REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Adunanza
Plenaria)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale di A.P. 1
del 2012, proposto da
Aviogas Sicilia s.r.l., rappresentata e
difesa dall'avv. Antonio Lanfranchi, con domicilio in Roma, piazza Capo di
Ferro, n. 13;
contro
Comune di Messina, rappresentato e difeso
dall'avv. Arturo Merlo, con domicilio in Roma, piazza Capo di Ferro n. 13;
su rimessione
con ordinanza collegiale del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana n. 22/2012, resa tra le
parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto
l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Messina;
Viste le
memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore
nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2012 il Cons. Rosanna De
Nictolis e udito per l’appellante l’avvocato Lanfranchi;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con decreto ingiuntivo n.103 del 2002,
rilasciato dal Tribunale di Messina in favore della società Aviogas
Sicilia s.r.l., è stato ingiunto alla Lega nazionale per il cane – sez.
provinciale di Messina di pagare alla creditrice una somma di circa euro
150.000 oltre accessori.
In difetto di opposizione da parte
dell’ingiunta il decreto diveniva definitivo.
2. Essendo a sua
volta la Lega creditrice del comune di Messina, la Aviogas ha promosso
espropriazione presso terzi ex art. 543 e ss. cod. proc. civ. con
atto di pignoramento del luglio 2003, notificato alla Lega (quale
debitore) e al comune di Messina (quale terzo pignorato).
3. Il
giudice dell’esecuzione, vista la dichiarazione positiva resa dal terzo
pignorato comune di Messina, con ordinanza in data 18 marzo 2004 – non
opposta - ha assegnato alla Aviogas la somma pignorata.
4. Nonostante una formale diffida il Comune di Messina non ha dato esecuzione
all’ordinanza di assegnazione.
5. L’Aviogas ha quindi proposto
avanti al Tar Sicilia - Catania ricorso per l’ottemperanza, onde veder
dichiarato l’obbligo del Comune di adottare le determinazioni
amministrative e contabili necessarie per dare esecuzione al giudicato
derivante dalla predetta ordinanza di assegnazione somme.
L’adito
Tribunale (con la sentenza della sez. II, 9 dicembre 2009, n. 2073) ha
dichiarato inammissibile il ricorso, statuendo che, avendo il giudizio di
ottemperanza come presupposto un giudicato reso in un giudizio di
cognizione, non potrebbe darsi ottemperanza in sede giurisdizionale
amministrativa ad una decisione resa nell’ambito del giudizio esecutivo
civile.
6. La sentenza è stata impugnata dalla soccombente
società con appello al Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana.
7. Il Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana, con ordinanza 2 gennaio 2012, n. 2, ha rimesso
l’esame della causa all’adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1,
cod. proc. amm. e dell’art. 10, comma 4, d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373,
sussistendo un contrasto di giurisprudenza sulla questione
controversa.
Rileva l’ordinanza di rimessione che l’orientamento fatto
proprio dal Tar con la sentenza appellata, e secondo cui il giudizio di
ottemperanza non potrebbe essere utilizzato per conseguire l’esecuzione di
provvedimenti adottati dal giudice dell’esecuzione civile, trova (per
quanto almeno riguarda l’ordinanza ex art. 553 cod. proc. civ.)
puntuale smentita nella prevalente giurisprudenza del Consiglio di
Stato.
Quest’ultima infatti ritiene ammissibile il ricorso per ottenere
l'ottemperanza dell'amministrazione all'ordinanza di assegnazione di un
credito vantato nei confronti di quest'ultima, in base al rilievo che
detta ordinanza, non revocabile dal giudice della esecuzione né
reclamabile, si consolida se non impugnata con il rimedio dell'opposizione
agli atti esecutivi nel termine e acquisisce, quindi, quel carattere di
definitività che consente di agire per la sua ottemperanza.
L’ordinanza
di rimessione prosegue rilevando che opposto è l’orientamento del
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, che ha
escluso l’esperibilità del rimedio dell’ottemperanza nei confronti delle
ordinanze esecutive di assegnazione crediti (cfr. Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana n. 262 del 1999).
