DANIELE PICCIONE [1]

Fuori o oltre la linea d'ombra? Il sequestro dei locali degli ospedali psichiatrici giudiziari, a tutela dei diritti costituzionali degli internati sottoposti a misure di sicurezza 1. Il provvedimento di sequestro preventivo e la nota di commento adesiva alle ragioni della Commissione di inchiesta del Senato della Repubblica pubblicati sopra inducono innanzitutto a ripercorrere le direttrici di un dibattito assai risalente, ma sempre vivo, circa la natura dei poteri delle commissioni inquirenti parlamentari e i provvedimenti che queste sono legittimate ad adottare. Del resto, che nel corso della XVI legislatura l'attività della commissione di inchiesta sul sistema sanitario nazionale del Senato abbia restituito nuova linfa al dibattito sui poteri delle inchieste lo dimostra proprio la nota di commento che precede, la quale, la si condivida o meno, denota quanto articolata sia stata l'argomentazione giuridica che ha condotto al sequestro di alcune aree di taluni ospedali psichiatrici giudiziari. Ma oltre a questi profili, merita di essere messa in risalto la peculiarità di una vicenda in cui l'esercizio dei poteri di inchiesta è rivolto alla tutela diretta dei diritti costituzionali dei singoli e finalizzato al ripristino di dignitose condizioni di vita dei soggetti sottoposti a misura di sicurezza negli ospedali psichiatrici giudiziari. Nel far questo, non vi è dubbio che l'inchiesta parlamentare abbia proiettato al massimo grado il proprio raggio di azione, ma si tratta di verificare se essa abbia valicato i limiti delle proprie attribuzioni o piuttosto abbia vestito dei panni inediti nell'ordinamento giuridico italiano, senza però esondare dagli argini costituzionalmente imposti agli organi parlamentari inquirenti. Si tratta preliminarmente di considerare se l'adozione del sequestro, si mantenga nel solco di quanto stabilito, tra le altre, da Corte costituzionale sent. 22 ottobre 1975, n. 231. Secondo quella pronuncia il compito delle commissioni parlamentari di inchiesta "non é di giudicare, ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere". Inoltre le inchieste delle Camere non potrebbero produrre alcuna modificazione giuridica, ma hanno semplicemente lo scopo di mettere a disposizione delle Assemblee tutti gli elementi utili affinché queste possano, con piena cognizione delle situazioni di fatto, deliberare la propria linea di condotta, sia promuovendo misure legislative, sia invitando il Governo a adottare, per quanto di sua competenza, i provvedimenti del caso. E ancora, le Commissioni di inchiesta non potrebbero rivolgersi ad accertare reati e connesse responsabilità di ordine penale, a pena di invadere la sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale. 2. Al centro del dibattito dottrinario, come noto, è sempre stata la clausola di equivalenza (o altrimenti detta di parallelismo) di cui all'art. 82 Cost. secondo il quale: "La Commissione di inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dall'autorità giudiziaria". Peraltro, le acquisizioni e le tesi che si sono contese il campo negli ultimi due decenni fanno comunque capo a due celeberrime impostazioni generali sull'istituto dell'inchiesta sviluppate tra gli anni sessanta e settanta. Le si può riassumere come segue. La prima lettura tende ad enfatizzare gli spazi di azione delle inchieste. Da un lato, tale ipotesi si fonda(va) sulla collocazione delle Camere al centro del sistema costituzionale. Muovendo dunque dalla valorizzazione della centralità parlamentare si asseriva che la clausola di equivalenza non precludesse alle inchieste di adottare alcuno dei provvedimenti a disposizione dell'autorità giudiziaria. Di qui discendevano due peculiari corollari: spettanza dei poteri dei magistrati inquirenti come di quelli delle magistrature speciali; assenza di una stringente finalizzazione all'attività d'inchiesta dei provvedimenti medesimi, sulla scorta dell'assunto che la centralità parlamentare si fondasse sulla generalità e illimitatezza dei fini delle Camere[2]. Il secondo orientamento tende ad interpretare la clausola di equivalenza alla luce delle finalità generali riconducibili all'inchiesta: quelli di svolgere, in una materia di pubblico interesse, indagine ed esami. Ma l'attività inquirente parlamentare andrebbe messa in relazione con le funzioni camerali di cui viene considerata in certa misura servente (legislativa, di indirizzo e controllo, conoscitiva-ispettiva)[3]. Ne deriva, così, una marcata attenzione ai limiti intrinseci del ricorso ai provvedimenti più invasivi di cui dispone l'autorità