NORMATIVA NAZIONALE

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 14 febbraio 2019, n. 18 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 14 febbraio 2019, n. 19 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 21 febbraio 2019, n. 20 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 21 febbraio 2019, n. 21 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 22 febbraio 2019, n. 23 –

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 27 febbraio 2019, n. 24 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 27 febbraio 2019, n. 25 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 27 febbraio 2019, n. 26 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 27 febbraio 2019, n. 27 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 28 febbraio 2019, n. 28 – Giudizio di legittimità costituzionale in via principale

• CORTE COSTITUZIONALE -Sentenza 28 febbraio 2019, n. 29 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 28 febbraio 2019, n. 30 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 1 marzo 2019, n. 31- Giudizio per conflitto di attribuzione tra enti

• CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 1 marzo 2019, n. 32 – Giudizio di legittimità costituzionale in via principale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 4 marzo 2019, n. 33 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 6 marzo 2019, n. 34 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 6 marzo 2019, n. 35 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 6 marzo 2019, n. 36 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 6 marzo 2019, n. 37 – Giudizio di legittimità incidentale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 6 marzo 2019, n. 38 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

• CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 6 marzo 2019, n. 39 – Giudizio sull’ammissibilità di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 8 marzo 2019, n. 40 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

SAGGI :

• La tutela dei diritti fondamentali e la doppia pregiudiziale: il caso delle banche popolari e l’ordinanza di rinvio pregiudiziale 26 ottobre 2018, n. 6129 del Consiglio di Stato a cura di Valentina Carucci

• La sent. n. 38 del 2019: la Corte costituzionale conferma la natura comunicativa dei tabulati telefonici a cura di Concetta Giunta

• Le misure di prevenzione personali e reali: il provvisorio approdo di una lunga evoluzione storica. Note a margine della sentenza della Corte costituzionale 27 febbraio 2019, n. 24 a cura di Maria Tarantino

• Note a prima lettura della sentenza n. 20 del 2019 della Corte costituzionale a cura di Daniele Chiatante

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• art. 3 Cost.: sub a), b) in quanto la deroga opererebbe per un intero segmento di attività, senza che sia consentito alcun bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, secondo criteri di proporzionalità e ragionevolezza;

• art. 41 Cost.: sub a), b) perché introdurrebbero una deroga al nucleo essenziale delle regole sulla concorrenza a favore degli atti dei consigli notarili funzionali al promovimento del procedimento disciplinare, esonerati dall’applicazione delle norme sugli illeciti concorrenziali;

•  art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 106, par. 2, TFUE: sub a), b) perché il parametro interposto consentirebbe la deroga alle norme di tutela della concorrenza solo ove sia necessaria per garantire l’adempimento della specifica missione affidata alle imprese incaricate della gestione di un servizio economico d’interesse generale e sia rispettosa del principio di proporzionalità, secondo una valutazione da operarsi non in astratto ma in concreto e caso per caso.

• art. 3 Cost.: “per contrasto con il principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge [&] palesemente disattesa da contesti organizzativi impossibilitati a tentare di dare al singolo caso giudiziario risposte giurisdizionali non occasionali”;

•  art. 24 Cost.: “che riconosce il diritto ad un processo “giusto” anche perché rispettoso del canone di ragionevolezza quanto a durata, e perché assicura all’imputato il diritto effettivo a disporre, nei tempi dati, di una difesa tecnica“;

• art. 97 Cost.: in quanto la proclamazione dell’astensione comunicata di volta in volta inciderebbe sull’efficienza del processo penale, con violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione della giustizia;

• art. 111 Cost., anche in relazione all’art. 6 CEDU: contrasterebbe con il principio di  ragionevole durata del processo, al punto da vulnerare l’esercizio della giurisdizione “con conseguenze che non si esauriscono nei disagi e nei pregiudizi patiti dai soggetti direttamente coinvolti nell’attività giudiziaria, ma attengono all’esistenza dello Stato di diritto e al “controllo democratico del suo funzionamento e delle sue finalità”

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CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 8 febbraio 2019, n. 16

(Giudizio di legittimità costituzione in via principale)

Oggetto:

a) Art. 67 L. Reg. Veneto 29 dicembre 2017, n. 45, «Collegato alla legge di stabilità regionale 2018», (Modifica alla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50, “Norme per la protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio”): ” 1. Dopo l’articolo 19 della legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 è inserito il seguente: “Art. 19 bis Sistema regionale di prenotazione e disciplina per l’esercizio della mobilità venatoria dei cacciatori del Veneto.

1. La Giunta regionale sviluppa il sistema regionale di prenotazione per il rilascio dell’autorizzazione ai cacciatori del Veneto ad esercitare l’attività venatoria in mobilità alla selvaggina migratoria e di supporto informatico a ricerche, studi, analisi scientifiche e statistiche inerenti la fauna selvatica del Veneto.

2. A partire dal 1 ottobre di ogni anno, i cacciatori residenti in Veneto possono esercitare la caccia in mobilità alla selvaggina migratoria fino ad un massimo di trenta giornate nel corso della stagione venatoria anche in Ambiti territoriali di caccia del Veneto diversi da quelli a cui risultano iscritti, con esclusione della Zona Lagunare e Valliva, previa autorizzazione rilasciata dal sistema informativo di cui al comma 1.

3. Il sistema informativo regionale autorizza l’accesso giornaliero ad un numero di cacciatori comunque non superiore alla differenza tra i cacciatori iscritti all’Ambito territoriale di caccia ed i cacciatori ammissibili sulla base dell’indice di densità venatoria massima stabilito annualmente dalla Giunta regionale.

4. La Giunta regionale, con propria deliberazione, stabilisce le modalità di accesso al sistema regionale di prenotazione, le modalità e le regole di esercizio della mobilità venatoria sul territorio regionale”.

Parametro:

•  Art. 117, co. 2, lett. s), Cost.:

– in relazione all’art. 12, co. 5, L. 11 febbraio 1992, n. 157, in quanto il nuovo art. 19 bis consentirebbe di esercitare l’attività venatoria in forme e modalità ulteriori rispetto a quelle individuate dal parametro interposto, che prevede tre modalità di caccia da esercitare in via esclusiva da parte di ciascun cacciatore.

– in relazione all’art. 14, co. 5, L. 11 febbraio 1992, n. 157, in quanto introdurrebbe un sistema “automatizzato” di autorizzazione all’accesso di ciascun cacciatore in un ambito territoriale di caccia diverso da quello in cui risulta iscritto, senza prevedere che tale accesso sia subordinato, come prescrive invece l’art. 14, co. 5, al previo consenso degli organi di gestione dell’ambito territoriale nel quale l’accesso deve essere autorizzato. In tal senso, impedirebbe agli organi di gestione di esercitare caso per caso “le valutazioni discrezionali loro demandate dalla legge statale rispetto alla decisione se autorizzare o meno l’accesso di nuovi cacciatori nel rispettivo ambito territoriale”, derogando in peius il livello di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema che la legge statale mira ad assicurare, con conseguente invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia da parte della disciplina regionale impugnata.

Decisione e ragioni della decisione:

1. La Corte costituzionale dichiara inammissibile “per radicale difetto di motivazione” la q.l.c. per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. s), Cost. in relazione all’art. 12, co. 5, L. 11 febbraio 1992, n. 157: in particolare, il ricorrente non ha spiegato per quale motivo la disciplina regionale de qua debba essere interpretata nel senso che consenta di esercitare l’attività venatoria in forme e con modalità ulteriori rispetto a quelle individuate dal parametro interposto. Sicché, nel silenzio serbato sul punto dalla disciplina regionale impugnata, deve ritenersi che la regola generale posta dalla disciplina statale continui a trovare piena applicazione, e che – conseguentemente – ciascun cacciatore possa chiedere di accedere a un ambito territoriale di caccia diverso da quello di iscrizione soltanto al fine di praticare la sola forma di attività venatoria per la quale egli abbia ottenuto la prescritta autorizzazione, ai sensi dell’art. 12 L. 11 febbraio 1992, n. 157.

2. La Corte costituzionale dichiara infondata la q.l.c. per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. s), Cost. in relazione all’art. 14, co. 5, L. 11 febbraio 1992, n. 157: sulla premessa che la Regione in materia “caccia” (art. 117, co. 4, Cost.) sia comunque tenuta a rispettare i criteri statali – inderogabili in peius – fissati con legge dello Stato a salvaguardia dell’ambiente e riconosciuto che il sistema informatico previsto dall’art. 19 bis sia stato in realtà concepito come un sistema di autorizzazione automatica all’esercizio dell’attività venatoria in ambito territoriale diverso da quello di iscrizione di ciascun cacciatore, la Corte chiarisce che tuttavia la disciplina in esame rispetta il livello minimo di tutela fissato dallo Stato.

Infatti, il requisito statale del “previo consenso” è funzionale all’esigenza «di permettere un’attività di controllo da parte dell’amministrazione competente», in modo da consentire a quest’ultima di «verifica[re] periodicamente l’adeguatezza del rapporto tra i cacciatori autorizzati e la porzione di territorio interessata» (sentenza n. 174 del 2017). Ciò anche in relazione alla possibilità (art. 14, co. 8, L. 11 febbraio 1992, n. 157) di ammettere «un numero di cacciatori superiore a quello fissato dal regolamento di attuazione, purché si siano accertate, anche mediante censimenti, modificazioni positive della popolazione faunistica».

Tale esigenza sostanziale appare soddisfatta da un meccanismo autorizzatorio informatico come quello disciplinato dalla legge impugnata che, in via di semplificazione, consente al cacciatore non iscritto in un determinato ambito territoriale di accedervi previa verifica, da parte dello stesso sistema informatico, del mancato raggiungimento, in quel medesimo ambito territoriale, dell’indice di densità venatoria massima stabilito annualmente con delibera della Giunta regionale. Il meccanismo in esame infatti consente, da un lato, di assicurare che il numero di cacciatori presenti giornalmente in ciascun ambito territoriale non superi il massimo che la delibera della Giunta regionale, nel rispetto dei vincoli posti dalla legislazione statale, ha già considerato in via generale compatibile con le esigenze di tutela dell’ecosistema, e della popolazione faunistica migratoria in particolare; e, dall’altro, assicura che gli stessi organi direttivi dei singoli ambiti territoriali, composti a norma dell’art. 14, co. 10, L. 11 febbraio 1992, n. 157, siano costantemente in grado di avere contezza del numero di cacciatori effettivamente ammessi. La circostanza che il sistema informatico regolato dalla disciplina regionale impugnata non possa autorizzare automaticamente l’accesso in un determinato ambito territoriale di un numero di cacciatori superiore all’indice venatorio massimo, in assenza dell’apposita delibera dell’organo di gestione di cui si è detto, esclude – d’altra parte – ogni possibile effetto pregiudizievole della disciplina regionale medesima rispetto al livello di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema assicurato dalla disciplina statale di riferimento.

CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 8 febbraio 2019, n. 17

(Giudizio per l’ammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato)

Parti:

I) Ricorrente (1): Senatore Andrea Marcucci in proprio e quale capogruppo e legale rappresentante pro tempore del «Gruppo parlamentare “Partito democratico”» presso il Senato della Repubblica ed altri;

II) Resistente: Governo, Presidente della V Commissione permanente (Bilancio) del Senato della Repubblica, Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari del Senato della Repubblica, del Presidente e dell’Assemblea del Senato della Repubblica;

Oggetto:

a) Iter di approvazione disegno di legge di bilancio dello Stato 23/12/2018.

Parametro:

• Art. 72, co. 1, Cost.: in quanto, “la tempistica dei lavori svolti dalla Commissione Bilancio, caratterizzata dalla presentazione in aula da parte del Governo dell’emendamento 1.9000, interamente sostitutivo dell’art. 1 del disegno di legge e contenente un testo normativo di circa 270 pagine, avrebbe impedito ai senatori di conoscere tale testo nei suoi contenuti”: infatti, il tempo concesso per l’intero esame, pari a complessivi 70 minuti, sarebbe stato insufficiente già solo per dare una lettura sommaria all’emendamento governativo. Per altro verso, la Commissione avrebbe votato su un testo che non era neppure nella disponibilità materiale dei senatori. “Infatti, appena aperta la seduta della Commissione Bilancio, il Governo si sarebbe premurato di informare i senatori che il testo dell’emendamento 1.9000, poco prima distribuito in formato elettronico, non era da considerarsi più attuale perché erano in lavorazione ulteriori modifiche, illustrate oralmente”. In particolare, poi, l’estremizzazione della prassi del maxi-emendamento (esteso per 270 pagine e composto di 654 commi racchiusi in un unico articolo) avrebbe tradito, complice anche la questione di fiducia che il Governo su di esso ha posto, la ratio dell’approvazione articolo per articolo e con votazione finale. Sicché, “l’organizzazione e i tempi dei lavori del Senato della Repubblica, nonché le concrete modalità con cui questi si sono svolti in base alle decisioni assunte dal Presidente della Commissione Bilancio, avrebbero impedito l’osservanza del procedimento ordinario di approvazione delle leggi, che deve essere caratterizzato [peraltro] da una fase necessaria di esame in commissione referente”.

N.B. In tal senso sarebbe stato violato anche il principio di leale collaborazione che si tradurrebbe “nell’obbligo, da parte di chi esercita una funzione pubblica in base alle norme costituzionali (e non) che la regolano, di tenere presente le prerogative dell’altro «potere» con cui si trovasse ad interagire”.

Decisione e ragioni della decisione:

1. La Corte costituzionale dichiara il ricorso inammissibile: esclusa in premessa la legittimazione attiva della minoranza di un decimo dei componenti del Senato (“perché la quota di attribuzioni che la Costituzione conferisce a una tale frazione del corpo dei parlamentari riguarda ambiti diversi da quelli oggetto del presente conflitto“) e del «Gruppo parlamentare “Partito democratico”» (perché nel ricorso in esame manca “la necessaria indicazione delle modalità con le quali il gruppo parlamentare avrebbe deliberato di proporre conflitto”), la Corte costituzionale verifica se i ricorrenti uti singuli siano qualificabili “come organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono” ex art. 37, co. 1, L. 11 marzo 1953, n. 87. A tal fine, riconosce che lo status costituzionale del parlamentare comprende un complesso di attribuzioni inerenti al diritto di parola, di proposta e di voto, che gli spettano come singolo rappresentante della Nazione, individualmente considerato, da esercitare in modo autonomo e indipendente, non rimuovibili né modificabili a iniziativa di altro organo parlamentare. Tuttavia, tale legittimazione deve essere “rigorosamente circoscritta quanto al profilo oggettivo, ossia alle menomazione censurabili in sede di conflitto”.

Infatti, l’intervento della Corte costituzionale trova un limite nel principio di autonomia delle Camere (artt. 64 e 72 Cost.), che non si esaurisce nella normazione, ma comprende – coerentemente – il momento applicativo delle norme stesse e, in tal senso, anche i rimedi contro gli atti e i comportamenti che incidano negativamente sulle funzioni dei singoli parlamentari e che pregiudichino il corretto svolgimento dei lavori. Pertanto, ai fini dell’ammissibilità del conflitto, non è sufficiente che il singolo parlamentare lamenti un qualunque tipo di vizio occorso durante l’iter legislativo, bensì è necessario che alleghi e comprovi una sostanziale negazione o un’evidente menomazione della funzione costituzionalmente attribuita al ricorrente, a tutela della quale è apprestato il rimedio giurisdizionale innanzi a questa Corte ex art. 37, co. 1, L. 11 marzo 1953, n. 87.

Nel caso di specie le violazioni denunciate dai ricorrenti non rispondono ai criteri poc’anzi enunciati.
Infatti, nonostante le carenze lamentate dai ricorrenti abbiano determinato una compressione dell’esame parlamentare a dispetto della disciplina costituzionale (artt. 70 e 72 Cost.) che predispone garanzie partecipative rilevanti in particolar modo nell’approvazione della legge di bilancio annuale, in cui si concentrano “decisioni che costituiscono il nucleo storico delle funzioni affidate alla rappresentanza politica”, “tuttavia il ricorso trascura alcuni elementi procedimentali e di contesto, i quali, se fossero stati debitamente tenuti in considerazione, avrebbero offerto un quadro più complesso e sfumato rispetto a quanto rappresentato & e all’interno del quale le violazioni lamentate non appaiono di evidenza tale da superare il vaglio di ammissibilità del conflitto”. Infatti, premesso che la prassi del maxi-emendamento approvato attraverso il voto della questione di fiducia “si è consolidata nel tempo e che se ne è fatto frequente uso & anche per l’approvazione delle manovre di bilancio da parte dei governi di ogni composizione politica, in cerca di risposte alle esigenze di governabilità”, le peculiarità dell’andamento dei lavori al Senato in fase di approvazione della legge di bilancio dello Stato per il 2019 si sostanzia nel fatto che il testo finale contenuto nel maxi-emendamento 1.9000 ha modificato in larga misura il disegno di legge su cui le Camere avevano lavorato fino a quel momento, senza che su tale contenuto la Commissione Bilancio avesse avuto modo di svolgere alcun esame di merito, in sede referente. L’esame che tale Commissione ha compiuto, nella seduta del 22 dicembre 2018, era infatti finalizzato esclusivamente all’espressione di un parere relativo ai soli profili finanziari di tale emendamento, ai sensi del nuovo art. 161, co. 3 ter, regol. Senato. Il ricorso non rileva queste peculiarità, così come non dà conto del fatto che esse derivano dall’innesto, sulla ricordata prassi dei maxi-emendamenti votati con la fiducia, di due fattori concomitanti: la lunga interlocuzione con le istituzioni dell’Unione europea e le riforme apportate al regolamento del Senato della Repubblica nel dicembre 2017.

