Sommario : Premessa. – 1. Profili autorizzatori: tipologie. - 2. Autorizzazione unica. - 3. Procedure semplificate: attività ad edilizia libera. – 4. Procedura abilitativa semplificata: procedimento. – 5. Ulteriore ipotesi di applicazione della procedura semplificata. – 6. Sanzioni. * * * Premessa Il legislatore è recentemente intervenuto (nuovamente) nella materia della produzione di energia da fonti rinnovabili adottando il Decreto Legislativo 3 marzo 2011, n. 28 - Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (di seguito, “D.lgs. 28/2011”). L’art. 3 del D.lgs. 28/2011 fissa al 17% la quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia da conseguire nel 2020. Le disposizioni aventi ad oggetto i profili autorizzatori si applicano ai procedimenti avviati dopo la data di entrata in vigore del presente decreto. La norma fa salva la possibilità per il proponente di optare per la procedura semplificate in caso di procedimento pendente alla data di entrata in vigore del presente D.lgs. 28/2011. Profili autorizzatori: tipologie Il D.lgs. 28/2011 individua nella semplificazione, accelerazione, proporzionalità e adeguatezza i principi cardine che governano le procedure per il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabile [art. 4 (Principi generali)]. In attuazione dei principi sopra riportati, il D.lgs. 28/2011 individua, a seconda delle caratteristiche degli impianti: nell’autorizzazione unica disciplinata dall’art. 12 del D.lgs. 387/2003; nella procedura abilitativa semplificata (c.d. PAS); e nella comunicazione di inizio lavori i titoli necessari per la costruzione e gestione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili. Si evidenzia che al di là delle tipologie di impianti per i quali la legge ammette la PAS o la mera comunicazione [impianti accomunati dal fatto di essere integrati o di avere una capacità inferiore alla soglia di cui all’Allegato A del D.lgs. 387/2003], la regola è che per tutti gli altri impianti è comunque richiesta l’autorizzazione unica. Vero è che il comma 9 dell’art. 6 del D.lgs. 28/2011 attribuisce alle Regioni la potestà di prevedere la PAS anche per gli impianti fino a 1 MW. La norma offre un’apertura alle numerose Regioni che prima ancora del D.lgs. 28/2011 avevano esteso la DIA agli impianti fino a 1 MW. Come è noto, le leggi regionali contenenti tale previsione sono state giudicate illegittime dalla Corte costituzionale, in quanto, ha argomentato la Consulta, “maggiori soglie di capacità di generazione e caratteristiche dei siti di installazione per i quali si procede con la disciplina della DIA possono essere individuate solo con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con la Conferenza unificata, senza che la Regione possa provvedervi autonomamente”[1]. E’ comunque data l’opportunità alle Regioni di definire i casi in cui, essendo necessario acquisire un’autorizzazione ambientale o paesaggistica, gli impianti fino a 1 MW dovranno essere assoggettati ad autorizzazione unica. L’ambito di applicazione della procedura semplificata potrebbe essere estesa anche ad altre tipologie di impianti oltre a quelli sopra descritti. Il comma 6 dell’art. 4 (Principi generali) demanda, infatti, ad un D.M. del Ministro dello sviluppo economico, adottato di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, l’individuazione di specifiche procedure autorizzative, con tempistica accelerata e adempimenti semplificati, per la realizzazione di impianti di produzione da fonti rinnovabili in sostituzione di altri impianti energetici anche da fonti convenzionali. Autorizzazione unica Il legislatore mantiene inalterata la struttura dell’autorizzazione unica introducendo, tuttavia, alcune modifiche di carattere procedurale. In particolare, ai sensi dell’art. 5, comma 1, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia alimentati da fonti rinnovabili, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti, nonché le modifiche sostanziali degli impianti stessi sono soggetti all’autorizzazione unica adottata con le modalità procedurali e le condizioni previste dal D.lgs. 387/2003 e dalle Linee guida (D.M. 10.09.2010). La novità consiste nel fatto che il legislatore, almeno apparentemente, ha ridotto il termine massimo per il rilascio dell’autorizzazione unica da 180 a 90 giorni. La norma precisa infatti che dal computo deve escludersi il tempo necessario all’espletamento della procedura di valutazione ambientale. A tal proposito, deve considerarsi che, ai sensi dell’art. 26 del D.lgs. 152/2006, il procedimento di valutazione di impatto ambientale deve concludersi entro 150 giorni dalla presentazione dell’istanza per l’avvio del procedimento VIA. Ne consegue, quindi, che nel caso in cui occorra procedere