RENATA SPAGNUOLO VIGORITA (associata di diritto amministrativo nell’Università di Napoli Federico II)

La sentenza C. Cost. 204/04 e la giurisdizione sui servizi sanitari: annotazioni a margine di una giurisprudenza minoritaria E’ noto che la sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale è stata promossa, tra le altre, dall’ordinanza n. 488 del 31.7.2002 emessa dal Tribunale di Roma nel procedimento civile tra una casa di cura accreditata e l’Azienda USL RM/E: nel quale si verteva del credito vantato dalla struttura sanitaria privata nei confronti dell’AUSL a fronte delle prestazioni erogate. Altrettanto noto l’esito del giudizio innanzi alla Corte: la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle previsioni che hanno devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie – ivi comprese quelle inerenti al servizio sanitario nazionale – riguardanti in sostanza rapporti obbligatori. Quello del legislatore degli anni ’98-2000 è stato considerato “un disegno di politica legislativa” che ha “rappresentato il punto di massima realizzazione della tendenza espansiva della giurisdizione esclusiva” (così, testualmente, ord. Trib. Roma 31.7.2002 n. 488, punto 5 della premessa).Ma in tale disegno, ad avviso di alcuni[1], non era possibile definire con chiarezza la “ragione per la quale la pretesa creditoria, che sul piano strutturale e funzionale, è indistinguibile da quelle che caratterizzano i rapporti obbligatori di diritto comune, dovesse rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo”.La giurisprudenza, civile ed amministrativa, formatasi all’indomani della sentenza della Corte Costituzionale 204/04, è stata pressocchè pacifica: la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando l’oggetto del giudizio è costituito da una pretesa che riguarda un diritto di credito, in cui la ASL non è coinvolta come autorità, sebbene il diritto stesso scaturisca da un rapporto di tipo concessorio (ex lege). Alla base di tale conclusione sta l’interpretazione del quadro normativo fornito, appunto, dalla Corte Costituzionale, secondo cui le controversie riguardanti servizi pubblici (compreso quello sanitario nazionale) possono esser oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo se in esse la p.A. agisce esercitando il suo potere autoritativo. Così, criterio per l’attribuzione della giurisdizione esclusiva diviene la circostanza che il giudizio verta sull’esercizio, da parte della P.A., del potere di cui è attributaria, e dunque sullo svolgimento della pubblica funzione[2].Poiché, come in parte anticipato, i rapporti credito-debito tra soggetti erogatori del servizio in regime di accreditamento ed ASL si risolvono tutti in contratti (rectius: accordi contrattuali, ai sensi dell’art. 8 quinquies d.lgvo 229/1999) accessivi alla concessione ex lege in cui si sostanzia l’accreditamento, essi rimangono fuori dall’esercizio di un potere autoritativo (e dunque dalla giurisdizione esclusiva)[3]. In questo modo, il rapporto di natura obbligatoria derivante dall’erogazione delle prestazioni sanitarie svolte da soggetti privati in nome e per conto del S.S.N. (attraverso, lo si ripete, il sistema dell’accreditamento-contratto) viene ricostruito alla stregua della fattispecie concessione-convenzione. In questa ottica, tutto ciò che segue il (rectius: accede al) provvedimento di accreditamento – che costituisce uno dei momenti (come si avrà modo di meglio specificare più oltre) per la costituzione del nesso organizzativo del servizio pubblico - sarebbe da ascrivere ad una attività autonoma, espressione dell’esercizio del diritto di impresa[4], in cui non v’è più traccia di quel rapporto con l’autorità cui è speculare la posizione sostanziale di interesse legittimo[5]. Il problema è quello di capire quando, e con tutta sicurezza, possa dirsi che l’attività del soggetto accreditato con il S.S.N. sia espressione di una attività