T.A.R. MARCHE - ANCONA - Ordinanza 15 ottobre 2004 n. 136 Pres. AMOROSO, Est. TACCHI Associazione Italia Nostra, Consiglio Regionale Marche dell’Associazione Italia Nostra (Avv. G. Pallottino) c/ Ministero dei Beni Culturali (Avvocatura Distrettuale dello Stato), Presidenza del Consiglio dei Ministri (n.c.), Ministero dell’Economia e delle Finanze (n.c.), Ministero per la Funzione Pubblica (n.c.), Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici delle Marche (n.c.), M. Lolli Ghetti (n.c.) e Associazione “Amici per Ancona”(Avv.ti R. Stecconi e M. Miranda)

Pubblica Amministrazione – Riforma della P.A. – Organizzazione del Ministero dei beni ambientali e culturali - Legge delega – Art. 1 L. 137/2002 – Limiti al potere del Governo – D.Lgs. 3/2004 – Organizzazione affidata integralmente a regolamento governativo - D.P.R. 173/2004 - Eccesso di delega – Sussiste - Motivi

È rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del D.Lgs. n. 3/2004. Sembra infatti sussistere eccesso di delega e quindi violazione degli artt. 70, 76 e 77, comma 1, Cost., in quanto il citato D.Lgs. esorbita sia dall’ambito che dai principi e criteri direttivi fissati dalla legge delega 137/02, nonché dai tempi ivi previsti, essendo venuta in essere la sostanziale attuazione della delega in epoca successiva rispetto alla scadenza stessa (D.P.R. 173/04). La legge delega prevede esclusivamente il conferimento di un limitato potere legislativo sull’organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, ma non abilita il Governo ad autoattribuirsi il potere di rinviare la disciplina ad una procedura successiva (anche oltre i limiti oggettivi e temporali previsti) e di disciplinare con regolamento tutto ciò che riguarda l’organizzazione del Ministero, al di là degli aspetti di dettaglio.

