SILVIO BIANCOLATTE [1]

Inchiesta parlamentare e poteri coercitivi: riflessioni a margine dei provvedimenti di sequestro preventivo adottati dalla Commissione d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale 1. Introduzione. - Queste note prendono le mosse dalla lettura dei provvedimenti di sequestro emessi, alla fine del mese di luglio 2011, dalla Commissione parlamentare d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale. Si tratta di atti privi di precedenti nella prassi di analoghi organi inquirenti delle Camere. Essi segnano oggettivamente un punto di svolta nella storia dell'inchiesta parlamentare e gioverà iniziarne la disamina da una sintetica illustrazione di contenuti e finalità[2]. 2. Descrizione della fattispecie: contenuti e finalità dei provvedimenti di sequestro. - Gli atti, datati 26 luglio 2011, sono intesi al sequestro di alcune aree degli ospedali psichiatrici giudiziari di Montelupo Fiorentino e Barcellona Pozzo di Gotto, e sono stati adottati nell'ambito di uno specifico filone d'inchiesta parlamentare, dedicato alle strutture sanitarie per la cura dei disturbi mentali. La parte dispositiva dei due provvedimenti, che presentano formulazioni del tutto omogenee, è articolata. Vengono infatti disposti: il sequestro, con ordine di sgombero immediato, delle stanze adibite alla pratiche di contenzione; il sequestro, con ordine di sgombero entro 30 giorni, delle sezioni - ovvero delle singole celle - caratterizzate da condizioni acute di criticità clinico-igienico-sanitaria; la conformazione integrale dei due ospedali psichiatrici giudiziari - rispettivamente entro 15 e 180 giorni - alla normativa vigente in materia di prevenzione del rischio di incendio e di requisiti minimi per le strutture psico-riabilitative. A corredo di tali disposizioni, i provvedimenti recano un monito circa la possibilità di futura estensione del sequestro agli interi Istituti, in caso di infruttuoso decorso dei termini; e prospettano la rilevanza penale delle condotte omissive eventualmente serbate in spregio alle prescrizioni[3]. La parte motiva è, del pari, diffusa e ricca di elementi. Essa corrisponde in maniera puntuale, sia pure con uno stile redazionale compendioso, a ciascuna delle disposizioni dianzi illustrate[4]. Ai fini che qui interessano, è opportuno soffermarsi, in particolare, sui punti del testo in cui la Commissione afferma: 1. di ritenere che le condizioni di criticità delle strutture, accertate in sede d'indagine, siano tali da recare pregiudizio a diversi diritti costituzionalmente garantiti dei pazienti ricoverati e in particolare: il diritto a modalità di privazione della libertà non contrarie al senso di umanità; il diritto fondamentale alla salute; il diritto all'incolumità; 2. di considerare tale situazione come un periculum per la fruttuosità dell'inchiesta parlamentare, per la probabile produzione di ulteriori effetti lesivi prima ancora che l'Assemblea del Senato sia in condizione di intervenire con gli atti suggeriti dalla Commissione in sede di relazione; 3. di non ravvisare la necessità di motivare in punto di fumus delicti. Da tale ordito argomentativo - e dall'espresso richiamo all'articolo 321 c.p.p. - emerge con chiarezza che la Commissione ha inteso adottare quel peculiare atto di coercizione reale che risponde al nome processual-penalistico di sequestro preventivo, rimodellando l'istituto secondo le esigenze proprie dell’inchiesta parlamentare. Un sequestro mediante cui non si intende soddisfare un'esigenza istruttoria, dunque; bensì impedire che le conseguenze dei fatti emersi nel corso delle indagini siano protratte o aggravate dalla liberà disponibilità di alcuni beni. Naturalmente, tale inquadramento degli atti sottende una serie di questioni giuridiche cui si tenterà di dare risposta nel paragrafo che segue: il peculiare potere di sequestro esercitato dalla Commissione rientra o meno nel perimetro disegnato dall'art. 82 Cost.? Sono individuabili rimedi giuridici avverso gli atti che di tale potere costituiscono estrinsecazione? Qual è il regime di durata dei provvedimenti ? 