§ 1. Il ricorso per illegittimità costituzionale dell’art. 35 del D.L. Monti. - § 2. La natura della legittimazione processuale attribuita all’AGCM nel sistema della giustizia amministrativa. - § 3. La nuova stagione dell’interesse legittimo nelle dinamiche della giurisprudenza e della legislazione. - § 4. Un istituto singolare di influenza comunitaria.


§ 1. Il ricorso per illegittimità costituzionale dell’art. 35 del D.L. Monti
In precedenti interventi (1) ho commentato la «novità» introdotta con l’art. 35 del decreto legge «Salva Italia», convertito nella legge 22 dicembre 2011 n. 214, che attribuisce all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato la potestà di agire innanzi al Giudice Amministrativo impugnando i regolamenti ed i provvedimenti che violano le regole della concorrenza e del mercato: una sorta di pubblico ministero nel processo amministrativo. Una novità di non trascurabile incidenza in relazione alla struttura soggettiva del processo amministrativo ed alla sua finalizzazione, ma altresì con indubbi e complessi problemi applicativi in uno con la concreta praticabilità dell’istituto. Segnalavo, in particolare, la questione della decorrenza del termine per la contestazione dell’Antitrust all’Amministrazione procedente, prodromica all’eventuale iniziativa giurisdizionale, con effetti sulla certezza e sulla stabilità degli atti regolamentari e dei singoli provvedimenti oggetto di successiva impugnativa. D’altro canto lo stesso Presidente dell’AGCM aveva, sin da subito, evidenziato esigenze di coordinamento, di organizzazione e di selezione «perché non vogliamo essere sommersi da tonnellate di carte». La conclusione era nel senso che non è risolutivo il riconoscimento di una straordinaria legittimazione processuale ad un soggetto pubblico, per definizione neutrale ed indipendente dall’esecutivo, ma occorre inquadrare tale legittimazione in un contesto sistematico, e, soprattutto, coordinare siffatto intervento rispetto alla natura dell’interesse legittimo quale posizione soggettiva sostanziale ed alla legittimazione propria delle parti private in quanto titolari di un interesse ad agire personale e diretto. V’è infatti il pericolo che il ricorso giurisdizionale dell’Antitrust possa risolversi in un intervento di supplenza o surrogazione in favore delle parti decadute dal termine per l’impugnativa ordinaria, con ulteriori complicazioni per le procedure di attuazione delle opere pubbliche.
Il fatto nuovo che induce a ritornare sull’argomento è la notizia del ricorso presentato dalla Regione Veneto per la dichiarazione di illegittimità costituzionale (2) di alcune disposizioni del decreto-legge n. 201, e, segnatamente, dell’art. 35. Si lamenta, tra l’altro, la reintroduzione di un controllo generalizzato su iniziativa dell’Autorità statale, per certi versi analogo a quella forma di controllo del previgente art. 125 Cost., abrogato con la legge costituzionale n. 3 del 2001. Sotto altro profilo, con l’attribuzione all’Autorità di una generale legittimazione processuale ad impugnare gli atti amministrativi a tutela della concorrenza e del mercato, - si deduce - «viene surrettiziamente introdotta la figura del Pubblico Ministero nel processo amministrativo, contrastante con la sua natura strutturale di giurisdizione soggettiva. Ciò contrasta con l’art. 113, I comma della Costituzione, dove si prevede che sia la titolarità di una posizione giuridica sostanziale e la lesione della stessa ad opera del potere amministrativo, la condizione generale per agire innanzi al giudice amministrativo».
Il motivo di ricorso al Giudice delle leggi si conclude con l’ulteriore rilievo secondo cui non è ipotizzabile che l’AGCM, per i suoi compiti istituzionali, «possa godere di una legittimazione straordinaria a tutela dell’interesse collettivo degli imprenditori o dei consumatori».
E’ questa specifica censura – in disparte gli ulteriori motivi del ricorso, che riproducono i rilievi organizzativi e funzionali sollevati anche nei nostri precedenti scritti, - che sollecita una riflessione più generale circa la compatibilità, l’influenza e la ragion d’essere del nuovo istituto con il sistema della giustizia amministrativa, così come ridefinita nella recente codificazione delle regole processuali, ma altresì in relazione alle trasformazioni della società italiana e del suo attuale assetto politico istituzionale.