Per un verso, l’interlocuzione a livello sovranazionale ha portato a una rideterminazione dei saldi complessivi della manovra economica in un momento avanzato del procedimento parlamentare e ha comportato un’ampia modificazione del disegno di legge iniziale, confluita nel maxi-emendamento 1.9000. In questa prospettiva, il ricorso non tiene conto del fatto che il disegno di legge originario era già stato esaminato alla Camera dei deputati e ivi votato in commissione e in assemblea e che su di esso era in corso l’esame al Senato: il nuovo testo recepiva almeno in parte i lavori parlamentari svoltisi fino a quel momento, inclusi alcuni emendamenti presentati nel corso della discussione. Sotto il profilo della riforma del regolamento, il nuovo testo dell’art. 161, co. 3 ter, regol. Senato richiede che i testi sui quali il Governo intende porre la questione di fiducia siano sottoposti alla Presidenza per le valutazioni di ammissibilità, tra cui quelle relative alla copertura finanziaria, per le quali la Commissione Bilancio è chiamata a esprimere un parere ai sensi dell’art. 102 bis. Il successivo art. 161, co. 3, consente al Governo, prima della discussione di un emendamento su cui sia posta la questione di fiducia, di precisarne il contenuto esclusivamente per ragioni di copertura finanziaria o di coordinamento formale del testo e di formulare ulteriori precisazioni per adeguare il testo alle condizioni indicate nel parere della Commissione Bilancio. Pertanto, è in applicazione di tali disposizioni che la Commissione Bilancio è stata convocata solo per esprimere un parere sui profili finanziari e che il Governo ha presentato ulteriori precisazioni durante l’esame in Commissione. La breve durata dell’esame e la modifica dei testi in corso d’opera, lamentate dai ricorrenti, potrebbero essere state favorite dalle nuove regole procedurali, verosimilmente dettate allo scopo di rafforzare le garanzie della copertura finanziaria delle leggi, ma foriere di effetti problematici, in casi come quello di specie. In conclusione, sebbene le modalità di svolgimento dei lavori parlamentari sul disegno di legge di bilancio dello Stato per il 2019 abbiano aggravato gli aspetti problematici della prassi dei maxi-emendamenti approvati con voto di fiducia, la Corte costituzionale non può trascurare il fatto che i lavori sono avvenuti sotto la pressione del tempo dovuta alla lunga interlocuzione con le istituzioni europee, in applicazione di norme previste dal regolamento del Senato e senza che fosse stata del tutto preclusa una effettiva discussione nelle fasi precedenti su testi confluiti almeno in parte nella versione finale. Ciò che esclude un abuso del procedimento tale da determinare quelle violazioni manifeste delle prerogative costituzionali dei parlamentari che assurgono a requisiti di ammissibilità nella situazione attuale.

N.B. “Nondimeno, in altre situazioni una simile compressione della funzione costituzionale dei parlamentari potrebbe portare a esiti differenti”. Questa precisazione trova spiegazione nel fatto che l’esclusione della legittimazione attiva del singolo parlamentare è fatta, per così dire, rebus sic stantibus. Infatti, ogni volta che la Corte costituzionale ha negato la legittimazione attiva del singolo parlamentare ha sempre ribadito “di dover lasciare impregiudicata la questione se in altre situazioni siano configurabili attribuzioni individuali di potere costituzionale, per la cui tutela il singolo parlamentare sia legittimato a ricorrere allo strumento del conflitto tra poteri dello Stato” (ordinanze n. 181 e n. 163 del 2018 e, già in passato, ordinanza n. 177 del 1998; nello stesso senso, sentenza n. 225 del 2001).

Note:

(1) Il ricorso è stato sollevato dai senatori ricorrenti “a titolo individuale, in qualità di «Gruppo parlamentare “Partito democratico”» e in qualità di minoranza qualificata pari a un decimo dei componenti del Senato”.

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CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 31 gennaio 2019, n. 15

(Giudizio per conflitto di attribuzione tra enti)

Parti:

I) Ricorrente: C.U. P., T. D’A. e M. D.S., in qualità di ex componenti del Consiglio della Regione Lazio (ricorsi riuniti);

II) Resistente: Presidente del Consiglio dei Ministri e Procura della Repubblica .

Oggetto:

A) Richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma del 20/09/2016

Parametro:

•  Art. 122, co. 4, Cost.: la richiesta di rinvio a giudizio avrebbe realizzato un’indebita interferenza della funzione giurisdizionale sull’autonomia e sulle prerogative costituzionali dei consiglieri regionali. In particolare, “le contestazioni formulate dalla Procura della Repubblica riguarderebbero scelte attinenti all’organizzazione, all’attività istituzionale e alla dotazione anche finanziaria dei gruppi regionali, le quali sarebbero sottratte all’invadenza di altri soggetti e poteri dello Stato, perché essenziali al funzionamento di organi regionali come i gruppi e i consiglieri che ne fanno parte”.

Decisione e ragioni della decisione:

1. La Corte costituzionale dichiara inammissibili i ricorsi perché tardivi e, sotto il profilo soggettivo, per difetto di legittimazione attiva.

N.B. Con riferimento a quest’ultimo profilo, la Corte costituzionale, richiamando l’art. 39, co. 3, L. n. 87 del 1953, che attribuisce la legittimazione a proporre ricorso per la Regione al Presidente della Giunta regionale in seguito a deliberazione della Giunta stessa, afferma che nessun elemento letterale o sistematico consente di superare la chiara limitazione soggettiva che si ricava dagli artt. 134 Cost. e 39, co. 3, L. n. 87 del 1953. Ciò in quanto «l’eventuale lesione dei poteri spettanti ai rappresentanti di un ente fornito di autonomia costituzionalmente protetta, non può, in tesi, non offendere anche l’autonomia dell’ente medesimo (sentenza n. 211 del 1972), facendo così insorgere per esso l’interesse a tutelare nell’appropriata sede le proprie attribuzioni» (sentenza n. 163 del 1997; nello stesso senso, altresì, sentenze n. 107 del 2015 e n. 130 del 2014). Diversamente, nella fattispecie, l’iniziativa assunta dai consiglieri regionali non rappresenta l’esercizio di una funzione “vicaria”, volta a sopperire ad un’inerzia della Regione, che, del resto, costituendosi parte civile, ha manifestato la volontà di aderire alla prospettazione accusatoria del pubblico ministero e di perseguire le condotte contestate agli stessi ricorrenti. D’altra parte, proprio nella consapevolezza della esplicita limitazione soggettiva alla proposizione del conflitto fra enti, i ricorrenti deducono che il conflitto in esame presenterebbe aspetti tali da renderlo assimilabile al conflitto interorganico tra poteri dello Stato e da renderlo perciò stesso sollevabile con un ricorso “misto”, al quale sarebbero legittimati i singoli consiglieri regionali alla stregua dei componenti del Parlamento, nonostante le riconosciute differenze. Tuttavia, premesso che il predetto ricorso “misto” è del tutto estraneo al nostro ordinamento, quanto alla dedotta affinità con il ruolo dei membri del Parlamento, la giurisprudenza nega l’assimilazione tra funzioni parlamentari e attribuzioni dei Consigli regionali in quanto, nonostante “l’identità formale degli enunciati di cui all’art. 68, co. 1, e 122, co. 4, Cost. & le attribuzioni dei Consigli si inquadrano, invece, nell’esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello di sovranità” (sentenza n. 279 del 2008; nello stesso senso, sentenza n. 245 del 1995). Poi, proprio con riferimento ai caratteri dell’autonomia organizzativa e contabile dei Consigli regionali, questa Corte ha affermato che “le assemblee elettive delle Regioni si differenziano, anche sul piano dell’autonomia organizzativa e contabile, dalle assemblee parlamentari, atteso che i consigli regionali godono bensì, in base a norme costituzionali, di talune prerogative analoghe a quelle tradizionalmente riconosciute al Parlamento, ma, al di fuori di queste espresse previsioni, non possono essere assimilati ad esso, quanto meno ai fini della estensione di una disciplina che si presenta essa stessa come eccezionale e derogatoria” (sentenza n. 39 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 301 del 2007, n. 292 del 2001 e n. 81 del 1975) e che conseguentemente non copre procedure e atti previsti soltanto da leggi regionali (sentenze n. 337 del 2009 e n. 69 del 1985). Pertanto, data l’infondatezza dell’assimilazione delle garanzie dei consiglieri regionali a quelle dei componenti delle assemblee parlamentari, con riferimento alla fattispecie in esame, deve escludersi che il singolo consigliere regionale sia titolare di attribuzioni individuali costituzionalmente protette, che giustificano la sua legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione intersoggettivo.

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Nessuna zona franca: l’accesso del singolo parlamentare al giudizio sui conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato. Nota a prima lettura all’ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale a cura di Andrea Buratti

1. L’ordinanza n. 17 del 2019 risolve, dichiarandolo inammissibile, il conflitto tra poteri dello Stato sollevato con ricorso di alcuni Senatori appartenenti al gruppo del Partito democratico avverso il Governo, il Presidente del Senato, il Presidente della Commissione Bilancio del Senato e la Conferenza dei Presidenti di gruppo del Senato, e relativo alle modalità di deliberazione parlamentare della legge di bilancio per il 2019.

Benché conclusa con un giudizio di inammissibilità, la vicenda segna una vera e propria svolta della giurisprudenza della Corte circa la configurabilità del singolo parlamentare quale «potere dello Stato» titolato a sollevare conflitti interorganici, espandendo così l’area della giurisdizione costituzionale su attività e procedure rimaste fino a questo momento nascoste nelle “zone franche” del diritto parlamentare.

La Corte costituzionale avrebbe potuto aggirare l’ostacolo rappresentato da un ricorso tanto irrituale quanto scomodo attraverso una pronuncia di inammissibilità secca, collocandosi dunque nel solco dei suoi precedenti in materia, che hanno tradizionalmente escluso la legittimazione a sollevare conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato a gruppi o frazioni di parlamentari (a partire dall’ord. 177 del 1998, e confermata da ultimo con le ord. n. 163 e 181 del 2018) e che hanno riconosciuto un’amplissima autonomia alle Camere nel regolare e valutare fatti e attività interne ai lavori parlamentari (a cominciare dalle risalenti sent. n. 154 del 1985 e 379 del 1996, confermate più di recente dalla sent. n. 262 del 2017). Al contrario, pur dichiarando l’inammissibilità del ricorso, la Corte decide nondimeno di lanciare un segnale di rottura, innovando la sua giurisprudenza e rafforzando i suoi strumenti di controllo sugli organi politici.

A ben vedere, il maggiore coinvolgimento politico della Corte che l’ordinanza in commento lascia prefigurare non è un passo inatteso o isolato: segnali nel senso di un maggior protagonismo politico della Corte costituzionale erano venuti già, negli ultimi anni, dalle decisioni sul sindacato sulla sussistenza dei presupposti dei decreti-legge (sent. n. 171 del 2007) e sulla coerenza degli emendamenti apportati in sede di conversione dei decreti-legge (sent. n. 22 del 2012); dalle sentenze sulle leggi elettorali del Parlamento (sent. n. 1 del 2014 e 35 del 2017) – maturate anch’esse tramite la torsione di canoni consolidati in tema di rilevanza della questione di costituzionalità; dalle sentenze in tema di qualificazione dei reati ministeriali (sent. 87 e 88 del 2012); o ancora dalle pur ambivalenti aperture in tema di autodichia contenute nella sent. 120 del 2014. Anche l’estensione al singolo parlamentare dell’accesso al giudizio sui conflitti di attribuzione era stata in parte preannunciata in alcuni passaggi calati in recenti ordinanze sul punto (163 e 181 del 2018), benché una dottrina coerente circa questa apertura fosse ancora tutta da costruire.

2. La vicenda da cui prende le mosse il ricorso è quella dell’approvazione della legge di bilancio per il 2019. Come si ricorderà, la manovra di bilancio per il 2019 prese l’avvio soltanto alla fine dell’estate 2018, in seguito alla formazione del Governo Conte. Ciò implicò il trasferimento nella Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza di un ampio programma di riforme economiche non previsto nel DEF, presentato in giugno dal Governo allora in carica per l’esercizio dell’ordinaria amministrazione. La Nota di aggiornamento, a sua volta, venne ulteriormente modificata per parti di rilievo in sede di redazione del disegno di legge di bilancio, in ottobre. Su questo provvedimento, sul quale le Camere avviarono l’esame in sede referente, si registrò la netta opposizione della Commissione Europea, la quale invitò il Governo a correggere i saldi complessivi della manovra. L’interlocuzione politica tra Governo nazionale e Commissione Europea durò diverse settimane, e implicò la scelta del Governo di modificare sezioni salienti del disegno di legge di bilancio, non solo con riferimento ai valori economici ma anche rispetto ai contenuti sostanziali. Il testo definitivo, nella forma di un emendamento interamente sostitutivo dell’articolato fino a quel momento discusso dalle Camere, venne dunque depositato a pochi giorni dalla fine dell’anno, termine entro il quale la Costituzione impone l’approvazione della legge di bilancio, pena l’avvio dell’esercizio provvisorio. Sullo stesso il Governo pose la questione di fiducia in entrambi i rami del Parlamento.

Ad avviso dei ricorrenti, i tempi limitatissimi dell’esame parlamentare del maxi-emendamento governativo, la sua mole, e la posizione della questione di fiducia, hanno determinato una compressione senza precedenti dei diritti dei parlamentari, che sono ricondotti al principio del voto «articolo per articolo» imposto dall’art. 72 Cost.

3. Chiamata a vagliare l’ammissibilità del ricorso, la Corte affronta il problema della legittimazione soggettiva a sollevare conflitto di attribuzioni tra poteri dello stato in capo ai ricorrenti.

I parlamentari ricorrenti rivendicavano la loro qualità di «potere dello Stato» sulla base di tre argomenti paralleli. In primo luogo, la Costituzione, individuando la frazione di 1/10 dei componenti di ciascuna Camera quale soggetto titolare di una serie di poteri tutti riconducibili a una funzione oppositoria o interdittiva dell’indirizzo di maggioranza, ha voluto stagliare la minoranza parlamentare organizzata, e in particolare un raggruppamento di 1/10 dei deputati o dei senatori, quali poteri dello Stato. In secondo luogo, il gruppo parlamentare è di per sé istituzione stabile e necessaria delle Camere, loro articolazione interna dotata di funzioni proprie connesse alle funzioni costituzionali del Parlamento, meritando pertanto la qualifica di potere autonomo seppure interno alle Camere del Parlamento. In terzo ed ultimo luogo, i ricorrenti pretendono una legittimazione a sollevare il conflitto in quanto singoli parlamentari, organi la cui funzione costituzionale è delineata dagli art. 67, 71 e 72 Cost. indipendentemente e individualmente, e non come membri del collegio.

Delle tre argomentazioni prospettate dai ricorrenti per affermare la loro legittimazione attiva la Corte accoglie soltanto la terza. Non la prima, poiché nel caso di specie la competenza che si assume violata non è comunque riconducibile ad una delle prerogative che la Costituzione attribuisce ad una frazione di 1/10 dei membri del Senato. Non la seconda, sulla base di una motivazione di forma, mancando la documentazione relativa all’avvenuta delibera del gruppo parlamentare circa la sollevazione del ricorso. Sgombrato il terreno da queste considerazioni – che peraltro non escludono radicalmente la potenziale titolarità anche di queste formazioni parlamentari in ulteriori, diverse, circostanze – la Corte affronta il problema della qualificazione del singolo parlamentare come potere dello Stato, tema sul quale essa era già intervenuta, sempre nel senso di escludere tale qualificazione (ord. n. 277 del 2017, 163 e 181 del 2018), anche in situazioni, come quelle relative alle immunità ex art. 68 Cost., in cui le prerogative del singolo parlamentare possono, in ipotesi, essere compresse proprio dall’attività delle camere nel loro complesso (ord. n. 177 del 1998).

In queste pronunce la Corte aveva tuttavia lasciato degli spiragli, richiamati e valorizzati nell’ordinanza in commento, alla possibilità di ammettere il ricorso del singolo parlamentare per conflitto di attribuzioni, laddove «siano configurabili attribuzioni individuali di potere costituzionale» oggetto di contenzioso (così, ad esempio, le ord. 163 e 181 del 2018). A queste tenui aperture si aggancia l’ordinanza in commento, alla ricerca di una coerenza con gli orientamenti maturati nei precedenti della Corte.