di impresa, del tutto estranea all’esercizio della funzione. Si tratta cioè di verificare se un rapporto di carattere obbligatorio tra il soggetto nella titolarità del servizio sanitario pubblico ed il soggetto privato autorizzato ad erogare prestazioni concordate del servizio in nome e per conto del primo non sia attraversato, nella sua intera economia, dall’esercizio di una azione autoritativa[6]. Mi sembra che questo sia l’interrogativo di fondo sollevato da quella giurisprudenza, invero assolutamente minoritaria, che continua a ritenere, anche dopo la sentenza 204/04, appartenenti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le questioni in tema di pagamenti delle prestazioni effettuate dalle strutture accreditate con il S.S.N.[7]Va detto che alla conclusione nel senso della sussistenza della giurisdizione esclusiva la giurisprudenza appena richiamata perviene attraverso percorsi argomentativi diversi. Una parte di essa[8], infatti, ha ascritto i cd. accordi-contratti tra S.S.N. e soggetti accreditati alla categoria degli accordi sostitutivi di provvedimento, di cui all’art. 11 l. 241/90 e s.m.i., ossia a quella fattispecie nella quale, pur in presenza dello strumento negoziale, la Corte ha ritenuto potersi rinvenire l’esistenza del potere autoritativo e dunque il sussistere della giurisdizione esclusiva.Non è questa, naturalmente, la sede per approfondire lo specifico tema, anche perché (per quanto opinabile) una soluzione di tal genere non desta particolari problemi per così dire di “compatibilità” con quanto sostenuto dalla Corte. Pur se resta tutto da verificare – anticipando sin d’ora una questione che verrà ripresa più oltre – quanto risponda alla sostanza dei rapporti rintracciare l’esistenza del potere unicamente nell’adozione di strumenti negoziali espressamente previsti e disciplinati e non anche in quegli atti, formalmente negoziali, ma non sostitutivi di provvedimento, e che della struttura realmente consensuale hanno poco o niente. Non è da escludere che alla base dell’orientamento in questione vi sia una “ricerca dell’autorità a tutti i costi” (“a fini di giustificazione della giurisdizione”)[9]; tuttavia la giurisprudenza cui si fa riferimento pone, almeno nello specifico settore del servizio sanitario nazionale, una questione di fondo lasciata in ombra dalla sentenza della Corte.Ci si riferisce, più in particolare, alla natura del sistema di offerta dei servizi, complessivamente ricavabile dalla normativa di settore, ed alla conseguente individuazione del tipo di attività posta in essere.Nel settore che ci occupa, infatti, a responsabilità pubblica è collegata l’attività del sistema; a responsabilità pubblica ed a programmazione pubblica risponde lo sviluppo di forme concorrenziali[10]. Cosicchè, l’attività svolta da privati all’interno del S.S.N. (ossia in nome e per conto del medesimo attraverso il meccanismo dell’accreditamento-contratto) non può – almeno in tutta sicurezza – definirsi attività riferibile immediatamente alla iniziativa economica privata e dunque sottoponibile tout court alle regole sulla concorrenza[11].La prestazione svolta dal soggetto privato imprenditore in nome e per conto del S.S.N. consiste invero in una attività contrassegnata dalla presenza, peraltro cumulativa, di tutti quegli elementi la cui sussistenza è considerata, in maniera pacifica, elemento ostativo ad una sua possibile riconduzione ad espressione di libera attività economica privata (o di impresa).Ed infatti, l’attività che l’imprenditore si impegna a svolgere, ottenuti i titoli abilitativi, per conto del S.S.N., non è facoltativa per esser essa stessa un segmento del servizio pubblico. Conseguentemente, con l’interesse pubblico (o meglio con la funzione) l’attività privata non è collegata in via strumentale o accessoria per esserne invece parte fondante; infine, essa é destinata direttamente ai fruitori del servizio, cioè all’utenza. E se si guarda alle modalità previste per la fase istitutiva del nesso organizzativo di servizio pubblico, nonché a quelle che regolano lo svolgimento del rapporto che ne deriva, appare evidente come si sia in presenza di attività amministrativa, e come totalmente procedimentalizzata sia anche la fase nella quale viene regolamentato l’aspetto economico della prestazione assunta.