L’ordinanza
aderisce a tale orientamento negativo, in base alle considerazioni che
seguono:
- l’ordinanza di assegnazione del credito, emessa ai sensi
dell’art. 553 cod. proc. civ. rappresenta l’atto conclusivo del
procedimento di espropriazione verso terzi e comporta il trasferimento
della titolarità del credito pignorato dal debitore esecutato al creditore
esecutante;
- tale ordinanza di norma non ha natura decisoria, neppure
implicita, del diritto di credito del debitore esecutato nei confronti del
terzo pignorato perché, senza accertare in alcun modo l'entità
dell'obbligo del terzo, dà solo atto della dichiarazione resa da questo e
delle sue specificazioni e precisazioni sul contenuto, sulle modalità,
termini e condizioni di adempimento dell'obbligo;
- ove non opposta,
l’ordinanza assume il carattere della definitività, ma tale profilo non
sembra poter in realtà legittimare l’esperimento del giudizio di
ottemperanza, in quanto dal punto di vista formale gli elementi essenziali
per l’ammissibilità, innanzi al giudice amministrativo, del ricorso di
ottemperanza sono – congiuntamente - la natura decisoria del provvedimento
del giudice e l’avvenuto passaggio in giudicato;
- l’ordinanza di
assegnazione invece non sarebbe ontologicamente suscettibile di passare in
giudicato e cioè di far stato ad ogni effetto tra le parti; essa inoltre e
soprattutto (rientrando nell’ambito dei provvedimenti diretti ad
assicurare l’ordinato svolgimento del processo di esecuzione e non
destinati a risolvere in modo irretrattabile una controversia tra le parti
non avrebbe carattere tecnicamente decisorio, nel senso che, appartenendo
appunto al processo di esecuzione, non risolve una controversia a seguito
dell’instaurazione di un giudizio di cognizione;
- tale tesi negativa
troverebbe conferma nell’art. 112, comma 2, lett. c), cod. proc. amm., a
tenore del quale il ricorso in ottemperanza è dato per conseguire
attuazione delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti
ad esse equiparati del giudice ordinario, al fine di ottenere
l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi,
per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato; il riferimento ai
provvedimenti “equiparati” alle sentenze recepisce solo alcune
delle aperture giurisprudenziali intervenute nel vigore delle vecchie
normative sull’ottemperanza: per effetto di tale operazione selettiva, a
livello normativo resta chiarito che il giudizio di ottemperanza è
esperibile (non contro qualunque provvedimento giudiziario definitivo) bensì soltanto per ottenere l’attuazione di provvedimenti diversi
dalle sentenze ma ad esse equiparati e cioè come detto sopra
caratterizzati dal carattere decisorio e per l’attitudine a passare in
giudicato.
DIRITTO
1. Il prevalente orientamento sinora
espresso dal Consiglio di Stato è nel senso dell’ammissibilità del rimedio
del giudizio di ottemperanza per conseguire l’esecuzione di una ordinanza
di assegnazione del credito, emessa a carico di una pubblica
amministrazione [Cons. St., sez. IV, 1° aprile 1992, n. 352; Id., sez. IV,
15 novembre 2004, n. 7401; Id., sez. IV, 6 novembre 2008, n. 5485; Id.,
sez. V, 12 ottobre 2009, n. 6241; Id., sez. V, 13 ottobre 2010, n. 7463];
tale orientamento è seguito anche da una parte della giurisprudenza dei
Tar [Tar Campania – Napoli, sez. V, 20 gennaio 2005 n. 247].
Tale
orientamento risulta contrastato sia dal precedente del Consiglio di
giustizia ammistrativa per la Regione Siciliana [14 giugno 1999 n. 262],
sia da decisioni di Tar [Tar Campania – Napoli, sez. V, 10 ottobre 2008 n.
14692, non appellata; Id., 13 novembre 2009 n. 7373, riformata da Cons.
St., sez. V, n. 7463/2010; Tar Lazio – Roma, sez. II, 8 luglio 2009, n.
6667, non appellata; Tar Sicilia – Palermo, sez. I, 5 luglio 2006, n.
1575, non appellata; Tar Sicilia – Catania, sez. II, 30 giugno 2009, n.
1202, non appellata].
2. Il giudizio di ottemperanza, ai
sensi dell’art. 112, comma 2, lett. c), cod. proc. amm., ha per oggetto le
sentenze passate in giudicato e gli altri provvedimenti ad esse equiparati
del giudice ordinario, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo
della pubblica amministrativa di conformarsi, per quanto riguarda il caso
deciso, al giudicato.