§ 2. La natura della legittimazione processuale attribuita all’AGCM nel sistema della giustizia amministrativa
Al di là di una definizione ad effetto, che peraltro ha una sua autorevole paternità (3), è alquanto problematico identificare nella straordinaria legittimazione processuale attribuita all’Antitrust la creazione di un pubblico ministero nel processo amministrativo. (4)
In disparte l’icastico – ma puntuale – commento del Presidente de Lise in uno scambio epistolare circa l’inserimento di una tale figura nel processo amministrativo: «i pubblici ministeri lasciamoli alle istituzioni in cui sono nati!», v’è l’impossibilità fattuale prima ancora che istituzionale di attribuire un ruolo siffatto ad una Amministrazione, che, per definizione, è inserita nel sistema amministrativo, pur con le sue peculiarità di indipendenza e di specialità d’ordine tecnico, ma i cui provvedimenti sono sottoposti anch’essi al controllo giurisdizionale del giudice amministrativo, D’altro canto sono le ragioni stesse dell’origine storica e funzionale delle «autorithy» e delle modalità di investitura a denegare la possibilità che una agenzia di regolamentazione in un determinato settore economico possa assurgere a titolare di una pubblica funzione giurisdizionale. Il potere esercitato dall’Autorità non consiste infatti nella tutela di un interesse pubblico tradizionalmente inteso ma nella regolazione neutrale di interessi individuali. La tesi di un fondamento costituzionale delle A.A.I. derivato dal diritto comunitario, (tesi peraltro contestata dalla dottrina), secondo cui le Autorithy non sarebbero un organo dello Stato, bensì «enti autarchici della federazione europea» (5), esclude comunque che possa giustificarsi un ruolo organico dell’AGCM all’interno del processo. A ciò aggiungasi la revisione critica che interessa queste figure al punto che, come asserito e sostenuto dalla stampa specializzata, il Governo Monti è impegnato in una riforma delle «autorithy» sia sotto il profilo quantitativo che per verificare come le funzioni loro attribuite possano essere svolte più efficacemente in altro modo. Anche se poi accade che il decreto salva Italia riduca il numero dei componenti di alcune Autorità, ma con il decreto cresci Italia sia stata progettata l’istituzione di una nuova Autorità per i trasporti e con la riforma costituzionale del pareggio di bilancio sia stata prevista l’Autorithy sui conti pubblici. Di talchè è stato criticamente osservato da un autorevole costituzionalista che dopo i tagli siano indispensabili un quadro ed un disegno complessivo, che definiscano competenze e poteri altrimenti «resteremo un Paese senza autorità ma con troppe autorithy» (6). L’Autore ha ulteriormente sottolineato che con le autorithy si sta realizzando uno spostamento dell’assetto dei poteri e del baricentro delle decisioni, con un trasferimento dell’indirizzo di governo dalle assemblee rappresentative in organi neutrali, privi di investitura popolare: «Una rivincita della ragione tecnica sulla ragione politica».
In verità la questione di fondo è un’altra: non è un problema di moltiplicazione dei regolatori e di applicazione delle regole, ma è soprattutto un problema di qualità della regolamentazione: occorre che le regole siano poche e ben chiare. E ciò serve sia per i regolatori che per i destinatari delle regole. Su quest’ultimo tema si è soffermato in forma problematica l’attuale Presidente del Consiglio di Stato (7) in occasione del suo insediamento, allorquando ha sottolineato che i magistrati amministrativi sono destinatari di due segnali forti e contrastanti: da una parte la moltiplicazione «talvolta paranoica» delle regole procedimentali, dall’altro l’invito a superarle, «quasi si trattasse di inutili formalismi», per soffermarsi invece sulla loro correttezza sostanziale. Ed a tal proposito il Presidente Coraggio ha ricordato che le troppe disposizioni (700 articoli disciplinano i contratti pubblici) appesantiscono l’azione amministrativa, ma non riescono a frenare abusi e corruzione, e, nel contempo, non facilitano anche il controllo giurisdizionale delle procedure.
