REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1339 del
2010, proposto da
Roberto Falcone, Gerardo Giovinazzi, Domenico
D’Amico, C.N.A. - Sede Provinciale di Taranto, rappresentati e difesi
dall’avv. Giacomo Valla, con domicilio eletto presso il suo studio in
Bari, via Quintino Sella, 36;
contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa
dall’avv. Marina Altamura, con domicilio eletto in Bari, lungomare Nazario
Sauro, 31/33; Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di
Taranto, rappresentata e difesa dagli avv.ti Patrizia Buonfrate e Pietro
Mancarelli, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale in
Bari, piazza Massari, 6;
nei confronti di
Luigi Sportelli, rappresentato e difeso
dall’avv. Giovanni Nardelli, con domicilio eletto presso il suo studio in
Bari, viale Quinto Ennio, 33; Vito Pietro Chirulli, Vincenzo Cesareo,
Giuseppe Lamanna, Giuseppe Cosi, Giancarlo Russo, Antonio Galeone,
Confcooperative, Confindustria Taranto, non costituiti;
per l'annullamento
- del D.P.G.R. 16 luglio 2010 n. 873, di
nomina del Consiglio della Camera di Commercio Industria Artigianato e
Agricoltura di Taranto, nella parte in cui ha nominato Vito Pietro
Chirulli, Vincenzo Cesareo, Giuseppe Lamanna, Giuseppe Cosi, Luigi
Sportelli, Antonio Galeone, Giancarlo Russo, su designazione della
Confindustria e della Confcooperative; nonché nella parte in cui ha omesso
di stabilire la data dell’insediamento del Consiglio;
- del D.P.G.R. 8
luglio 2010 n. 842, con cui le associazioni Confindustria e
Confcooperative sono state invitate a far pervenire alla Regione Puglia,
entro dieci giorni, la designazione dei rispettivi rappresentanti nel
Consiglio camerale;
- della delibera del 25 agosto 2010 del Consiglio
della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Taranto,
di elezione del presidente in persona dal sig. Luigi Sportelli;
- di
ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale a quelli impugnati,
compresa la nota del Dirigente del Servizio Attività Economiche della
Regione Puglia del 19 luglio 2010 prot. n. 7586, di comunicazione del
decreto di nomina dei componenti del Consiglio camerale e di fissazione
della data di insediamento dell’organo collegiale;
Visti il ricorso
e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della
Regione Puglia, della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e
Agricoltura di Taranto e di Luigi Sportelli;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza
pubblica del giorno 7 marzo 2012 il dott. Savio Picone e uditi per le
parti i difensori avv.ti Giacomo Valla, Marina Altamura, Pietro
Mancarelli, Patrizia Buonfrate e Giovanni Nardelli;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I ricorrenti Roberto Falcone, Domenico D’Amico e
Gerardo Giovinazzi sono componenti del Consiglio della Camera di Commercio
Industria Artigianato e Agricoltura di Taranto.
Insieme alla
Confederazione Nazionale Artigiani di Taranto, impugnano gli atti relativi
al procedimento di rinnovo del Consiglio camerale, culminato nell’elezione
del presidente Luigi Sportelli.
Con D.P.G.R. 15 febbraio 2010 n. 119,
la Regione Puglia ha rilevato il grado di rappresentatività di ciascuna
organizzazione imprenditoriale, sindacale e dei consumatori, ai sensi
dell’art. 5 del D.M. n. 501 del 1996 (applicabile ratione temporis alla procedura in esame).
Il decreto è stato notificato alle
associazioni che, nei dieci giorni successivi al termine previsto
dall’art. 7, primo comma, del D.M. n. 501 del 1996, avrebbero dovuto
trasmettere le designazioni dei rispettivi rappresentanti nel
Consiglio.
Tuttavia, nel termine così computato non sono pervenute le
designazioni dei quattro rappresentanti di Confindustria per il settore
industria e dei tre rappresentanti di Confindustria e Confcooperative (in
apparentamento) per i settori servizi alle imprese e trasporti e
spedizioni.
La Regione Puglia, con D.P.G.R. 8 luglio 2010 n. 842, ha
assegnato alle predette associazioni in via ultimativa l’ulteriore termine
di dieci giorni per effettuare le designazioni, che sono pervenute con le
modalità di cui si dirà appresso.