3. Inchiesta parlamentare e coercizione reale: estensione del potere e presupposti, dalla fattispecie concreta alla teoria generale. - Secondo l'articolo 82 della Costituzione, la Commissione parlamentare d'inchiesta "procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria". La lettera della Costituzione rende immediatamente evidente, pertanto, che non ogni genere di potere coercitivo spetta alla Commissione, ma solo quelli propri dell'Autorità giudiziaria; e in particolare, fra essi, solo quelli che quest'ultima può esercitare allorquando "procede a indagini". Così, a titolo meramente esemplificativo: la Commissione può sequestrare un bene, se la disponibilità di quest'ultimo è necessaria a fini istruttori; può convocare una persona come teste, se ritiene che questa sia in possesso di informazioni utili; può imporre una ispezione, se si prefigge di reperire, attraverso tale atto, conferenti elementi istruttori: ciò in quanto quelli testè citati costituiscono tipici poteri d'indagine. Non può certamente emettere una sentenza, per l'accertamento di una responsabilità giuridica e la conseguente irrogazione di sanzioni, perché così facendo porrebbe in essere un atto non già di indagine, ma di giurisdizione, in quanto tale spettante solo ai Giudici. Tra questi estremi, naturalmente, vi è una serie di situazioni e atti dai contorni più sfumati, in relazione ai quali si può discutere e opinare circa l'estensione dei poteri delle commissioni parlamentari inquirenti. I peculiari provvedimenti che qui si annotano si collocano esattamente in tale zona d'ombra. Ora, in linea generale appare pacifica, in dottrina, la spettanza del potere di sequestro, che viene sempre, indefettibilmente annoverato, dagli autori che più hanno approfondito lo studio dell'inchiesta parlamentare, fra i poteri attribuiti dall'articolo 82 Cost.[5]. Nella prassi, inoltre, si riscontrano diversi precedenti di concreto esercizio di coercizione reale da parte di commissioni parlamentari d'inchiesta. Senza pretese di completezza: un primo esempio viene dall'esperienza della Commissione d'inchiesta sulla loggia massonica P2, che dispose il sequestro delle schede personali dei soggetti aderenti all'associazione oggetto d'indagine[6]; un secondo caso si trae dall'azione della Commissione d'inchiesta sulla morte di Ilaria Alpi e Miran Hrovatin, che dispose il sequestro di un'autovettura, quale atto prodromico allo svolgimento di accertamenti tecnici[7]. E' appena il caso di notare che i precedenti menzionati, e la stessa posizione della dottrina in materia, apparentemente univoca, non sono sufficienti ad archiviare de plano la questione giuridica che ci occupa: appaiono infatti inerire a una tipologia di sequestro - quella con funzione istruttoria - che è immanente all'istituto dell'inchiesta parlamentare (quasi un implied power, si direbbe); lasciando ancora in un cono d'ombra le questioni relative all'ammissibilità di forme diverse di coercizione reale. In altri termini, una volta assodato che il potere di sequestro, nella sua declinazione istruttoria, spetta alle commissioni parlamentari d'inchiesta, resta ancora da argomentare la spettanza di siffatto potere nella sua finalità cautelare ("preventiva", nel lessico del vigente codice di procedura penale). La possibilità di ricorrere a forme di sequestro cautelare necessita in effetti di uno scrutinio maggiormente approfondito, apparendo a colpo d'occhio maggiormente problematica. Una lettura tradizionale dell'inchiesta parlamentare porterebbe, infatti, a ritenere che fuoriesca dalla competenza costituzionalmente prevista ogni esercizio di poteri coercitivi che non sia strettamente inteso alla mera acquisizione di informazioni. Di talché, lo scrutinio sulla spettanza del potere potrebbe esaurirsi nella risposta alla check-question: serve per conoscere? La risposta affermativa varrebbe a radicare la competenza della Commissione; quella negativa ad escluderla. Potrebbe però ostare a tale ricostruzione la notazione che le commissioni d'inchiesta reperiscono sì informazioni, ma per consentire alle Camere successive deliberazioni ex informata conscientia; quindi tendono istituzionalmente a provocare, sia pure mediatamente, modificazioni della realtà giuridica (e della sottostante struttura sociale). Ebbene, collocata in tale prospettiva, una serie di argomenti letterali e sistematici induce a ritenere che il sequestro preventivo possa essere ricondotto tra i poteri coperti dall'articolo 82 della Costituzione, malgrado nella storia repubblicana nessun organismo parlamentare, prima della Commissione d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale, abbia esplorato tale possibilità giuridica. Innanzitutto, la lettera dell'articolo 82 evoca un parallelismo[8] integrale fra poteri esercitabili dall'Autorità giudiziaria e poteri spettanti alla Commissione parlamentare. In effetti, la locuzione "procedere alle indagini con gli stessi poteri" consente di intestare all'organo parlamentare tutti i poteri che i magistrati possono esercitare nella fase istruttoria: in tale ottica, il termine di paragone