Il tema della mia nota è però diverso e più mirato, e trae occasione dalla citata impugnativa della Regione Veneto innanzi alla Corte Costituzionale per una riflessione su quello che può essere il vero significato della volontà del legislatore: ampliare gli spazi di legittimazione per sottoporre a controllo giurisdizionale gli atti, i comportamenti e le omissioni della P.A., in una parola, l’esercizio della funzione pubblica, realizzando quella «specificità» della giustizia amministrativa, che non risiede solo nel dare ragione al cittadino che ha subito un torto, (effettività dalla tutela) ma nel «conformare» ed orientare l’azione dell’amministrazione per perseguire la «giustizia della funzione pubblica». Ed è questa la permanente diversità del giudizio amministrativo rispetto al giudizio civile, che è diretto solo a risolvere una controversia intersoggettiva. La giurisdizione amministrativa definisce il rapporto controverso, assicura tutela all’avente diritto, verifica «la giustizia nell’amministrazione», con l’indicazione alla P.A. delle regole per il futuro modus agendi.
Questi principi antichi, ma - per chi scrive – sempre validi, che legittimano l’esistenza stessa di due giurisdizioni aventi pari dignità e permanente attualità, sono attualizzati dalla obiettiva ed accresciuta difficoltà che incontra ancor più oggi l’esercizio della funzione pubblica ad operare la «composizione» tra esigenze contrapposte sia sul piano orizzontale che verticale, tra interessi ordinamentali ed altresì tra interessi pubblici ed interessi privati. Ma, altresì, per la stessa incapacità della P.A., come apparato, di ammodernarsi e di corrispondere alle esigenze di riqualificazione della spesa pubblica imposta dall’emergenza economica. Con l’ulteriore conseguenza che ai fini della «revisione della spesa pubblica» il governo dei tecnici è stato costretto a fare ricorso a «commissari tecnici» esterni per poter adottare provvedimenti di riforma strutturale.
In questo contesto il ruolo del giudice amministrativo assume una portata sempre più incisiva, perché presuppone la necessità di elaborare parametri di composizione degli interessi di portata generale, cui l’amministrazione deve tener conto nell’esercizio delle sue funzioni (8).

§ 3. La nuova stagione dell’interesse legittimo nelle dinamiche della giurisprudenza e della legislazione
Ma è proprio l’accresciuta incidenza del Giudice amministrativo, variamente definito come il giudice della complessità delle regole, il giudice naturale dell’interesse pubblico nell’economia, ad accendere il dibattito sulle sue modalità di intervento, e, quindi, sulla stessa “consistenza” di quell’interesse legittimo, che si atteggia come la situazione sostanziale che dà diritto di accedere al giudizio del giudice amministrativo.
E’ questa forse la chiave di lettura non solo della riforma legislativa volta ad attribuire una legittimazione processuale straordinaria ad un organo amministrativo neutrale, in un settore particolarmente importante per la economia qual è il rispetto delle regole del mercato e della concorrenza, di rilevanza comunitaria; ma altresì di altre norme coeve, che hanno riconosciuto una rappresentatività processuale a categorie produttive nella logica di una più ampia difesa di interessi contrapposti. Si potrebbe addirittura affermare che viene rimessa in discussione la stessa definizione (non codificata peraltro nel c.p.a.) di quell’interesse legittimo come un interesse personale e diretto per ampliarne la nozione o per attribuirgli un diverso spessore e natura. Come sottolineato in una pregevole relazione sui rapporti tra le giurisdizioni nell’Europa del diritto (9) «la necessaria coesistenza e progressiva integrazione tra diritto comunitario ed il diritto nazionale pongono l’esigenza di individuare il grado di incidenza dei principi fondamentali di diritto comunitario sulle situazioni giuridiche soggettive contemplate dal diritto amministrativo italiano». Così come non va sottaciuto lo sforzo della giurisprudenza amministrativa di pervenire a soluzioni processuali, tutte finalizzate ad un ampliamento dell’azionabilità di posizioni iperindividuali, prendendo atto che la conflittualità degli interessi nella società moderna ha perso il carattere della individualità per assumere connotazioni categoriali, di settore e collettivo. Ed altresì che anche e soprattutto attraverso la tutela degli interessi di portata generale si finisce, in definitiva, per tutelare al meglio anche gli interessi individuali.
