PIETRO QUINTO

Ricorso straordinario e spending review. (In attesa dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato) Pur nella logica della naturale evoluzione del sistema di giustizia amministrativa, funzionale alle trasformazioni della società ed alle modalità di esercizio del potere nei rapporti con il cittadino, vien da chiedersi se trovi giustificazione, in termini pragmatici e di risultato, l’impegno profuso dal legislatore, dalla dottrina e dalla giurisprudenza, a tutti i livelli, in merito alla vicenda del ricorso straordinario al Capo dello Stato: un istituto ereditato dal Regno di Sardegna, recepito e normato dalla legislazione dello Stato unitario, ritenuto compatibile con i principi della Carta Costituzionale, oggetto di molteplici aggiustamenti legislativi dal 1971 al 2009, «interpretato» da numerosi e ripetuti interventi della Corte di Cassazione, dei TT.AA.RR e del Consiglio di Stato. Questa riflessione ci viene sollecitata, da ultimo, e dopo reiterati approfondimenti sull’argomento (1), dalla recente ordinanza della Sesta Sezione del Consiglio di Stato, che ha deferito all’A.P. la questione della natura giuridica del decreto del Capo dello Stato, ai fini della determinazione del giudice competente a pronunciarsi in sede di esecuzione, a norma dell’art. 113 c.p.a. (2). Facciamo (brevemente) il riassunto delle puntate precedenti, almeno delle più recenti. Con sentenza pubblicata due mesi orsono (3) le Sezioni Unite della Cassazione, sul presupposto della riconosciuta funzione giurisdizionale del ricorso straordinario, hanno altresì affermato l’impugnabilità con ricorso per Cassazione del decreto del Presidente della Repubblica, ai sensi dell’art. 362, primo comma c.p.c., per motivi attinenti alla giurisdizione. Se la decisione del ricorso straordinario – hanno affermato le Sezioni Unite – è una decisione di giustizia che presuppone la giurisdizione del giudice amministrativo, deve necessariamente esserci il sindacato ultimo delle Sezioni Unite, limitato ai motivi inerenti alla giurisdizione ex art. 111, ottavo comma, Cost. in quanto riferibile in unico grado per il contenuto recato nella decisione stessa, al Consiglio di Stato. Nella articolata motivazione della sentenza, che contiene una ricostruzione storico-giuridica dell’istituto, viene altresì richiamato un precedente arresto delle Sezioni Unite (28 gennaio 2011, n. 2065), che, innovando un diverso orientamento risalente al 2001, hanno riconosciuto l’ammissibilità del giudizio di ottemperanza sulle decisioni del ricorso straordinario, affermando che il decreto presidenziale, divenuto definitivo, è assimilabile al giudicato amministrativo. Non solo. Secondo le Sezioni Unite la decisione su ricorso straordinario resa in base al parere obbligatorio e vincolante del Consiglio di Stato, si colloca «nell’ipotesi prevista alla lett. b) dell’art. 112, 2° comma»; «ciò significa che la decisione del ricorso straordinario si qualifica come «provvedimento esecutivo del giudice». Sta in fatto che, in concomitanza con la decisione delle Sezioni Unite delibata il 25 settembre e pubblicata il 19 dicembre, la VI Sezione Civile della Corte Suprema, riconvocatasi il 7 novembre 2012, dovendo decidere una questione di violazione dell’art. 360, numero tre, c.p.c., in relazione ad un giudicato asseritamente formatosi su un ricorso straordinario, ha rimesso il ricorso al Primo Presidente per una eventuale decisione a Sezioni Unite. La Sezione della Corte si è nuovamente posta il tema della giurisdizionalizzazione del ricorso al Capo dello Stato, quale condizione perché, nella fattispecie, potesse essere invocato l’effetto di cosa giudicata in un giudizio disciplinare. Ed, in tale evenienza, la Sezione ha ritenuto che si potessero profilare dubbi di costituzionalità per violazione dell’art. 102, e, quindi, la necessità che fossero le SS.UU. «a domandarsi se la questione riveste i caratteri necessari per investire la Corte Costituzionale». (4) Nella logica di una riconsiderazione ed ulteriore approfondimento della natura giuridica del decreto che decide il ricorso straordinario si muove l’ordinanza della VI Sezione del Consiglio di Stato, che coinvolge l’A.P. sul presupposto che la precedente pronuncia della stessa A.P. (n. 18/2012), riferita in senso lato all’ottemperanza delle decisioni rese in sede di ricorso straordinario, non avrebbe «propriamente affrontato» la questione della natura della