principale è naturaliter rappresentato dall’autorità giudiziaria penale[9]. Ciò premesso, è necessario rilevare come il sequestro preventivo possa essere disposto dall'Autorità giudiziaria, secondo il codice di rito penale, anche prima dell'esercizio dell'azione, pertanto in una fase procedurale che è tecnicamente qualificabile come di indagini preliminari (cfr. art. 321, co. 1, c.p.p.): non si tratta di un potere "di indagine" in senso stretto, per vero; è tuttavia un potere esercitabile nell'ambito delle indagini e funzionale alla effettività del processo, al quale le indagini preliminari sono naturalmente prodromiche. Per l'equazione imposta dalla Costituzione, allora, il sequestro a fini cautelari dovrebbe ritenersi esperibile anche dalle commissioni d'inchiesta, ricorrendone i presupposti legislativi: sarebbe lesivo del principio di parallelismo dianzi evocato amputare l'inchiesta parlamentare di un fondamentale strumento di garanzia della propria effettività, strumento che senza dubbio è rinvenibile fra i poteri giudiziari di fase istruttoria. Si noti infatti che, sul piano teleologico, la finalità del sequestro preventivo, nel sistema processual-penale, è quella di garantire la fruttuosità dell'inchiesta giudiziaria, a fronte di pericoli che nelle more della definizione del procedimento potrebbero concretizzarsi, frustrando in tutto o in parte il lavoro d'indagine svolto in ambito istruttorio. Parallelamente, allora, in sede di inchiesta parlamentare la finalità del sequestro preventivo non potrà che essere quella di evitare che sia posto in non cale il lavoro investigativo della Commissione, il quale è fisiologicamente prodromico ad attività legislative o d'indirizzo da parte dell'Assemblea; attività che talora, come nel caso di specie, possono essere necessarie per superare condizioni di mancato rispetto di diritti costituzionalmente garantiti. Così, se l'inchiesta parlamentare è lo strumento attraverso cui il popolo sovrano può "vedere e sapere quel che accade dentro la sfera di potere pubblico di cui non ha esercizio diretto"[10] (per poi eventualmente intervenire, come s'è detto, con strumenti legislativi o d'indirizzo, attraverso i propri rappresentanti nelle Assemblee), non si può precludere alle commissioni d'inchiesta di provvedere cautelarmente per impedire la lesione di diritti costituzionalmente garantiti, paventata in relazione ai fatti accertati in sede d'indagine. Avallare siffatta preclusione equivarrebbe ad affermare che la fruttuosità dell'inchiesta parlamentare - e quindi della stessa funzione parlamentare - non merita, nell'assiologia costituzionale, la medesima tutela accordata dall'ordinamento alla funzione giurisdizionale. Tale affermazione parrebbe incompatibile con la posizione di centralità delle Camere nel sistema costituzionale, riconosciuta, come noto, dalla Corte costituzionale, nella sent. 6 maggio 1985, n. 154; nonché lesiva del principio di parallelismo di cui all'art. 82 Cost., determinando una inopinata sfasatura tra poteri in pregiudizio del Parlamento. Una possibile obiezione alla ricostruzione teorica dianzi prospettata potrebbe fondarsi su una tetragona ricezione di Corte costituzionale, sent. 22 ottobre 1975, n. 231, secondo la quale "le inchieste delle Camere non potrebbero produrre alcuna modificazione giuridica, ma hanno semplicemente lo scopo di mettere a disposizione delle Assemblee tutti gli elementi utili affinché queste possano, con piena cognizione delle situazioni di fatto, deliberare la propria linea di condotta, sia promuovendo misure legislative, sia invitando il Governo a adottare, per quanto di sua competenza, i provvedimenti del caso". Si potrebbe affermare - facendo dire alla Corte plus quam voluit...- che i sequestri (tutti i sequestri, beninteso) determinano una transeunte modificazione giuridica, sottraendo un certo bene al regime di piena disponibilità da parte del proprietario (v. art. 832 c.c.); e, pertanto, secondo la richiamata giurisprudenza costituzionale, sono fuori dalla portata dell'articolo 82 Cost.. Siffatta conclusione, avendo il difetto di provare troppo, condurrebbe al paradosso di privare le commissioni d'inchiesta anche del potere di disporre sequestri puramente istruttori; di talché - ad esempio - le acquisizioni documentali sarebbero possibili, in sede d'inchiesta parlamentare, solo per graziosa concessione del soggetto che ha la disponibilità delle carte. Evidentemente, per sfuggire a tale conclusione paradossale, occorre evidenziare che la Corte intese a suo tempo escludere solo la produzione di effetti giuridici stabili, assimilabili