E tuttavia, nonostante il doveroso richiamo dei precedenti, l’ordinanza segna una svolta nella giurisprudenza sui requisiti di ammissibilità dei conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato.

La Corte individua uno «status costituzionale del parlamentare», che discende dalla sua funzione di rappresentanza della Nazione (art. 67 Cost.) e si irraggia in un «complesso di attribuzioni inerenti al diritto di parola, di proposta e di voto, che gli spettano come singolo rappresentante della Nazione, individualmente considerato, da esercitare in modo autonomo e indipendente, non rimuovibili né modificabili a iniziativa di altro organo parlamentare». Questo nucleo di prerogative del singolo parlamentare curiosamente esclude la sfera delle immunità tutelate ex art. 68 Cost., che pure appaiono da una lettura storica e sistematica della Costituzione le primissime ricadute del principio del libero mandato rappresentativo; mentre include i diritti di partecipazione al procedimento legislativo (e, si deve immaginare, agli altri procedimenti della Camera di appartenenza). Conseguentemente, l’ordinanza afferma la legittimazione del singolo parlamentare a sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato ogni qualvolta si assuma la lesione di una prerogativa costituzionalmente fondata ascrivibile al parlamentare uti singuli.

Giunge così a compimento un percorso di disarticolazione della qualificazione unitaria delle Camere del Parlamento – «istituzione complessa, articolata e polifunzionale», dice la Corte – ai fini della legittimazione in giudizio per conflitto di attribuzione. Un percorso che negli anni aveva portato all’estensione della qualifica a vantaggio di diverse commissioni e giunte parlamentari titolari di specifiche attribuzioni costituzionali e di tono costituzionale. Con quest’ultimo tassello, il potere legislativo finisce per qualificarsi anch’esso come potere “diffuso”, con evidenti implicazioni nella direzione della giurisdizionalizzazione della dialettica politica.

Di particolare rilievo anche la rapida e radicale soluzione della questione della legittimazione del gruppo parlamentare, a beneficio della concentrazione della motivazione sulla legittimazione del singolo parlamentare. Il vizio formale riscontrato nel caso di specie non avrebbe consentito un’analisi molto più approfondita sul punto, eppure molti commentatori hanno insistito sulla necessità di riconoscere il ruolo del gruppo parlamentare, e quindi della funzione costituzionale dell’opposizione, anche ai fini della legittimazione a sollevare il conflitto. La Corte però sfugge ad una tanto impegnativa ricostruzione delle prerogative dell’opposizione politica nella democrazia parlamentare, privilegiando una strada più arata ma non meno significativa, che fa leva sull’art. 67 della Costituzione e sulla funzione di rappresentanza della Nazione che spetta al singolo parlamentare, e non al gruppo o al partito. Si tratta di una valorizzazione foriera di implicazioni in una fase di critica e contestazione degli istituti tradizionali della rappresentanza parlamentare.

4. A fronte della notevolissima apertura rappresentata da questo orientamento interpretativo, l’ordinanza introduce altresì un parziale bilanciamento sotto il profilo dei requisiti oggettivi imposti al ricorso sollevato dal singolo parlamentare.

In primo luogo, la Corte richiama i propri precedenti con cui ha escluso che il proprio sindacato possa estendersi su attività, procedure e materie interamente regolate dai regolamenti parlamentari, e comunque attratte dall’autonomia delle Camere di regolare e valutare gli interna corporis (tra le altre, si vedano le sent. n. 78 del 1984, 379 del 1996 e 129 del 1981). Come emerso all’esito della giurisprudenza ora ricordata, la Corte interviene sugli atti interni delle Camere quando ciò implichi una lesione di principi, prerogative e attribuzioni regolate direttamente dalla Costituzione. La riproposizione di questo orientamento nell’ordinanza in commento appare utile e fruttuosa: l’iter legis è infatti una scansione complessa di procedimenti regolati dalla Costituzione solo per principi e regole di cornice, e rimesso per ampi tratti alla regolazione autonoma delle Camere. Solo in limitate circostanze il conflitto di attribuzioni si configura come il rimedio giurisdizionale azionabile.

Inoltre, anche nei casi di coinvolgimento di parametri costituzionali, la Corte circoscrive l’ammissibilità dei ricorsi dei singoli parlamentari ad ipotesi di «violazioni manifeste», evidenti «già in sede di sommaria delibazione», tali da ridondare in «sostanziali negazioni o evidenti menomazioni» delle prerogative costituzionali del parlamentare. Difformemente da quanto accade nella generalità dei conflitti di attribuzione, non la mera «interferenza», ma solo la radicale e manifesta «menomazione» giustifica l’ammissibilità del ricorso del singolo parlamentare. È ben vero – come è stato fatto osservare da diversi commentatori – che in tal modo il vaglio di ammissibilità del ricorso travalica i confini della verifica formale ed esonda in uno scrutinio del merito. E tuttavia, la sbavatura della demarcazione tra ammissibilità e merito è tipica ed inevitabile in quei giudizi su conflitti di attribuzione in cui viene in rilievo il “tono costituzionale” della competenza oggetto del ricorso. Nel giudizio per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, la demarcazione tra ammissibilità e merito spesso sfuma, perché ammissibile è il ricorso di chi vanta un’attribuzione costituzionale: in taluni casi, sancire la spettanza di un’attribuzione costituzionale in astratto implica già una valutazione sulla sua lesione nel concreto.

Nel caso di specie, la Corte non ravvisa la sussistenza degli indici di manifesta ed evidente menomazione. Nella ricostruzione dell’iter parlamentare della legge di bilancio per il 2019, la Corte valorizza infatti elementi di tendenza relativi alle prassi parlamentari, e circostanze di contesto relative alla interlocuzione con le istituzioni europee, che smussano i connotati delle forzature procedurali denunciate e riscontrate pure dalla Corte, negandone la natura di violazione manifesta della Costituzione. In primo luogo, la Corte ricorda che il ricorso alla prassi di porre la questione di fiducia su di un emendamento interamente sostitutivo dell’articolato, pur estremamente problematica e certamente dannosa per la libera dialettica parlamentare, rappresenta nondimeno una prassi consolidata del diritto parlamentare, i cui effetti di compressione delle prerogative del Parlamento e dei suoi componenti vengono in parte mitigati dalla valorizzazione che viene usualmente operata dell’esito dell’esame in sede referente, i cui deliberati vengono altrettanto usualmente accolti dal Governo all’interno dell’emendamento sottoposto a voto di fiducia. La conseguenza di tale prassi è una parziale compensazione della compressione delle prerogative dell’aula, tramite la valorizzazione degli apporti dell’esame in commissione. Seppure questo non risponda all’esigenza di ristabilire un corretto esercizio della procedura parlamentare, mitiga quantomeno gli effetti distorsivi dell’abuso di una pratica che, d’altronde, trova nell’esigenza di governabilità una su giustificazione di fatto.

Nel caso di specie, il maxi-emendamento governativo, pur in larga parte innovativo del disegno di legge originario, raccoglieva comunque i deliberati delle commissioni referenti, limitatamente alle parti che non erano state espunte o inserite ex novo in sede di emendamento.

Inoltre, la Corte osserva come la compressione dell’esame parlamentare sia dipesa dal protrarsi dell’interlocuzione con la Commissione europea, che ha determinato lo slittamento della presentazione del testo emendativo sostitutivo dell’intero articolato esaminato dalle Camere.

Le considerazioni della Corte – che non risparmia comunque critiche severe all’abuso del ricorso alla prassi della questione di fiducia come metodo ordinario di legislazione, né omette di censurare le recenti innovazioni regolamentari del Senato, che hanno consentito un sacrificio sproporzionato alle esigenze del dibattito parlamentare – conducono ad escludere, nel caso di specie, la natura di «violazione manifesta» delle prerogative parlamentari, escludendo pertanto l’ammissibilità del conflitto.

5. Al di là della conclusione del caso di specie, l’esito complessivo dell’orientamento espresso circa l’ammissibilità dei conflitti di attribuzione sollevati dal singolo parlamentare rappresenta un’innovazione per l’interpretazione del diritto parlamentare, per le forme della dialettica politica, e per i rapporti tra Corte costituzionale e organi elettivi.

Ferma restando la necessità di attendere ulteriori sviluppi giurisprudenziali per perimetrare la portata della «manifesta ed evidente menomazione», la cui misura potrà allargare o restringere l’ampiezza del rimedio, l’ordinanza in commento apre di fatto un canale di accesso diretto al giudizio della Corte costituzionale su oggetti fin qui sfuggiti al vaglio della Corte. Si tratta anzitutto dei vizi formali (seppure manifesti) della legge, per i quali l’ordinanza costruisce una via privilegiata di accesso al giudizio, chiudendo così il cerchio aperto dalla risalente sentenza n. 9 del 1959 e prefigurando effetti sul regime di validità della legge. Ma anche, si deve ritenere, le norme dei regolamenti parlamentari in contrasto con il nucleo di attribuzioni costituzionalmente garantite ai singoli parlamentari. Sotto quest’ultimo profilo, si deve ricordare che i regolamenti parlamentari, pur non compresi nel novero degli atti soggetti al sindacato di legittimità ex art. 134 Cost., sono nondimeno conoscibili dalla Corte e sindacabili quando siano applicabili a vicende oggetto di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (così la sent. n. 120 del 2014). Era però fin qui mancata una via di accesso disponibile alle articolazioni interne delle Camere che consentisse di praticare e rendere effettivo questo controllo. Anche rispetto a questo sindacato, il ricorso del singolo parlamentare appare foriero di profonde implicazioni.

Tutto ciò comporta l’attrazione della Corte costituzionale in un sindacato esteso all’attività parlamentare di attuazione dell’indirizzo legislativo del Governo e della maggioranza, e dunque uno scrutinio delle forme della dialettica politica quotidiana.

Il corposo monito contenuto nell’ordinanza – che invita a ridimensionare la prassi del ricorso alla questione di fiducia su maxi-emendamenti governativi, specie nell’ambito della sessione di bilancio – è dunque da prendere sul serio, e prefigura un chiaro segnale rivolto al Governo e al Parlamento.

È in conclusione prevedibile che l’ordinanza produrrà l’effetto di interrompere il ricorso a prassi parlamentari poco rispettose dei principi costituzionali, secondo un indirizzo di correzione di prassi parlamentari che la Corte persegue ormai da molti anni, su diversi fronti. Al contempo, tuttavia, essa rischia di trascinare la Corte costituzionale in un nuovo protagonismo politico, coinvolgendola nella dialettica tra le forze politiche circa gli strumenti dell’attuazione dell’indirizzo legislativo. In una democrazia sempre più conflittuale, nella quale le tradizionali convenzioni tra le forze politiche non svolgono più prestazioni di collante istituzionale, la sovraesposizione politica a cui la Corte ha accettato di prestarsi rischia di logorarne le risorse di legittimazione, e dovrà dunque essere gestita con un sapiente dosaggio di “virtù passive”.

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La sentenza n. 13 del 2019 della Corte costituzionale sull’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato come giudice a quo: note a prima lettura a cura di Francesco Saverio Marini

1. La nozione di giudice a quo nella giurisprudenza costituzionale

Con la sentenza n. 13 del 2019, la Corte costituzionale ha escluso la legittimazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato a sollevare questioni di legittimità costituzionale in via incidentale e quindi a porsi, almeno a questi fini, come giudice a quo.

Se si considera la problematicità dell’inquadramento istituzionale delle autorità di garanzia e, in particolare, delle autorità di vigilanza e se si riflette sul fatto che la giurisprudenza costituzionale sul punto dell’identificazione del giudice a quo ha avuto tradizionalmente un orientamento estensivo, la decisione presentava ampi margini di incertezza. Come è noto, infatti, la Corte ha interpretato alternativamente i requisiti previsti dalla legge costituzionale n. 1 del 1948 e dalla legge n. 87 del 1953, non circoscrivendo la figura del giudice a quo nei soli titolari degli organi di giurisdizione ordinaria e speciale, ma riconoscendolo anche agli organi che “sebbene estranei alla organizzazione della giurisdizione”, siano investiti di “funzioni giudicanti per l’obiettiva applicazione della legge e siano all’uopo posti in posizioni super partes”. In altri termini, nella giurisprudenza costituzionale, pur con alcuni significativi revirement, il carattere giurisdizionale è stato ravvisato più che nel requisito soggettivo, in quello oggettivo: cioè nell’esercizio della funzione giurisdizionale.

Per valutare la coerenza delle motivazioni della decisione rispetto alla propria giurisprudenza e la correttezza delle argomentazioni della Corte da un punto di vista teoretico, occorre dunque muovere dalla nozione “oggettiva” di giurisdizione. Dal punto di vista della teoria generale, i tentativi definitori sono stati molteplici: vi è stato chi ha fatto leva sullo scopo della giurisdizione, come attività di composizione delle liti o esercizio del potere sanzionatorio; chi sul procedimento logico che precede e forma l’atto che ne è espressione, ossia un’attività vincolata esercitata con le garanzie del contraddittorio; chi, infine, sulle caratteristiche dell’organo che la esercita, ossia sull’indipendenza e la terzietà del giudice rispetto alle parti del giudizio. Se, tuttavia, si cambia prospettiva e si prova a circoscrivere l’ambito nel diritto positivo italiano e, primariamente, nelle norme costituzionali che regolano tale funzione, “si può arrivare alla conclusione, che si ritrova nelle pagine di Salvatore Satta, che gli accennati tentativi definitori sono tutti corretti e tutti parziali, nel senso che colgono e si concentrano su un aspetto di una funzione poliedrica”(1) .

Dalla Costituzione, infatti, si possono trarre molteplici elementi sintomatici dell’attività giurisdizionale, che possono rappresentare e hanno rappresentato nella giurisprudenza costituzionale argomenti decisivi a fini qualificatori: dalla natura vincolata e non discrezionale dell’attività, che si trae dalla soggezione del giudice soltanto alla legge (art. 101, comma 2); alle esigenze di indipendenza e terzietà dell’organo, che si trovano affermate espressamente nell’art. 111, comma 2, e implicitamente, nella regola del concorso per l’accesso alla titolarità dell’organo (art. 106, comma 1); alle caratteristiche del procedimento, che deve essere rispettoso del principio del contraddittorio (art. 111, commi 2, 4 e 5), deve garantire il diritto di difesa (art. 111, comma 3) e il potere di controinterrogare i testimoni dell’accusa (art. 111, comma 3); alla natura e al regime giuridico dei provvedimenti, che assumono il nomen juris di sentenze, devono essere motivati (art. 111, comma 6), sono impugnabili in Cassazione per violazione di legge (art. 111, comma 7) e assumono la definitività del giudicato (presupposta dall’art. 111, commi 7 e 8).

Norme tutte che si ritrovano implicitamente presupposte o espressamente citate nella giurisprudenza costituzionale nell’identificazione del giudice a quo. Per la Corte, infatti, le funzioni sono da considerare giudicanti quando consistono “nell’obiettiva applicazione della legge” e quando gli atti posti in essere godano del requisito della definitività, nel senso della idoneità della decisione a divenire irretrattabile acquisendo un’efficacia analoga a quella del giudicato (ord. n. 376 del 2001 e n. 8 del 2008). L’organo deve, poi, essere “terzo” e super partes, nel senso che la composizione dell’organo e la sua nomina si devono fondare, di regola, sull’accertamento delle capacità tecnico-attitudinali del soggetto e vi devono essere istituti che assicurino l’indipendenza dell’organo, essendo radicalmente da escludere forme anche indirette di responsabilità politica dei titolari (sentt. n. 110 del 1967 e n. 128 del 1974). Ancora, l’organo deve svolgere le sue funzioni attraverso un procedimento che garantisca i diritti di difesa e secondo regole che si ispirino al principio del contraddittorio e alla discussione pubblica (ord. n. 52 del 2003) (2).

Sulla base di questi presupposti e proprio facendo leva sul carattere oggettivamente giurisdizionale della funzione, la Corte ha riconosciuto la legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità, anche in assenza dell’elemento soggettivo, ad esempio, al Consiglio Nazionale Forense in sede disciplinare(3), ai commissari agli usi civici(4), alla sezione disciplinare del CSM(5), alle commissioni tributarie(6) o all’arbitro in sede di arbitrato rituale(7).

Un ultimo elemento che pure è stato valorizzato dalla Corte costituzionale nel valutare la legittimazione degli organi a sollevare le questioni in via incidentale ha riguardato le c.d. “zone franche” (dove è impossibile il controllo) o “zone d’ombra” (dove il controllo è estremamente difficile) dell’ordinamento: nel senso che il timore di sottrarre delle norme al sindacato di legittimità costituzionale in relazione alla difficoltà di immaginare un contenzioso ha spinto ad un approccio estensivo sulla legittimazione soggettiva (sent. n. 89 del 2017 e n. 181 del 2015). È quanto si è verificato, ad esempio, per l’impugnazione delle leggi di spesa per mancanza di copertura da parte della Corte dei Conti in sede di controllo: pur non riscontrandosi l’esercizio di una funzione propriamente giurisdizionale dal punto di vista oggettivo, la Corte costituzionale ha riconosciuto comunque la legittimazione anche sul presupposto che altrimenti sarebbe stata difficilmente sindacabile l’osservanza dell’art. 81 Cost. (sent. n. 89 del 2017).