all’istruzione del procedimento di VIA, ai 90 giorni richiesti dalla legge per il rilascio dell’autorizzazione unica devono aggiungersi gli ulteriori 150 giorni previsti per la procedura di VIA. La disposizione in esame appare, quindi, contrastare il principio di accelerazione dell’azione amministrativa il cui obiettivo è contenuto nella stessa legge e, altresì, le numerose sentenze dei giudici amministrativi che hanno considerato il termine di 180 giorni previsto dall’art. 12 del D.lgs. 387/2003 inclusivo anche dei sub procedimenti per il rilascio della VIA o per la procedura di screening[2]. Il termine di 90 giorni è, inoltre, al netto dei termini occorrenti per la procedura di screening. Il novellato art. 12, comma 4, del D.lgs. 387/2003 stabilisce che “fatto salvo il previo espletamento, qualora prevista, della verifica di assoggettabilità sul progetto preliminare ai sensi dell’art. 20 del D.lgs. 152/2006, il termine massimo per la conclusione della procedura per il rilascio dell’autorizzazione unica è pari a 90 giorni”. Dalla lettura della norma sopra riportata, si ricava che la verifica di assoggettabilità dovrà essere espletata prima dell’avvio della procedura per il rilascio dell’autorizzazione unica: “fatto salvo il previo espletamento, qualora prevista, della verifica di assoggettabilità”. Si consideri che la procedura di screening si svolge, per legge, in 90 giorni. A fronte, quindi, di un annunciato intento acceleratorio, la norma, in realtà, sembra allungare notevolmente i tempi per la conclusione del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica, in quanto al termine di 90 giorni dovranno essere aggiunti i tempi occorrenti per la procedura di screening e, eventualmente, per la procedura di VIA. Procedure semplificate: attività ad edilizia libera L’art. 6 del D.lgs. 28/2011 (Procedura abilitativa semplificata e comunicazione per gli impianti alimentati da energia rinnovabile) al comma 1 stabilisce che Ferme restando le disposizioni tributarie in materia di accisa sull’energia elettrica, per l’attività di costruzione ed esercizio degli impianti da fonti rinnovabili di cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida […] si applica la procedura abilitativa semplificata Il comma 11 dell’art. 6 del D.lgs. 28/2011 specifica che la comunicazione relativa alle attività in edilizia libera continua ad applicarsi alle stesse condizioni e modalità previste dagli artt. 11 e 12 delle linee guida (D.M. 10.09.2010). Dalla lettura del riportato comma emerge, quindi, che, anche a seguito dell’entrata in vigore del decreto in esame, la realizzazione e gestione degli impianti da fonti rinnovabili di cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida sarà autorizzata tramite (i) una procedura abilitativa semplificata (di seguito, anche “PAS”) che, in realtà, non è dissimile dalla procedura di Denuncia di Inizio Attività (DIA) o tramite (ii) la comunicazione di inizio lavori. Il paragrafo 12 delle linee guida indica gli impianti che, a seconda delle caratteristiche, sono soggetti a mera comunicazione o a DIA. Nello specifico, ai sensi dell’art. 12 delle linee guida con riferimento agli impianti solari fotovoltaici evidenziamo che la mera comunicazione - da inoltrare al comune territorialmente competente prima dell’inizio dei lavori – è prevista per la realizzazione di impianti A.1. aventi cumulativamente le seguenti caratteristiche (art. 11, comma 3, del D.lgs. 115/2008): impianti aderenti o integrati nei tetti di edifici esistenti con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda e i cui componenti non modificano la sagoma degli edifici; la superficie dell’impianto non è superiore a quella del tetto su cui viene realizzato; gli interventi non ricadono in aree sottoposte ai vincoli di cui al D.lgs. 42/2004 (i.e. vincolo paesaggistico, etc.) oppure A.2. aventi cumulativamente le seguenti caratteristiche (art. 6, comma 1, lett. d) del D.P.R. 380/2001): siano realizzati su edifici esistenti o sulle loro pertinenze; abbiano una capacità di generazione compatibile con lo scambio sul posto ossia che abbiano una capacità pari a 200 kW); siano realizzati al di fuori della zona A di cui al D.M. 1444/1968 (i.e. Sono considerate zone territoriali omogenee A le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi). Il successivo art. 7 del D.lgs. 28/2011 prevede espressamente la comunicazione di cui all’art. 11, comma 3 del D.lgs. 115/2008 e di cui all’art. 6, comma 1, lett. d) del D.P.R. 380/2001 anche per la realizzazione di impianti solari termici. In particolare, ai sensi del citato art. 7 A.1. gli interventi di installazione di impianti solari termici sono considerati attività ad edilizia libera e sono realizzati, ai sensi dell’art. 