Si richiede pertanto un provvedimento
giurisdizionale del giudice ordinario con il carattere della decisorietà e
passato in giudicato, rivolto ad una pubblica amministrazione o soggetta
ad essa equiparato dall’ordinamento.
3. Si tratta allora
anzitutto di stabilire se costituisca o meno provvedimento decisorio
avente attitudine al giudicato l’ordinanza di assegnazione di un credito,
emessa ai sensi dell’art. 553 cod. proc. civ. dal giudice civile
dell’esecuzione nell’ambito di un processo di espropriazione presso terzi
ai sensi dell’art. 543 e ss. cod. proc. civ., e in cui la pubblica
amministrazione abbia la veste del terzo debitore del debitore.
Occorre
poi stabilire, ove si riconosca a detta ordinanza carattere decisorio e
attitudine al giudicato, se la stessa possa esere considerata fonte di un
obbligo di conformazione in capo ad una pubblica amministrazione,
suscettibile di ottemperanza.
4. Nel corso del processo di
espropriazione presso terzi, il terzo – debitore del debitore pignorato –
può:
a) comparire all’udienza stabilita e fare la dichiarazione circa
l’esistenza e l’ammontare del proprio debito (art. 547 cod. proc.
civ.);
b) non comparire all’udienza stabilita ovvero comparire e
rifiutare di fare la dichiarazione, o rendere dichiarazione
contestata.
Nel primo caso il giudice dell’esecuzione provvede a
emettere l’ordinanza di assegnazione del credito al creditore esecutante
(art. 553 cod. proc. civ.).
Peraltro, secondo consolidata
giurisprudenza, in sede di assegnazione ex art. 553 cod. proc. civ.
di crediti pignorati, il giudice dell’esecuzione deve controllare, anche
d’ufficio e al di fuori di una specifica contestazione insorta tra le
parti, se il credito preteso dal creditore pignorante corrisponda alle
indicazioni del titolo esecutivo e può esercitare d’ufficio poteri di
valutazione e, implicitamente, di riduzione di quanto domandato [Cass.
civ., sez. III, 8 aprile 2003 n. 5510; Id., sez. lav., 16 febbraio 2000 n.
1728; Id., sez. III, 10 settembre 1996 n. 8215]
Nel secondo caso, si
apre un giudizio di cognizione per l’accertamento del credito, a
conclusione del quale, se il credito è accertato, il processo esecutivo
prosegue e viene emessa l’ordinanza di assegnazione del credito (artt.
549, 549,553 cod. proc. civ.).
Pertanto l’ordinanza di assegnazione del
credito postula sempre e comunque l’accertamento dell’esistenza e
dell’ammontare del credito, vuoi sulla base della dichiarazione, non
contestata, del terzo debitore, vuoi sulla base di un giudizio di
cognizione incidente nel processo di esecuzione presso terzi. E infatti,
l’art. 553 cod. proc. civ. dispone che il giudice ordina l’assegnazione
del credito “se il terzo si dichiara o è dichiarato
debitore”.
L’ordinanza di assegnazione del credito pignorato
rappresenta l’atto finale e conclusivo del procedimento di espropriazione
verso terzi, che determina il trasferimento del credito pignorato dal
debitore esecutato al creditore del medesimo [Cass. civ., sez. I, 31 marzo
2011, n. 7508; Id., sez. III, 29 ottobre 2003 n. 16232].
5. Quanto ai rimedi avverso tale ordinanza, la stessa non è revocabile né
modificabile da parte del giudice dell’esecuzione, e deve essere impugnata
con il rimedio dell’opposizione agli atti esecutivi quando si tratta di
far valere vizi che si riferiscono ai singoli atti esecutivi o ad essa
stessa, mentre può essere impugnata con l’appello, quando la sua pronuncia
abbia assunto natura decisoria, per aver inciso sulle posizioni
sostanziali del creditore o del debitore; il suddetto provvedimento non è
invece mai soggetto al ricorso per cassazione ex art. 111 Cost.,
che, se proposto, deve essere dichiarato inammissibile [Cass. civ., sez.
III, 9 marzo 2011 n. 5529; Id., sez. III, 22 giugno 2007 n. 14574; Cass.
civ., sez. III, 22 febbraio 2008 n. 4578].