2. Gli argomenti a favore della legittimazione dell’AGCM

Non vi è dubbio che l’Autorità presenti caratteristiche atipiche, sia sotto il profilo funzionale, che sotto quello organizzativo e procedimentale. Caratteristiche che ne rendono difficile, se non inutile e fuorviante, un rigido inquadramento in una delle categorie organiche tradizionali: non è un caso che sin dalla sua istituzione l’Autorità abbia sollecitato l’esprit de geometrie dei giuristi, che hanno tentato di assimilarla, alternativamente, agli organi giudiziari o a quelli amministrativi.

La riconducibilità dell’Autorità nella categoria degli organi amministrativi dello Stato non sembra, in particolare, trovare rispondenza in nessuno dei tre modelli di organizzazione amministrativa previsti a livello costituzionale: né in quello propriamente ministeriale accentrato, né nelle alternative del decentramento burocratico o funzionale. Il fattore costante di tali modelli è, infatti, ravvisabile nei meccanismi di traslazione della responsabilità e nel connesso potere decisionale dell’organo apicale, che realizza quella funzione di sintesi tra il circuito democratico-rappresentativo e quello tecnico-attitudinale.

Nell’Autorità della concorrenza, invece, non vi è la possibilità di imputare gli atti ad un soggetto politicamente responsabile, nemmeno mediatamente. Una molteplicità di istituti garantiscono piena indipendenza all’Autorità, che non risponde in alcun modo agli organi democratici. Se è vero, infatti, che il potere di nomina dei componenti spetta ai Presidenti delle Camere, è altrettanto vero che questi ultimi hanno assunto, anche per prassi costituzionale, una posizione di terzietà rispetto ai gruppi di maggioranza e di opposizione, in modo da rappresentare, non solo formalmente, ma anche sostanzialmente l’intera Assemblea. Anzi, nel caso dell’ultima nomina del Presidente dell’organo si è procedimentalizzata la nomina, attraverso una richiesta di manifestazione di interesse e una valutazione comparativa dei curricula, in modo da rendere ancora più tecnica e meritocratica la scelta. E la legge prevede una serie di requisiti per la nomina, che, sebbene forse troppo generici, sono da ritenere sindacabili da parte del giudice amministrativo, ossia da parte di un organo terzo.

Si deve, poi, considerare che la durata dei Commissari è superiore a quella dell’organo politico cui spetta il potere di nomina e la permanenza in carica di quest’ultimo non incide in alcun modo su quella dei componenti dell’Autorità: non vi è, cioè, un rapporto fiduciario, né trova applicazione la disciplina dello spoil system o analoghi istituti.

A garanzia dell’indipendenza dell’organo vi sono, altresì, gli istituti del divieto di rinnovo e il regime di incompatibilità, tali scongiurare condizionamenti esterni o comportamenti opportunistici. E, nella stessa prospettiva, rilevano anche l’autonomia normativa, organizzativa e contabile e la separazione organizzativa e la differenziazione funzionale tra l’apparato amministrativo e il Collegio: il primo ha come suo vertice il Segretario generale e svolge funzioni inquisitorie, mentre il secondo svolge funzioni giudicanti in contraddittorio con la parte.

Quanto agli aspetti più propriamente funzionali, l’attività dell’organo consiste essenzialmente nell’applicazione oggettiva di norme legislative, ossia nella sussunzione dei fatti e dei comportamenti nelle fattispecie astratte previste dalla legge e nella conseguente applicazione delle sanzioni. Diversamente dalle altre autorità indipendenti, l’Antitrust non ha carattere settoriale e non svolge funzioni regolatorie dei mercati, ma attività di vigilanza.

Tratti di analogia con l’attività giurisdizionale si riscontrano anche sul piano del procedimento: è affermato e trova piena applicazione il principio del contraddittorio, che si traduce anche nella possibilità di difendersi oralmente davanti al Collegio, e quello della “parità delle armi” tra accusa e difesa, resa possibile attraverso la piena dissociazione organizzativa.

Il riconoscimento all’Autorità della legittimazione a sollevare questioni di legittimità in via incidentale avrebbe, inoltre, consentito una più ampia realizzazione del valore costituzionale della concorrenza, che trova fondamento nell’art. 41 della Costituzione. Va considerato, infatti, che non sempre è agevole introdurre un contenzioso rispetto ad una normativa legislativa limitativa della concorrenza o che sottrae ambiti di competenza all’Antitrust.

3. L’esclusione della terzietà dell’Antitrust

In mancanza di una certa qualificazione e pur in presenza di elementi, organizzativi e funzionali, riconducibili all’esercizio della funzione giurisdizionale, con la sentenza n. 13 del 2019 la Corte costituzionale ha ritenuto di escludere la legittimazione dell’Autorità della concorrenza fondandosi principalmente sulla carenza di terzietà dell’organo. Il rilievo, persuasivamente utilizzato dal giudice costituzionale, risiede nella posizione processuale dell’Antitrust nell’ambito del processo amministrativo avente ad oggetto i propri provvedimenti amministrativi, sanzionatori o assolutori, ovvero nell’esercizio del potere impugnatorio riconosciuto dall’art. 21 bis della legge n. 287 del 1990. Analogamente a quanto aveva rilevato rispetto alla legittimazione del pubblico ministero nelle sentenze n. 40 del 1963 e n. 249 del 1990, ricoprendo o potendo ricoprire l’Autorità la posizione processuale di parte, non è configurabile quella “terzietà” e quella “estraneità alla situazione sostanziale” che connota e deve connotare il giudice.

In relazione a questo aspetto, la Corte precisa anche che la legittimazione a stare in giudizio è dell’organo nel suo complesso e non degli uffici e fonda questo argomento sulla mancanza di una “netta separazione tra gli uffici e il Collegio, attesa l’esistenza, ai sensi dell’art. 11, comma 5, della legge n. 287 del 1990, di un nesso funzionale tra Segretario e Presidente”. Nello stesso senso si potrebbe anche aggiungere che vi è un’esigenza logica nell’individuazione dell’organo nel suo complesso come parte processuale, in quanto l’adozione del provvedimento oggetto dell’impugnazione spetta al Collegio e potrebbe essere nel merito anche dissonante rispetto alla proposta degli uffici. Sarebbe, quindi, assurdo che fossero poi questi ultimi a dover difendere un provvedimento che non hanno adottato e potrebbero non aver condiviso.

Sotto altro profilo non varrebbe obiettare che anche i provvedimenti giurisdizionali possono essere impugnati e che nei conflitti di attribuzione tra poteri anche il giudice può essere parte del giudizio senza che venga meno la sua posizione di terzietà. Rispetto al primo rilievo, è sufficiente rilevare come il giudice non è parte, nemmeno eventuale, del giudizio impugnatorio e, anzi, quando ha tentato di costituirsi in giudizio (come nel caso del Consiglio Nazionale Forense sui provvedimenti sanzionatori) il suo intervento è stato dichiarato inammissibile. Anche il secondo argomento non persuade perché finisce per confondere l’oggetto del giudizio principale con l’oggetto del conflitto di attribuzioni: per quest’ultimo viene in rilievo solo la menomazione della sfera di attribuzioni riconosciuta a livello costituzionale, mentre gli effetti nel giudizio “a quo” sono solo eventuali e mediati. In altri termini, il conflitto interorganico non riguarda la funzione e i provvedimenti adottati dal giudice, bensì la menomazione del proprio potere.

4. La natura dell’AGCM

L’argomento della carenza di terzietà appare condivisibile e decisivo e la Corte si sarebbe, dunque, potuta limitare, ai fini dell’inammissibilità, ad esso. Eppure la Corte aggiunge due ulteriori rilievi.

Con il primo in verità il Giudice costituzionale risponde a un’osservazione dell’Autorità rimettente, escludendo l’esistenza nel caso di specie di una “zona franca” o di una “zona d’ombra” e sottolineando come esista una “sede giurisdizionale agevolmente accessibile”. Del resto, evidenzia la Corte, risponde alla stessa struttura del giudizio incidentale di costituzionalità il fatto che la decisione di iniziare il giudizio a quo sia rimessa all’eventuale iniziativa processuale del soggetto privato segnalante o interveniente nel procedimento sanzionatorio.

Più rilevante, ma anche più controvertibile è la seconda osservazione, con la quale la Corte avverte l’esigenza di qualificare l’Autorità e di ricondurla a schemi concettuali tradizionali. Per la Corte, infatti: il potere esercitato dall’Antitrust non è altro che l’esercizio di “una funzione amministrativa discrezionale”, che “comporta la ponderazione dell’interesse primario con gli altri interessi pubblici e privati in gioco”; l’organo, “al pari di tutte le altre amministrazioni”, è portatore di un interesse pubblico specifico; esercita anche poteri pararegolatori e consultivi, tipici delle autorità amministrative; gode di un ampio margine di discrezionalità amministrativa; il contraddittorio non si differenzia, se non per intensità, da quello procedimentale classico; il rapporto con i soggetti privati rimane di tipo verticale, “proprio perché il privato si confronta con un soggetto che, nell’irrogazione della sanzione, in quanto titolare di un ben definito interesse pubblico, non è in posizione di parità”. In sintesi, per la Corte l’Autorità non solo non è un giudice, ma non si differenzia nella sostanza da una qualsivoglia autorità amministrativa.

La qualificazione in positivo, peraltro non necessaria ai fini della decisione, suscita, nella sua nettezza, qualche perplessità, perché rischia di sottovalutare la rilevanza e la significatività delle tante peculiarità organizzative e funzionali che connotano l’organo. Alla qualificazione giuridica dell’organo concorrono, in verità, una molteplicità di fattori: dalla fonte di legittimazione al potere di nomina dei titolari; dalla loro indipedenza all’autonomia dell’organo; dal suo ruolo istituzionale al regime giuridico dei propri atti. Per limitarci ad alcuni esempi, non è agevolmente riconducibile ad un’attività amministrativa il potere di segnalazione al Parlamento, il potere di impugnazione delle gare, i rapporti con la Commissione europea, la forza di prova privilegiata dei provvedimenti sanzionatori a carattere definitivo, l’autonomia normativa e contabile, ecc. Ancor prima non si può non riconoscere una posizione particolare ad un organo il cui fondamento istitutivo riposa su normative di rango sovranazionale e costituzionale.

Anche l’ampio margine di discrezionalità, menzionato dalla Corte, non è agevolmente assimilabile alle categorie concettuali tipiche del nostro ordinamento, avendo un’origine del tutto peculiare. Le categorie che caratterizzano la legge n. 287 del 1990 e la corrispondente disciplina eurounitaria si ispirano, infatti, al modello americano (specificamente, allo Sherman Antitrust Act del 1890) e si caratterizzano per un elevato tasso di indeterminatezza. Concetti come l’abuso, la dominanza nel mercato, l’intesa, richiedono, infatti, un’attività di specificazione che mal si concilia con un’attività sanzionatoria e che si può tollerare solo in un sistema di common law, nel quale il vincolo del precedente supplisce alla genericità della norma. E l’obiettivo perseguito dal legislatore è appunto quello di colmare questo deficit creando un organo che, attraverso la sua competenza e

indipendenza, possa, in armonia con gli omologhi organi dell’Unione europea e con una fattiva interlocuzione con gli altri organi pubblici (legislatore in primis), riempire di contenuto quelle categorie.

Muovendo da queste premesse, sembra più persuasivo, piuttosto che provare a qualificare l’Autorità tra gli organi amministrativi tout court, rassegnarsi all’idea che l’evoluzione della forma di Stato ha fatto emergere alcuni interessi pubblici qualificati – e la concorrenza tra questi – che, sul piano organizzativo, si ritiene possano essere adeguatamente soddisfatti, non attraverso i tradizionali poteri dello Stato, ma solo introducendo figure istituzionali ad hoc.

NOTE:
(1) In questi termini e per un’analisi più ampia della questione e per la relativa bibliografia sia consentito rinviare a F.S. Marini, Unità e pluralità della giurisdizione nella Costituzione italiana, in Saggi di diritto pubblico, Napoli, 2014, pp. 51 ss.

(2) Analogamente a quanto accaduto in ambito nazionale, anche la Corte di Giustizia si è più volte interrogata sulla nozione di giudice nazionale ai sensi dell’art. 267 TFUE e ha individuato, in proposito, requisiti simili a quelli elaborati dalla nostra giurisprudenza costituzionale: come l’origine legale del giudice, il suo carattere permanente, l’indipendenza dell’organo, l’obbligatorietà della giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento e l’applicazione oggettiva di norme giuridiche. Cfr., tra le molte, Corte di Giustizia, sent. 21 marzo 2000, cause C-110/98 e 147/98, Gabalfrisa e altri, in Raccolta, I, 1557, punto 33.

(3) Cfr. sentt. n. 114 del 1970; n. 189 del 2001 e n. 336 del 2009.

(4)Cfr. sent. n. 17 del 1999.

(5)Cfr. sent. 12 del 1971.

(6)Tra le tante cfr. sent. n. 43 del 2010

(7)V., tra le altre, le sentt. n. 376 del 2001 e n. 298 del 2005.

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CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 25 gennaio 2019, n. 9

(Giudizio di legittimità costituzionale in via principale)

Oggetto:
a) art. 2, co. 1, lett. b), L. Reg. Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36, «Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento regionale ai decreti legislativi n. 126/2016, n. 127/2016, n. 222/2016 e n. 104/2017, relative alla disciplina della conferenza dei servizi, ai regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti e a ulteriori misure di razionalizzazione», (Modifiche all’articolo 13 della L. Reg. Lombardia 1 febbario 2012, n. 1 in tema di conferenza di servizi): “All’art. 13 L. Reg. Lombardia 1 febbraio 2012, n. 1 sono apportate le seguenti modifiche: [dopo il co. 1 è inserito il co. 1 quater]: “Qualora la determinazione da assumere in conferenza di servizi presupponga o implichi anche l’adozione di un provvedimento di competenza di un organo di indirizzo politico, tale provvedimento è acquisito prima della convocazione della conferenza di servizi o successivamente alla determinazione motivata di conclusione della stessa conferenza. In caso di acquisizione successiva del provvedimento di cui al precedente periodo, l’efficacia della determinazione di conclusione della conferenza di servizi è sospesa nelle more della formalizzazione dello stesso provvedimento”.

b) art. 10, co. 1, lett. d), n. 9, L. Reg. Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36, (Modifiche alla L. Reg. Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5: “Alla legge regionale 2 febbraio 2010, n. 5 [in particolare, all’art. 4] sono apportate le seguenti modifiche: [dopo il co. 6 è aggiunto il comma 6 ter]: “Qualora per l’approvazione degli interventi in progetto o per l’espressione di atti di assenso, comunque denominati, la determinazione da assumere in conferenza di servizi presupponga o implichi anche l’adozione di un provvedimento di competenza di un organo di indirizzo politico, si applica quanto previsto all’art. 13, co. 1 quater, L. Reg. Lombardia 1 febbraio 2012, n. 1”.

Parametro:

•  art. 117, co. 2, lett. m), Cost., in relazione agli artt. 14 ter e 14 quater L. 7 agosto 1990, n. 241, e agli artt. 7 bis e 27 bis d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152:

sub a), b) perché determinerebbero un palese ed ingiustificato aggravio del procedimento di VIA consentendo “l’acquisizione postuma dei provvedimenti di assenso di competenza degli organi di indirizzo politico” (ciò che impedisce la formazione del silenzio assenso e nega la natura sostitutiva della determinazione conclusiva della conferenza – art. 27 bis, co. 7, d.lgs. 3 apile 2006, n. 152 e art. 14 ter L. 7 agosto 1990, n. 241) e sospendendo (sine die) l’efficacia della determinazione (art. 7 bis, co. 8, d.lgs. 3 apile 2006, n. 152), in violazione dello standard di tutela fissato con legge dello Stato. Con l’effetto di una immotivata disparità di trattamento, sul piano procedimentale, tra gli organi di indirizzo politico, cui sarebbe assicurata una disciplina di favore, e “tutti gli altri organi”
partecipanti alla conferenza e, per altro verso, “la posizione del singolo inciso dall’azione provvedimentale regionale lombarda”;

•  art. 117, co. 2, lett. s), Cost., in relazione agli artt. 14 ter e 14 quater L. 7 agosto 1990, n. 241, e agli artt. 7 bis e 27 bis d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152: sub a), b) perché la disciplina regionale, introducendo nel procedimento di VIA una fase “integrativa dell’efficacia”, altera radicalmente il procedimento statale fondato sul silenzio assenso, sulla natura sostitutiva della determinazione conclusiva della conferenza di servizi e sulla sua immediata efficacia (derogabile solo nell’ipotesi prevista dall’art. 14 quater) e, in relazione a ciò, violerebbe i limiti inderogabilmente posti dallo Stato in materia.