Il Consiglio della C.C.I.A.A. di
Taranto è stato finalmente nominato con D.P.G.R. 16 luglio 2010 n. 873 e
si è insediato il giorno 29 luglio 2010.
Nella prima seduta non è stato
eletto il presidente, per difetto della maggioranza qualificata.
L’elezione è avvenuta, in seconda convocazione, nella seduta del 25 agosto
2010.
Avverso il decreto regionale di nomina del Consiglio camerale
(limitatamente alla posizione dei consiglieri Vito Pietro Chirulli,
Vincenzo Cesareo, Giuseppe Lamanna, Giuseppe Cosi, Luigi Sportelli,
Antonio Galeone e Giancarlo Russo, designati da Confindustria e
Confcooperative) e la successiva delibera di elezione del presidente Luigi
Sportelli, i ricorrenti deducono motivi così riassumibili:
1)
violazione dell’art. 7 del D.M. n. 501 del 1996 ed eccesso di potere per
erroneità dei presupposti, difetto d’istruttoria e sviamento: il D.P.G.R.
del 16 luglio 2010 sarebbe stato adottato in carenza di rituale
designazione da parte di Confindustria e Confcooperative di Taranto, non
essendovi traccia nel fascicolo d’ufficio di atti protocollati in data
certa anteriore;
2) sotto diverso profilo, violazione dell’art. 7 del
D.M. n. 501 del 1996 ed eccesso di potere per erroneità dei presupposti e
difetto d’istruttoria: le designazioni dei tre rappresentanti di
Confindustria e Confcooperative (in apparentamento) per i settori servizi
alle imprese e trasporti e spedizioni sarebbero state, in realtà,
effettuate dalla sola Confindustria e tardivamente ratificate da
Confcooperative con nota telegrafica del 26 agosto 2010, dopo che il
Consiglio camerale si era insediato ed aveva eletto il proprio
presidente;
3) violazione dell’art. 7 del D.M. n. 501 del 1996 ed
eccesso di potere per sviamento: in ogni caso, la Regione non avrebbe
potuto assegnare a Confindustria e Confcooperative un termine ulteriore
rispetto a quello già scaduto, da considerarsi perentorio e non
prorogabile;
4) violazione dell’art. 7 del D.M. n. 501 del 1996 ed
eccesso di potere per sviamento: il Consiglio camerale avrebbe
illegittimamente eletto presidente Luigi Sportelli, dopo che la seduta del
25 agosto 2010 era stata sciolta dal consigliere anziano D’Amico, che
aveva contestualmente riconvocato il Consiglio per il giorno 28 agosto
2010;
5) violazione dell’art. 7 del D.M. n. 501 del 1996, incompetenza
ed eccesso di potere per erroneità dei presupposti: la prima convocazione
del Consiglio non sarebbe stata disposta dal Presidente della Giunta
regionale (con il D.P.G.R. 16 luglio 2010 n. 873), ma sarebbe stata
effettuata dal Dirigente regionale delegato.
Si sono costituiti la
Regione Puglia, la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura
di Taranto ed il controinteressato Luigi Sportelli eccependo
l’inammissibilità ovvero l’infondatezza dell’impugnativa.
La domanda di
sospensiva è stata respinta con ordinanza di questa Sezione n. 670 del 23
settembre 2010.
Le parti hanno svolto difese e depositato
documentazione in vista della pubblica udienza del 7 marzo 2012, nella
quale la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1. La difesa della C.C.I.A.A. di Taranto
eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo,
sull’assunto che i ricorrenti farebbero valere un vero e proprio diritto
soggettivo al rispetto della procedura di formazione dell’organo
consiliare, come tale azionabile dinanzi al giudice ordinario.
La tesi
non può essere condivisa.
Il complesso procedimento per la nomina dei
rappresentanti delle organizzazioni di categoria nel Consiglio delle
Camere di commercio, disciplinato dal D.M. n. 501 del 1996 (oggi
sostituito dal D.M. n. 156 del 2011), implica l’esercizio di un potere
autoritativo da parte della Regione, connotato da non trascurabili aspetti
di discrezionalità, rispetto al quale i soggetti a vario titolo coinvolti
vantano un interesse legittimo.
Le relative controversie ricadono,
pertanto, nella generale giurisdizione di legittimità del giudice
amministrativo.