a quelli del giudicato; non anche quella di effetti giuridici interinali, funzionali alla fruttuosità delle eventuali decisioni, a valle dell'inchiesta, da parte delle Assemblee. Ciò detto quanto all'an del potere di sequestro (preventivo), rispetto al quale sembra doversi assumere una posizione almeno possibilista, occorre ora soffermarsi sul quomodo. Come noto, i presupposti del sequestro cautelare, per il magistrato penale, sono rappresentati: dal fumus delicti, ovvero dalla sussistenza di un reato e di una cosa ad esso pertinente; dal periculum in mora, ossia dalla probabilità che dalla libera disponibilità di quella cosa derivino conseguenze ulteriormente lesive. Pertanto, allorquando il giudice disponga un sequestro preventivo, è tenuto a motivare in ordine alla sussistenza di entrambe le citate condizioni applicative[11]. Occorre peraltro domandarsi se le commissioni d'inchiesta debbano, del pari, motivare in relazione a entrambi tali profili, o se - come emerge dai provvedimenti che qui si annotano - possa ritenersi non ravvisabile, in ambito parlamentare, la necessità di soffermarsi sulla sussistenza di fumus delicti. La Commissione d'inchiesta sul Servizio sanitario nazionale ha scelto, nella pionieristica redazione dei provvedimenti, di motivare diffusamente in tema di periculum e di non soffermarsi sulla sussistenza di profili penalistici, facendo rilevare che, nel sistema costituzionale, l'attività di accertamento dei reati spetta ad altro Potere dello Stato[12]. In altri termini, attraverso una lettura sistematica dell'articolo 321 c.p.p., applicato in maniera combinata al disposto dell'articolo 15 del Regolamento interno[13], la Commissione sembra aver voluto evitare qualsiasi possibile ingerenza nella sfera costituzionalmente riservata alla magistratura, ritenendo la propria azione necessariamente non condizionata dall’attività di qualificazione giuridica dei fatti riscontrati. Tale approccio, se da un lato è certamente conforme al principio di separazione tra i Poteri, potrebbe dall'altro prestare il fianco a una fondamentale osservazione. Si obietterà che, esonerando la Commissione dall’onere di motivare in punto di fumus delicti, si lederebbe proprio quel principio di parallelismo che costituisce l’architrave dell’articolo 82 Cost.. In altri termini, col ritenere non ravvisabile la necessità di motivare, in ordine a una delle condizioni applicative previste dal codice di rito, si finirebbe col sottrarre l’inchiesta parlamentare a uno dei limiti operativi valevoli per la magistratura. L’obiezione pare superabile, sulla scorta dei seguenti argomenti. Il principio di parallelismo non sembra essere inteso, dalla giurisprudenza costituzionale, quale ostacolo assoluto a ipotesi di limitato disallineamento tra poteri: prova ne sia il riconoscimento, alle commissioni d’inchiesta, del potere di disporre il “segreto funzionale” su atti e documenti formati o acquisiti nel corso delle indagini parlamentari: un potere di secretazione, per come configurato dalla Consulta, indubbiamente superiore rispetto a quello spettante all’autorità giudiziaria[14]. Appare allora evidente come, nel diritto costituzionale vivente, il principio di parallelismo, sebbene di assoluto rilievo nella ricostruzione dell’istituto, debba essere contemperato con altri principi costituzionali, di pari rango o poziori. I principi in questione sono, per quanto rileva in questa sede, quello di separazione tra i Poteri e quello di distinzione teleologica tra inchiesta parlamentare e inchiesta giudiziaria, che del primo è proiezione[15]. Richiedere alle commissioni inquirenti di estendere le proprie valutazioni ai profili del fumus delicti importerebbe, nell’inchiesta parlamentare, l’alternativa dilemmatica tra rinunzia all’esercizio di rilevanti poteri d’indagine – o funzionali all’indagine – e/o sconfinamento nell’area riservata alla magistratura. Infatti, tutti i più rilevanti atti di fase istruttoria previsti dal codice di procedura penale presuppongono, e ben a ragione, valutazioni sulla sussistenza di un reato: è così, come s’è detto, per il sequestro preventivo; ma è così, ad esempio, anche per il sequestro istruttorio, l’ispezione, la perquisizione[16]. Appare allora evidente che l'accoglimento della prefigurata obiezione avrebbe un precipitato esiziale, tale da paralizzare o snaturare l'attività d'inchiesta del Parlamento: occorre, per evitare tale abnorme esito, addivenire a una interpretazione sistematica, in base alla quale ritenere che le valutazioni che il codice richiede da parte della magistratura, su fatti penalmente