Decisioni e ragioni della decisioni:

1. La Corte costituzionale accoglie la q.l.c. sub a), b) per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., assorbiti gli altri profili di censura: premesso che le norme richiamate, nella parte in cui prevedono l’effetto sostitutivo della determinazione conclusiva della conferenza, l’efficacia immediata della medesima (salvi i casi di dissenso qualificato) e l’esame contestuale dei punti di vista, definiscono uno standard strutturale e qualitativo di prestazioni determinate in linea con l’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., la Corte passa a considerare se, realmente, la disciplina regionale riduca il livello essenziale di tutela previsto dallo Stato, ai sensi dell’art. 29, co. 2 quater, L. 7 agosto 1990, n. 241. “Nel caso di specie, (&) il legislatore regionale – escludendo dalla conferenza la valutazione dell’organo politico inscindibilmente legata alla determinazione da assumere (…) – (&) finisce con il vanificare il senso stesso della conferenza e l’efficacia della sua determinazione conclusiva. (&) Infatti, la decisione dell’organo di indirizzo politico mantiene la sua autonomia e può arrivare a stravolgere, dall’esterno, l’esito della conferenza, giacché le valutazioni espresse da detto organo (siano esse assunte prima o dopo lo svolgimento della conferenza) prevalgono su quelle degli altri partecipanti. (&). Inoltre, la sospensione dell’efficacia della determinazione nelle more della formalizzazione del provvedimento dell’organo politico elude “l’esigenza di speditezza e contestualità cui risponde la previsione che non solo impone a tutte le amministrazioni interessate di esprimere il proprio dissenso in conferenza, ma assegna alla determinazione ivi assunta efficacia sostitutiva (…)“. Con la conseguenza che la norma impugnata, configurando un “modello di conferenza di servizi del tutto squilibrato (per la prevalenza della valutazione degli organi di indizzo politico) e contraddittorio (in ragione della separazione della loro valutazione da quella degli altri soggetti interessati), “non assicura “livelli ulteriori di tutela”, e anzi chiaramente sacrifica le finalità di semplificazione e velocità alla cui protezione è orientata la disciplina statale”.

N.B. Da questa declaratoria di illegittimità costituzionale deriva quella della norma sub b)
che si limita ad estendere il campo di applicazione dell’impugnato art. 2 al caso di conferenza di servizi nell’ambito di una procedura di valutazione di impatto ambientale.
 

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 25 gennaio 2019, n. 10

(Giudizio di legittimità costituzionale in via principale)

Oggetto:
a) art. 17, co. 50, lett. i), n. 5), L. Reg. Lazio 14 agosto 2017, n. 9 «Misure integrative, correttive e di coordinamento in materia di finanza pubblica regionale. Disposizioni varie», (Disposizioni varie): “Le funzioni esercitate dalla Città metropolitana di Roma Capitale e dalle province ai sensi della L. Reg. Lazio 2 maggio 1995, n. 17, sono esercitate dalla Regione, anche tramite le strutture decentrate della Direzione agricoltura e, ove possibile, in collaborazione con gli ambiti territoriali di caccia (ATC). Alla L. Reg. Lazio 2 maggio 1995, n. 17, [in particolare, all’art. 17, co. 9] sono apportate le seguenti modifiche: dopo le parole: “l’istituzione di zone” è inserita la seguente: “temporanee” e l’ultimo periodo è sostituito dal seguente: “Tali zone, la cui operatività è prevista nel periodo 1° giugno – 31 agosto, non possono avere superficie superiore ai 20 ettari”.

b) art. 17, co. 97, L. Reg. Lazio 14 agosto 2017, n. 9, (Disposizioni varie): “Nelle more dell’attuazione di quanto previsto dall’art. 9, co. 5, L. 7 giugno 2000, n. 150, al personale iscritto all’albo nazionale dei giornalisti che, a seguito di specifico concorso, presta servizio presso gli uffici stampa istituzionali della Giunta e del Consiglio regionale, si applica il contratto nazionale di lavoro giornalistico”.

Parametro:

• art. 117, co. 2, lett. l), Cost.:

sub b) poiché, per effetto della privatizzazione, l’impiego pubblico sarebbe ormai disciplinato dalla contrattazione collettiva e dalle norme che regolano i rapporti di lavoro tra privati e la relativa disciplina andrebbe ricondotta alla materia dell’ordinamento civile;

•  art. 117, co. 2, lett. s), Cost., in relazione all’art. 10 L. 11 febbraio 1992, n. 157:

sub a) poiché l’art. 10, co. 8, lett. e), L. 11 febbraio 1992, n. 157, stabilisce che l’individuazione delle zone e dei periodi per l’addestramento, l’allenamento e le gare dei cani, anche su fauna selvatica naturale o con l’abbattimento di fauna di allevamento di specie cacciabili, avvenga nell’ambito del piano faunistico venatorio, di competenza provinciale, con ciò “escludendo la possibilità del ricorso ad un atto legislativo”;

•  art. 117, co. 3, Cost., in relazione all’art. 9, co. 1 e 17, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni, nella L. 30 luglio 2010, n. 122:

sub b) poiché il contratto nazionale di lavoro giornalistico sarebbe stato oggetto di rinnovo nel periodo 2010-2015, mentre la norma interposta avrebbe stabilito, come principio di coordinamento della finanza pubblica, quale limite al trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici per gli anni 2011, 2012 e 2013, quello del trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010.

Decisione e ragioni della decisione:

1. La Corte costituzionale accoglie la q.l.c. sub a) per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. s), Cost.: Premesso che in materia di caccia (at. 117, co. 4, Cost.) il legislatore regionale è comunque tenuto al rispetto della normativa statale in tema ambiente ed ecosistema, ove essa esprima regole minime uniformi, la legge statale sull’attività venatoria (cui rientra anche l’attività di allenamento dei cani) prevede quale “modalità tecnica del provvedere” la pianificazione faunistica e assicura garanzie procedimentali (di cui è espressione anche l’acquisizione dei pareri) funzionali all’equilibrio degli interessi in gioco, esprimendo una regola di tutela ambientale inderogabile per le Regioni, che non possono definire con legge l’arco temporale dell’attività venatoria senza eccedere la propria competenza in materia caccia. “In altri termini, siamo in presenza di una attività discrezionale della pubblica amministrazione, cui la legge statale espressamente riserva tale competenza. Resta pertanto di esclusiva competenza del piano faunistico-venatorio sia la definizione dei periodi in cui è consentito l’allenamento dei cani da caccia, sia la dimensione delle zone destinate all’esercizio di tale attività”.

2. La Corte costituzionale accoglie la q.l.c. sub b) per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. l), Cost., assorbita la censura, avente carattere subordinato, afferente alla violazione dell’art. 117, co. 3, Cost.: “la previsione, da parte della legge regionale impugnata, di applicazione ai giornalisti inquadrati, a seguito di concorso pubblico, nel personale di ruolo della Regione di un contratto collettivo non negoziato dall’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), ma dalle organizzazioni datoriali degli editori e dalla Federazione nazionale della stampa italiana” viola la sfera di competenza statale che riserva alla contrattazione collettiva la disciplina del pubblico impiego.

CORTE COSTITUZIONALE- Sentenza 25 gennaio 2019, n. 11

(Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale)

Oggetto:
a) art. 55, co. 5, L. Reg. Lazio 11 novembre 2004, n. 1, «Nuovo statuto della Regione Lazio», (Enti pubblici dipendenti): “Gli incarichi di direzione delle strutture di massima dimensione degli enti pubblici dipendenti sono conferiti dai rispettivi organi di amministrazione e cessano di diritto il novantesimo giorno successivo all’insediamento dei nuovi organi, salvo conferma da parte degli organi stessi”;

b) art. 11, co. 2, primo per., L. Reg. Lazio 3 settembre 2002, n. 30, «Ordinamento degli entri regionali operanti in materia di edilizia residenziale pubblica», (Direttore generale): “L’incarico di direttore generale è conferito a tempo determinato, per un periodo non superiore a cinque anni, rinnovabile, e ha termine, comunque, con la costituzione del nuovo consiglio di amministrazione”.

Parametro:

•  art 97 Cost.: il principio di efficienza dell’amministrazione e quindi la necessità di assicurare il corretto funzionamento, la regolarità e la continuità dell’azione amministrativa, anche sotto il profilo dell’osservanza delle garanzie accordate ai dirigenti, sarebbe violato ove si consentisse la decadenza automatica dall’incarico a prescindere da una loro valutazione riguardo ai risultati conseguiti e dall’osservanza del giusto procedimento.

Decisioni e ragioni della decisione:

1. La Corte costituzionale dichiara inammissibile la q.l.c. sub a), b) per violazione dell’art. 97 Cost.: con deliberazione 3 luglio 2013, n. 165, la Giunta regionale del Lazio, preso atto della decadenza degli organi istituzionali delle Aziende territoriali per l’edilizia residenziale (ATER) del Lazio avvenuta il 23 giugno 2013, in applicazione dell’art. 22, L. Reg. Lazio 28 giugno 2013, n. 4, ha ritenuto di procedere al commissariamento straordinario, “disponendo che i commissari straordinari rimanessero in carica fino alla data di insediamento dei rispettivi organi di amministrazione”. Successivamente, con nota del 19 gennaio 2015, prot. n. 27633, il Direttore regionale delle infrastrutture, ambiente e politiche abitative e il Direttore regionale risorse umane e sistemi informativi invitavano i commissari straordinari delle ATER del Lazio a disporre con urgenza gli atti relativi alla nomina di nuovi direttori generali. In ottemperanza a tale nota, il Commissario straordinario della ATER di Viterbo, ancorché nominato già dal 31 luglio 2013 fino al 30 settembre 2014 e successivamente prorogato, ha revocato, in data 29 gennaio 2015, il direttore generale dell’ente, sul presupposto di dover appunto applicare l’art. 11, comma 2, della legge reg. Lazio n. 30 del 2002. Tali disposizioni non contemplano, però, l’ipotesi di una cessazione di diritto del direttore generale in caso di commissariamento dell’ATER, limitandosi a prevedere che tale decadenza automatica operi solo nell’ipotesi di costituzione di un nuovo consiglio di amministrazione. L’ordinanza di rimessione muove dall’indimostrato presupposto interpretativo dell’equivalenza, ai fini dell’applicazione delle norme censurate, della posizione del commissario straordinario, la cui nomina è stata disposta dalla legge in funzione del riordino degli enti regionali e della riduzione del numero dei componenti degli organi ordinari, rispetto a quella di un nuovo consiglio di amministrazione e non tiene conto dei poteri inerenti alla specifica missione riorganizzativa, limitata anche nel tempo, attribuita dalla legge alla figura del commissario straordinario.

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• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza del 9 gennaio 2019, n. 1
• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza del  9 gennaio 2019, n. 2
• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza del 9 gennaio 2019, n. 3
• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 11 gennaio 2019, n. 5
• CORTE COSTITUZIONALE -Sentenza 11 gennaio 2019, n. 6
• CORTE COSTITUZIONALE- Sentenza  17 gennaio 2019, n. 7

• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 25 gennaio 2019, n. 9
• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 25 gennaio 2019, n. 10
• CORTE COSTITUZIONALE- Sentenza 25 gennaio 2019, n. 11
• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 31 gennaio 2019, n. 12
• CORTE COSTITUZIONALE –  Sentenza 31 gennaio 2019, n. 13
• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 31 gennaio 2019, n. 14
• CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 31 gennaio 2019, n. 15
• CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 8 febbraio 2019, n. 16 
• CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 8 febbraio 2019, n. 17

SAGGI

• “L’ordinanza “Cappato”: la decisione di accoglimento parziale nelle forme dell’ordinanza di rinvio” saggio a cura del professor Francesco Saverio Marini

• Nessuna zona franca: l’accesso del singolo parlamentare al giudizio sui conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato. Nota a prima lettura all’ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale a cura di Andrea Buratti

• La sentenza n. 13 del 2019 della Corte costituzionale sull’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato come giudice a quo: note a prima lettura a cura di Francesco Saverio Marini 
• La retroattiva della sanzione amministrativa più gravosa della sostituita sanzione penale: note a margine della sentenza della Corte costituzionale 5 dicembre 2018, n. 223 a cura di Maria Tarantino
• Commento a margine della sentenza della Corte cost. n. 236 del 14 dicembre 2018: ancora sull’equiparazione tra figlio naturale e figlio adottivo a cura di Francesco Romeo

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Francesco Saverio Marini

L’ordinanza “Cappato”: la decisione di accoglimento parziale nelle forme dell’ordinanza di rinvio.

1. La natura della decisione

Con l’ordinanza n. 207 del 2018 la Corte costituzionale ha introdotto, in via pretoria, una nuova, e discussa, categoria nel processo costituzionale, che arricchisce, ulteriormente, la già molto ampia tipologia delle proprie decisioni. La particolarità risiede nel fatto che uno strumento meramente ordinatorio e regolatorio delle fasi del processo, come appunto l’ordinanza di rinvio, assume un contenuto tipicamente decisorio, consistente nell’accertamento dell’incostituzionalità della norma impugnata1.

Per cogliere appieno l’originalità della soluzione è bene rilevare che già da un punto di vista formale al nomen juris di ordinanza non corrisponde la tradizionale struttura2, che è invece quella tipica delle sentenze, con la usuale ripartizione tra “fatto” e “diritto” e con una qualità e un’ampiezza argomentativa che, non solo per prassi, ma anche per disposto normativo (art. &., legge n. 87 del 1953), connotano le sentenze.

Ciò, tuttavia, che maggiormente sorprende è senz’altro il contenuto della motivazione, nella quale vi sono una pluralità di affermazioni che risolvono e concludono il giudizio: ciò vale, anzitutto, per la parte nella quale la Corte ha respinto le eccezioni di inammissibilità formulate dalla Presidenza del Consiglio, relative sia all’irrilevanza della questione, sia alla carenza del doveroso tentativo da parte del giudice a quo di interpretazione conforme a Costituzione, sia infine all’assenza di una soluzione costituzionalmente obbligata in relazione alla richiesta di una decisione manipolativa. L’assertività della motivazione non sembra lasciare spazio a dubbi sul carattere decisorio di quella parte dell’atto, che sembra assumere, indipendentemente dal nomen juris e dal contenuto della parte dispositiva, natura di sentenza parziale.

Ad analoghe conclusioni deve giungersi anche in relazione alla parte della ordinanza (rectius, sentenza) nella quale la Corte ha rigettato parzialmente la questione, escludendo in via generale l’incostituzionalità del concorso nel suicidio, per violazione degli articoli 2 e 13 della Costituzione e dell’art. 8 della CEDU. Anche in tal caso il voluto dell’atto ha orami trovato definitiva manifestazione e la questione di costituzionalità sotto quello specifico profilo (quello della generale previsione del concorso al suicidio) è ormai risolta nel senso del rigetto.

La problematica diventa, invece, più complessa in relazione alla parte in cui la Corte ha accertato l’incostituzionalità, circoscrivendola alle ipotesi in cui “il soggetto agevolato si identifichi in una persona (a) affetta da una patologia irreversibile e (b) fonte di sofferenze fisiche o psicologiche, che trova assolutamente intollerabili, la quale sia (c) tenuta in vita a mezzo di trattamenti di sostegno vitale, ma resti (d) capace di prendere decisioni libere e consapevoli”. Per la Corte, infatti, entro tale specifico ambito “il divieto assoluto di aiuto al suicidio finisce&per limitare la libertà di autodeterminazione del malato nella scelta delle terapie, comprese quelle finalizzate a liberalo dalle sofferenze, scaturente dagli artt. 2, 13 e 32, secondo comma, Cost.”. Anche, dunque, per la parte destruens l’accertamento dell’incostituzionalità sembra ormai definitivamente compiuto3: ma è la stessa Corte ad escluderne, sebbene parzialmente, gli effetti.

In questo caso, tuttavia, non è agevole richiamare l’istituto della sentenza parziale (sebbene nelle forme dell’ordinanza), perché l’accertamento dell’incostituzionalità sembra esaurire il paetitum, con un effetto apparentemente contraddittorio: il rinvio dell’udienza presuppone che il sindacato di costituzionalità non si sia concluso e la parte dispositiva conferma il carattere interinale della decisione. L’esito è, come vedremo, un ibrido dai contorni incerti e dagli effetti difficilmente qualificabili. Del resto, ciò accade quasi sempre quando nel mondo giuridico, anche per le cause più nobili, si dissocia la forma dalla sostanza e si prova a torcere un istituto (quello del rinvio dell’udienza) a finalità improprie (nel caso de quo, quella di stimolo ad un intervento legislativo del Parlamento).

