli indirizzi regionali- attivano un sistema di monitoraggio e controllo sulla definizione e sul rispetto degli accordi contrattuali da parte di tutti i soggetti interessati, nonché sulla qualità dell’assistenza e sull’appropriatezza delle prestazioni rese (art. 8 octies). La fase del controllo, quindi, non soltanto è fisiologica all’attività dell’amministrazione pubblica -nè si pone alcun dubbio in ordine alla sua compatibilità col dettato costituzionale, concorrendo anzi all’imparzialità ed al buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.) nell’esercizio della funzione di tutela della salute (art. 32 Cost.)- ma costituisce specifica attività demandata all’amministrazione sanitaria, come confermato dall’analisi dell’ulteriore normazione in argomento: si vedano, ex multis, da ultimo, le previsioni di cui all’art. 72 della l. 23.12.1998, n. 448 che impongono all’amministrazione sanitaria di assicurare l’effettiva vigilanza ed il controllo sull’uso corretto ed efficace delle risorse in modo da realizzare una riduzione dell’assistenza ospedaliera erogata in regime di ricovero ordinario anche attraverso il potenziamento di forme alternative alla degenza ordinaria; di cui agli artt. 86 e ss. della l. 23.12.2000, n. 388 con particolare riferimento all’art. 87 (monitoraggio delle prestazioni mediche, farmaceutiche specialistiche e ospedaliere), all’art. 88 (recante disposizioni sull’appropriatezza nell’erogazione dell’assistenza sanitaria, in una all’obbligo di far luogo ad un controllo analitico annuo di almeno il 2 per cento delle cartelle cliniche e delle corrispondenti schede di dimissioni in conformità a specifici protocolli di valutazione)". (16) Tar Campania, sezione prima, 22.12.2003, n. 15481 già sopra cit., secondo cui "Ritiene tuttavia il Tribunale che non sia possibile allo stato la statuizione sul quantum nel caso dovuto, atteso che la complessità delle verifiche esige l'intermediazione della funzione amministrativa, sia pur priva di ogni discrezionalità. La scelta di limitare la pronuncia all'an debeatur trova il suo fondamento nell'art. 35 del d.l.vo n. 80/1998, come sostituito dall'art. 7 della l. n. 205/2000, secondo cui il giudice amministrativo può stabilire i criteri in base ai quali l'amministrazione pubblica deve proporre a favore dell'avente titolo il pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno ingiusto. E' avviso del Collegio infatti che la previsione esprima un principio generale utilizzabile per tutte le azioni di condanna nel giudizio amministrativo; principio coerente con le speciali relazioni con l'amministrazione, da un canto, e con la struttura del processo amministrativo, dall'altro. In particolare, le caratteristiche di snellezza e di progressività di quest'ultimo consigliano un giudizio cognitorio celere ed un rinvio meramente eventuale allo speciale strumento del giudizio di ottemperanza quale mezzo di "chiusura" per l'effettività del sistema processuale e quindi di un giudicato a formazione progressiva cui mal si attaglia la disciplina codicistica di "cosa giudicata". Questa infatti è ritagliata su una situazione statica, a differenza di quella dinamica legata al continuo divenire dell'azione amministrativa ed al relativo giudizio nel cui ambito l'armamentario a disposizione del giudice amministrativo -quale peraltro rafforzato dalla novella processuale del 2000- consente un processo progressivo che vede le statuizioni del giudice (a partire da quelle cautelari, oggi possibili anche inaudita altera pars) interagire con il potere amministrativo anticipando gli effetti del giudicato anche mediante i poteri del giudice dell'ottemperanza commisuratamente alla progrediente definizione della fattispecie. E tale peculiarità ben può assumere rilievo anche nell'ambito della giurisdizione esclusiva come dimostra proprio il caso qui in esame in cui le statuizioni sull'an esigono un riesame insieme generale e articolato che si può immaginare di affidare a soggetti diversi dalla p.a. solo in via di extrema ratio. Per quanto possa occorrere, va aggiunto che la conclusione cui il Tribunale è pervenuto utilizzando lo strumento processuale dell'art. 35 cit. non collide con la previsione dell'art. 278 c.p.c. che lega la pronuncia di una condanna generica alla domanda di parte (a negarsi che qui che sia stata avanzata; il che peraltro non è, ove si valuti l'insieme della domanda attorea e la si reputi ammissibile); infatti, ferma la diversa regola processuale qui applicata, la giurisprudenza non esclude tout court la scissione delle pronunce sull'an e sul quantum operata d'ufficio (Cass. 2904/2000; 736/1987; 3840/1985), il che in sostanza è quanto anche qui operato rinviando ad una successiva fase dello stesso processo la definizione della lite. La differenza rispetto al processo civile sta solo nell'eventualità di tale fase; ma ciò senza in nulla ledere i diritti dell'attore, al contrario avvantaggiato da una soluzione processuale più rapida ove -come dovuto- si provveda a liquidare la posta debitoria in via amministrativa in applicazione dei criteri indicati dal giudice". (17) C.C. sentenza 11 maggio 2006, n. 191   (pubblicato il 25.5.2006)