Non si vuole mettere in discussione la essenza stessa di quell’interesse legittimo che ha ricevuto il suo riconoscimento nelle norme costituzionali, e la sua consistenza sostanziale come un prius logico prima ancora che giuridico, che lo rende meritevole di tutela per la protezione che gli accorda l’ordinamento. Così come va registrata con soddisfazione «la dilatazione di tutela» che l’ordinamento e la creatività della giurisprudenza amministrativa assegna all’interesse legittimo. Si deve invece constatare che per poter assicurare la migliore e più efficace tutela a quell’interesse – che non è un diritto degradato, ma, talvolta, per alcune limitazioni di tutela, viene affievolito in posizione di diritto – (10) vanno ampliati gli spazi di legittimazione ad agire. Occorre prendere atto che i conflitti nella moderna società, attraversata dalla crisi della democrazia rappresentativa - di cui il governo dei tecnici è una plastica raffigurazione, - non sono più e soltanto quelli tra il singolo cittadino e l’Amministrazione, tra l’interesse individuale ed un astratto interesse generale, bensì tra interessi categoriali ed all’interno della stessa categoria, dei settori produttivi, del mondo del lavoro. E la Repubblica, nella sua nuova definizione costituzionale, non è una autorità determinatrice, bensì un mediatore o compositore di conflitti di competenze istituzionali o di interessi economici. E’ stato osservato con spirito critico che nella moderna società rimane sempre più in disparte la figura del cittadino soverchiata da quella del consumatore, operatore economico, imprenditore, ambientalista, costruttore, politico, sindacalista ecc. a dimostrazione che rispetto alla comunità ed al senso dell’appartenenza prevalgono e configgono gli interessi settoriali e categoriali.
Nessuna meraviglia, quindi, per l’innesto nel delicato tessuto della giurisdizione amministrativa, funzionale alla tutela di un interesse legittimo personale e diretto di una straordinaria legittimazione ad agire attribuita all’AGCM, che non è rappresentativa o portatrice di interessi diretti, è priva di un’investitura popolare, e si atteggia come un organo tecnico.
La previsione normativa di un procedimento articolato con la formulazione di un parere, che potrà essere recepito dall’Amministrazione, e la successiva valutazione dell’AGCM sulle nuove determinazioni di amministrazione attiva ai fini dell’eventuale azione giurisdizionale; la necessità di un coordinamento tra iniziativa «pubblica» e ricorso delle parti private, ma altresì di altre amministrazioni per violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato; la considerazione di nuovi parametri di riferimento ai quali ancorare la formulazione di vizi di legittimità senza impingere nel merito dell’azione amministrativa, inducono a ritenere che l’AGCM non sia divenuta un pubblico ministero di settore nell’ambito del processo amministrativo, ma che la straordinaria legittimazione processuale ad essa attribuita significhi qualcosa di diverso. La vera novità dell’istituto corrisponde ad una esigenza differente (avvalorata peraltro anche dall’affermarsi di principi di origine comunitaria): la necessità di un ampliamento dei titoli di legittimazione ad causam e del riconoscimento dell’interesse ad agire che consentano al giudice amministrativo di perseguire e realizzare insieme la tutela degli interessi legittimi e la giustizia nell’amministrazione, inquadrata nel più vasto ambito comunitario.
Tutto ciò peraltro in coerenza con la moderna concezione della giurisdizione come servizio e non solo come funzione e, quindi, dell’importanza del rendimento del servizio in termini di effettività della tutela.
Anche coloro che esaltano la soggettività della giurisdizione amministrativa, richiamando gli artt. 103 e 113 Cost., e, quindi, i limiti di intervento del giudice amministrativo, non possono disconoscere, che, a differenza del processo civile, nella giurisdizione amministrativa «permanga una connotazione parzialmente oggettivistica della tutela» (11). Se l’interesse legittimo – come la più moderna dottrina ha evidenziato – è una posizione dialettica che dialoga con il potere e con l’esercizio della funzione pubblica, e se il soddisfacimento dell’interesse al conseguimento o alla protezione del bene della vita non è accordato in via immediata dall’ordinamento giuridico essendo necessario l’intermediazione dell’attività amministrativa, l’accertamento in sede giurisdizionale ha sempre necessariamente un effetto giuridico incidente sul potere pubblico e la decisione del G.A. ha comunque una «portata generale e meta-individuale» (12).