Non può sorprendere, pertanto, come la soluzione abbia suscitato molteplici critiche nella dottrina costituzionalistica, che ha ravvisato una contraddizione insanabile tra la natura ordinatoria e interinale dell’ordinanza di rinvio, che produce effetti nell’ambito del processo, e il carattere definitivo e irrevocabile dell’accertamento dell’incostituzionalità, che appartiene alle fonti del diritto e innova l’ordinamento complessivo. E che la decisione presenti profili di criticità è confermato, a livello sintomatico, dal fatto di rappresentare un unicum non solo in relazione alla giurisprudenza costituzionale, ma all’intero sistema processuale del nostro ordinamento. Non si riscontrano, infatti, ipotesi analoghe in nessun tipo di processo: vero è, infatti, che i poteri ordinatori del processo spesso tengono conto anche di eventi stragiudiziali e futuri che possono condizionare l’esito del giudizio e che talvolta il rinvio venga utilizzato per favorire soluzioni transattive della controversia, ma l’ordinanza di rinvio – come è ovvio – non è mai preceduta, come è accaduto nel caso in esame, da un accertamento della fondatezza della pretesa che sembra esaurire il paetitum della controversia.

1. La ratio dell’innovazione

Rispetto ad una soluzione così originale e problematica, sorge spontaneo l’interrogativo sulle esigenze che la Corte ha voluto in tal modo soddisfare. Del resto, è la stessa Corte a sottolineare l’innovatività della scelta, rilevando che “in situazioni analoghe a quella in esame, questa Corte ha, sino ad oggi, dichiarato l’inammissibilità della questione sollevata, accompagnando la pronuncia con un monito al legislatore affinché provvedesse sull’adozione della disciplina necessaria al fine di rimuovere il vulnus costituzionale riscontrato: pronuncia alla quale, nel caso in cui il monito fosse rimasto senza riscontro, ha fatto seguito, di norma, una declaratoria di illegittimità costituzionale (ad esempio, sentenza n. 23 del 2013 e successiva sentenza n. 45 del 2015)”.

Consapevolezza che induce la Corte a giustificare la nuova tecnica decisoria: la Corte, infatti, nemmeno troppo velatamente, chiarisce che all’incostituzionalità non può porre rimedio “attraverso la mera estromissione dall’ambito applicativo della disposizione penale delle ipotesi in cui l’aiuto venga prestato nei confronti di soggetti che versino nelle condizioni sopra descritte”. E ciò per due, concorrenti, ordini di motivi: anzitutto, perché una simile soluzione lascerebbe “del tutto priva di disciplina legale la prestazione di aiuto materiale ai pazienti, in un ambito ad altissima sensibilità etico-sociale e rispetto al quale vanno con fermezza preclusi tutti i possibili abusi” e, poi, perché “una regolazione della materia, intesa ad evitare simili scenari, gravidi di pericoli per la vita di persone in situazione di vulnerabilità, è suscettibile peraltro di investire plurimi profili, ciascuno dei quali, a sua volta, variamente declinabile sulla base di scelte discrezionali”.

Per la Corte, tuttavia, si rileva inadeguata anche la tecnica della pronuncia di inammissibilità “vestita”, attraverso l’introduzione di un monito al legislatore: in tal modo, infatti, si finisce per “lasciare in vita – e dunque esposta a ulteriori applicazioni, per un periodo di tempo non preventivabile – la normativa non conforme a Costituzione”. Effetto che, sempre ad avviso della Corte, “non può considerarsi consentito nel caso in esame, per le sue peculiari caratteristiche e per la rilevanza dei valori da esso coinvolti”. Da qui la soluzione del rinvio che, come è ricordato nella stessa ordinanza, trova alcuni precedenti nel diritto comparato4.

In altri termini, la Corte si è trovata di fronte ad un’alternativa per motivi diversi insoddisfacente: se avesse dichiarato l’inammissibilità, eventualmente accompagnando la pronuncia con un monito, la norma sarebbe rimasta valida ed efficace nell’ordinamento e sarebbe stata applicata, anzitutto nel giudizio a quo con la certa condanna dell’imputato; se avesse accolto la questione avrebbe prodotto un vuoto di tutela che si sarebbe prestato ad abusi. In mancanza, infatti, di una regolazione della materia non vi sarebbe modo di effettuare “un serio controllo ex ante sull’effettiva sussistenza della capacità di autodeterminarsi del malato, del carattere libero e informato della scelta da essi espressa e dell’irreversibilità della patologia da cui sono affetti”. L’incostituzionalità avrebbe, cioè, creato un vulnus nell’ordinamento che finirebbe per presentare profili di dubbia compatibilità costituzionale, oltre ad incidere su scelte discrezionali riservate al Parlamento e sottratte al giudice costituzionale. L’accertamento dell’incostituzionalità con il rinvio avrebbe, dunque, il pregio di “evitare che la norma possa trovare, in parte qua, applicazione medio tempore, lasciando però, pur sempre, al Parlamento la possibilità di assumere le necessarie decisioni rimesse in linea di principio alla sua discrezionalità”.

1. Il grado di vincolatività della decisione e i principali profili di criticità

Ricostruita la ratio della scelta processuale della Corte, sorgono molteplici interrogativi.

Anzitutto, la Corte con la soluzione del rinvio ha raggiunto legittimamente l’obiettivo che si era prefissa?

In secondo luogo, quale è il grado di vincolatività della decisione? Più specificamente, l’ordinanza ha la forza di vincolare il Parlamento, i giudici, la collettività e la stessa Corte?

Ancora: quali sono i possibili scenari? La tecnica utilizzata è conforme al modello costituzionale? È prevedibile che la tecnica decisoria rimanga un unicum o divenga il primo precedente di un orientamento giurisprudenziale? Esistevano ed esistono soluzioni alternative per conseguire gli stessi risultati?

Sul primo punto non vi è dubbio che la Corte abbia ampia discrezionalità5 nella gestione dei tempi e delle fasi del proprio processo e quindi possa legittimamente rinviare l’udienza di discussione, laddove ritenga la causa non matura per la decisione. Il problema semmai è che in questo caso, come chiarisce la motivazione, il rinvio non è dovuto a necessità istruttorie, a problemi delle parti o dell’organo6 o a istanze delle parti, ma ad esigenze esterne al processo7 e che risiedono in una fattiva e leale collaborazione istituzionale con il Parlamento, ossia con un organo che il Costituente e il legislatore hanno deciso di non coinvolgere nel processo costituzionale.

Se, poi, le Camere non disciplineranno, nei termini fissati dall’ordinanza, la materia, la Corte si troverà nuovamente in un’alternativa difficilmente percorribile: perché se è vero che dopo un anno l’inottemperanza del legislatore può giustificare anche un intervento della Corte che incida sulla sua discrezionalità politica, è pur vero che l’incostituzionalità, sebbene nelle forme della sentenza manipolativa, rischia di produrre, come ha sottolineato lo stesso giudice costituzionale, una regolamentazione gravida “di pericoli per la vita di persone in situazione di vulnerabilità”. Il rischio è, insomma, che la Corte abbia solo rimandato, ma non risolto il problema.

Passando al secondo interrogativo, si tratta di chiarire quale sia il grado di vincolatività dell’ordinanza.

Sul punto la Corte sembra porsi il problema della vincolatività dell’ordinanza solo nei confronti dei giudici. Nell’ordinanza, infatti, si chiarisce che la tecnica decisoria serve ad “evitare che la norma possa trovare, in parte qua, applicazione medio tempore”, ma poi in modo più sibillino si aggiunge che “negli altri giudizi, spetterà ai giudici valutare se, alla luce di quanto indicato nella presente pronuncia, analoghe questioni di legittimità costituzionale della disposizione in esame debbano essere considerate rilevanti e non manifestamente infondate, così da evitare l’applicazione della stessa in parte qua”.

Anche le risposte della dottrina sono perplesse e non coincidenti: vi è, infatti, chi ha fatto leva sulla forma dell’atto per escludere qualsiasi grado di vincolatività, riconoscendo solo il perdurare degli effetti sospensivi nel giudizio a quo e al più una sorta di moral suasion sugli altri giudici e su se stessa nella motivazione8; chi, invece, ha provato a elaborare una qualche differenziazione: pur ritenendo, infatti, che l’ordinanza non vincoli il legislatore e la norma dovrebbe continuare ad essere applicata dagli operatori giuridici (come la pubblica amministrazione e i pubblici ministeri) e quindi osservata da parte dei consociati, rileva che i giudici e la stessa Corte sarebbero invece vincolati dall’ordinanza. I primi in quanto hanno il dovere di non applicare disposizioni che siano sospette di illegittimità costituzionale, con l’effetto che l’eventuale applicazione della norma successivamente all’ordinanza sarebbe da considerare “patologico”, “oltre che verosimile fonte di responsabilità disciplinare e civile del magistrato, per violazione manifesta della legge”9. La Corte, invece, non sarebbe giuridicamente vincolata alla propria precedente ordinanza di rinvio, ma “un esito che fosse diverso dalla incostituzionalità, ora annunciata senza incertezze, infliggerebbe al prestigio della Corte un colpo esiziale”10.

L’incertezza interpretativa nasce, come accennato, da un disallineamento tra la motivazione e la struttura dell’atto, da un lato, e il nomen juris e il dispositivo, dall’altro. Se si riconosce la prevalenza a questi ultimi, non si può che concludere che gli effetti dell’ordinanza si esauriscano nell’ambito del processo costituzionale e del giudizio a quo; diversamente, se si riconosce la prevalenza ai primi l’effetto non può che essere ordinamentale. Premesso che il carattere ibrido della pronuncia della Corte non consente una risposta netta, la soluzione sembra da ricercare in alcuni elementi sintomatici, che nel nostro ordinamento consentono di individuare le fonti del diritto.

In particolare va considerato il “voluto” dell’atto: in proposito non vi è dubbio che la Corte sia nel rigettare gli argomenti dell’Avvocatura dello Stato in punto di inammissibilità, sia nel riconoscere la parziale incostituzionalità della norma impugnata, non abbia svolto una cognizione di natura sommaria, propria delle pronunce cautelari, ma abbia deciso in via definitiva. Ciò si evince non soltanto dal tenore delle espressioni utilizzate, ma anche dagli stessi obiettivi espressamente perseguiti con tale innovativa tecnica decisoria. La scelta di non dichiarare l’inammissibilità corredandola di un monito al Legislatore, trova infatti giustificazione proprio nel fatto che quella tecnica ha “l’effetto di lasciare in vita – e dunque esposta a ulteriori applicazioni, per un periodo di tempo non preventivabile – la normativa non conforme a Costituzione”. La Corte, dunque, ha voluto con quell’accertamento di incostituzionalità escludere la possibilità di applicazioni da parte dei giudici della normativa impugnata (rectius della sola normativa che l’ordinanza ha ritenuto incostituzionale).

Il procedimento seguito è stato inoltre quello tipico delle sentenze di accoglimento: il rinvio poteva essere, infatti, disposto direttamente dal Presidente, mentre nel caso di specie l’ordinanza è stata approvata dall’organo collegiale, cioè dall’organo che ha il potere di accertare l’antinomia tra la legge e la Costituzione.

Infine, l’ordinanza è stata oggetto di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, adempimento che non si giustifica se si ritiene che l’atto abbia un efficace meramente interna al processo costituzionale e non produca un qualche effetto di natura ordinamentale.

In altri termini, posto che non si tratta di una valutazione sommaria e che l’atto è stato adottato dall’organo collegiale ed è stato pubblicato, non sembra azzardato ritenere che l’accertamento abbia ormai carattere definitivo. Ciò che manca, per espressa volontà della Corte, è l’effetto costitutivo di annullamento conseguente all’accertamento. Con una giurisprudenza creativa – che non è molto lontana da quella elaborata dal Tribunale costituzionale tedesco11 – si è provato a dissociare la parte dichiarativa, con la quale la Corte ha ravvisato (definitivamente) l’esistenza dell’antinomia tra la norma legislativa e quella costituzionale, con la parte costitutiva, che comporta l’effetto di annullamento erga omnes proprio della sentenza di accoglimento. In sintesi, si può ritenere che la decisione della Corte non sia “ad incostituzionalità differita”12, ma “ad incostituzionalità immediata e ad annullamento differito”13.

Se si parte da queste premesse teoriche, si deve ritenere anzitutto che la Corte sia ormai vincolata giuridicamente dall’accertamento: non si tratta, cioè, solo di preservare il prestigio dell’Istituzione e il nuovo strumento decisorio14, ma di un atto che non è soggetto a nessuna forma di impugnazione e che non può essere oggetto di revocazione nemmeno da parte dello stesso giudice costituzionale.

Anche per quanto riguarda i giudici il contenuto dell’ordinanza non sembra rappresentare solo un’autorevole interpretazione o una moral suasion, alla stregua di un atto di soft law, ma di un accertamento giuridicamente vincolante. Nella valutazione della non manifesta infondatezza, infatti, il giudice non potrà non tener conto che nell’ordinamento vi è un accertamento definitivo da parte del giudice costituzionale che ha riconosciuto l’esistenza dell’antinomia.

Un effetto giuridicamente obbligatorio sembra ravvisabile anche nei confronti delle Camere: la Corte, infatti, afferma contestualmente che si tratta di una legge costituzionalmente obbligatoria, ossia di norme il cui mero annullamento produce un “vuoto” incostituzionale, e di una legge contrastante con la Costituzione. In questa prospettiva sorge, al pari delle altre norme di attuazione della Costituzione e delle norme costituzionalmente obbligatorie, vincolo giuridico di deliberare15.

Più problematica è, invece, la determinazione degli effetti sulla pubblica amministrazione (intesa in senso ampio) e sui consociati. Il mero accertamento dell’antinomia, in mancanza della parte costitutiva, non è idoneo a produrre la caducazione della norma, che rimane invalida ma efficace. In questa prospettiva la norma va osservata e applicata dagli operatori giuridici, anche se non si può escludere che i privati, a proprio rischio e pericolo e confidando nell’intervento del legislatore o nell’annullamento della Corte, possano decidere di inosservarla. La Corte ha, infatti, sollecitato il legislatore non solo ad intervenire nella materia, ma anche a soddisfare “l’esigenza di introdurre una disciplina ad hoc per le vicende pregresse (come quella oggetto del giudizio a quo)”, tale da escluderne la punibilità. In altri termini, l’illiceità della condotta potrebbe venir meno per l’auspicata disciplina retroattiva ovvero per l’intervento caducatorio del giudice costituzionale.

1. I possibili scenari e le ipotetiche soluzioni alternative

Passando agli altri interrogativi: i possibili scenari dipendono ovviamente dalla condotta del legislatore e dal modo in cui verranno regolate le situazioni pregresse. Se le Camere interverranno tempestivamente e regoleranno espressamente i fatti pregressi (come richiesto nell’ordinanza), la Corte dovrebbe preservare la natura incidentale del giudizio e limitarsi a sindacare, eventualmente dopo aver restituito gli atti al giudice a quo per jus superveniens, solo la disciplina transitoria e retroattiva (se espressamente prevista). Dovrebbe, invece, astenersi dal sindacare la normativa applicabile pro futuro, in quanto irrilevante nel giudizio a quo. Si finirebbe, altrimenti, per introdurre surrettiziamente una sorta di impugnazione “d’ufficio” (e non incidentale) da parte della stessa Corte della nuova legge.

Qualora, invece, il legislatore non detti una disciplina specifica per i fatti pregressi, la Corte in ragione del principio della retroattività della legge più favorevole al reo dovrà comunque far rivalutare la rilevanza al giudice a quo, ma non si può escludere che il sindacato della Corte si estenda all’intera nuova normativa.

Nell’ipotesi, infine, in cui il legislatore non intervenga affatto, la Corte non potrà che procedere all’annullamento della norma con una formale sentenza di accoglimento.

È difficile, invece, prevedere se questa tecnica decisoria avrà “futuro”. Da un lato, infatti, va considerato essa pone un problema di compatibilità con l’art. 136 della Costituzione, per il quale “quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”. La previsione costituzionale sembra escludere la possibilità di distinguere il momento dell’accertamento da quello dell’annullamento: e in questa prospettiva la tecnica decisoria necessiterebbe di un intervento di revisione costituzionale che la legittimi e la disciplini. Da altro lato, non si può negare che l’innovazione ha indubbi vantaggi, perché sdrammatizza le problematiche connesse all’annullamento delle leggi costituzionalmente obbligatorie, evita pericolosi vuoti di disciplina ed è rispettosa della discrezionalità delle Camere.

Nell’attesa di una siffatta auspicabile riforma, sarebbe comunque opportuno eliminare alcune aporie, rendendo più omogeneo il dispositivo rispetto alla motivazione. In altri termini, il differimento dell’annullamento si potrebbe realizzare con minore incertezza ricorrendo formalmente alla sentenza parziale di mero accertamento dell’antinomia e subordinando gli effetti erga omnes dell’accoglimento della questione alla condizione della mancata entrata in vigore di una modifica della norma incostituzionale.