giudiziaria. Pertanto, se l'inchiesta è comunque di supporto e sostegno (o comunque prodromica) all'esercizio della funzione legislativa, a dirigere l'azione di Governo e ad acquisire gli elementi informativi necessari all'esercizio di tali funzioni, allora si circoscrive, almeno in astratto, la potenza dell'istituto parlamentare inquirente. Questa linea interpretativa era corroborata, peraltro, dalla sensibilità verso l'esperienza statunitense degli anni cinquanta, in cui gli eccessi delle indagini congressuali aveva lasciato una traccia profonda nel tessuto sociale di quel Paese[4]. La tesi era altresì confermata dal rilievo sistematico che l'adozione di provvedimenti coercitivi da parte delle commissioni inquirenti pone sovente il tema dei rimedi giurisdizionali attivabili contro le limitazioni delle libertà costituzionali (accompagnamento coattivo del testimone; perquisizioni domiciliari; apposizioni di limiti alla libertà di comunicare riservatamente). Ma, proprio per l'eccezionalità della vicenda in commento, questi ultimi problemi non verranno trattati. 3. E' comunque su questi due binari che in dottrina si è cercato di perfezionare il perimetro dei poteri di inchiesta, svolgendo l'esegesi della clausola di equivalenza con particolare riferimento agli istituti del codice di procedura penale. Ora, riguardo al caso da cui prendono le mosse queste note, gli atti di sequestro, vanno attentamente distinti: il codice di rito conosce infatti il sequestro conservativo e il sequestro preventivo. Il sequestro preventivo di cui all'art. 321 c.p.p. non era mai stato adottato da una Commissione d'inchiesta. Le condizioni di applicabilità ivi previste consistono nella sussistenza "di un pericolo che la libera disponibilità di una cosa pertinente al reato possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso, ovvero agevolare la commissione di altri reati". Già solo da questo elemento, emerge che la domanda cui dare risposta è in realtà la seguente: può un'inchiesta parlamentare disporre un provvedimento volto alla prevenzione di un reato, oppure ad evitare l'aggravarsi delle conseguenze di un fatto criminoso già commesso? Anche ai sostenitori della tesi estensiva dei poteri di inchiesta non sfugge che il sequestro preventivo, in astratto da ascrivere a quell'area indeterminata di atti riconducibili al principio di corrispondenza tra poteri dell'inchiesta e dell'autorità giudiziaria, comporta un problema delicato. L'istituto del codice di procedura penale - lo riconosce, infatti, anche l'A. della nota pubblicata supra - postulerebbe l'esistenza del fumus delicti. Se non che, è sostenuto da molti che l'accertamento della sussistenza del fatto delittuoso o del rischio che se ne aggravino le conseguenze non spetta alle Commissioni parlamentari. Non a caso, come si è detto in principio, si continua a ritenere che alle inchieste non competa mai di constatare e acclarare le responsabilità penale né in senso più largo, la verità processuale. Il concetto è ancor meglio riassunto dalla celebre affermazione per cui "....come per tutti gli strumenti ispettivi, il fine della commissione è un accertamento....il giudizio non è affar suo"[5]. Non a caso, nella motivazione del provvedimento, la Commissione si astiene dal motivare il pericolo della commissione di un reato, oppure dell'aggravamento delle sue conseguenze. Qui sta il punto delicato del provvedimento di sequestro e solo in questo l'articolata motivazione della Commissione presta il fianco a potenziali critiche. Non irresistibili, ma pur sempre da confutare. In sintesi, l'argomento è il seguente. Dal momento che il sequestro preventivo di cui all'art. 321 c.p.p. presuppone l'accertamento che un reato si sia consumato, così che la misura è finalizzata a prevenirne conseguenze più gravi o la consumazione di altri e successivi, le inchieste non potrebbero farvi ricorso, proprio perché l'accertamento del fatto delittuoso è un compito del tutto estraneo all'art. 82 Cost., tanto che esso si risolve, di norma, in una modifica della realtà giuridica che esulerebbe dalle attribuzioni delle commissioni inquirenti. 