11, comma 3, del D.lgs. 115/2008, previa comunicazione, anche telematica, dell’inizio lavori da parte dell’interessato all’amministrazione comunale, qualora ricorrano congiuntamente le seguenti condizioni: siano aderenti o integrati nei tetti di edifici esistenti con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda e i cui componenti non modificano la sagoma degli edifici; la superficie dell’impianto non è superiore a quella del tetto su cui viene realizzato; gli interventi non ricadono in aree sottoposte ai vincoli di cui al D.lgs. 42/2004 (i.e. vincolo paesaggistico, etc.) oppure A.2. gli interventi di installazione di impianti solari termici sono realizzati previa comunicazione qualora ricorrano cumulativamente le seguenti caratteristiche (art. 6, comma 1, lett. d) del D.P.R. 380/2001): siano realizzati su edifici esistenti o sulle loro pertinenze; abbiano una capacità di generazione compatibile con lo scambio sul posto ossia che abbiano una capacità pari a 200 kW); siano realizzati al di fuori della zona A di cui al D.M. 1444/1968 (i.e. Sono considerate zone territoriali omogenee A le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi). Per quanto attiene agli impianti eolici, la comunicazione è ammessa nel caso in cui i. siano installati sui tetti degli edifici esistenti di singoli generatori eolici con altezza complessiva non superiore a 1,5 metri e diametro non superiore a l metro; e ii. gli interventi non ricadono nel campo di applicazione del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e s.m.i. recante Codice dei beni culturali e del paesaggio, nei casi previsti dall'articolo 11, comma 3, del decreto legislativo 115/2008. B.1. La comunicazione è, altresì, ammessa per l’installazione di torri anemometriche finalizzate alla misurazione temporanea del vento aventi cumulativamente le seguenti caratteristiche: i. siano realizzate mediante strutture mobili, semifisse o comunque amovibili; ii. siano installate in aree non soggette a vincolo o a tutela, a condizione che vi sia il consenso del proprietario del fondo; iii. la rilevazione non duri più di 36 mesi; iv. entro un mese dalla conclusione della rilevazione il soggetto titolare provveda alla rimozione delle predette apparecchiature ripristinando lo stato dei luoghi. Procedura abilitativa semplificata: procedimento La PAS è un procedimento di nuova costituzione non diverso, tuttavia, dalla Denuncia di Inizio Attività. E’ previsto per le ipotesi già indicate all’art. 12 delle Linee Guida. In particolare, alla DIA verrà sostituita la PAS per la realizzazione di impianti solari fotovoltaici: i cui moduli fotovoltaici siano collocati sugli edifici; e la superficie complessiva dei moduli fotovoltaici dell’impianto non sia superiore a quella del tetto dell’edificio sul quale i moduli sono collocati; la realizzazione di impianti solari fotovoltaici aventi una capacità di generazione inferiore alla soglia indicata alla Tabella A allegata al D.lgs. n. 387 del 2003, come introdotta dall’articolo 2, comma 161, della legge n. 244 del 2007; la realizzazione di impianti eolici non ricadenti fra quelli per i quali è sufficiente la comunicazione ed aventi una capacità di generazione inferiore alle soglie indicate alla tabella A allegata al D.lgs. 387/2003, come introdotta dall'articolo 2, comma 161, della legge 244/2007; l’installazione di torri anemometriche finalizzate alla misurazione temporanea del vento degli impianti di cui alla precedente lett. C., nel caso in cui si preveda una rilevazione di durata superiore ai 36 mesi. Affinché si possa procedere con la procedura semplificata, ove consentita, è necessario che il proponente sia proprietario o abbia la disponibilità degli immobili interessati all’impianto. La disposizione in esame richiama quanto già previsto all’art. 11.4. delle linee guida laddove si legge che il ricorso alla DIA (i.e. PAS) e alla comunicazione è precluso al proponente che non abbia titolo sulle aree o sui beni interessati dalle opere e dalle infrastrutture connesse. In tal caso, si applica l’art. 12, commi 3 e 4, del D.lgs. 387/2003, in tema di autorizzazione unica. Le norme testé citate devono essere intese nel senso che per la realizzazione degli impianti mediante PAS o comunicazione non è possibile acquisire la disponibilità delle aree anche mediante procedura espropriativa successivamente o durante il procedimento (in caso di PAS). La ratio è conforme ai principi generali, nel senso che l’autorizzazione unica – per legge – equivale a dichiarazione di pubblica utilità con la conseguenza di poter successivamente acquisire le aree mediante adozione del decreto di esproprio. La DIA, la PAS e la comunicazione non sono, invece, atti ai quali la legge (D.P.R. 