Con l’ordinanza di
assegnazione del credito pignorato, pertanto, si conclude la procedura di
espropriazione presso terzi [Cass. civ., sez. III, 29 novembre 2005 n.
26036].
6. Tale ordinanza ha una portata di accertamento e
pertanto decisoria, in quanto da un lato dà atto dell’esistenza e della
misura del credito (vuoi sulla base della dichiarazione del terzo, vuoi
sulla base dell’esito di un giudizio di cognizione incidente nel processo
di esecuzione) e dall’altro lato trasferisce tale credito dal debitore
pignorato al creditore esecutante.
L’ordinanza è suscettibile di
divenire definitiva se non impugnata con i rimedi per essa previsti, e
tale definitività è equiparabile al giudicato, atteso che l’ordinanza
inoppugnata non può essere ulteriormente contestata.
7. Si
apre a questo punto lo scenario dei rimedi nel caso in cui l’ordinanza di
assegnazione del credito resti ineseguita, perché il terzo debitore non
provveda al pagamento in favore del creditore esecutante.
Sotto tale
profilo, l’ordinanza con la quale il giudice dell’esecuzione, ai sensi
dell’art. 553 cod. proc. civ., assegna in pagamento al creditore
procedente la somma di cui il terzo pignorato si è dichiarato debitore nei
confronti del debitore espropriato costituisce titolo esecutivo nei
confronti del terzo ed a favore dell’assegnatario ed ha tale efficacia
anche per le spese conseguenti e necessarie per la sua concreta attuazione
[Cass. civ., sez. III, 18 marzo 2003 n. 3976].
In quanto titolo
esecutivo, e trattandosi di un giudicato con portata decisoria, i
possibili rimedi sono sia un nuovo giudizio esecutivo civile sia il
giudizio di ottemperanza.
8. Sotto tale profilo, va
confutato l’assunto, contenuto nella sentenza del Tar oggetto del presente
appello, secondo cui il giudizio di ottemperanza sarebbe inammissibile
perché verrebbe a inserirsi nell’ambito di un giudizio civile di
esecuzione ancora in corso.
L’assunto non può essere condiviso, in
quanto il giudizio di espropriazione presso terzi si chiude in via
definitiva con l’ordinanza di assegnazione del credito, e non costituisce
una fase della procedura esecutiva presso terzi anche il complesso delle
operazioni, logicamente successive, di pagamento del debito [Cass. civ.,
sez. III, 24 febbraio 2011, n. 4505].
9. Acclarato che
l’ordinanza di assegnazione del credito ha natura decisoria e attitudine
al giudicato, si tratta di verificare, secondo quanto premesso, se essa
possa essere ritenuta fonte di un obbligo di conformazione della pubblica
amministrazione.
9.1. Un argomento addotto contro
l’ammissibilità del giudizio di ottemperanza muove dalla considerazione
che esso è previsto per ottenere l’esecuzione di un giudicato del giudice
ordinario (o di altro giudice diverso dall’amministrativo), purché il
provvedimento giurisdizionale definisca un giudizio di cognizione in cui è
parte una pubblica amministrazione. E ciò in coerenza con la funzione e la
tradizionale configurazione del giudizio, nato per ottenere l’adempimento
(conformazione) da parte dell’amministrazione alla sentenza emessa dal
giudice ordinario nei suoi confronti, e solo successivamente esteso alle
sentenze del giudice amministrativo [Tar Campania – Napoli, sez. V, 10
ottobre 2008, n. 14692; Id., sez. V, 13 novembre 2009, n. 7373; Tar Lazio
– Roma, sez. II, 8 luglio 2009, n. 6667].
Pertanto, in relazione ai
giudicati del giudice ordinario, il giudizio di ottemperanza è ammissibile
se la pubblica amministrazione sia in via diretta l’autore della
“lesione di un diritto civile o politico”.
Nel caso invece
dell’ordinanza di assegnazione di un credito vantato verso una p.a., la
lite originaria sarebbe tra un creditore e un debitore privato, di cui il
debitore privato a sua volta creditore della pubblica
amministrazione.
9.2. Tale argomento non può essere condiviso,
ove si consideri che il giudizio di ottemperanza va ammesso in relazione a
qualunque giudicato del giudice ordinario in cui sia parte una pubblica
amministrazione, anche per crediti privatistici.