4. Ma dalla lettura del provvedimento di sequestro affiora che questa apparente lacuna in punto di motivazione deve essere stata il frutto di una scelta consapevole. La Commissione d'inchiesta, eludendo la verifica sul fumus delicti, ha sviluppato nitidi e fondati argomenti sulla possibile lesione che si sarebbe determinata nella propria capacità investigativa e nel più ampio potere di intervento normativo dell'Assemblea da cui l'organo inquirente promana, qualora non si fosse proceduto al provvedimento coercitivo. Forse quest'argomentazione non sarà solidissima, ma nella nota a commento pubblicata sono ampiamente svolte le condivisibili ragioni per cui la Commissione ha sostituito la verifica sulla possibilità che un nuovo reato si verificasse oppure che si aggravassero le conseguenze di uno già commesso, con il riscontro che quello sequestrato è un oggetto "parlamentarmente rilevante". Tuttavia, non ci si può nascondere che, così argomentando, si fornisce un'interpretazione peculiare della fattispecie processual-penalistica del sequestro preventivo, assumendo che, quando a farvi ricorso sia una Commissione parlamentare inquirente, allora essa vada interpretata in chiave costituzionalmente orientata, così da non invadere le competenze (quelle sì esclusive) dell'Autorità giudiziaria. Però questa coraggiosa operazione ermeneutica, alla prova dei fatti, ha sortito tre conseguenze. Sul piano delle relazioni interistituzionali sembra aver evitato una reazione del Ministro competente, il quale pur dichiarandosi perplesso sulle ragioni giuridiche di un provvedimento così invasivo, ha ritenuto di dar corso ed impulso agli atti e ai procedimenti che con esso si richiedevano e non ha, sino ad ora, sollevato conflitto di attribuzione[6]. Poi, sul versante processuale, la Commissione pare aver coniato una sorta di misura mista e atipica che, posizionata in una linea mediana tra il sequestro preventivo (321 c.p.p.) e il sequestro finalizzato a non disperdere e conservare le cose pertinenti al reato (art. 354 c.p.p.), è volta a preservare gli esiti di indagine[7]. In questo caso si direbbe che la misura adottata serva a manutenere la pienezza dei poteri conoscitivi e di proposta di cui dispone, per statuto, il collegio inquirente del Senato. La Commissione sembra quindi intendere il sequestro (anche) come strumento di cautela servente del potere legislativo, il quale potrà essere a sua volta innescato dalla relazione dell'inchiesta. Infine, sul piano dell'interpretazione costituzionale la motivazione schiude il campo all'ipotesi che la clausola di corrispondenza di cui all'art. 82 Cost. vada letta nel senso che gli istituti del codice di procedura penale cui l'inchiesta può far ricorso, quanto a presupposti e finalità, possono piegarsi alla natura dell'attività investigativa della Commissione. Come se sul piano del metodo non si procedesse più in prima battuta a ricostruire la natura dell'istituto di cui all'art. 82 Cost. nell'ordinamento (libero o limitato nei fini; servente o autonomo rispetto alle Assemblee; strumento di raccordo all'interno del circuito politico, o attività morfologicamente cangiante perché di opposizione, di maggioranza o "politica e autonoma", secondo i casi), per poi verificare quali istituti del processo siano compatibili con quella sua collocazione nel sistema. Si converrà, quindi, che se in questo modo esce dalla zona d'ombra una vasta parte degli istituti del procedimento e del processo penale di cui non ci si è mai domandati se le inchieste possano disporre, d'altra parte, si rischia di ingenerare una trasformazione surrettizia di quegli stessi istituti che potrebbe lasciare perplessi. Specialmente ove si tenga presente che atti di così grande rilievo pongono quei problemi rilevanti sul piano dei rimedi giurisdizionali e della durata degli effetti, di cui già si è detto. Su tale versante dell'analisi qui non si ritiene di tornare perchè va ora posta in luce l'eccezionalità del rapporto tra l'attività dell'inchiesta parlamentare e i diritti costituzionali dei soggetti sottoposti alla misura di sicurezza dell'internamento in ospedale psichiatrico giudiziario, ai sensi dell'art. 222 c.p. 5. In tale prospettiva, concludo ponendo in evidenza uno spunto argomentativo supplementare. Esso, che pure impregna il meritorio apparato motivazionale del provvedimento, avrebbe potuto forse completarlo e rafforzarlo in misura ancora maggiore. Il provvedimento coercitivo in titolo, adottato con espresso riferimento a puntuali locali di un ospedale psichiatrico giudiziario, originava da alcune ispezioni a sorpresa compiute da membri della Commissione in cui si erano ravvisate condizioni di estrema gravità nel modo in cui gli internati erano trattati mentre erano ristretti nella propria libertà personale. E'dunque ragionevole credere che l'organo inquirente del Senato si sia convinto ad adottare provvedimenti di tale invasività per via della flagrante violazione dei diritti fondamentali delle persone sottoposte a misure di sicurezza. Tale patente violazione dei diritti costituzionali, asseverata