rilevanti, valgano per le commissioni d’inchiesta come valutazioni in ordine alla sussistenza di fatti “parlamentarmente rilevanti”. Così interpretando, a ben vedere, perderebbe consistenza anche la eventuale accusa di lesione al principio di parallelismo, in quanto la duplicità di condizioni applicative sarebbe mantenuta (e con essa l'ampiezza dell'onere di motivazione), sia pure all'esito di una lettura "conformativa" della norma codicistica. Schematizzando, si sta affermando che una commissione d’inchiesta può adottare un provvedimento di sequestro preventivo, in base a una lettura conformativa dell’art. 321 c.p.p., qualora ravvisi l’esistenza di una cosa pertinente a un fatto parlamentarmente rilevante[17]; e rinvenga altresì il pericolo che dalla libera disponibilità di tale res scaturiscano effetti lesivi su posizioni costituzionalmente garantite, nelle more dell'adozione di misure da parte del Parlamento. La lettura dei provvedimenti di sequestro qui annotati induce a ritenere rispettato il precedente schema giuridico. La Commissione ha infatti, in primo luogo, dato atto delle indagini svolte e delle relative risultanze, dalle quali emerge una situazione di acuta criticità igienico-sanitaria, assistenziale e strutturale (il fatto parlamentarmente rilevante, nella peculiare prospettiva della Commissione). In secondo luogo, ha evidenziato il pericolo che, a causa di tale situazione, si determinino, si protraggano o si aggravino lesioni a diritti costituzionalmente garantiti, prima ancora che il Senato sia in grado di intervenire con gli atti di indirizzo o legislativi indicati dalla Commissione in sede di relazione all’Assemblea (il pericolo nel ritardo). Incidentalmente, può essere interessante notare che, dal tenore degli argomenti usati dalla Commissione in punto di periculum in mora, sembra emergere una visione sincretistica della funzione propria all’inchiesta parlamentare: certamente servente le funzioni parlamentari primarie, che si concretano, appunto, nella auspicata adozione di atti legislativi o di indirizzo al Governo; ma non scevra da aspetti riconducibili a una diversa e autonoma funzione, quella di garanzia costituzionale: tali aspetti appaiono immanenti alla determinazione di porre fine, qui e ora, almeno ai profili più macroscopici di accertate, sistematiche lesioni a diritti costituzionali[18]. Si tratta invero di lesioni che, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia di ospedali psichiatrici giudiziari, fanno emergere una situazione di oggettivo esercizio illegale di pubblici poteri, ascrivibile ad una sorta di diffusa e articolata responsabilità d'apparato[19]. Ciò detto del potere di sequestro, tanto in astratto, quanto in concreto, restano da affrontare le ulteriori questioni giuridiche poste alla fine del precedente paragrafo: quali rimedi giuridici, quale regime di durata. Quanto ai rimedi giuridici, occorre distinguere il piano della giurisdizione ordinaria da quello della giustizia costituzionale. Come noto, gli artt. 322 e ss. c.p.p. prevedono rimedi ad hoc per chi abbia interesse ad impugnare il decreto di sequestro. Tali rimedi non sembrano peraltro esperibili, almeno alla luce del diritto vivente, nei riguardi di provvedimenti emessi dalle commissioni parlamentari d'inchiesta. Secondo la giurisprudenza dalle Sezioni Unite della Cassazione, infatti, i giudici ordinari sono da ritenersi carenti di giurisdizione. Ciò in quanto un eventuale giudizio sull'impugnazione, rimesso ad organi diversi da quelli dello stesso ordinamento parlamentare, determinerebbe una commistione tale da snaturare l'istituto dell'inchiesta parlamentare e, in definitiva, trasferire il potere di inchiesta dal Parlamento all'Autorità giudiziaria[20]; né la possibilità di subire impugnazioni è ritenuta, sul piano tecnico-giuridico, sussumibile nella nozione di "limite" al potere ex art. 82 Cost.. Pertanto, un'eventuale istanza di riesame dei provvedimenti adottati dalla Commissione non potrebbe che avere, allo stato, un destinatario e una procedura endoparlamentari[21]. Certo, passando dalla mera ricognizione alla valutazione degli orientamenti giurisprudenziali, il riferito decisum della Cassazione può prestare il fianco a considerazioni critiche, in punto di rispetto dell'art. 24 Cost., e più in generale di osservanza dei valori sottesi allo "stato di diritto". In altri termini, potrebbe essere revocato in dubbio che sia compatibile con la Costituzione repubblicana, e con lo stato di diritto da essa disegnato, la sottrazione degli atti coercitivi delle commissioni d'inchiesta a qualsivoglia forma