Per la visualizzazione del documento clicca qui ALFONSO CELOTTO La censura di un esemplare caso di "intreccio" tra delega e delegificazione 1. La questione di legittimità costituzionale prospettata dal TAR Marche costituisce una palese e giustificatissima censura del sempre più evidente squilibrio fra i poteri derivante dagli abusi governativi della delega legislativa e della delegificazione. Sappiamo che la crescente assimilazione tra delega legislativa e delegificazione rappresenta l’ultima, e forse più preoccupante, distorsione del sistema costituzionale delle fonti, poiché due istituti - per natura destinati a rimanere distinti - si vedono ora progressivamente sovrapposti ed usati dal legislatore come fossero tra loro fungibili[1], mostrando fra gli atti prodotti “un inestricabile continuum”[2]. Il vorticoso processo di avvicinamento trova origine nell’abuso della delegificazione e nel parallelo “scollamento” della delega dall’impianto costituzionale. Per quanto riguarda la delegificazione, basti ricordare che le leggi di delegificazione susseguitesi numerose soprattutto a partire dal 1993 sono state adottate senza seguire il modello previsto dall’art. 17, comma 2, della l. 400 del 1988, che presentava tutti gli elementi per mantenere distinto il potere normativo primario dal potere normativo secondario esercitabile dal Governo[3]. In particolare, nelle leggi di delegificazione sono spesso mancate le norme generali regolatrici della materia, destinate a dettare la disciplina di principio, che si sono trasformate in meno stringenti principi e criteri direttivi. Inoltre, negli atti che autorizzano il Governo ad adottare i regolamenti in delegificazione, manca pressoché sistematicamente l’abrogazione espressa delle precedenti disposizioni legislative regolatrici della materia, in quanto il legislatore preferisce, quasi sempre, disporre la c.d. abrogazione innominata oppure rimandare esplicitamente al regolamento l’individuazione della normativa da abrogare, rendendo così evidente la fictio iuris dell’abrogazione differita o condizionata, su cui si regge il modello della delegificazione. E ancora, il procedimento di formazione dei regolamenti in delegificazione si è arricchito dell’obbligo per il Governo, previsto di frequente nelle leggi di delegificazione, di presentare gli schemi di regolamento alle commissioni competenti per materia per riceverne un parere, al fine - analogamente alla delega - di far recuperare un controllo del Parlamento sull’operato del Governo. Viene, quindi, a realizzarsi un’attribuzione di potestà normativa sostanzialmente primaria al Governo, ma senza rispettare i limiti imposti dall’art. 76 Cost.[4] e senza che gli atti che, in tal modo, vengono prodotti siano sottoposti al regime proprio della legge e degli atti aventi forza di legge. Quanto alla delega, sono soprattutto la prassi stabile della integrazione e correzione e la costante previsione della necessità di richiedere i pareri delle commissioni parlamentari a rendere sempre più sfumate ed evanescenti le differenze rispetto ai regolamenti in delegificazione. Il ricorso ai decreti integrativi e correttivi perché, producendo una tendenziale stabilità del potere normativo delegato, fa perdere uno dei caratteri distintivi tipici di tale potere, ossia la necessaria temporaneità, elemento che da sempre è stato indicato in dottrina come segno distintivo rispetto al potere attribuito attraverso la delegificazione che presenta invece una tendenziale stabilità[5], a meno che non intervengano successive “rilegificazioni” della materia delegificata[6]. I pareri parlamentari perché tendono a rendere simili nel procedimento di formazione decreti legislativi e regolamenti in delegificazione[7]. 2. La pericolosa assimilazione tra regolamenti in delegificazione e decreti legislativi porta ad effetti paradossali quanto i due atti si intrecciano e si sovrappongono, come accade rispetto alla riorganizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali. In sostanza, il decreto legislativo n. 3 del 2004 avrebbe dovuto disporre la riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, tenendo conto dei principi e criteri direttivi recati dagli artt. 1 e 10 della legge di delega n. 137 del 2002. Sennonché il d.lgs. n. 3 del 2004 – utilizzo parole dell’ordinanza in commento – “si presenta come testo normativo privo di reali contenuti prescrittivi e, perciò, significativamente inidoneo a delineare la configurazione ed il funzionamento dell’apparato nei suoi plessi essenziali secondo il disegno riformistico impostato dal legislatore”. “A tale contenuta ossatura normativa” – prosegue l’ordinanza – “il legislatore delegato ha supplito rinviando a regolamenti, da emanarsi ai sensi dell’art. 17, comma 4° bis, della legge n. 400/1988, l’individuazione e l’ordinamento degli uffici del Ministero (artt. 1 e 4), le attribuzioni delle direzioni regionali (art. 5) delle altre strutture dirigenziali periferiche”. E’ stato così adottato il d.P.R. 8 giugno 2004, n. 173, quale regolamento di organizzazione del Ministero, che contiene una disciplina incostituzionale in quanto, da un lato, aggira i principi e criteri direttivi della legge di delega, di cui non si tiene affatto conto; e, dall’altro, si configura come “invasivo dei poteri spettanti al (solo) legislatore delegato e da questo indebitamente abdicati in favore di una sede normativa di carattere e forma amministrativa”, poteri esercitati peraltro dopo la scadenza del termine legislativo per l’esercizio della delega, così violando gli artt. 70, 76 e 77, 1° comma, Cost. A questo punto, il TAR Marche avrebbe potuto direttamente disapplicare il regolamento in questione e invece preferisce – per aspera ad astra – sollevare questione di legittimità costituzionale del d.lgs. n. 3 del 2004. Che questa sia la strada per censurare gli abusi della delegificazione ce lo ha insegnato la Corte costituzionale rilevando che la tradizionale non impugnabilità dei regolamenti dinanzi ad essa non costituisca una limitazione della tutela della legittimità costituzionale, in quanto – rispetto alal delegificazione - “La garanzia è normalmente da ricercare, volta a volta, a seconda dei casi, o nella questione di costituzionalità sulla legge abilitante il Governo all'adozione del regolamento, ove il vizio sia a essa riconducibile (per avere, in ipotesi, posto principi incostituzionali o per aver omesso di porre principi in materie che costituzionalmente li richiedono); o nel controllo di legittimità sul regolamento, nell'ambito dei poteri spettanti ai giudici ordinari o amministrativi, ove il vizio sia proprio ed esclusivo del regolamento stesso” (sent. n. 427 del 2000, § 4 Cons. diritto). Il commentatore deve, ora, solo auspicarsi che la Corte scrutini la abnorme fattispecie qui in esame con lo stesso rigore che ha condotto a declaratorie di incostituzionalità degli intrecci normativi tra delega e delegificazione rispetto alla disciplina del codice della strada (sent. n. 239 del 2003) o, anche, tra due diversi decreti legislativi, emanati sullo stesso oggetto in forza di differenti leggi di delega proprio al fine di eludere alcuni principi e criteri direttivi (sent. n. 503 del 2000, sulla trasformazione in fondazioni di diritto privato degli enti che svolgono attività musicale diversi dagli enti autonomi lirici e dalle istituzioni concertistiche assimilate).   1 In termini di impiego concorrente dei decreti legislativi e dei regolamenti delegati si esprime GUZZETTA, I poteri normativi del governo nelle “leggi Bassanini” tra Costituzione vigente e proposte della Commissione bicamerale, in Scritti in onore di Serio Galeotti, II, Milano,1998, 789 ss.; cfr. anche i contributi raccolti in CARETTI – RUGGERI (cur.), Le deleghe legislative, Milano, 2003. 2 Così DE FIORES, Trasformazioni della delega legislativa e crisi delle categorie normative, Padova, 2001, 237. 3 Da ultimo per un quadro sugli utilizzi abusivi e distorsivi della delegificazione cfr. MALFATTI, Rapporti tra deleghe legislative e delegificazioni, Torino, 1999; e NICCOLAI, Delegificazione e principio di competenza, Padova, 2001. 4 Segnalano il pericolo di aggirare i precisi limiti costituzionali imposti dall’art. 76 Cost. già CARLASSARE, Regolamento (diritto costituzionale), in questa Enciclopedia, XXXIX, Milano, 1988, 625; e CERVATI, Delegificazione, in Enc. giur., X, Roma, 1997, 7 ss. 5 Sul punto v., da ultimo, MALFATTI, Rapporti tra deleghe legislative e delegificazioni, cit., 53 ss. 6 Da ultimo, NICCOLAI, Delegificazione e principio di competenza, cit., 197 ss.; e FRONTONI, Spunti in tema di delegificazione: rilegificazione e sottrazione dei regolamenti in delegificazione all’abrogazione referendaria, in MODUGNO (a cura di), Trasformazioni della funzione legislativa, II, Milano, 2000, 233 ss. 7 Puntuale conferma di tale assimilazione può essere ora colta nella disciplina unificata recata dall’art. 96-ter Reg. Camera per tutti i pareri parlamentari resi su schemi di atti normativi del governo (legislativi o regolamentari che siano).