decisione, e, quindi, la individuazione della riconducibilità della fattispecie alle lettere b) o d) dell’art. 112 c.p.a., e conseguente individuazione del giudice competente. L’ordinanza della VI Sezione amplia ovviamente il thema decidendum perché, prendendo posizione in ordine al carattere di provvedimento amministrativo del decreto decisorio, equiparato alla sentenza ai fini dell’esecuzione (art. 112, lett. d), esprime perplessità verso una piena equiparazione della decisione del ricorso straordinario a quella del G.A.. La questione di fondo posta nell’ordinanza si può così riassumere: non vi può essere integrale equiparazione del ricorso straordinario a quello giurisdizionale tenuto conto delle differenze del rito, con riferimento al tema della parità delle parti, del rispetto del principio del contraddittorio e della partecipazione alla istruttoria probatoria. D’altro canto – si afferma – qualora venissero estese al procedimento straordinario tutte le garanzie e le formalità proprie del ricorso ordinario esso perderebbe la sua «ragion d’essere», fermo restando, comunque, i profili di rilevanza costituzionale con riferimento alla partecipazione ed alle competenze delle Sezioni Consultive e Sezioni Giurisdizionali nelle diverse fasi ed alle limitazioni inerenti alla soppressione del doppio grado di giurisdizione. Per completare il quadro si deve peraltro segnalare che è tutt’ora pendente innanzi alla Corte Costituzionale una questione di legittimità costituzionale sollevata d’ufficio dal Consiglio di giustizia amministrativa Regione Siciliana in sede di decisione di ricorso straordinario. Si tratta della prima volta che una questione di costituzionalità viene sollevata in sede di parere decisorio del ricorso straordinario (5). Il C.G.A. si è avvalso della potestà riconosciuta dall’art. 69, comma 1, della legge n. 69/2009 – come tale ritenuta confermativa della giurisdizionalizzazione del rimedio – secondo cui il Consiglio di Stato, ovvero, in Sicilia, le Sezioni riunite del Consiglio di giustizia, se reputa che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente da una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende l’espressione del parere e rimette gli atti alla Corte Costituzionale. Sicchè non è da escludere che, in occasione di tale delibazione, anche il Giudice delle leggi possa manifestare una sua valutazione (aggiornata) sulla ridefinizione dei caratteri del ricorso straordinario. In ogni caso, in attesa della decisione dell’A.P., che, pur nella sua autorevolezza, non potrà ritenersi esaustiva avuto riguardo alla «storia» dell’istituto ed alla varietà di opinioni dottrinarie e giurisprudenziali sino ad oggi espresse, torna di stringente attualità un diverso interrogativo, anche di recente riproposto (6). Ed invero, in disparte la questione preminente di una esigenza di certezza del diritto, avvertita dall’avvocatura e dai cittadini rispetto alle mutevoli revisioni interpretative, operate in tempi ravvicinati dalla Suprema Corte di Cassazione e dal Consiglio di Stato e dalla constatazione che orientamenti giurisprudenziali delle Sezioni Unite e della Adunanza Plenaria non garantiscono soluzioni stabili e definitive, si impone l’intrinseca necessità di verificare in concreto la persistente attualità dell’istituto. Per conseguire siffatto risultato è ineludibile che il legislatore dica finalmente una parola definitiva sul destino del ricorso straordinario, facendo tesoro dei contributi della dottrina e della giurisprudenza. Sul punto v’è una generale convergenza. Sia che prevalga la tesi di una completa giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario e sia che prevalga la diversa opzione di «un rimedio tendenzialmente giurisdizionale nella sostanza ma formalmente amministrativo», si impone una riforma normativa, necessaria a rimuovere alcune aporie procedurali, recuperando il pieno rispetto dei principi del giusto processo nelle sue molteplici accezioni. A tal fine non si ritiene infatti satisfattiva una «eterointegrazione normativa» da parte del Consiglio di Stato (7). E, tuttavia, si tratta di un obiettivo necessario ma non sufficiente. Al punto in cui è giunto il dibattito sul tema ed altresì l’elaborazione giurisprudenziale – che trova nell’ordinanza della Sesta Sezione di rimessione all’A.P. un ulteriore importante contributo – non è più procrastinabile una scelta di campo, che può essere fatta solo dal