Rimane, infine, l’interrogativo se tale tecnica decisoria non crei una situazione di eccessiva incertezza applicativa della normativa dichiarata incostituzionale, ma non annullata. Una possibile soluzione potrebbe essere quella di applicare a fattispecie così complesse e che richiedono un tempestivo intervento del legislatore, un provvedimento di natura cautelare, anche eventualmente di tipo additivo, che consenta al giudice a quo di risolvere il giudizio in tempi ragionevole e ai consociati e alla pubblica amministrazione, pure nella fase interinale di approvazione della legge, di avere un riferimento normativo sicuro. È purtroppo possibile che la fattispecie che ha riguardato Cappato possa verificarsi nuovamente e per il cittadino diventa estremamente difficile osservare una disciplina che ponga un divieto ormai dichiarato incostituzionale dalla Corte (sebbene efficace e non annullato) ovvero violarlo sapendo che anche la radicale assenza del divieto sarebbe incostituzionale.

 1 Su questo vi è piena condivisione in dottrina: v. A. Ruggeri, Venuto alla luce alla Consulta l’ircocervo costituzionale (a margine della ordinanza n. 207 del 2018 sul caso cappato), in Consulta on line, 2018, pp. 571 ss.; U. Adamo, La Corte è ‘attendista’& «facendo leva sui propri poteri di gestione del processo costituzionale». Nota a Corte cost. ord. n. 207 del 2018, in Forum di Quaderni costituzionali, pp. 571 ss.; M. Bignami, Il caso Cappato alla Corte costituzionale: un’ordinanza ad incostituzionalità differita, in Questione giustizia, 2018, pp. 1 ss..

2 Cfr. A. Ruggeri, Venuto alla luce alla Consulta l’ircocervo costituzionale (a margine della ordinanza n. 207 del 2018 sul caso cappato), p. 571.

 3 Cfr. M. Bignami, Il caso Cappato alla Corte costituzionale: un’ordinanza ad incostituzionalità differita, cit., p. 2, per il quale si tratta di una “decisione nitida, e dal dispositivo chiaramente enucleabile”

4 La Corte costituzionale ricorda, in particolare, i precedenti della Corte Suprema canadese, la quale, in un caso analogo, ha previsto un termine iniziale di 12 mesi per la produzione degli effetti della sentenza di accoglimento, e della Corte Suprema inglese, la quale, proprio in materia di aiuto al suicidio, ha ritenuto inappropriato per una Corte dichiarare la disposizione interna incompatibile con la normativa CEDU, senza dare al Parlamento la possibilità di intervenire a disciplinare la materia (sentenza 25 giugno 2014, Nicklinson e altri, UKSC 38).

5 Per M. Bignami, Il caso Cappato alla Corte costituzionale: un’ordinanza ad incostituzionalità differita, cit., p. 6, addirittura, la Corte “è del tutto libera di stabilire il proprio calendario”.

6È quanto si è verificato nel rinvio del 26 marzo 2002, allorchè non si raggiunse il quorum previsto dall’art. 16, comma 2, della legge n. 87 del 1953.

 7 Come ricorda U. Adamo, La Corte è ‘attendista’& «facendo leva sui propri poteri di gestione del processo costituzionale». Nota a Corte cost. ord. n. 207 del 2018, cit., p. 3, un precedente sotto questo profilo analogo si potrebbe rinvenire nel rinvio disposto per l’udienza del 4 ottobre 2016 sulla legge elettorale c.d. Italicum. In quel caso, infatti, il rinvio fu motivato con l’esigenza di non adottare una decisione che avrebbe potuto condizionare il voto sulla proposta di riforma costituzionale del 4 dicembre 2016.

8 Per A. Ruggeri, Venuto alla luce alla Consulta l’ircocervo costituzionale (a margine della ordinanza n. 207 del 2018 sul caso cappato), cit., p. 574, “nessun obbligo giuridico può predicarsi, in punto di astratto diritto, per gli altri giudici né di investire la Corte di analoga questione, né – checché se ne dica nella pronunzia in commento – di non applicare la legge”. E anche per quanto riguarda la Corte si esclude un vero e proprio obbligo giuridico, tanto da qualificare la decisione in commento come pronuncia “a probabile (non già certa) incostituzionalità differita”.

9 Così A. Natalini, Ordinanza monito con rinvio a data fissa: un caso da manuale, in Guida al diritto, n. 49, p. 26; Bignami, Il caso Cappato alla Corte costituzionale: un’ordinanza ad incostituzionalità differita, cit., p. 8.

 10 In questi termini ancora Bignami, Il caso Cappato alla Corte costituzionale: un’ordinanza ad incostituzionalità differita, cit., p. 7.

11 In questi termini cfr. N. Fiano, Caso Cappato, “vuoti di tutela costituzionale. Un anno al Parlamento per colmarli”. Riflessioni a caldo a partire dal modello tedesco. In Forum di Quaderni costituzionali, pp. &.; U. Adamo, La Corte è ‘attendista’& «facendo leva sui propri poteri di gestione del processo costituzionale». Nota a Corte cost. ord. n. 207 del 2018, cit., p. 2.

12 In questi termini v. invece M. Bignami, Il caso Cappato alla Corte costituzionale: un’ordinanza ad incostituzionalità differita, cit., p. 10.

13 In modo non troppo dissimile e rievocando il modello tedesco U. Adamo, La Corte è ‘attendista’& «facendo leva sui propri poteri di gestione del processo costituzionale». Nota a Corte cost. ord. n. 207 del 2018, cit., p. 10, parla di “incostituzionalità accertata ma non dichiarata”.

 14 Contra cfr. M. Bignami, Il caso Cappato alla Corte costituzionale: un’ordinanza ad incostituzionalità differita, cit., p. 7, per il quale “proprio per il fatto che l’incostituzionalità non è stata dichiarata, nulla sul piano giuridico obbliga la Corte a pronunciarla, quando la questione verrà trattata, e nel caso il legislatore fosse rimasto inerte. La composizione del giudice costituzionale potrebbe mutare, le maggioranze ribaltarsi, il clima culturale evolvere”.

15Vincolo sulla cui osservanza dovrebbero vigilare non solo i presidenti dei due rami delle Assemblee, ma anche il Presidente della Repubblica.

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Corte Costituzionale – Sentenza 11 gennaio 2019, n. 5

(Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale)

Oggetto:

1. Art. 12, co. 1-2, L. Reg. Piemonte 26 giugno 2006, n. 22, «Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente», (Qualità degli autobus): “1. Nelle more dell’entrata in vigore di apposita normativa nazionale in materia di requisiti di età dei veicoli adibiti ad attività di noleggio di autobus con conducente, al fine di tutelare la sicurezza degli utenti e dei lavoratori, è vietato alle imprese autorizzate all’esercizio di tale attività l’utilizzo di veicoli di età superiore a quindici anni qualora essi abbiano raggiunto una percorrenza di un milione di chilometri certificata con gli strumenti previsti dalle normative vigenti. 2. I veicoli per i quali è previsto il divieto di utilizzo di cui al comma 1 sono cancellati dagli elenchi relativi ai veicoli autorizzati all’attività di noleggio di autobus con conducente. L’impresa autorizzata, qualora non fornisca i dati relativi all’età e alla percorrenza dei propri veicoli oppure nel caso in cui fornisca dati non veritieri, è soggetta alla sospensione dell’autorizzazione da un minimo di trenta ad un massimo di sessanta giorni”.

Parametro:

• Art. 3 Cost.: in quanto “finirebbe per introdurre un requisito di esercizio (&) intrinsecamente discriminatorio, nei confronti delle imprese stabilite nella Regione Piemonte”

• Art. 41 Cost.: in quanto introduce “una gravosa restrizione all’utilizzo di autobus usati nei confronti dei soli operatori economici iscritti nel registro della Regione Piemonte, al di fuori dei principi stabiliti dalla legge statale”;

N.B. In questi termini, la violazione riguarda anche gli artt. 3 e 117 Cost.

• Art. 117, co. 1, Cost., in relazione all’art. 20 Carta di Nizza e al Reg. (CE) n. 1071/2009: in quanto siffatto requisito “intrinsecamente discriminatorio” non sarebbe previsto dal diritto europeo, che, nel regolamento citato “non detta alcuna prescrizione in ordine alle caratteristiche degli automezzi che possono essere acquistati ed utilizzati dalle imprese di trasporto”;

• Art. 117, co. 2, lett. e), h), s), Cost.: la norma censurata si porrebbe “in diretto contrasto con la natura “trasversale” e prevalente della tutela della libera concorrenza” e, “ove il divieto contestato “trovasse la propria giustificazione nell’obiettivo di salvaguardare la sicurezza (in particolare, la sicurezza della circolazione e degli utenti trasportati) e di tutelare l’ambiente (in particolare, per il contenimento delle emissioni inquinanti”, (&) violerebbe la “potestà esclusiva statale le materie della sicurezza (lettera h) e della tutela dell’ambiente (lettera s)”.

Decisione e ragioni della decisione:

1. La Corte costituzionale accoglie la q.l.c. sub a) per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. e), Cost., assorbite le altre censure: Prima della riforma del titolo V, il trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autoveicolo con conducente (di seguito: NCC) – che costituisce un “autoservizi[o] pubblic[o] non di linea” ex art. 1 L. 15 gennaio 1992, n. 21 – “rientrava nella competenza regionale concorrente in materia di “tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale” (&) Diversamente i requisiti di sicurezza dei veicoli rientravano nella competenza esclusiva statale, come confermato dalla Corte costituzionale, secondo la quale “le attribuzioni dello Stato, delle regioni e delle province autonome, nella materia delle linee automobilistiche di interesse regionale, come definite, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, in particolare dall’art. 3 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5 e dagli artt. 84 e 85 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, si ripartiscono secondo criteri funzionali basati precipuamente sul livello e sul tipo degli interessi da tutelare”, cosicché “alla competenza di organi dello Stato è riservata, secondo la giurisprudenza della Corte (sentenze n. 2 del 1993 e n. 58 del 1976), la sicurezza degli impianti, dei veicoli e dei natanti, essendo connessa alla protezione dell’interesse generale dell’incolumità dei cittadini, che esige uniformità di parametri di valutazione per tutto il territorio nazionale, mentre alle regioni spettano le competenze, che si riferiscono alla regolarità e alle diverse modalità di svolgimento delle tramvie e delle linee automobilistiche, cioè sostanzialmente alla gestione del servizio, in quanto si tratta di profili tipicamente inerenti al rapporto tra concedente e concessionario» (sentenza n. 135 del 1997). Dopo la riforma del Titolo V, mentre la materia del servizio pubblico di trasporto, di linea e non di linea, è transitata nell’ambito della competenza regionale residuale (ex multis, sentenze n. 137 e n. 78 del 2018, n. 30 del 2016 e n. 452 del 2007), la materia della sicurezza della circolazione e dei veicoli è rimasta di competenza esclusiva statale (sentenze n. 77 del 2013, n. 223 del 2010 e n. 428 del 2004). La normativa statale dedicata al noleggio di autobus con conducente è contenuta nella L. n. 218 del 2003 ed è, peraltro, anche a tutelare la concorrenza nell’attività di NCC, “allo scopo di garantire in particolare “la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà di accesso delle imprese al mercato, nonché il libero esercizio dell’attività in riferimento alla libera circolazione delle persone”, oltre che “la sicurezza dei viaggiatori trasportati, l’omogeneità dei requisiti professionali, la tutela delle condizioni di lavoro” (art. 1, comma 4). Così, l’art. 3 della medesima legge prevede una competenza ministeriale in materia di misura delle sanzioni pecuniarie e sospensione e revoca dell’autorizzazione, “al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per le imprese operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni della concorrenza su base territoriale”. E l’art. 4, (&) richiede che gli atti normativi regionali in materia di NCC “siano rispondenti ai criteri di tutela della libertà di concorrenza di cui alla presente legge” (comma 1). Quanto alla sicurezza, la legge n. 218 del 2003 si occupa dei requisiti soggettivi per lo svolgimento dell’attività, dell’autorizzazione richiesta, dei controlli, delle sanzioni, mentre, in relazione ai requisiti “oggettivi” dei veicoli, l’art. 2 si limita a prescrivere che le imprese esercenti servizi di noleggio di autobus con conducente utilizzino «autobus rispondenti alle caratteristiche tecniche di esercizio, dei quali hanno la disponibilità» (comma 1), rinviando implicitamente al complesso della normativa statale in materia di requisiti tecnici dei veicoli. La legge n. 218 del 2003 costituisce dunque esercizio delle competenze esclusive statali in materia di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.) e di sicurezza (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) e concilia i due interessi, potenzialmente confliggenti, al libero esercizio dell’attività di NCC e alla sicurezza del trasporto. La sintesi fra questi interessi viene definita in una disciplina uniforme in materia di sicurezza, finalizzata a garantire condizioni omogenee di mercato e l’assenza di distorsioni della concorrenza su base territoriale. La disciplina statale, che, come visto, prescrive espressamente alle regioni di adottare atti normativi “rispondenti ai criteri di tutela della libertà di concorrenza di cui alla presente legge” (art. 4, comma 1, della legge n. 218 del 2003), condiziona la competenza legislativa residuale regionale in materia di servizio pubblico di trasporto (nel caso di specie, non di linea). Di talché, è precluso alle regioni “di introdurre un ulteriore requisito attinente all’efficienza tecnica del veicolo, che finisce per limitare l’esercizio dell’NCC da parte degli operatori “interni” e per creare dunque una distorsione della concorrenza su base territoriale. Per tali ragioni, (&) si deve pertanto concludere nel senso che essa incide negativamente sul livello di tutela della concorrenza fissato dalla legge statale. Per quanto di contenuto in sé non irragionevole, la disposizione eccede dunque l’ambito costituzionalmente definito della potestà legislativa regionale”.

Corte Costituzionale –Sentenza 11 gennaio 2019, n. 6

(Giudizio di legittimità costituzionale in via principale)

Oggetto:

1. Art. 1, co. 851, L. 27 dicembre 2017, n. 205, «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2020», ( ): “Nell’anno 2019, nelle more della definizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione Sardegna che tenga conto, tra l’altro, delle sentenze della Corte costituzionale n. 77 del 2015 e n. 154 del 2017, anche in considerazione del ritardo nello sviluppo economico dovuto all’insularità, è riconosciuto alla Regione Sardegna un contributo pari a 15 milioni di euro”.

Parametro:

• Art. 3 Cost.: l’esiguo stanziamento [per un ammontare complessivo di 15.000.000,00], per il solo esercizio 2019, sarebbe intrinsecamente irragionevole in relazione alla “contraddittorietà tra lo stanziamento effettuato e le finalità indicate dalla legge, che non sono legate a un singolo intervento, bensì alle più generali necessità collegate allo stato di insularità e al ritardo nello sviluppo economico dell’isola, espressamente riconosciuti dallo stesso legislatore”. In secondo luogo “costituirebbe un elemento sintomatico dell’irragionevolezza della disposizione impugnata la sua particolare esiguità in riferimento all’ammontare dei contributi di finanza pubblica (sia temporanei che indefiniti nel tempo) imposti alla ricorrente. In particolare, il contributo “erogato dallo Stato per l’esercizio 2019 costituirebbe appena il due per cento del contributo alla finanza pubblica imposto alla Regione autonoma per il 2018, pari a euro 683.996.000,00.

Nondimeno, l’inadeguatezza della somma prevista si appaleserebbe confrontando la medesima con i maggiori contributi riconosciuti alla Regione autonoma Valle d’Aosta e con lo spazio finanziario riconosciuto alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dalla legge censurata. Ciò che, ad avviso del ricorrente, sarebbe “chiaro indice di un trattamento di maggior favore accordato dallo Stato a dette autonomie“.

N.B. In questi termini, la disposizione censurata avrebbe violato altresì violato l’art. 116 Cost. e l’art. 136 Cost. Sotto questo profilo, la ricorrente richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 154/2017, laddove ha ribadito “il principio dell'”eguale riconoscimento e della parità di finanza pubblica”. Sicché, anche se, all’esito delle negoziazioni, si potrebbe determinare l’effetto di accordi aventi “specifici e concreti contenuti” di diverso tenore, la programmazione finanziaria statale dovrebbe comunque garantire “eguale riconoscimento” e “parità di posizione” tra le autonomie speciali”.

Sono esposte congiuntamente le censure articolate in riferimento al principio di leale collaborazione (artt. 5, 116, 117 Cost. e artt. 7, 8 L. cost. 26 febbraio 1948, n. 3).

• Artt. 5, 116, 117 Cost. e artt. 7, 8 L. cost. 26 febbraio 1948, n. 3: la violazione del principio di leale collaborazione sarebbe da rinvenire, oltreché nell’unilateralità della determinazione preventiva dell’importo, peraltro inidoneo “a fronteggiare il ritardo nello sviluppo del sistema economico-sociale dell’isola o a compensare lo svantaggio derivante dall’insularità“, nell’impossibilità di un effettivo negoziato “per la semplice ragione che essa [la legge impugnata] non prevederebbe risorse per consentirla, non risultando somme specificamente stanziate nel bilancio dello Stato a copertura di un eventuale accordo con la Regione autonoma Sardegna prima del 2020.