da diversi atti della stessa Commissione di inchiesta e appunto citata nella parte motiva dell'atto di sequestro, costituiva un'aperta e clamorosa inosservanza quantomeno degli artt. 32 e 13, comma 4, della Costituzione. Soprattutto tali circostanze di abbandono, trascuratezza e incuria intollerabile in cui versavano gli internati in ospedale psichiatrico giudiziario, inducevano a ritenere che in quei luoghi o si stessero consumando dei reati o si stessero aggravando le conseguenze di reati già commessi (per la precisione in corso di commissione durante le ispezioni a sorpresa). Ecco, dunque, che tutti i presupposti per il ricorso al sequestro preventivo risultavano in realtà integrati, poichè, accanto all'aperta violazione del diritto alla salute, della dignità umana e, soprattutto, del principio per cui è punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà (art. 13, comma 4, Cost.), si poteva senz'altro riconoscere il fumus delicti quantomeno con riferimento ai reati di cui al libro II, Titolo XII, Sezione II[8] . Naturalmente, su questa traiettoria di motivazione si sarebbe posta la tesi, già prima riassunta nei suoi elementi salienti, per cui la valutazione delle notititiae criminis e l'accertamento della responsabilità penale spetterebbe alla sola magistratura. Un assunto - quest'ultimo - cui la Commissione inquirente cerca di mantenersi in tutti modi fedele, se è vero che, nella stessa motivazione si afferma esplicitamente che è estranea alla missione istituzionale dell'inchiesta l'attività "di accertamento dei reati che spetta ad altro potere dello Stato"[9]. Tuttavia, a me pare che l'assoluta estensione all'eccezionale caso in esame di questo principio poteva essere smentita sulla base di tre argomenti che comunque traspaiono da altri spunti del provvedimento di sequestro. Per primo, la Commissione di inchiesta aveva posto in essere tutte le condotte volte ad agire nel rispetto dei principi di leale collaborazione, adeguatezza e proporzionalità anche nei riguardi delle competenze proprie (ove non le si voglia considerare esclusive) sia delle Amministrazioni che degli uffici giudiziari, valutando la complessità degli elementi di fatto, soltanto ai fini di adottare la misura di cautela preventiva prevista dall'articolo 321 c.p.p.[10]. Tanto ciò è vero che quello adottato dalla Commissione inquirente sembra configurarsi come un intervento in sostituzione, residuale e ultimativo a fronte dell'inerzia di altri soggetti istituzionali. In secondo luogo, il fine dell'inchiesta, come si evince dal titolo e dall'atto istitutivo, è di verificare lo stato di attuazione delle politiche socio sanitarie, controllare lo standard delle condizioni di accesso dei cittadini, con particolare riferimento ai livelli essenziali dell'assistenza, per avanzare proposte, suggerimenti e possibili direttrici per l'ammodernamento del settore. Non appare dubbio, dunque, che il perseguimento di tali fini comprendesse anche il superamento immediato di quelle situazioni di intollerabile miseria cui i Commissari si erano trovati ad assistere. E ciò, in particolare, poteva sostenersi perchè l'atto di sequestro circostanziato e puntuale non investiva l'interezza delle strutture in cui si era svolta ispezione, ma solo quelle aree in cui si consumavano reati e appunto dirette lesioni dei diritti costituzionali degli internati. In fine, ed è questo l'elemento di maggior portata innovativa che sarebbe potuto emergere ancor più soffermandosi sul fumus delicti, il ricorso da parte delle commissioni di inchiesta all'adozione di alcuni atti limite disciplinati dal codice di procedura penale si può intendere come un indiretto e residuale strumento di tutela dei diritti costituzionali dei singoli avverso i poteri pubblici. Come detto, la struttura della motivazione rimuove il fumus delicti "ritenuto non necessario" e lo sostituisce con l'affermazione di un'esigenza di tutela immediata ed atipica dei diritti costituzionali. E certo, al cospetto di tali intenti, l'unico dubbio sull'impianto argomentativo adottato dalla Commissione sfuma in un'ombra poco rilevante. E tuttavia non si deve intendere tale vicenda come un precedente che valga a fondare l'esercizio di poteri impliciti delle Commissioni di inchiesta, il che può accadere ove si torni ad invocare la centralità dell'istituzione parlamentare. Ma neanche il giurista può cadere nella tentazione di spiegare questo caso come uno straripamento dell'inchiesta tollerato soltanto perché il fine giustifica i mezzi, quasi che fosse una sorta di ingerenza umanitaria in un settore di attribuzioni esclusivamente