legislatore. Si tratta di decidere sul destino dell’istituto. L’alternativa è secca: normare l’istituto come rimedio alternativo, ma effettivamente ed efficacemente fruibile dall’utente del servizio giustizia, rispetto al tradizionale ricorso giurisdizionale, dotandolo comunque di una incisività giustiziale che ne garantisca l’utilità, il rispetto delle regole, con la salvaguardia dei valori di matrice costituzionale e comunitaria. Ovvero, abolire il ricorso straordinario, non solo e non tanto prendendo atto della sua sostanziale inutilità rispetto ad una funzione deflattiva del contenzioso, ma soprattutto, in tempi di spending review, per liberare energie e risorse da riutilizzare per una migliore organizzazione della funzione giurisdizionale del Consiglio di Stato. Il riferimento immediato è alla possibile confluenza delle Sezioni Consultive del Consiglio di Stato nell’alveo dell’attività giurisdizionale, con una residua e limitata sopravvivenza della funzione consultiva per i pareri normativi. Occorre fare oggi, e senza ulteriore ritardi, ciò che si sarebbe dovuto fare nel 2010, in sede di redazione del codice del processo amministrativo, operando una scelta chiara in termini di valorizzazione di un valido strumento alternativo di risoluzione delle controversie o di presa d’atto dell’avvenuto superamento di un rimedio legato ad una «storia d’altri tempi». Facciamo il punto della situazione. Allo stato degli atti qual è l’utilità e la praticabilità del ricorso straordinario al Capo dello Stato? a) è venuta meno una delle utilità più significative del rimedio alternativo al ricorso al TAR, l’economicità. Il ricorso straordinario è stato assoggettato al contributo unificato nella misura pari al ricorso per le cause di valore indeterminato; b) non esiste una sostanziale equiparazione al processo per le differenze in termini di istruttoria e di rispetto delle regole del contraddittorio; c) non v’è pubblicità nel dibattimento; d) i tempi delle decisioni non sono definiti in modo certo; e) la tipologia delle azioni ammissibili è esclusivamente quella impugnatoria e demolitoria; f) le materie di ammissibilità del ricorso straordinario sono state progressivamente circoscritte, con esclusione di quelle più significative come gli appalti, il silenzio, la materia elettorale ecc.. Un intervento legislativo tendente a rivitalizzare il ricorso straordinario dovrebbe innanzitutto recuperarne la gratuità e quindi la convenienza economica ad utilizzarlo come rimedio alternativo a fronte dell’incremento abnorme del contributo unificato per gli atti giudiziari (legge 24 dicembre 2012, n. 228), che ha indotto l’avvocatura a ricorrere alla Corte di Strasburgo per violazione del diritto ad un ricorso effettivo e violazione del diritto di acceso ad un Tribunale (artt. 6 e 13 della Convenzione) (8). Dovrebbero essere ampliate le materie di accesso, e quindi l’ambito di operatività del ricorso straordinario, nonché la proponibilità delle medesime azioni previste nel ricorso ordinario, fatte salve quelle del tutto incompatibili ratione temporis. Dev’essere disciplinato il procedimento, assicurando la partecipazione all’istruttoria, il contraddittorio e la pubblicità del dibattimento. Appare infatti contraddittorio che, da un lato, attraverso significativi interventi legislativi supportati da contributi interpretativi della giurisprudenza, sia stata realizzata una progressiva assimilazione dell’istituto al ricorso giurisdizionale, e, dall’altro, ne sia stata depotenziata l’utilità e la praticabilità, così come sia mancata una disciplina organica di modernizzazione di un istituto «d’altri tempi». Si deve prendere atto (e trarne le dovute conseguenze in termini procedimentali) che, attraverso un ricorso straordinario ed un parere-decisione a contenuto obbligatorio e vincolante del Consiglio di Stato, si può sospendere l’efficacia e l’esecuzione di un provvedimento amministrativo, sollevare pregiudiziali comunitarie, proporre incidenti di costituzionalità, esperire il giudizio d’ottemperanza per l’esecuzione delle decisioni del Capo dello Stato, adire le Sezioni Unite della Cassazione per motivi di giurisdizione ex art. 111, trasporre, ad iniziativa di tutte le parti, il ricorso straordinario innanzi al TAR per la prosecuzione del giudizio. E, tuttavia, per le limitazioni poste da specifiche disposizioni e per le carenze ordinamentali dovute alla mancanza di un inquadramento