[12]E ciò in quanto le forme convenzionali e contrattuali previste per la gestione del servizio sono tutte vincolate e condizionate da norme di carattere pubblicistico[13].L’autorizzazione richiesta per la realizzazione di strutture e per l’esercizio di attività sanitaria e socio-sanitaria si articola infatti in un procedimento in cui trovano ingresso valutazioni chiaramente discrezionali, che doppiano la fase dell’accertamento dei requisiti; ed ancora attraverso queste valutazioni si realizza un vero e proprio strumento di contingentamento della domanda (peraltro già solo nei confronti dei soggetti che decidono di operare al di fuori del servizio sanitario nazionale[14]). Non diversamente si individua il secondo dei momenti propedeutici all’acquisto della qualifica di soggetto esercente il servizio pubblico (titolo che deriva all’esito della stipulazione dei cd. accordi-contratti). Ed infatti, una volta autorizzate, le strutture private che intendono esercitare attività sanitarie per conto del servizio pubblico devono essere accreditate dalla Regione (a norma dell’art. 8 quater d. lgvo 229/1999). Presupposti per l’accreditamento sono la rispondenza delle strutture richiedenti ad ulteriori (rispetto a quelli previsti per ottenere l’autorizzazione) requisiti di qualificazione ed alla “funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale”, la verifica positiva dei risultati raggiunti e dell’attività svolta. L’accreditamento sembra dunque atteggiarsi come un atto che è espressione di discrezionalità al tempo stesso tecnica (nella misura in cui accerta il possesso dei requisiti di qualificazione), ed amministrativa (nella parte in cui contiene una ponderazione della funzionalità della struttura rispetto alla programmazione sanitaria, e dunque circa la sua stessa necessarietà in relazione al fabbisogno assistenziale). Neppure nel momento conclusivo del procedimento di individuazione dei soggetti erogatori del servizio a carico (e per conto) del S.S.N. - rappresentato dagli accordi contrattuali (attraverso cui si definiscono, da un lato, i programmi di attività con l’indicazione dei volumi e della tipologia di prestazioni erogabili; dall’altro, la remunerazione corrispettiva) - è dato scorgere l’assenza di profili autoritativi, che anzi possono ritenersi nettamente prevalenti rispetto a quelli convenzionali. E ciò in quanto la remunerabilità delle prestazioni – dunque l’oggetto stesso dell’accordo-contratto – viene ancorata alla relativa determinazione contenuta in tariffari predefiniti dall’A. ed all’esito, positivo, della verifica dell’appropriatezza e della qualità delle prestazioni rese. Gli accordi -contratto, in altri termini, si formano sulla base di una proposta da parte dell’Amministrazione titolare del servizio e dell’accettazione, senza alcun ambito di contrattazione[15], da parte delle strutture accreditate, pena l’impossibilità di entrare nel S.S.N.[16].La contrattazione, che costituisce l’oggetto delle questioni sottoposte al vaglio del giudice nel momento in cui si controverte di corrispettivi dovuti a fronte delle prestazioni rese, si esaurisce pertanto nella fissazione unilaterale del quantum e nella verifica del rispetto, da parte del soggetto erogatore, dei parametri qualitativi e quantitativi anch’essi unilateralmente definiti ed individuati.E se anche si volesse ritenere che gli accordi-contratto condividano con il modello civilistico tipico la natura consensuale, va riconosciuto che essi sono comunque frutto dell’esercizio un