Questa duplice valenza della giurisdizione amministrativa, che ne esalta la specificità: assicurare una tutela piena ed effettiva a posizioni giuridiche protette dall’ordinamento purchè preesistenti all’esercizio della funzione pubblica, e, nel contempo, incidere sulla giustizia nell’amministrazione in termini di legalità, correttezza ed imparzialità richiedono il necessario ampliamento delle occasioni e modalità di intervento del G.A. in corrispondenza non solo della evoluzione democratica del rapporto cittadino-potere, ma altresì della complessità degli interessi e della loro composizione all’interno del tessuto sociale.
Questo obiettivo è stato dapprima intrapreso dalla capacità espansiva della giurisprudenza amministrativa e viene oggi perseguito da una normazione che, soprattutto sulla spinta degli interessi economici, tende a superare una concezione individualista dell’interesse legittimo attribuendogli uno spessore ed una identificazione in termini categoriali o in termini collettivi ancor più che sub specie di interessi diffusi. E, probabilmente, la stessa vicenda di cui ci stiamo occupando, e cioè la legittimazione straordinaria ad causam attribuita all’AGCM in funzione di un interesse generale alla salvaguardia della concorrenza ed al rispetto delle regole del mercato può essere una significativa esemplificazione.
D’altro canto non va sottaciuto che la tutela della libertà di concorrenza e degli interessi pubblici e privati, ad essa connessi, che coinvolgono imprese e consumatori «rientra nel codice genetico del diritto europeo e caratterizza sotto molteplici profili i rapporti tra gli ambiti comunitario e nazionale». (13).
Sotto il primo aspetto, lo sforzo interpretativo e creativo della giurisprudenza è sotto gli occhi di tutti, anche al di là di alcune strettoie tutt’ora rinvenibili nella normativa codicistica, che attendono, comunque, un necessario aggiustamento.
L’esaltazione dell’atipicità del novero e del contenuto delle azioni esperibili e delle decisioni che il G.A. può modulare per rendere giustizia e per calibrare, ad esempio, l’effetto demolitorio alla richiesta di tutela.
In altra circostanza mi sono soffermato su quella lungimirante sentenza n. 2755 (14), contrastata da una parte della dottrina, che ha riconosciuto la potestà del G.A. di calibrare gli effetti temporali delle pronunce di annullamento per non travolgere gli effetti medio tempore prodotti dall’atto nell’interesse della stessa parte ricorrente, al fine di assicurargli una pienezza di tutela e non invece un danno indiretto. Con ciò, peraltro, realizzando appieno la protezione dell’interesse legittimo soggettivo e l’interesse pubblico della efficienza e produttività dell’azione amministrativa.
V’è poi l’approdo cui è pervenuta l’A.P. (15) in tema di ammissibilità dell’azione di accertamento, pur non espressamente codificata, ogni qualvolta tale azione sia essenziale per la protezione dell’interesse legittimo. A ben vedere l’ammissibilità di tale azione, che diventa autonoma rispetto a quell’accertamento incidentale che è comunque insita nella decisione ordinaria di demolizione e che trova il suo fondamento nei precetti della Costituzione di cui agli artt. 24, 100, 103 e 113 quale tecnica di tutela a protezione dell’interesse legittimo, costituisce ulteriore ed indiretto riconoscimento dell’incidenza della giurisdizione amministrativa a tutela della giustizia dell’amministrazione. Tutto ciò, peraltro, senza alcuna invasione dell’autonomia dell’Amministrazione, com’è affermato dall’art. 34 del c.p.a., secondo cui: «in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati».
Ma è soprattutto nel campo degli interessi azionabili e della legittimazione processuale che sulla scia della evoluzione normativa la stessa giurisprudenza ha preso atto di un necessario ampliamento delle posizioni di interesse legittimo azionabili, in corrispondenza peraltro dell’accertamento da parte del legislatore delle situazioni giuridiche meritevoli di tutela e dell’emersione di valori aventi dignità costituzionale.