normativo di sistema è impedito di fatto che il ricorso straordinario assuma la dignità di uno strumento alternativo al ricorso ordinario. Non è peraltro condivisibile l’obiezione (9), richiamata nella motivazione dell’ordinanza di rimessione all’A.P., che «qualora venissero estese al procedimento straordinario tutte le garanzie e le formalità proprie del ricorso giurisdizionale, esso perderebbe le sue caratteristiche di semplicità, snellezza e concentrazione, con sostanziale perdita di ogni relativa “ragion d’essere”». Ed invero, in disparte la già richiamata «convenienza» dell’istituto se ne fosse ripristinata la sua gratuità, ritenuta di grande utilità per l’utente del servizio giustizia sin dai tempi di Cavour ed ancor di più oggi, in un tempo di grave crisi economica, l’alternatività offrirebbe la possibilità di definire una controversia in un unico grado, con ciò realizzando, egualmente, quella «concentrazione», propria di un rimedio alternativo. E’ appena il caso di aggiungere che tale caratteristica, che talvolta viene indicata come un limite dell’istituto, e cioè l’assenza di un doppio grado di giurisdizione, potrebbe essere, per libera scelta delle parti e senza alcun vulnus alla salvaguardia della tutela giurisdizionale, atteso che il principio del doppio grado di giurisdizione non ha copertura costituzionale, la peculiarità del rimedio in termini di concentrazione e celerità, insieme con il termine lungo per l’esercizio dell’azione impugnatoria. Sono queste le considerazioni che, conclusivamente, ci inducono a ritenere l’impossibilità di risolvere la «questione» del ricorso straordinario in termini di semplice interpretazione adeguatrice, senza un positivo intervento del legislatore, con un inquadramento sistematico dell’istituto nel sistema della giustizia amministrativa. V’è infatti il rischio – in disparte l’inutilità delle soluzioni adottate in termini di un’effettiva agibilità dell’istituto – che, come rilevato da una diffusa dottrina, la semplice presa d’atto della progressiva assimilazione del ricorso straordinario al processo potrebbe avere come negativo riscontro l’emersione di insufficienze e carenze contrastanti con il valore fondamentale del giusto processo (10), ma altresì con un ulteriore vulnus del fondamentale principio della certezza del diritto. E, di questi tempi, non si avverte proprio la necessità di ulteriori situazioni di dubbio e confusione.   _______________________________________________ (1) Sia consentito richiamare P. Quinto: «Le Sezioni Unite certificano “la funzione giurisdizionale” del ricorso straordinario», in Giust-Amm, 4/1/2013; «Consiglio di Stato e Cassazione, d’accordo, rilanciano il ricorso straordinario», in Giustizia Amministrativa, 14/6/2011; «Il codice e la giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario» in Giust-Amm, 2010. (2) Cons. Stato, Sez. VI, Ordinanza 1 febbraio 2013, n. 673. Pres. Giovannini, Est. De Michele. L’ordinanza dà atto che la questione della natura del D.P.R. di decisione di un ricorso straordinario, ai fini della proponibilità del giudizio di esecuzione e dell’individuazione dell’Organo giurisdizionale competente, è stata già affrontata dal giudice amministrativo, con soluzioni non univoche. (3) Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 19 dicembre 2012, n. 23464, in Lex Italia, 8/1/2013. (4) Corte di Cassazione, Sez. III, ordinanza interlocutoria nella causa Calcinai c/ Consiglio Notarile Distretti riuniti Firenze, Pistoia e Prato. (5) Parere n. 1124/2011, Ad. 17 aprile 2012. (6) M. Macchia. Commento a Consiglio di Stato, Sezioni riunite, parere 7 maggio 2012, n. 2131, in Giornale di diritto amministrativo, 1/2013. (7) E’ questa la conclusione del parere delle Sezioni riunite I e II Consiglio di Stato, 7 maggio 2012, n. 2131/12, «considerando l’ormai consolidata tendenza di ritenere il ricorso straordinario al Capo dello Stato uno strumento sostanzialmente giurisdizionale». Le possibilità di modifiche adeguatrici delle procedure da parte del Consiglio di Stato è disconosciuta da G. D’Angelo, nel commento, su Giurisprudenza Amministrativa, 2012, pagg. 525 e segg.. (8) Ricorso dell’Associazione Veneta degli avvocati amministrativisti alla Corte di Strasburgo, in Lex Italia 8/2/2013. (9) Cons. Stato, Sez. III, n. 4666 del 4/8/2011. (10) F. Freni «Il nuovo ricorso straordinario al Presidente della Repubblica», ed. Dike, 2010   (pubblicato l'11.03.2013)