2. Deve ugualmente essere respinta l’eccezione di
inammissibilità per difetto d’interesse, sollevata concordemente da tutte
le parti resistenti
In primo luogo, i ricorrenti Roberto Falcone,
Domenico D’Amico e Gerardo Giovinazzi hanno interesse, nella qualità di
consiglieri in carica, a perseguire una diversa composizione soggettiva
del Consiglio camerale e sono perciò legittimati a contestare in parte
qua il decreto regionale di nomina. Non appare trascurabile, poi, il
fatto che ad essere censurata sia (anche) la designazione di Luigi
Sportelli, poi eletto presidente della C.C.I.A.A. di Taranto dall’organo
consiliare nella composizione qui censurata.
Né può esservi dubbio
circa la legittimazione dei consiglieri ad impugnare la delibera di
elezione del presidente, poiché in tal modo essi fanno valere in via
diretta ed immediata una lesione delle proprie prerogative, in relazione
alla sedute consiliari alle quali non hanno preso parte (come risulta
dalla lettura dei verbali diligentemente depositati in giudizio dalla
difesa della C.C.I.A.A. di Taranto).
Allo stesso modo, la
Confederazione Nazionale Artigiani di Taranto ha un interesse concreto ed
attuale ad ottenere l’esclusione di Confindustria e Confcooperative, e dei
membri da queste designati, dal procedimento di formazione dell’organo
consiliare (tale essendo, come si vedrà, l’ipotetica conseguenza delle
illegittimità denunziate dai ricorrenti con i primi tre motivi), sia al
fine di vedere accresciuta la propria rappresentatività a seguito della
riattribuzione dei seggi così resisi vacanti, sia al fine di ottenere
l’ingresso di diverse organizzazioni di categoria in seno al Consiglio,
per i settori venuti in contestazione.
Può perciò passarsi all’esame
nel merito delle censure introdotte dai ricorrenti.
3. E’ infondato il
primo motivo, con il quale viene messo in dubbio che alla Regione Puglia
fossero pervenute, nel termine supplementare assegnato con D.P.G.R. 8
luglio 2010 n. 842, le designazioni dei quattro rappresentanti di
Confindustria, per il settore industria, e dei tre rappresentanti di
Confindustria e Confcooperative (in apparentamento), per i settori servizi
alle imprese e trasporti e spedizioni.
La difesa regionale,
ottemperando alla sollecitazione espressa da questa stessa Sezione
nell’ordinanza cautelare n. 670/2010, ha prodotto in giudizio:
- copia
conforme all’originale della lettera del 15 luglio 2010, sottoscritta dal
Presidente di Confindustria Taranto e pervenuta il 16 luglio 2010 (lo
stesso giorno dell’adozione del D.P.G.R. di nomina del Consiglio
camerale), come da timbro a data del Gabinetto del Presidente della Giunta
regionale apposto sulla prima pagina;
- dichiarazione dei dipendenti
regionali Giovanni De Candia e Maria Vox, attestante la circostanza che
detta nota è pervenuta alla Regione Puglia tra le 18,30 e le 19,30 del
giorno 16 luglio 2010, dopo la chiusura dell’Ufficio protocollo.
Pur in
assenza della certezza legale tipicamente ricollegabile alla ricezione
dell’atto presso il protocollo generale dell’Amministrazione, avuto
riguardo alle peculiarità della vicenda in esame ed in assenza di querela
di falso sulla veridicità della dichiarazione, deve ritenersi che
l’attestazione postuma sottoscritta da due pubblici dipendenti costituisca
valido principio di prova e sia sufficiente a dimostrare che la lettera di
designazione di Confindustria Taranto sia effettivamente giunta alla sede
della Regione Puglia in data 16 luglio 2010.
La censura è perciò
respinta.
4. Invertendo l’ordine di prospettazione di parte
ricorrente, va data precedenza al terzo motivo, con il quale viene dedotta
la violazione dell’art. 7 del D.M. n. 501 del 1996, in quanto la Regione
non avrebbe potuto assegnare a Confindustria e Confcooperative un termine
ulteriore rispetto ai dieci giorni già scaduti.
Il motivo è
fondato.