Ho segnalato e commentato recentemente la legge n. 180/2011 sullo statuto delle imprese, che ha riconosciuto alle associazioni di categoria ed alle loro articolazioni territoriali la legittimazione ad agire non solo a tutela degli interessi appartenenti alle generalità degli appartenenti alla categoria professionale, ma altresì a tutela degli interessi «omogenei» relativi solo ad alcuni soggetti. Sicchè, accanto all’interesse personale e diretto del singolo e ad un interesse collettivo di natura categoriale, vengono riconosciuti interessi differenziati di settore, di volta in volta classificabili in termini di omogeneità, meritevoli di una particolare tutela.
Nella nuova disciplina delle imprese sono fissati, come principi generali, accanto a quelli riconosciuti dall’Unione europea in termini di libertà di iniziativa economica e di libertà di concorrenza, la sussidiarietà orizzontale quale principio informatore delle politiche pubbliche, il diritto dell’impresa di operare in un contesto normativo certo e in un quadro di servizi pubblici tempestivi e di qualità con la riduzione dei margini di discrezionalità, la reciprocità dei diritti e dei doveri nei rapporti fra imprese e pubblica amministrazione ecc..
La stessa costruzione dell’interesse diffuso è stata elaborata dalla dottrina e dalla giurisprudenza –e oggi in maniera sempre più ampia dal legislatore- come risposta ai limiti della concezione tradizionale dell’interesse legittimo ed ai margini di tutela che l’ordinamento apprestava.
Il riconoscimento e l’ampliamento dell’interesse diffuso e della loro azionabilità è stata la reazione alla presa d’atto di una profonda trasformazione della comunità da un modello di società individualista ad una realtà ben più complessa, anche sotto il profilo conflittuale, con il superamento peraltro dei confini dell’ordinamento statuale. A questa realtà si è dovuto adeguare il processo amministrativo, che ancora una volta ha dimostrato la sua duttilità e la sua capacità di aderenza alle trasformazioni del «potere» e delle sue relazioni con la comunità. Anche il processo amministrativo ha abbandonato la rigida struttura individualistica, riconoscendo l’incapacità dell’interesse legittimo a contenere pretese meta individuali come gli interessi diffusi, adespoti, categoriali, settoriali (16).
Il legislatore ha fatto la sua parte con la positivizzazione della rappresentanza anche processuale degli interessi a valenza costituzionale (ambiente) o degli interessi economici (codice del consumo), e, con la ricordata legge n. 180, degli interessi produttivi (associazioni di categoria), per arrivare, addirittura, al riconoscimento di un ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e di concessioni di servizi pubblici.
La conseguenza è stata dirompente, se, proprio prendendo atto della normazione positiva, lo stesso giudice amministrativo ha adottato criteri di interpretazione per pervenire ad un ampliamento delle situazioni tutelabili e dei soggetti abilitati a rappresentare questi interessi e diritti dei cittadini. Si è arrivati cioè all’affermazione, che sembra scardinare in radice quella legittimazione soggettiva ancorata ad un interesse personale e differenziato rispetto alla comunità: «grazie al riconoscimento diretto derivante dalla Costituzione, si deve ritenere che i diritti dei cittadini in tema di tutela di interessi diffusi possano trovare modi di esercizio paralleli ed ulteriori rispetto al meccanismo tradizionale dell’attribuzione della loro cura ad un soggetto pubblico predeterminato, sia esso già esistente o costituito ad hoc» (17). Con ciò riconoscendo una legittimazione processuale dell’Ente territoriale a rappresentare i diritti dei cittadini non solo nei limiti delle materie e delle competenze istituzionali, e, quindi, in stretta connessione con il ruolo dell’Ente territoriale, bensì per difendere i cittadini di una determina comunità per i danni e le conseguenze economiche derivanti dall’adozione di provvedimenti di altre amministrazioni, esercitando un vero e proprio controllo sulle modalità di gestione di un servizio pubblico e sui comportamenti della pubblica amministrazione.