Ora, nel caso del
processo di espropriazione verso terzi, con l’ordinanza di assegnazione,
un credito vantato da un privato verso una pubblica amministrazione, viene
accertato come esistente e trasferito da un creditore privato ad altro
creditore privato.
Vi è pertanto il presupposto di un dovere di
conformazione della pubblica amministrazione ad un ordine del giudice
civile che riconosce l’esistenza di un debito della stessa.
9.3. Ulteriore obiezione alla soluzione affermativa è che laddove si ammettesse
il giudizio di ottemperanza in relazione all’ordinanza di assegnazione
somme, non si avrebbe un “cumulo di procedure” (del tutto
ammissibile, con i limiti sopra riportati), né procedure di
esecuzione/ottemperanza “parallele”, bensì un giudizio di
ottemperanza come esecuzione dell’esecuzione, cioè come giudizio di
esecuzione ulteriore di un’altra procedura esecutiva che, in quanto
definita, non ha più bisogno di alcun altro provvedimento giurisdizionale
[Tar Campania – Napoli, sez. V, 10 ottobre 2008, n. 14692; Id., sez. V, 13
novembre 2009, n. 7373; Tar Lazio – Roma, sez. II, 8 luglio 2009, n.
6667].
9.4. Se è vero che l’ordinanza di assegnazione del
credito conclude la procedura esecutiva, non è tuttavia dimostrato che
tale procedura, in quanto definita, non abbia più bisogno di altro
provvedimento giurisdizionale, atteso che le esigenze di pienezza e
effettività della tutela postulano, al contrario, la individuazione di
rimedi efficaci quando la pubblica amministrazione, nonostante l’ordine di
esecuzione del credito, resti ancora inerte.
10. In
conclusione, l’orientamento negativo è supportato da argomenti che non
convincono, in quanto da un lato non risulta dimostrata la asserita
portata non decisoria e la inettitudine al giudicato dell’ordinanza di
assegnazione del credito, e dall’altro lato, come è stato dimostrato,
l’ordinanza di assegnazione del credito comporta l’accertamento di un
debito della pubblica amministrazione e la condanna al relativo pagamento,
e dunque implica un obbligo di conformazione.
Pertanto va confermato
l’orientamento affermativo, con formulazione del seguente principio di
diritto: l’ordinanza di assegnazione del credito resa ai sensi
dell’art. 553 cod. proc. civ. nell’ambito di un processo di espropriazione
presso terzi, emessa nei confronti di una pubblica amministrazione o
soggetto ad essa equiparato ai sensi del cod. proc. amm., avendo portata
decisoria (dell’esistenza e ammontare del credito e della sua spettanza al
creditore esecutante) e attitudine al giudicato, una volta divenuta
definitiva, per decorso dei termini di impugnazione, è suscettibile di
esecuzione mediante giudizio di ottemperanza (art. 112, comma 3, lett. c),
art. 7, comma 2, cod. proc. amm.).
11. Ne consegue che
nel caso di specie il giudizio di ottemperanza è ammissibile.
Per la
prosecuzione del giudizio di ottemperanza e l’adozione delle congrue
misure del caso, la causa viene restituita al Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana, ai sensi dell’art. 99, comma 4,
cod. proc. amm.
12. L’esistenza del contrasto di
giurisprudenza giustifica la compensazione delle spese della presente fase
di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Adunanza Plenaria), parzialmente pronunciando sull’appello in
epigrafe:
1) dichiara ammissibile il ricorso di primo grado;
2)
enuncia il principio di diritto come da motivazione e ordina la
restituzione degli atti al Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana per la prosecuzione del giudizio;
3) compensa le
spese della presente fase.
Così deciso in Roma nella camera di
consiglio del giorno 26 marzo 2012 con l'intervento dei
magistrati:
Giancarlo Coraggio, Presidente
Giorgio Giovannini,
Presidente
Gaetano Trotta, Presidente
Pier Giorgio Lignani,
Presidente
Stefano Baccarini, Presidente
Paolo Turco,
Presidente
Alessandro Botto, Consigliere
Rosanna De Nictolis,
Consigliere, Estensore
Antonino Anastasi, Consigliere
Marzio Branca,
Consigliere
Francesco Caringella, Consigliere
Anna Leoni,
Consigliere
Maurizio Meschino, Consigliere
Raffaele Greco,
Consigliere
Angelica Dell'Utri, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/04/2012