Come è noto, il D.M. n. 501 del 1996 disegna un complesso
procedimento per la rinnovazione del Consiglio camerale. In sintesi: il
Presidente della Regione individua, sulla base dei dati socio-economici
della provincia, le organizzazioni cui spetta la designazione dei
componenti del Consiglio; contro le determinazioni così adottate è
prevista la possibilità di ricorso amministrativo al Ministero dello
Sviluppo economico, da proporsi entro trenta giorni dalla loro notifica;
le organizzazioni (ed i loro eventuali raggruppamenti) designano i propri
rappresentanti entro dieci giorni dalla scadenza del termine per la
presentazione del ricorso amministrativo; a seguito delle designazioni,
infine, il Presidente della Regione provvede con decreto alla nomina dei
componenti del Consiglio ed alla convocazione della prima
seduta.
Secondo l’interpretazione preferibile, il termine di dieci
giorni sancito dall’art. 7, primo comma, del D.M. n. 501 del 1996 ha
natura perentoria (cfr., in questi termini, TAR Lazio, Latina, 12 giugno
2009 n. 567).
L’intera procedura è infatti improntata alla necessità di
garantire il sollecito insediamento dell’organo consiliare: se il termine
per la designazione fosse considerato meramente ordinatorio, si finirebbe
con il riconoscere a ciascuna organizzazione avente diritto ad uno dei
seggi il potere di paralizzare il corso del procedimento. D’altronde, il
termine di dieci giorni per l’effettuazione delle designazioni, seppur
breve, è del tutto congruo e ragionevole, venendo in rilievo un
adempimento non caratterizzato da alcuna complessità.
In questa
prospettiva, resta priva di effetti l’eventuale designazione comunicata
dopo i dieci giorni di cui al citato art. 7 del regolamento del 1996 e,
per il settore di riferimento, la Regione deve riassegnare ad altra
organizzazione il seggio non coperto da tempestiva
designazione.
Siffatta interpretazione sembra essere condivisa dalla
stessa Regione Puglia. Nella premessa del D.P.G.R. 8 luglio 2010 n. 842
(con il quale è stato concesso a Confindustria e Confcooperative il
contestato termine ulteriore di dieci giorni), si leggono infatti
considerazioni identiche a quelle testé espresse, alle quali tuttavia
segue, in modo affatto contraddittorio, la decisione di rimettere in
termini le due associazioni inadempienti, senza peraltro che a loro favore
vengano ravvisate giustificazioni di forza maggiore.
Discende da
quanto detto la fondatezza del terzo motivo e la conseguente illegittimità
del D.P.G.R. 16 luglio 2010 n. 873, limitatamente alla nomina di Vito
Pietro Chirulli, Vincenzo Cesareo, Giuseppe Lamanna, Giuseppe Cosi, Luigi
Sportelli, Antonio Galeone, Giancarlo Russo, su designazione tardiva ed
inammissibile di Confindustria e Confcooperative.
5. Va altresì
esaminato, per completezza, il secondo motivo di gravame, con il quale i
ricorrenti contestano le modalità di designazione per i settori servizi
alle imprese e trasporti e spedizioni.
Per tali ambiti, Confindustria
e Confcooperative erano apparentate.
L’indicazione dei tre
rappresentanti (Luigi Sportelli ed Antonio Galeone per il settore servizi
alle imprese; Giancarlo Russo per il settore trasporti) è contenuta nella
lettera del 15 luglio 2010 a firma del Presidente di Confindustria
Taranto, pervenuta alla Regione Puglia il 16 luglio 2010.
Ivi si legge
che “… i nominativi designati per i settori SERVIZI ALLE IMPRESE e
TRASPORTI sono stati concordati con la Confcooperative di
Taranto”.
E’ però accaduto che il Presidente di Confcooperative
Taranto, anziché ratificare la designazione, ha inviato tre lettere datate
21 luglio 2010 e pervenute alla Regione Puglia il 30 luglio 2010 (doc. 3
di parte ricorrente), recanti l’indicazione di diversi soggetti (Grazia
Marangione e Maria Addolorata Cecinato per il settore servizi alle
imprese; Giovanni Simeone per il settore trasporti), senza fare alcun
cenno all’apparentamento con Confindustria.
