Sommario
1. I principi ante codice per l’autonomia del rimedio risarcitorio e l’art. 30 c.p.a.
2. La riaffermata centralità dell’azione impugnatoria.
3. La specificità della giurisdizione amministrativa.
4. L’importanza della elaborazione giurisprudenziale.
5. Coordinamento di tutele più che coordinamento delle azioni: un’ipotesi di «convergenze parallele».

1. I principi ante codice per l’autonomia del rimedio risarcitorio e l’art. 30 c.p.a.
L’importanza della decisione dell’A.P. n. 3 del 2011 sui rapporti tra tutela risarcitoria ed azione di annullamento nel processo amministrativo risiede nella completezza, e, direi, nel pragmatismo didattico con cui è stato affrontato il tema, assolvendo ad una funzione ricognitiva, interpretativa ed applicativa.
Sotto il primo aspetto l’A.P., occupandosi di una fattispecie ante codice, e, quindi «consapevole dell’inapplicabilità delle norme del codice, entrato in vigore il 16 settembre 2010», ha inteso dimostrare come la soluzione codicistica sia stata la positivazzazione di principi desumibili dal sistema normativo previgente. In tal senso non è di certo risolutiva la definizione dell’azione di risarcimento dei danni nel sistema della giustizia amministrativa, risalente alla sentenza 6 luglio 2004, n. 204, che si presta a diverse letture, essendo stata invocata dai sostenitori della pregiudiziale amministrativa: «uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio e/o conformativo, da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione». L’A.P. fa perno, invece, sulla evoluzione della legislazione sul procedimento amministrativo, sulla disciplina delle azioni nei confronti del silenzio, e richiama in particolar modo l’art. 21 octies introdotto dall’art. 14 della legge n. 15 del 2005, per attestare che, ancor prima del codice, si era registrato il superamento della esclusività della tutela di annullamento ove fossero state percorribili altre e più appropriate forme di tutela.
La conseguenza di siffatta tendenza legislativa – si legge nella decisione dell’A.P. – è stata quella di pervenire ad un sistema delle tutele «duttile»: «in definitiva, l’evoluzione del diritto amministrativo, già nel sistema normativo anteriore al codice del processo amministrativo, si è orientata in senso opposto alla praticabilità di una soluzione rigidamente processuale che imponga la proposizione del ricorso di annullamento quale condizione per accedere alla tutela risarcitoria anche quando la sentenza costituiva non sia, o non sia più, necessaria ed utile per soddisfare l’interesse sostanziale al bene della vita».
Ecco allora la soluzione codicistica, che ha ridefinito il rapporto tra domanda di annullamento e domanda risarcitoria, spostandolo dal «terreno processuale a quello sostanziale». «La mancata promozione della domanda impugnatoria non pone un problema di ammissibilità dell’actio damni ma è idonea a incidere sulla fondatezza della domanda risarcitoria».
La disciplina del c.p.a. (art. 30) ammette l’azione di condanna risarcitoria, distinta ed autonoma dall’azione di annullamento (art. 29), esercitabile in un termine diverso e più lungo, attraverso però un temperamento processuale delle tutele: l’actio damni esercitata autonomamente, senza il previo esercizio dell’azione di annullamento, deve però essere valutata e decisa dal giudice (3° comma) avuto riguardo al comportamento complessivo delle parti. Va comunque escluso il risarcimento dei danni «che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti».
In tal modo - spiega l’A.P. - piuttosto che porre l’accento sulla ingiustizia del danno, viene in considerazione il principio di causalità. Se l’omesso esercizio dell’azione di annullamento ha inciso sulla esistenza del danno (rapporto di causalità) la illegittimità provvedimentale non può essere apprezzata in sè ai fini dell’imputazione del danno.
Si realizza, così, il necessario temperamento all’autonomia processuale delle tutele, cogliendo una dipendenza sostanziale, come fatto da apprezzare in concreto, tra rimedio impugnatorio e azione risarcitoria.
Il tema viene sviluppato ed approfondito dall’A.P. attraverso il riferimento agli istituti civilistici contenuti negli artt. 1218, 1223 e 1227 del c.c.. alla luce delle clausole generali di buona fede e correttezza di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c. e, soprattutto, in funzione del principio di solidarietà sociale sancito dall’art. 2 Cost.. Viene in particolar modo rivisitato dall’A.P «il principio dell’inesigibilità ex bona fide» delle condotte processuali, e cioè l’affermazione che non rientrerebbe fra i doveri del danneggiato quello di agire giudizialmente contro il debitore per ridurre un danno che potrebbe essere evitato attraverso lo spontaneo adempimento.
In tal senso assume particolare rilievo il riferimento dell’A.P. alla più moderna concezione dell’abuso del diritto, applicabile anche in chiave processuale, ed all’elaborazione della figura dell’abuso del processo, la cui più larga accezione può ricomprendere la scelta di strategie difensive incompatibili con i principi di correttezza, buona fede e solidarietà.
Nel divieto di abuso del processo vengono quindi fatte rientrare le scelte processuali di tipo omissivo, tali da costituire comportamenti apprezzabili ai fini della esclusione o della mitigazione del danno.
Applicando siffatti principi, l’A.P. dà ragione della razionalità della soluzione codicistica nel senso che, pur rimanendo nella potestà del ricorrente la facoltà di non esercitare l’azione caducatoria nel processo, la mancata impugnazione del provvedimento amministrativo può essere ritenuta dal Giudice un comportamento contrario a buona fede, e comunque concorrente o determinante alla insorgenza del danno.
Si tratterà allora di indagare se una tempestiva reazione avrebbe evitato o mitigato il danno.