327/2001) attribuisce valore di dichiarazione di pubblica utilità. L’avvio della procedura accelerata semplificata si ha con la presentazione al comune territorialmente competente, mediante mezzo cartaceo o in via telematica, di una dichiarazione, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. Alla dichiarazione devono essere allegati gli elaborati tecnici per la connessione redatti dal gestore della rete. Previa deliberazione del comune, il proponente dovrà corrispondere al comune i diritti di segreteria per un valore minimo di euro 51,65 ad un valore massimo di euro 516,46. Tali importi sono soggetti ad aggiornamento biennale in base al 75 per cento della variazione degli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati. I comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti sono autorizzati ad incrementare i diritti di cui sopra, sino a raddoppiare il valore massimo [art. 10, comma 10 lett. c) e comma 11, del D.L. 8/1993]. Le attività di costruzione potranno essere avviate decorsi 30 giorni dal deposito della dichiarazione. Ove il Comune, entro il predetto termine di 30 giorni, riscontri l’assenza di una o più delle condizioni richieste dalle legge, dovrà notificare all’interessato l’ordine motivato di non effettuare i lavori. Per notifica si intende una comunicazione inviata tramite messo comunale o raccomandata. Come si nota, a fronte dell’assenza di una delle condizioni previste dalla legge, il procedimento di PAS non viene interrotto né viene data al proponente la possibilità di procedere ad una integrazione documentale, salvaguardando in tal modo la data del deposito della dichiarazione (come è, invece, per la DIA). In tali ipotesi, il legislatore prevede che il Comune intimi all’interessato di non effettuare i lavori. Ed infatti, quanto sopra dedotto è confermato dal secondo cpv dell’art. 6, comma 4, nella parte in cui fa salva la facoltà di ripresentare la dichiarazione con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia. Il che, concretamente, significa che il proponente dovrà presentare una nuova istanza con la conseguenza che eventuali modifiche normative intervenute successivamente alla presentazione della prima istanza troveranno applicazione nel nuovo procedimento. Ove il professionista abilitato abbia rilasciato false attestazioni, il Comune ha l’obbligo, altresì, di informare l’autorità giudiziaria e il consiglio dell’ordine di appartenenza. Se nell’ambito della procedura PAS è necessario acquisire nulla osta o altre autorizzazioni, gli stessi potranno essere rilasciati dal comune ove siano di sua competenza. Detti atti dovranno essere resi dal comune tempestivamente o, comunque, entro il termine di 30 giorni, decorso inutilmente il quale il proponente potrà agire all’inerzia del comune proponendo il ricorso avverso il silenzio. Non è chiaro se nell’ipotesi in cui siano necessari atti del comune il termine di 30 per il perfezionamento della PAS si interrompe e inizia nuovamente a decorrere dall’acquisizione dei nulla osta o se, invece, entro il medesimo termine di 30 giorni dovranno essere acquisiti i pareri e dovrà perfezionarsi la PAS. L’ultimo parte del comma 5 dell’art. 6, stabilisce che il termine di 30 giorni è sospeso fino all’acquisizione degli atti di assenso. A rigore detta disposizione potrebbe applicarsi anche per il caso in cui gli ulteriori atti di assenso debbano essere rilasciati dallo stesso comune. Tuttavia, applicare la sospensione anche in tale fattispecie – considerato che la competenza all’adozione degli atti è rimessa al comune stesso – potrebbe in concreto avere un effetto dilatatorio del termine finale. Si ritiene, pertanto, in un’ottica di semplificazione, considerare il termine di 30 giorni sufficiente al rilascio sia degli ulteriori atti di assenso sia della conclusione della procedura PAS. La sospensione dei 30 giorni è, invece, applicata laddove i pareri e i nulla osta non siano di competenza del comune ma di altre amministrazioni. In tal caso, detti pareri potranno essere allegati direttamente dal proponente alla dichiarazione oppure il comune potrà acquisirli d’ufficio o convocare una conferenza di servizi. La realizzazione dell’intervento deve essere completata entro 3 anni dal perfezionamento della procedura abilitativa semplificata. Nel caso in cui l’opera venga parzialmente realizzata entro il predetto termine, la parte restante sarà soggetta ad una nuova dichiarazione. E’ fatto obbligo per il proponente di comunicare al comune la data di ultimazione dei lavori. Inoltre, è previsto che, al termine dei lavori, il progettista o il tecnico abilitato rilasci un certificato di collaudo finale da trasmettere al comune e attesti la conformità dell’opera al progetto presentato con la