di sindacato giurisdizionale "esterno". Ma si tratta, a ben vedere, di un aspetto peculiare della più generale dialettica tra principio di "autonomia e indipendenza" degli organi costituzionali e principio dello "stato di diritto". E' una divergenza immanente al sistema costituzionale, che in sede giurisprudenziale è stata spesso risolta in favore del primo principio: la Corte costituzionale, con la già citata sent. 154 del 1985, dette prevalenza all'istanza di autonomia costituzionale ai danni della piena realizzazione dello stato di diritto, negando la sindacabilità dei regolamenti parlamentari con riguardo a una questione sottostante assai sensibile e spinosa: quella della autodichìa; lo stesso sembra avere fatto la Corte di cassazione, sia con la menzionata pronuncia con cui negò la giurisdizione sui provvedimenti coercitivi delle commissioni d'inchiesta, sia col più risalente arresto, Sezioni Unite Penali 23 ottobre 1976, con il quale negò addirittura la ricorribilità, ex art. 111 Cost., dei provvedimenti de libertate emessi dalla commissione parlamentare inquirente nell'ambito dei procedimenti di accusa di cui all'art. 134 Cost.. Acclarato pertanto che, in base alla giurisprudenza, non è percorribile la via giudiziaria ordinaria per trovare rimedi avverso gli atti delle commissioni d'inchiesta - e annotata anche la problematicità di tale posizione ermeneutica - resta da esplorare l'esistenza di un diverso strumento d'impugnazione all'interno dell'ordinamento. Ebbene, esso può essere rinvenuto sul piano della giustizia costituzionale, ove sussiste l'astratta possibilità di un ricorso alla Consulta in sede di conflitto di attribuzione, da parte di altri Poteri dello Stato che assumano la lesione della propria sfera di competenze costituzionalmente garantita da parte della Commissione: in questo caso, verrebbe chiesto alla Corte Costituzionale di dichiarare che "non spettava" all'organismo parlamentare adottare quei peculiari atti di sequestro. Siffatto conflitto, alla luce della giurisprudenza costituzionale[22], vedrebbe quale organo legittimato a stare in giudizio non già il Senato della Repubblica, ma la stessa Commissione d'inchiesta, in quanto quest'ultima, nell'espletamento e per la durata del mandato, sostituisce ope constitutionis il Parlamento e ne dichiara definitivamente la volontà. I precedenti in materia inducono a ritenere che, ove chiamata ad esprimersi, la Corte costituzionale terrebbe come stella polare il principio di leale collaborazione fra Poteri dello Stato, estendendo lo scrutinio anche all'esame dei comportamenti prodromici alla adozione degli atti[23]. Appare necessaria, infine, una riflessione sul regime di durata dei provvedimenti in esame, che non recano alcun termine espresso di efficacia. Per vero, la mancata prefigurazione di un termine appare connaturata ai provvedimenti de quibus, poichè essi tendono a proteggere alcune posizioni giuridiche incomprimibili in attesa di misure parlamentari risolutive dei problemi emersi in sede d'inchiesta (pertanto, si direbbe, la durata è funzione del bisogno cautelare). Tuttavia, non è immaginabile una efficacia sine die, che potrebbe discendere, ad esempio, dalla eventuale inerzia del Senato ad affrontare un dibattito sulla relazione finale, in assenza di revoche espresse dei provvedimenti. La ricostruzione sistematica che appare preferibile è quella secondo cui ritenere sussistente un termine implicito, coincidente con la fine della legislatura. E ciò per due ordini di ragioni. In primo luogo perché con il termine della legislatura si esaurisce la missione istituzionale della Commissione, e non si può immaginare che, per così dire, provvedimenti cautelari, per loro natura interinali, sopravvivano al procedimento (e all'organo) che li ha generati. In secondo luogo perché, fino all'ultimo istante della legislatura, il Parlamento, al di là di un dibattito ad hoc sulla relazione, è astrattamente in condizione di adottare gli atti - legislativi generali, provvedimentali, o d'indirizzo - in vista dei quali i sequestri preventivi sono stati disposti. Terminata la legislatura, le indicazioni rassegnate dalla Commissione restano nel patrimonio conoscitivo delle Camere, attraverso il documento conclusivo agli atti del Senato; ma è inevitabilmente destinata a venire meno la forza coercitiva degli atti cautelarmente adottati nel corso dell'inchiesta[24], se non altro per la già rilevata impossibilità della Commissione di produrre, con atti propri, modificazioni giuridiche stabili.   _____________________________________________ [1] Consigliere parlamentare del Senato della Repubblica. Le opinioni espresse nello scritto sono riferibili solo all'autore e non impegnano l'Amministrazione d'appartenenza. [2] I provvedimenti, uno dei quali è riportato in questa Rivista a titolo esemplificativo e per meglio seguire il dibattito giuridico che ne è derivato, sono entrambi integralmente consultabili nella pagina web dedicata alla Commissione, nell'ambito del sito istituzionale del Senato della Repubblica. [3] Le citate condotte, ad avviso della Commissione, sarebbero suscettibili di integrare i seguenti reati: rifiuto di atti d'ufficio; omissione dolosa di cautele contro infortuni sul lavoro; abbandono di persone incapaci; inosservanza di provvedimenti dell'Autorità. [4] La scelta redazionale sembra in linea con il disposto dell'articolo 321 c.p.p., che stabilisce per i sequestri la forma del decreto motivato. [5] Si vedano tra gli altri: R. Tosi, Art. 82 in Commentario breve alla Costituzione, a cura di V. Crisafulli e L. Paladin, Padova, 1990, 512; A. Pace, Art. 82 in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna, 1979, 367; C. Pappagallo, Inchiesta parlamentare in Enciclopedia giuridica, Roma, 1990, 6; T. Giupponi, Art. 82, in Commentario breve alla Costituzione, curata da S. Bartole e R. Bin, Milano, 2008, 748. [6] Avverso tale provvedimento fu presentata una istanza di riesame all'Autorità giudiziaria, che sfociò in una declaratoria di carenza di giurisdizione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sent. 12 marzo 1983, n. 4). Peraltro, a quel tempo vigeva ancora il codice di procedura penale del 1930, che unificava le varie finalità di coercizione reale sotto la nozione di "sequestro per il procedimento penale" (artt. 337 e ss.). [7] La decisione della Commissione di escludere la magistratura dalla partecipazione a tali accertamenti, che costituivano atti irripetibili, diede luogo a un conflitto d'attribuzione innanzi alla Corte costituzionale. Quest'ultima, nella sentenza n. 26 del 2008, affermò che la condotta della Commissione era stata contraria al principio di leale collaborazione fra poteri dello Stato. Si noti che la spettanza del potere di sequestro all'Organo parlamentare era del tutto incontroversa. [8] Per una esposizione analitica in punto di parallelismo, si rinvia ancora alla lettura di A.Pace, Art. 82 cit., 365. [9] Va peraltro rammentato che, secondo l'opinione dottrinale che appare prevalente, e condivisibile, alle commissioni d'inchiesta spettano i poteri istruttori esercitabili da qualsiasi autorità qualificabile come giudiziaria, non solo quelli della magistratura penale. [10] A.Manzella, Il Parlamento, Bologna, 1977, 129. [11] Quanto al primo dei presupposti, cd. fumus delicti, esiste una giurisprudenza alquanto articolata: secondo un primo orientamento, sarebbe necessario motivare sulla presenza di gravi indizi di commissione del fatto reato (Cass. Pen., Sez. VI, sent. del 10 settembre 1992, n. 3074); in base a un diverso - e prevalente - indirizzo, ai fini della verifica della legittimità del provvedimento di sequestro preventivo di un bene pertinente ad uno o più reati, è preclusa ogni valutazione sulla sussistenza degli indizi di colpevolezza e sulla gravità degli stessi (Sez. I, sent. 23 novembre 1992, n. 4154 e Sez. Un., sent. 23 aprile 1993 n. 4). [12] Lo studio di un lontano precedente mostra peraltro che, nella prassi, tale impostazione "pan-parlamentarista" è tutt'altro che priva di radici: allorquando la Commissione d'inchiesta sulla P2 adottò il provvedimento di sequestro delle schede personali degli associati, omise qualsiasi motivazione in punto di pertinenza delle cose a un reato, motivazione che sarebbe stata necessaria in base a una applicazione pedissequa dell'art. 337 del c.p.p. allora vigente (v. doc. XXIII, n. 2-quater/4/I della IX legislatura). [13] Tale articolo prevede che, alle attività poste in essere dalla Commissione nello svolgimento dell'inchiesta, le disposizioni del codice di procedura penale si applichino "in quanto compatibili". [14] Sentenza n. 231 del 1975, non a caso criticata, in parte qua, dagli autori che assumono la inderogabilità del principio di parallelismo (si veda A.Pace, Art. 82 cit., 373). [15] Nella sentenza n. 26 del 2008 la Corte costituzionale ha affermato che, per quanto l'esercizio dei poteri dell'inchiesta e della magistratura possa in concreto sovrapporsi, "restano distinte le finalità cui essi sono preordinati". [16] Si vedano, rispettivamente, gli articoli 253, 244, 247 c.p.p.. [17] Naturalmente, la rilevanza parlamentare di un certo fatto dipende dalla sua inerenza alla