§ 4. Un istituto singolare di influenza comunitaria
In questo contesto ed in un quadro più complesso di rivisitazione e rivalutazione delle situazioni giuridiche di interesse legittimo, delle sue multiformi manifestazioni, degli strumenti e dei mezzi apprestati per pervenire ad una effettività di tutela, può essere in qualche modo compresa l’attribuzione ad un organismo neutrale con una connotazione tecnica della titolarità di una situazione di interesse legittimo nel processo amministrativo.
La singolarità dell’istituto (fatto salvo il giudizio che sarà espresso dal Giudice delle leggi) può essere considerata in linea con la straordinarietà del momento politico istituzionale che attraversa il Paese, interpretato da un governo di tecnici, privo di una investitura popolare, estraneo al sistema elettorale della democrazia rappresentativa, ma che riceve una legittimazione parlamentare attraverso l’approvazione dei singoli provvedimenti legislativi. Uno «Stato anfibio», secondo l’originale definizione di un grande politologo (18).
La medesima definizione può essere calzante per la situazione di interesse legittimo, riconosciuta dal legislatore all’AGCM, ente privo di una capacità rappresentativa di interessi categoriali e/o collettivi, e, tuttavia, abilitato a sottoporre alla decisione del Giudice della funzione pubblica la legittimità di atti e provvedimenti anche a contenuto generale della P.A. in funzione delle regole del mercato e della concorrenza: cioè della vita economica del sistema Paese nel contesto del diritto dell’Unione.
Una sorta di soggettivizzazione di valori comunitari per una nuova prospettiva dell’interesse legittimo nell’Europa del diritto.

----------

(1) Mi sia consentito richiamare: P. Quinto: « L’art. 35 del decreto Monti e il Codice del processo amministrativo». P. Quinto «Le imprese protagoniste nel processo amministrativo: una nuova dimensione dell’interesse legittimo», in Giustamm, 2002
(2) Ricorso Regione Veneto per legittimità costituzionale in data 23/2/2012, in G.U. n. 12 in data 21/3/2012
(3) Il riferimento alla figura di un pubblico ministero nel processo amministrativo è stato formulato dal sottosegretario Catricalà in occasione di un dibattito televisivo
(4) La tesi è invece favorevolmente sostenuta in una approfondita nota da F. Cintioli; in Giustamm 30/1/2012
(5) La definizione è di F. Merusi, riferita criticamente da T.E. Frosini: «Attribuzioni delle Autorità», in Giustamm 27/1/2012
(6) M. Aims: «Tante autorithy e poca autorità», in Corriere della Sera 26 gennaio 2012
(7) G. Coraggio: discorso di insediamento a Palazzo Spada, 19 aprile 2012
(8) C. Varrone: «Il ruolo del Giudice nel nuovo Codice del processo amministrativo», in Giustamm 10/1/2012
(9) R. Caponigro «Interessi e regole di tutela negli ambiti nazionale e comunitario», relazione svolta nel Convegno di Lecce su «L’Europa del diritto: i giudici e gli ordinamenti» aprile 2012
(10) L’espressione è di L. Maruotti nella relazione svolta sul tema «Riparto di giurisdizioni» nel Convegno a Lecce
(11) F. Cintioli «Osservazioni sul ricorso giurisdizionale dell’AGCM»
(12) Per i più recenti studi sull’interesse legittimo si segnalano gli scritti di F. Caringella, F. G. Scoca e F. Cintioli.
(13) R. Caponigro, relazione citata, nel capitolo dedicato alla tutela della concorrenza negli appalti pubblici
(14) P. Quinto «La specificità della giurisdizione amministrativa ed una sentenza di buon senso», in Giustamm 16/5/2011.
(15) Consiglio di Stato, Ad. Plenaria 29 luglio 2011 n. 15
(16) A. Clini L.R. Perfetti: «class action, interessi diffusi, legittimazione a ricorrere», in Diritto Processuale Amministrativo, 2011
(17) Consiglio Stato, Sez. IV 9 dicembre 2010, n. 8683
(17) G. Sartori «Lo Stato anfibio», in Corriere della Sera, 4 maggio 2012

(pubblicato il 15.5.2012)