potere autoritativo, anche se tradotto in atti bilaterali, poiché espressione dell’esercizio di una attività connotata da un potere di tipo precettivo[17] che postula, ed al tempo stesso è indice, del necessario intervento della p.A.Si può discutere, naturalmente, sull’impostazione di fondo che connota l’attuale sistema di offerta del servizio sanitario, e cioè su di un grado di pubblicizzazione innegabile, anche alla luce degli strumenti apprestati.Ma il tipo di opzione prescelta dal legislatore sembra confermare la prospettiva da cui si è partiti: e cioè che nel settore che ci occupa, il segmento di servizio assicurato dall’attività di un soggetto privato non assume mai (o almeno mai completamente) i caratteri di una qualsiasi attività imprenditoriale. Il contingentamento del numero delle istituzioni sanitarie indica l’esistenza (o, forse meglio, la resistenza) di un settore – quello sanitario, appunto - ancora sostanzialmente riservato alla p.A., Un settore nel quale l’instaurazione del nesso organizzativo di servizio pubblico (con i soggetti erogatori) e la quantificazione delle prestazioni erogabili non dipende da atti di ammissione a contenuto vincolato e dal libero gioco della concorrenza, quanto piuttosto da valutazioni programmatiche ed organizzativo-discrezionali dell’A. titolare del servizio pubblico.La questione sulla giurisdizione in ordine alle pretese di carattere meramente obbligatorio derivanti dal complesso meccanismo autorizzazione/accreditamento / accordo/ contratto non va allora guardata nell’ottica della ricerca del potere autoritativo (dunque dell’attività amministrativa vera e propria) da collegare al momento della pretesa patrimoniale[18].Poiché questa, in se stessa, non si distingue effettivamente dagli ordinari rapporti debito-credito. Ma la distinzione risulta evidente alla luce della complessità dell’intero sistema[19], quale enucleabile dall’impianto normativo e dal suo inserimento in un determinato contesto socio-economico. Il diritto alla salute, riguardato anche alla luce degli strumenti che l’ordinamento appresta per la sua effettiva tutela nel sistema di welfare prescelto dal legislatore, è e rimane un diritto sociale, un compito irrinunciabile dello Stato, che si traduce in un obbligo di risultato e che giustifica l’opzione per una sfera pubblica più forte entro cui “privatizzabili sarebbero soltanto quelle attività che non corrispondono alle funzioni indeclinabili dello Stato di diritto ed anzi ad esso stesso coessenziali”[20]. In questa logica, la scelta tra lo strumento autoritativo o paritario, la verifica dell’identità sostanziale del mezzo giuridico prescelto deve per così dire fare i conti con il tipo di attività svolta dalla p.A.: certamente non di tipo regolatorio, poiché questa presuppone in prima battuta l’esistenza di un mercato entro il quale il servizio è fornito da imprese private, tenute al rispetto delle regole della concorrenza, o da attività private sottoposte a misure di regolazione[21]. Nel campo del servizio sanitario il mercato è solo quello che i soggetti e/o le imprese, che non intendono (o non sono state abilitate a) operare nello spazio del servizio da svolgersi in nome e per conto del S.S.N., sono in grado di trovare al di fuori del servizio pubblico. Poiché la presenza nel mercato di imprese tenute a fornire la qualità e la quantità delle prestazioni individuate dalla sola p.A., nell’esercizio di un ruolo organizzatorio, è altrimenti dosato[22] dalla p.A. titolare del servizio, attraverso l’utilizzo di strumenti provvedimentali e/o consensuali, mirati comunque alla soddisfazione di bisogni collettivi in vista del cui conseguimento si giustifica l’intervento pubblico[23] ed il ruolo residuale del mercato[24].Qui l’intreccio tra vicende autoritative e paritetiche, posto dalla sentenza 204/04 a titolo legittimante la previsione della giurisdizione esclusiva, emerge direi in