N.B.: In particolare, l’effettiva negoziabilità dei rapporti con lo Stato sarebbe preclusa in radice dal tenore letterale della disposizione censurata. Infatti, il contributo è testualmente erogato per l’anno 2019 “nelle more della definizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione Sardegna“. Tale provvidenza sarebbe dunque destinata “a precedere la ridefinizione dei rapporti economici tra le parti“, ridefinizione che non potrà aversi o comunque non potrebbe sortire effetti prima dell’esercizio di bilancio 2020. Con la pratica conseguenza che “lo Stato, attraverso questa disposizione di legge, avrebbe prorogato per due annualità lo status quo; avrebbe ex lege rifiutato la stipula di accordi di finanza pubblica con la Regione prima del 2020 (o comunque con produzione di effetti concreti prima dell’esercizio di bilancio 2020), se non addirittura prima del 2021 (tenuto conto della programmazione economica triennale del bilancio statale); avrebbe unilateralmente e definitivamente escluso ogni contributo per le annualità 2018 e 2020 e fissato in soli euro 15.000.000,00 per l’annualità 2019 il proprio contributo in favore della Regione autonoma Sardegna“.

• Art. 117, co. 3, Cost.: per le ragioni ora esposte, il legislatore statale dunque “determinando (o, comunque pianificando) un ritardo di almeno due anni nel confronto collaborativo con la Regione, le avrebbe impedito di esercitare la sua competenza in materia di “coordinamento della finanza pubblica”;

• Art. 136 Cost.: nell’escludere a priori qualsiasi margine di negoziabilità nei sensi e per i motivi ora esposti, la norma censurata violerebbe il giudicato costituzionale (sentt. n. 77/2015, in tema di accantonamenti a carico degli enti territoriali, e 154/2017, che aveva imposto la stipulazione di un accordo relativo ai reciproci rapporti economico-finanziari) nella parte in cui prescrive che il principio di leale collaborazione “[&] richiede un confronto autentico, orientato al superiore interesse pubblico di conciliare l’autonomia finanziaria delle regioni con l’indefettibile vincolo di concorso di ciascun soggetto ad autonomia speciale alla manovra di stabilità, sicché su ciascuna delle parti coinvolte ricade un preciso dovere di collaborazione e di discussione, articolato nelle necessarie fasi dialogiche“. Al punto che “una condotta meramente passiva, che si traduca nell’assenza di ogni forma di collaborazione, si risolverebbe in una inerzia idonea a creare un vero e proprio blocco procedimentale” e costituirebbe un “indubbio pregiudizio per il principio di leale collaborazione e per il buon andamento dell’azione amministrativa” (sent. n. 219 del 2013);

• Artt. 7 e 8 L. cost. 26 febbraio 1948, n. 3, «Statuto speciale per la Sardegna»: in tale contesto, la norma censurata avrebbe altresì leso l’autonomia economico – finanziaria della Regione, invero garantita dallo statuto speciale.

Decisione e ragioni della decisione:

1. La Corte costituzionale accoglie la q.l.c. sub a) per violazione degli artt. 3 (sotto il profilo della ragionevolezza e della proporzionalità), 5, 116 Cost. nonché agli artt. 7, 8 L. cost. 26 febbraio 1948, n. 3, assorbite le ulteriori censure: Fermo che le doglianze da prendere in considerazione risultano delimitate all’evidente incoerenza tra la finalità della norma e le risorse stanziate per il triennio 2018-2020, alla mancata perequazione delle criticità insulari, al mancato stanziamento delle somme necessaria all’attuazione della sentenza n. 77 del 2015, “la disposizione impugnata deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede, nel triennio 2018-2020, adeguate risorse per consentire alla Regione autonoma Sardegna una fisiologica programmazione nelle more del compimento, secondo i canoni costituzionali, della trattativa finalizzata alla stipula dell’accordo di finanza pubblica“. In particolare, che l’importo fissato dalla norma censurata costituisca una risorsa “incongruente con il fisiologico finanziamento delle funzioni regionali si evince da diversi e concordanti elementi:

a) la lunga vicenda del contenzioso che non è mai stata definita secondo i canoni che questa Corte aveva individuato fin dal suo insorgere” (la vicenda della vertenza entrate è adeguatamente ricostruita dalla Corte nella sentenza);

b) “la mancata ridefinizione delle relazioni tra Stato e Regione autonoma Sardegna secondo i criteri fissati dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009”. In proposito la Corte sottolinea come “a quasi dieci anni dall’emanazione di tale legge, il problema dell’insularità non sia mai stato preso in considerazione ai fini di ponderare complessivamente le componenti di entrata e di spesa dell’autonomia territoriale ricorrente;

c) il permanere di contributi e accantonamenti risalenti a pregressi esercizi finanziari automaticamente riproposti senza passare attraverso l’autonoma istruttoria che dovrebbe corredare ciascuna manovra di finanza pubblica, quando alle autonomie territoriali venga richiesto di concorrere alla sostenibilità del debito nazionale e al rispetto dei vincoli di finanza pubblica (sentenza n. 154 del 2017);

d) le stesse ammissioni dell’Avvocatura generale dello Stato in ordine alla mancata attuazione – a oltre tre anni dalla sua pubblicazione – della sentenza n. 77 del 2015 in tema di accantonamenti a carico degli enti territoriali”. A questo proposito la Corte scrive che “è biasimevole che detta sentenza non sia stata a oggi attuata”.

Aggiunge poi che “la norma impugnata è costituzionalmente illegittima anche sotto il profilo dell’intrinseca irragionevolezza per incoerenza rispetto alla finalità perseguita, poiché l’esigua consistenza dello stanziamento da essa previsto entra in patente contraddizione con l’obiettivo, sostenuto dal resistente, di “definire i complessivi rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna che tenga conto delle sentenze della Corte costituzionale n. 77 del 2015 e n. 154 del 2017, anche in considerazione del ritardo nello sviluppo economico dovuto all’insularità”.

Relativamente a tale profilo, va ricordato che questa Corte ha desunto dall’art. 3 Cost. un canone di razionalità della legge svincolato da una normativa di raffronto, essendo sufficiente un sindacato di conformità a criteri di coerenza logica, teleologica e storico-cronologica (sentenza n. 87 del 2012). Il principio di ragionevolezza “è dunque leso quando si accerti l’esistenza di una irrazionalità intra legem, intesa come “contraddittorietà intrinseca tra la complessiva finalità perseguita dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma censurata” (sentenza n. 416 del 2000). [In questi casi] il giudizio di ragionevolezza [consiste] in un “apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la ‘causa’ normativa che la deve assistere” (sentenze n. 89 del 1996 e n. 245 del 2007)» (sentenza n. 86 del 2017). E non v’è dubbio, con riguardo al caso di specie, che la misura dello stanziamento di euro 15.000.000,00 risulta contraddittoria, proprio sotto il profilo della coerenza logica, teleologica e storico-cronologica, rispetto ai lunghi tempi dell’irrisolta vertenza e alla dimensione finanziaria degli obiettivi richiamati dalla norma, ovvero assicurare una sistemazione provvisoria alla “definizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione Sardegna”. (&)

Nei limiti consentiti dalla natura del ricorso, (&) occorre ora precisare gli effetti della presente pronuncia al fine di evitare che nel triennio di riferimento il necessario concorso della Regione autonoma Sardegna agli obiettivi di finanza pubblica comprima, oltre la misura consentita, l’autonomia finanziaria della stessa. Tale obiettivo deve essere raggiunto attraverso una diversa modulazione dei flussi finanziari tra lo Stato e la Regione che tenga conto, nella sostanza e non solo nella formale petizione di principio, dell’esigenza attuativa della sentenza n. 77 del 2015, del ritardo dello sviluppo economico dovuto all’insularità e dell’evoluzione – previsti già dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009 – dei “complessivi rapporti finanziari tra Stato e Regione”.

Fermo restando l’istituto dell’accordo come principale strumento attuativo del principio di leale collaborazione (&) deve essere comunque assicurato per il triennio 2018-2020 un tempestivo, ragionevole e proporzionato contributo dello Stato, che anticipi, nel corso dell’esercizio 2019, gli effetti dell’accordo in itinere nel caso in cui quest’ultimo non venga stipulato con analoga tempestività.

Nella determinazione di tale concorso gli elementi da sottoporre a ragionevole e proporzionata ponderazione – al fine di concretizzare il principio di leale cooperazione tra Stato ed enti territoriali, conciliando le istanze di politica economica generale con la struttura regionalista del nostro ordinamento – sono ricavabili direttamente dalla vigente legislazione e dalla giurisprudenza di questa Corte”.

Corte Costituzionale– Sent. 17 gennaio 2019, n. 7

(Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale)

Oggetto:

1. Art. 39, co. 1, L. Reg. Piemonte 22 dicembre 2015, n. 26 «Disposizioni collegate alla manovra finanziaria per l’anno 2015», (Modifica alla legge regionale 4 maggio 2012, n. 5): “1. Dopo la lettera f bis) del comma 4 dell’articolo 40 della legge regionale 4 maggio 2012, n. 5 (Legge finanziaria per l’anno 2012) è aggiunta la seguente: [è vietato] “f ter) abbattere, catturare o cacciare le specie pernice bianca (Lagopus mutus), allodola (Alauda arvensis) e lepre variabile (Lepus timidus);”

2. Art. 1, co. 1, L. Reg. Piemonte 27 dicembre 2016, n. 27 recante «Modifiche alla legge regionale 4 maggio 2012, n. 5 (Legge finanziaria per l’anno 2012)», (Modifiche alla legge regionale 4 maggio 2012, n. 5): “1. Dopo la lettera f ter) del comma 4 dell’articolo 40 della legge regionale 4 maggio 2012, n. 5 (Legge finanziaria per l’anno 2012) è aggiunta la seguente: [è vietato] “f quater) abbattere o catturare le specie fischione (Anas penelope), canapiglia (Anas strepera), mestolone (Anas clypeata), codone (Anas acuta), marzaiola (Anas querquedula), folaga (Fulica atra), porciglione (Rallus aquaticus), frullino (Lymnocryptes minimum), pavoncella (Vanellus vanellus), moretta (Aythya fuligula), moriglione (Aythya ferina), combattente (Philomachus pugnax), merlo (Turdus merula).”

Premessa: Dopo la pronuncia dell’ordinanza di rimessione del TAR, la L. Reg. Piemonte 19 giugno 2018, n. 5, da un lato, ha abrogato l’art. 40 L. Reg. Piemonte n. 5 del 2012; dall’altro ha riprodotto il divieto di prelievo venatorio per tutte le specie oggetto delle norme censurate, eccetto che per la moretta (Aythya fuligula). Il citato ius superveniens è tuttavia ininfluente sul presente giudizio, dal momento che il TAR è chiamato a giudicare sulla richiesta di annullamento di due atti della Giunta regionale che hanno regolato l’attività venatoria per la stagione 2016-2017, nel corso della quale erano in vigore le norme censurate, sicché queste hanno trovato attuazione. “Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, d’altronde, la legittimità di un atto amministrativo deve essere esaminata, in virtù del principio tempus regit actum, con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione (ex plurimis, ordinanza n. 76 del 2018)”.

Parametro:

• Art. 102, co. 1, Cost.:

sub b) la norma denunciata violerebbe, in particolare, i principi della separazione dei poteri e della riserva di giurisdizione, perché “ha introdotto il divieto di cacciare alcune specie di uccelli nel corso del giudizio pendente dinanzi al TAR Piemonte, dopo che questo aveva sospeso, in sede cautelare, l’efficacia del calendario venatorio per la stagione 2016-2017 proprio a motivo della mancata inclusione della maggior parte di tali specie nell’elenco di quelle cacciabili“. In tal senso, si connoterebbe “quale legge-provvedimento diretta ad incidere intenzionalmente sulla concreta fattispecie sub iudice”;

• Art. 117, co. 1, Cost., in relazione al considerando n. 32 Dec. n. 1600/2002/CE (che istituisce il sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente) e agli artt. 114 e 193 TFUE:

sub a), b) non essendo state precedute dall’istruttoria e dal parere dell’ISPRA, si porrebbero in contrasto con i principi del diritto europeo in materia di tutela dell’ambiente e, segnatamente, “con l’obbligo di adeguata istruttoria e motivazione che si impone, anche al legislatore regionale, nell’adozione di misure di maggior tutela della fauna. Tale obbligo, che sarebbe stato affermato anche dalla giurisprudenza sovranazionale, si desumerebbe, in particolare, dal considerando n. 32 della dec. n. 1600/2002/CE”;

• Art. 117, co. 2, lett. s), Cost. in relazione al considerando n. 32 Dec. n. 1600/2002/CE (che istituisce il sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente) e agli artt. 114 e 193 TFUE:

sub a), b) “perché introducono il divieto di abbattere, catturare o cacciare alcune specie di animali che sono, invece, considerate cacciabili dall’art. 18, co. 1, L. n. 157 del 1992. Tale ultima disposizione, infatti, nel dettare regole minime uniformi di tutela del bene ambiente, concernenti l’individuazione tanto delle specie cacciabili quanto di quelle non cacciabili, precluderebbe alle Regioni, in assenza di una diversa norma che a tanto le autorizzi, finanche di introdurre una disciplina più restrittiva in materia. (&) Sotto altro profilo, perché non rispetterebbero il principio, desumibile dall’art. 18, co. 2 e 4, L. n. 157 del 1992 ed enunciato nella sent. n. 20 del 2012, “secondo cui il calendario venatorio deve necessariamente assumere la forma dell’atto amministrativo, non essendo consentito alle Regioni adottarlo con legge”.

Decisione e ragioni della decisione:

• La Corte costituzionale dichiara infondata la q.l.c. sub a), b) per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. s), Cost.: “Quanto al primo profilo della censura, (&) dalla nuova collocazione costituzionale della materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, (&) non discende (&) un vincolo capace di imporsi in ogni caso all’autonomia delle Regioni, anche a prescindere dalla presenza di competenze regionali incise dalla disciplina statale”, ferma rimanendo, infatti, la facoltà delle Regioni di adottare, nell’esercizio delle proprie attribuzioni legislative, norme di tutela più elevata. Ciò che vale, a fortiori, in relazione alla disciplina in esame, là dove la mancata indicazione della materia “caccia” – prima del 2001 di competenza concorrente – nel novellato art. 117 Cost. “determina la sua certa riconduzione alla competenza residuale regionale, con il solo limite della inderogabilità in pejus della disciplina statale adottata in tema di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema che esprima regole minime uniformi. Pertanto, “se questa Corte viene chiamata a pronunciarsi su leggi regionali che, nell’esercizio della competenza residuale, anziché ampliare – come sempre è avvenuto in passato, con la conseguente declaratoria di illegittimità costituzionale delle relative disposizioni (sentenze n. 227 del 2003 e n. 577 del 1990) -, riducono il numero delle specie cacciabili, (&) il giudizio non può che concludersi con la dichiarazione di infondatezza della censura prospettata sotto il profilo scrutinato”. Quanto al secondo aspetto, va precisato che il principio per cui il calendario venatorio deve necessariamente essere adottato con atto amministrativo, è stato pienamente rispettato. Le norme denunciate infatti non hanno approvato alcun calendario venatorio, ma hanno introdotto, in via generale ed astratta, un divieto di caccia per determinate specie, prescindendo da una specifica stagione venatoria. “Esse, pertanto, hanno solo stabilito un precetto normativo suscettibile di ripetuta applicazione nel tempo, privo del contenuto tipico del calendario venatorio, nonché dei relativi effetti temporanei e contingenti”. Ne sia ulteriore riprova il fatto che nella dinamica complessiva della fattispecie considerata sono intervenute tre deliberazioni della Giunta regionale di approvazione dei calendari venatori.

1. La Corte costituzionale dichiara la q.l.c. sub b) per violazione dell’art. 102, co. 1, Cost. inammissibile per difetto di motivazione: “Il giudice a quo, infatti, si è in sostanza limitato a descrivere in termini del tutto sommari la successione cronologica degli eventi, ma non ha minimamente illustrato perché – a suo dire – nella norma censurata sarebbe ravvisabile una legge specificamente diretta ad alterare l’esito del giudizio in corso. Né ha dato conto delle ragioni per cui la disposizione sospettata d’incostituzionalità dovrebbe risultare ascrivibile alla categoria delle leggi-provvedimento, così come non ha in alcun modo motivato sul supposto effetto retroattivo della disposizione stessa. In realtà dal susseguirsi degli avvenimenti (&) “si evince solo che l’approvazione della norma denunciata – ma si tratta di una evenienza di mero fatto – è intervenuta in pendenza della controversia”.

2. La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile per difetto di motivazione la q.l.c. sub a), b) per violazione dell’art. 117, co. 1, Cost. in relazione al considerando n. 32 Dec. 1600/2002/CE nonché agli artt. 114 e 193 TFUE.

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