dichiarazione. Al certificato di collaudo, dovrà, altresì, essere allegata la ricevuta dell’avvenuta presentazione della variazione catastale conseguente alle opere realizzate o una dichiarazione con la quale si dà atto che le opere non hanno comportato modificazioni del registro catastale. Ulteriore ipotesi di applicazione della procedura semplificata L’art. 5, comma 4, del D.lgs. 28/2011 stabilisce che fino all’adozione del decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa con la Conferenza unificata possono essere realizzati mediante procedura semplificata, in quanto non considerati sostanziali, le modifiche da realizzare sugli impianti fotovoltaici, idroelettrici ed eolici che siano esistenti, che non comportano variazioni delle dimensioni fisiche degli apparecchi, della volumetria delle strutture e dell'area destinata ad ospitare gli impianti stessi, né delle opere connesse. Si evidenzia che il citato articolo sottopone la realizzazione delle modifiche di cui sopra alla disciplina di cui al successivo art. 6 che – come è noto – prevede sia la PAS che la comunicazione di inizio lavori. Il rinvio generalizzato all’art. 6, determinerà la necessità, di volta in volta, di individuare esattamente la procedura (se PAS o comunicazione) cui subordinare la realizzazione delle modifiche non sostanziali. Quanto sopra riportato dovrà essere applicato fino all’adozione del decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa con la Conferenza unificata. Il decreto dovrà individuare, per ciascuna tipologia di impianto e di fonte, gli interventi di modifica sostanziale degli impianti da assoggettare ad autorizzazione unica. L’autorizzazione unica dovrà comunque essere rinnovata ove si voglia procedere a modifiche qualificate come sostanziali ai sensi del D.lgs. 152/2006. A tal fine, si evidenzia che l’art. 5 del D.lgs. 152/2006 definisce modifica: la variazione di un piano, programma, impianto o progetto approvato, compresi, nel caso degli impianti e dei progetti, le variazioni delle loro caratteristiche o del loro funzionamento, ovvero un loro potenziamento, che possano produrre effetti sull'ambiente; modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto: la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto, dell'opera o dell'infrastruttura o del progetto che, secondo l'autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente. In particolare, con riferimento alla disciplina dell'autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attività per la quale l'allegato VIII indica valori di soglia, è sostanziale una modifica che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa. Sanzioni Oltre alle sanzioni previste da altre normative e fatta salva la potestà sanzionatoria delle Regioni, Province e Comuni, l’art. 44 del D.lgs. 28/2011 introduce nuove sanzioni a carico del titolare dell’impianto. Le sanzioni sono diverse a seconda del titolo autorizzatorio richiesto per la realizzazione dello specifico impianto. In particolare: 6.1. ai sensi dell’art. 44 del decreto in esame, nel caso in cui la costruzione e l’esercizio di opere e impianti venga fatta in assenza dell’autorizzazione unica, è prevista l’applicazione al proprietario dell’impianto, in solido con l’esecutore delle opere e il direttore dei lavori di una sanzione amministrativa pecuniaria che varia da € 1.000 a € 5.000. In aggiunta alla sanzione pecuniaria, è previsto un obbligo di ripristino dello stato dei luoghi (i.e. demolizione dell’impianto). 6.2. Nel caso in cui siano realizzati impianti in assenza dell’esperimento della PAS o in difformità a quanto dichiarato, il proprietario dell’impianto, l’esecutore delle opere e il direttore dei lavori sono tenuti in solido al pagamento, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, di una somma che varia da un minimo di € 500 ad un massimo di € 3.000. Anche per tale ipotesi, è previsto l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi. 6.3. E’ prevista l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria in caso di violazione di una o più prescrizioni stabilite con l’autorizzazione o con gli atti di assenso che accompagnano la PAS. La sanzione è pari ad un terzo dei valori minimi di cui sopra (€ 1.000 o € 500) e ad un terzo dei valori massimi (€ 5.000 o € 3.000). Come si nota, il comune denominatore delle disposizioni normative sopra riportate sta: nella individuazione di una responsabilità solidale del proprietario dell’impianto, l’esecutore delle opere e direttore dei lavori e nella previsione del ripristino dello stato dei luoghi.

______________________________ [1] Corte costituzionale sentenze nn. 364/2006, 382/2009, 119/2010, 124/2010, 107/2011. [2] Tar Puglia 17 dicembre 2009, n. 3173.

(pubblicato il 22.4.2011)