maniera plastica, poiché quello della sanità è un campo dove persiste la divisione tra la sfera pubblica e quella privata, la dicotomia Stato-mercato/autorità-libertà, per la natura che risulta ancora impressa al servizio sanitario.Guardata pertanto nella sua unitarietà e complessità, che la materia del servizio sanitario sia stata assegnata all’area della giurisdizione esclusiva, non sembra scelta irragionevole o una ingiustificata “tendenza espansiva” accordata alla giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che si tratta di un settore di governo dell’economia[25] nel quale il bisogno di tutela degli interessi pubblici collettivi è massimo[26] e per ciò stesso si articola in (e viene regolato da) una serie di norme peculiari e derogatorie[27].Se quanto detto sia sufficiente a giustificare l’esistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei servizi sanitari, ed in particolare nei giudizi relativi a pretese di carattere patrimoniale, è questione naturalmente discutibile. Mentre indiscutibile sembra il portato di soluzioni rigidamente ancorate a dati formali e prospettate in termini assoluti: poiché il diritto formale è “impotente” “a seguire il divenire di una civiltà… nella sua dimensione sociale”[28].   __________________________________   [1] Cfr. M. Clarich, La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo riletta dalla Corte Costituzione, in Giorn.Dir.Amm. 9/2004, p. 973 ss. [2] Cfr. ex multis, C.d.S., Sez.V, 10.1.2005 n. 27: sentenza nella cui motivazione si ritiene rinvenibile una contraddizione, costituita dalla circostanza che la ASL convenuta contestava i presupposti della sua obbligazione al pagamento del corrispettivo richiestole. In altri termini, il thema decidendum non sembra circoscritto alla sola indagine sulla spettanza di carattere economico, venendo in discussione la portata ed il contenuto del rapporto concessorio. E se si tiene presente quell’orientamento espresso dalle SS.UU. della Corte di Cassazione (sent. 10.12.1999 n. 874) secondo cui esiste giurisdizione esclusiva del g.a. per la controversia sui cd. diritti patrimoniali conseguenziali di cui all’art. 5 l. 1034/1971, tutte le volte in cui il rapporto concessorio entri a far parte a pieno titolo del thema decidendum, la rilevata contraddizione sembra trovare conferma. [3] Cfr. Cass. SS.UU., 24.2.2003, secondo cui, tra l’altro, va affermata la giurisdizione dell’a.g.o. quando la controversia, tra concedente e concessionario di servizio pubblico, attiene ad attività non connesse, neppure in via strumentale ed accessoria, all’interesse pubblico. [4] Secondo B.G. Mattarella, Il lessico amministrativo della Consulta e il rilievo costituzionale dell’attività amministrativa, in Giorn. Dir. Amm. 9/04, p. 979, la Corte ha chiarito che per potersi avere giurisdizione esclusiva è necessario che vi sia attività amministrativa, essendo escluso che possa aversi in controversie relative allo svolgimento di attività economiche private. [5] Cfr., con particolare riferimento al servizio sanitario, C.d.S., V, 10.1.05 n. 27 cit.; C.d.S. V, 4.11.2004 n. 7141; V, ord. 21.12.2004 n. 8153; TAR Lazio, III, 3.2.2005 n. 952. Per il principio per cui le “spettanze di carattere economico, quantunque incidenti sul rapporto di concessione di servizi pubblici, non possono rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ove le spettanze stesse trovino la loro matrice nella convenzione che accede alla concessione”, cfr. C.d.S., IV, 27.10.2005 n. 6016. [6] In presenza della quale, il conflitto tra concedente e concessionario “si configura secondo il binomio potere-interesse e viene attratto nella sfera di competenza del giudice amministrativo” (così Cass. SS.UU. n. 7861/2001 secondo cui, con riferimento all’art. 5 l. 1034/71, la regola generale della appartenenza alla giurisdizione dell’a.g.o. delle controversie in tema di corrispettivi, per riguardare sempre