Lo stesso Presidente di
Confcooperative Taranto ha poi trasmesso alla Regione il 24 agosto 2010,
quando si era già insediato il nuovo Consiglio camerale, un telegramma del
seguente tenore: “Confermo designazioni congiunte apparentamento
Confindustria settori servizi alle imprese e trasporti riportate decreto
Presidente Regione Puglia 873 del 16 luglio 2010”.
Così ricostruita
la sequenza documentale, il motivo di ricorso è fondato.
L’art. 4,
secondo comma, del D.M. n. 501 del 1996 stabilisce che le associazioni
apparentate devono sottoscrivere congiuntamente ed autenticare la
dichiarazione di impegno a partecipare in modo unitario alla formazione
del Consiglio camerale. L’art. 7, primo comma, dello stesso regolamento
dispone che tutte le associazioni ed organizzazioni, ovvero i loro
raggruppamenti, indicano i nominativi dei componenti del consiglio
limitatamente al numero di seggi a ciascuno di essi assegnati, sulla base
del peso rappresentativo individuale o aggregato.
La partecipazione
unitaria, nella forma del raggruppamento, deve essere tale per tutto lo
svolgersi del procedimento, fino alla nomina dei consiglieri, di cui la
designazione è il presupposto immediato.
Con riguardo a fattispecie
analoga, questa Sezione ha recentemente avuto modo di affermare che
l’apparentamento determina, in capo a tutte le associazioni che vi
aderiscono, l’obbligo di sottoscrivere la designazione congiunta dei
membri del Consiglio: in difetto, la Regione non potrebbe prendere in
considerazione una designazione priva del supporto unanime di tutti i
soggetti apparentati, poiché dalla normativa emerge, seppure per
implicito, un legame indissolubile tra forza rappresentativa delle
associazioni, cumulo della rappresentatività attraverso l’apparentamento,
confluenza nelle designazioni congiunte e nomina dei consiglieri per
settore (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, 19 ottobre 2011 n. 1556).
La
mancanza della designazione comune, sottoscritta da tutte le associazioni
nel termine assegnato dalla Regione, è segno che l’accordo su cui si fonda
l’apparentamento è venuto meno. La conseguenza, non prevista in modo
espresso dal D.M. n. 501 del 1996 ma ricavabile dai principi che informano
la procedura, è il venir meno del titolo alla designazione da parte di
tutte le associazioni raggruppate, con assegnazione dei seggi vacanti ai
soggetti (singoli o raggruppati) immediatamente successivi per
rappresentatività nell’ambito del settore in questione.
Il decreto
regionale di nomina del Consiglio camerale è stato adottato in carenza
insanabile dei presupposti, sulla base di una designazione unilaterale di
Confindustria Taranto (lettera del 15 luglio 2010), cui è seguita una
discordante designazione unilaterale di Confcooperative Taranto (lettere
del 21 luglio 2010).
Non può riconoscersi efficacia sanante alla
irrituale e tardiva ratifica inviata da Confcooperative Taranto mediante
telegramma, in data 24 agosto 2010, poiché il Consiglio camerale era già
formato (su presupposto viziato) ed aveva iniziato la propria attività.
Anche per tale profilo, dunque, è illegittimo e va annullato il
D.P.G.R. 16 luglio 2010 n. 873, limitatamente alla nomina di Luigi
Sportelli, Antonio Galeone e Giancarlo Russo, avvenuta in difetto di
designazione congiunta di Confindustria e Confcooperative.
6. Possono
dichiararsi assorbiti gli ultimi due motivi di ricorso, attinenti allo
svolgimento delle prime due sedute del Consiglio ed all’elezione del
Presidente, giacché dal loro eventuale accoglimento non discenderebbe
alcuna maggiore utilità per l’interesse dei ricorrenti.
L’annullamento
del decreto di nomina dei sette consiglieri della C.C.I.A.A. (tra i quali
figura, come si è visto, il Presidente Luigi Sportelli) travolge in via
derivata la delibera consiliare del 25 agosto 2010, anch’essa impugnata.
7. Le spese processuali possono essere integralmente compensate,
attesa la complessità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Puglia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il D.P.G.R. 16
luglio 2010 n. 873, nei limiti di cui in motivazione, e la delibera
consiliare del 25 agosto 2010.
Spese compensate.
Ordina che la
presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così
deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2012 con
l’intervento dei magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente
Savio
Picone, Primo Referendario, Estensore
Paolo Amovilli, Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/04/2012