riservate ad altri poteri dello Stato. La realtà è invece che tra le pieghe di questa vicenda si scorge una nuova morfologia dell'attività d'inchiesta parlamentare. Essa sfugge alle consuete classificazioni dicotomiche: inchiesta di carattere conoscitivo e inchiesta di carattere giudiziario[11]; quella che rivolge i propri poteri nei confronti dei cittadini e quella che li esercita verso i funzionari pubblici[12]; inchiesta di maggioranza e inchiesta di opposizione[13]. Qui nell'attività inquirente, condotta con una rara tendenza all'unanimità nelle decisioni a valenza esterna, traspare la capacità di impulso e sostegno all'esercizio e alla tutela delle situazioni giuridiche costituzionalmente tutelate, così che il tema dell'analisi può essere in parte capovolto: non già la limitazione alle libertà costituzionali dei soggetti che interagiscono con l'attività d'inchiesta, ma l'azione diretta alla protezione delle libertà e dei diritti sociali. Forse è guardare troppo lontano peccando d'ottimismo - o piuttosto attardarsi tra le pieghe del soggettivismo delle motivazioni alla base dell'azione politica dei parlamentari - ma forte è la sensazione che il caso eccezionale che qui si commenta vada comunque inteso in una prospettiva alta: quella di un sistema parlamentare in crisi che però, spingendosi sull'orlo dei propri limiti, trova la forza per porre rimedio alle più gravi e scandalose inadeguatezze nella protezione dei diritti costituzionali dei soggetti svantaggiati.   __________________________________   [1] Dottore di ricerca in Teoria dello Stato e Istituzioni politiche comparate presso l'università La Sapienza di Roma, Consigliere parlamentare del Senato della Repubblica. Le opinioni espresse in questo scritto non impegnano l'Amministrazione di appartenenza. [2] A. Manzella, Il Parlamento3, Bologna, 2003, 180 e 181. Ma l'analisi di fondo era già stata sviluppata in Id, I controlli parlamentari, I, Milano, 1970, 125 ss. [3] E' la collocazione sistematica dell'istituto sostenuta da da A. Pace, Art. 82, in Commentario alla Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna, 1979, 320-326. [4] V. infatti, gli ampi riferimenti in A. Pace, Il potere d'inchiesta delle assemblee legislative (Saggi), Milano, 1973, in specie 99 e 164. [5] V. ancora A. Manzella, Il Parlamento, cit., 176. [6] V. le parole del Ministro della Giustizia Francesco Nitto Palma, in Senato della Repubblica, Res. Sten, seduta antimeridiana del 21 settembre 2011. [7] Cfr., infatti, il punto 6 delle motivazioni del provvedimento che qui si commenta. Vi si legge che la situazione descritta (di degrado nei luoghi dell'ospedale psichiatrico giudiziario che si intende sequestrare) è tale da "vanificare almeno in parte la fruttuosità dell'inchiesta parlamentare e ciò perché si protrarranno o aggraveranno, lesioni a diritti costituzionalmente garantiti, e ciò prima ancora che il Senato della Repubblica sia in grado di intervenire con gli atti legislativi o di indirizzo indicati in sede di relazione conclusiva dalla Commissione di inchiesta". [8] Si tratta dei delitti contro la libertà personale tra i quali forse poteva essere preso in particolare considerazione l'abuso di autorità contro arrestati o detenuti (art. 608). [9] V. il punto 9 della motivazione del provvedimento di sequestro. [10] Il rispetto dei principi di leale collaborazione, adeguatezza e proporzionalità, si evince da due elementi citati nei presupposti di adozione dell'atto di sequestro: il primo è la valutazione (e l'acquisizione agli atti dell'inchiesta) dell'ordinanza sindacale del 2009 con cui si prendeva in condizione di sovraffollamento della struttura ospedaliera e l'opzione di sgombero delle sezioni in condizioni di nuocere all'incolumità dei pazienti ivi ristretti; il secondo è l'apposizione di un termine per lo sgombero sotteso al provvedimento di sequestro che consentiva comunque, alla direzione dell'ospedale psichiatrico giudiziario e al Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, di far cessare gli effetti invasivi del provvedimento. [11] Su tale profilo, v. ancora A. Manzella, Il Parlamento, cit., 182. [12] E' un tentativo di distinzione metodologica seguito da C. Mortati, Intervento, in Dibattito sulle inchieste parlamentari, in questa Rivista 1959, 596 ss., poi ripubblicato in C. Esposito, Scritti giuridici scelti, III, Camerino, 1999, 228. [13] Su queste distinzioni e la loro rilevanza nel sistema recente, v. A. Perrone, La crisi di identità delle commissioni di inchiesta nel parlamento bipolare, in Giur. Cost., 2008, 4119 ss.   (pubblicato il 2.11.2011)