diritti soggettivi, è derogabile a fronte dell’evenienza della necessità di svolgere una verifica dell’azione autoritativa). [7] Cfr. TAR Campania, Napoli, I, 30.12.2004 n. 19740; TAR Sicilia, Catania, II, 13.5.2005 n. 812 nonchè 21.3.2005 n. 466; TAR Calabria, Reggio Calabria, 8.11.2005 n. 2018 e 1987; TAR Sicilia, Palermo, I, 30.9.2004 n. 2128; C.G.A. Reg. Sicilia, ord. 5.5.2005 n. 280 che ha rimesso all’Adunanza Plenaria la questione in riferimento alle controversie relative al rimborso delle prestazioni sanitarie erogate in eccedenza. [8] TAR Calabria, Reggio Calabria, 12.10.2005 n. 1987; TAR Sicilia, Catania, II, 13.5.2005 n. 812 cit. [9] Così L. Torchia, Biblioteche al macero e biblioteche risorte: il diritto amministrativo nella sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, in www.giustizia-amministrativa.it, secondo cui, anche sul piano applicativo, la “riaffermazione in termini apodittici dello schema basato sulla contrapposizione fra autorità e libertà, fra unilateralità e consenso, potrebbe portare ad una improvvisa reviviscenza e moltiplicazione dei poteri autoritativi”. [10] Cfr. L. Torchia, Welfare e cittadinanza. I livelli essenziali dei diritti civili e sociali nella Costituzione, in Welfare e federalismo, Quaderni di Astrid, Bologna, 2005, p. 13; F. Giglioni, I servizi sanitari, ibidem, p. 30; e sia consentito rinviare a R. Spagnuolo Vigorita, Politiche pubbliche del servizio sanitario nazionale: Profili giuridici, Napoli, 2003. [11] Cfr. D. Sorace, Diritto delle amministrazioni pubbliche, Bologna, 2005, pp. 132, 133, rileva che nel servizio sanitario, come in generale in tutti i servizi sociali, “l’intervento pubblico è necessario”e si deve “svolgere secondo la formula del servizio pubblico in senso stretto”. [12] Per una sintetica quanto efficace, ai fini che qui interessano, disamina delle norme che disciplinano il rapporto di accreditamento con il S.S.N. si ritiene utile rinviare a TAR Campania, I, 30.12.2004 n. 19740 cit., che così testualmente recita: “ la realizzazione delle strutture e l’esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie sono subordinate ad autorizzazione; - l’accreditamento istituzionale è rilasciato….subordinatamente alla rispondenza delle strutture ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale ed alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti (8 quater, comma 1); - la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’art. 8 quinquies annualmente a negoziarsi previa determinazione autoritativa dei fabbisogni a mezzo di provvedimenti regionali (“tetti di spesa”); - la remunerazione delle prestazioni ha luogo sulla scorta di tariffari predefiniti dall’amministrazione (art. 8 sexies); - le regioni assicurano le funzioni di controllo sull’appropriatezza e sulla qualità delle prestazioni rese (art. 8 octies) e, quindi, in concreto la remunerabilità delle singole prestazioni”. [13] P. De Carli, I servizi alla persona fra privatizzazione ed esternalizzazioni, in L. Ammannati, M. A. Cabiddu, P.De Carli (a cura di), Servizi Pubblici Concorrenza Diritti, Milano, 2001, p. 233 . [14] Nel senso che l’autorizzazione di che trattasi, in ragione del tipo di procedimento previsto per il suo rilascio, non possa inquadrarsi tra gli atti di accertamento costitutivo, quanto piuttosto nello schema dell’autorizzazione con accertamento del bisogno o, al più, in quello della concessione costitutiva, sia consentito rinviare a R. Spagnuolo Vigorita, Politiche pubbliche del servizio sanitario, cit., p. 136 ss. [15] Il contratto, come rilevato in altra sede, cui sia ancora una volta consentito rinviare, (R. Spagnuolo Vigorita, Politiche pubbliche del servizio sanitario, cit. p. 145) sembra così assumere il carattere dell’obbligatorietà nell’an e nel quid, allorchè il soggetto che aspira ad erogare il servizio in nome e per conto del S.S.N. è obbligato dalla Regione ad aderire ad un