materia di pubblico interesse riguardata dall’atto istitutivo della commissione. [18] Si veda, sul punto, l'intervento svolto dal senatore Ignazio Marino, presidente della Commissione d'inchiesta, in Senato della Repubblica, Res. Sten, seduta antimeridiana del 21 settembre 2011. [19] Riecheggia nelle motivazioni della Commissione, pertanto, la dialettica tra fautori della concezione “strumentale” e fautori della configurazione “autonoma” della inchiesta parlamentare, della quale si scorge un tentativo di composizione in una possibile ricostruzione multi-funzionale dell’istituto. Vale la pena ricordare che il principale sostenitore dell’inchiesta parlamentare quale strumento di garanzia costituzionale ha scritto che tra i fini dell’istituto vi è quello di impedire l’esercizio illegale di pubblici poteri, garantendo l’effettività della sovranità parlamentare per il tramite del Parlamento (A. Manzella, Il Parlamento cit., 129-130). [20] )Sulla scorta di tali motivazioni, le Sezioni Unite della Cassazione, in esito alla vicenda giudiziaria riportata sub nota 5, emisero una declaratoria di carenza di giurisdizione. Parte della dottrina ha sostenuto la correttezza di tale decisione, che in definitiva tutela il corretto rapporto tra poteri dello Stato garantendo l'indipendenza del Legislativo dal Giudiziario (G.Severini, Commissione parlamentare d'inchiesta e Tribunale della libertà, in Cassazione penale, n.1/1985, 34); altra parte della dottrina ritiene invece che la possibilità di impugnazione debba essere garantita, in quanto rientrante nei "limiti" al potere previsti dall'art. 82 Cost. (R. Moretti, Osservazioni sulla sindacabilità degli atti delle commissioni parlamentari d'inchiesta, in Foro italiano, 1984, II, 209); su tale linea critica si pone anche A. Pace, che tuttavia individua una possibile soluzione intermedia tra accoglimento e diniego radicali del controllo giurisdizionale: da un lato, l'Autorità giudiziaria non può confermare il provvedimento impugnato sostituendo una propria valutazione di merito alle valutazioni fatte proprie dalla commissione in sede di adozione del provvedimento; dall'altro, tuttavia, il provvedimento impugnato "potrà essere valutato alla luce delle finalità che il Parlamento si è proposto di perseguire, con una conseguente strutturazione del sindacato secondo il paradigma del giudizio (di legittimità) sull'eccesso di potere" (Atti coattivi "esterni" delle commissioni parlamentari d'inchiesta e sindacato giurisdizionale, in Giurisprudenza costituzionale, 1984, 660 e ss.). [21] Alla luce della giurisprudenza costituzionale e della dottrina prevalente in tema di rapporti fra commissioni d'inchiesta e Assemblee, giudice del riesame potrebbe essere, a livello endoparlamentare, la stessa commissione che ha adottato l'atto impugnato (per la giurisprudenza, v. nota seguente; per la dottrina, A. Pace, Art. 82 cit., 363). [22] Si veda l'ordinanza n. 228 del 1975. [23] Ad esempio, sarebbe probabilmente reprensibile la condotta della Commissione se, prima di disporre il sequestro, l'organo parlamentare non si fosse coordinato con le competenti Procure per scongiurare involontari intralci a eventuali indagini giudiziarie in corso, o sovrapposizioni con provvedimenti in itinere della magistratura. Dagli atti parlamentari emerge, peraltro, che la Commissione ha avuto cura di conformare la propria condotta ai canoni della leale collaborazione: si veda, sul punto, l'intervento introduttivo del presidente Ignazio Marino, in Commissione d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale, Res. Sten., seduta plenaria del 28 luglio 2011. [24] La soluzione interpretativa indicata nel testo appare in linea col principio costituzionale di parallelismo e con la ratio dell'articolo 323 c.p.p., che prevede, in ogni caso, il venire meno del sequestro preventivo con la definizione del procedimento penale (salvo trasformazione del provvedimento cautelare in confisca). Nell'ordinamento parlamentare si potrebbe ipotizzare che l'ordine di restituzione delle cose sequestrate - atto doveroso a seguito della perdita di efficacia del provvedimento coercitivo - debba essere dato dal Presidente della Commissione; o, in via suppletiva, dal Presidente del Senato (ex art. 8 del Regolamento del Senato).Naturalmente, ove in medio tempore venissero a mancare le condizioni di applicabilità (ad esempio per interventi di ristrutturazione e sanificazione degli ambienti sequestrati) potrebbe essere la stessa Commissione a disporre la revoca dei provvedimenti, d'ufficio o su istanza dell'interessato.   (pubblicato il 2.11.2011)