assetto di interessi pre ed eterodefiniti, dove il momento del consenso si riduce alla scelta di aderire o meno, secondo uno schema che potrebbe assimilarsi ai cd. contratti per adesione. [16] Cfr. C.E. Gallo, La concorrenza nell’erogazione dei servizi sanitari e la posizione delle imprese private, in Sanità pubblica e privata, 3/2003, p. 254, secondo cui la prevalenza del profilo autoritativo su quello convenzionale è desumibile dal meccanismo appena sopra descritto che “ammette che il soggetto che è costretto ad accettare le tariffe predeterminate dalla p.A. possa comunque contestarne in sede giurisdizionale l’ammontare pur nel momento stesso in cui sottoscrive l’accordo”. [17] Così F.G. Scoca, Autorità e consenso, in Dir. Amm. 3/2002, p. 431 e ss. [18] Che comunque, secondo F. Saitta, Tanto tuonò che piovve: riflessioni (d’agosto) sulla giurisdizione esclusiva ridimensionata dalla sentenza costituzionale n. 204/2004, in www.lexitalia.it, n. 7-8/04, id. La plenaria interpreta (in parte) la “204”; ma è improbabile che finisca qui, in Foro Amm., C.d.S., 7/8/2005, p. 2103, “facendo seguito in qualche modo all’esercizio di potere autoritativo” potrebbe ritenersi non del tutto “scollegata dall’esercizio di una pubblica funzione, e per questa via attratta nella giurisdizione del g.a.” [19] Nel senso della preferenza di opzioni ermeneutiche che “ripudiano” “ogni artificiosa disarticolazione di una fattispecie sostanzialmente unitaria, al di là dell’apparente autonomia dei plurimi atti giuridici nei quali è scomponibile”, cfr. C.d.S. 1° luglio 2005, n. 3672, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com. 5/2005, pag. 1473 ss. [20] Così, R. Ferrara, Organizzazione e principio di aziendalizzazione nel servizio sanitario nazionale. [21] R. Villata, Pubblici servizi, Milano 2006, p. 10 e ss. [22] A proposito delle misure che “sostituiscono alla libertà di accesso il dosaggio autoritativo dell’offerta”, cfr. F. Trimarchi Banfi, Organizzazione economica ad iniziativa privata ed organizzazione economica ad iniziativa riservata negli artt. 41 e 43 della Costituzione, in Pol. Dir., 1992, p. 18. [23] Sul punto si rinvia, e più ampiamente, a R. Spagnuolo Vigorita, Politiche pubbliche del servizio sanitario, cit., pp. 170-171. [24] Cfr. F. Trimarchi Banfi, Considerazioni sui “nuovi” servizi pubblici, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 2002, p. 958. [25] Rimarca la essenzialità del giudice amministrativo (seppure a proposito dei servizi pubblici in generale), definendolo “giudice dell’interesse pubblico dell’economia”, G. Montedoro, Servizi pubblici e giurisdizione, in Dir. Proc. Amm., 1/2005, p. 141; il quale aggiunge pure: “Il giudice amministrativo ha una funzione decisiva nello snodo dei rapporti tra Stato e mercato, al centro della nuova divisione fra sfera pubblica e sfera privata, al centro della questione della modernità”. [26] Cfr. E. Cardi, A. Nigro (a cura di), Giustizia amministrativa, VI edizione, Bologna 2002, p. 151, a proposito dell’evoluzione della giurisdizione amministrativa, “avviata verso la configurazione della stessa come giurisdizione amministrativa propria dei più rilevanti settori di amministrazione”. [27] Cfr. C.d.S. Ad. Plen. 1/2000, su cui, fra tutti, A. Travi, La giurisdizione amministrativa al bivio, in Corriere Giuridico 2000, p. 576 ss.; F. Fracchia, Giurisdizione esclusiva servizio pubblico e specialità del diritto amministrativo, in Foro It., 2000, III, p. 365.; id., La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in F. Caringella, M. Protto (a cura di), Il nuovo processo amministrativo, Milano, 2001, p. 600 ss. [28] Così testualmente, ed a proposito della riscoperta della complessità del diritto nel transito tra ‘800 e ‘900, P. Grossi, Il diritto tra potere e ordinamento, Napoli, 2005, p. 28, che cita J. Cruet, La vie du droit et l’impuissance des lois, Paris, Flammarion, 1908, p. 336.