Nella sua funzione esemplificativa e/o applicativa l’A.P. fa espresso riferimento alla fattispecie in cui possa essere riconosciuta come «opzione discrezionale ragionevole e non sindacabile» la decisione del ricorrente di non utilizzare lo strumento impugnatorio. Si tratta di tutte quelle evenienze ostative, che, in termini fattuali e pragmatici, impediscono al ricorrente di difendere il bene della vita attraverso l’azione caducatoria: un provvedimento amministrativo immediatamente eseguito con effetti irreversibili, un diniego o una autorizzazione a terzi, che hanno una efficacia limitata o che esauriscono i loro effetti nell’arco temporale di una giornata, un atto o un comportamento omissivo che pur avendo effetti ultronei hanno comunque inciso in maniera esaustiva sulla situazione giuridica dell’interessato.
Si tratta di un allargamento delle opzioni di tutela rispetto a quanto già espressamente previsto dal Codice (art. 34) con riferimento all’ipotesi della tempestiva impugnazione del provvedimento. Anche in questo caso possono verificarsi nel corso del giudizio situazioni fattuali ostative al soddisfacimento della posizione azionata attraverso la domanda di annullamento. La norma del c.p.a. prevede che il ricorrente possa quindi accertare la illegittimità dell’atto solo ai fini risarcitori.
L’articolato ragionamento e le conclusioni cui perviene l’A.P. sulla vexata quaestio della pregiudiziale amministrativa, sia come prospettazione ricognitiva, ma soprattutto come esplicazione della portata e dei limiti della disciplina codicistica, non possono che trovare piena condivisione.
In ripetuti contributi («Pregiudiziale amministrativa: La recta ratio e la misura che la definisce», in Giustzia-amministrativa.it, Dicembre 2009; «Giustizia amministrativa sotto tutela: dalla polifonia dei toni allo scontro tra giurisdizioni», in Giustamm.it, maggio 2009) chi scrive ebbe ad invocare un intervento chiarificatore nel redigendo (all’epoca) Codice per «ripristinare i confini» ed evitare quel fenomeno della «ribellione» degli istituti giuridici al ruolo loro assegnato dai giuristi.

2. La riaffermata centralità dell’azione impugnatoria
La soluzione seguita – è mia convinzione – fa salva la centralità dell’azione impugnatoria e della tutela caducatoria nell’ambito della giurisdizione amministrativa, cui la legge conferisce il potere di derivazione costituzionale (art. 113) di «annullare gli atti della pubblica amministrazione». L’annullamento dell’atto illegittimo è un principio costituzionale, laddove il risarcimento del danno è solo un «effetto, eventuale, demandato alla legge ordinaria» (De Nictolis).
La primazia dell’azione di annullamento nel sistema di giustizia amministrativa è efficacemente scolpita dall’A.P. nell’affermazione che il ricorso per annullamento «è il mezzo di cui l’ordinamento giuridico processuale dota i soggetti lesi da un provvedimento illegittimo proprio per evitare che quest’ultimo produca conseguenze dannose. Ne deriva che l’utilizzo del rimedio appropriato, coniato dal legislatore proprio al fine di raggiungere gli obiettivi della tutela specifica delle posizioni incise e della prevenzione del danno possibile, costituisce, in linea di principio, condotta esigibile alla luce del dovere sociale di solidale cooperazione di cui alla norma civilistica in esame».
D’altro canto in una lettura sistematica del c.p.a. sovviene l’espressa affermazione sancita nel secondo comma dell’art. 34, secondo cui il g.a. non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento.
Rispetto alla prevalenza dell’azione di annullamento, l’autonomia della domanda risarcitoria sancita dall’art. 30, comma terzo, si atteggia come un rimedio derogatorio, e, sostanzialmente residuale. Nella medesima direzione, cioè in termini squisitamente pragmatici e non certo potestativi, si colloca la previsione (art. 34, 3° comma) del potere-dovere attribuito al giudice, nel corso del giudizio, di limitarsi ad accertare l’illegittimità dell’atto, senza una inutile pronuncia demolitoria, se sussiste l’interesse del ricorrente ai fini risarcitori.
Se un rilievo può essere rivolto alla pur condivisibile decisione dell’A.P. è quello di aver svolto l’intero ragionamento esplicativo della necessaria subordinazione dell’azione risarcitoria rispetto all’azione di annullamento, utilizzando esclusivamente istituti di stampo privatistico, attraverso il riferimento al rapporto creditore-debitore ed ai principi di correttezza, buona fede e solidarietà. Un approccio al tema che ha consentito una chiave di lettura della decisione dell’A.P. come di una consapevole opera di «civilizzazione» dell’interesse legittimo.
Orbene, è indubitabile che, a seguito della riconsiderazione dell’interesse legittimo come situazione giuridica sostanziale, si è pervenuti ad una ridefinizione dell’oggetto del processo amministrativo in funzione della piena ed effettiva tutela dell’interesse del ricorrente anche attraverso una pluralità dei rimedi ammissibili.
E, tuttavia, non va ignorato che l’interesse legittimo è un istituto che accomuna la tutela dell’interesse pubblico e di quello privato, che l’esercizio di alcune facoltà insite nella situazione giuridica che si qualifica come interesse legittimo sono dal legislatore sottoposte al preventivo scrutinio dei pubblici poteri, e che la ragion d’essere di un giudice amministrativo «diverso» dal g.o., con una sua specificità risiede nell’attribuzione al g.a. del sindacato sul corretto esercizio della funzione pubblica. Tale sindacato si realizza, principaliter, con l’intervento caducatorio, quindi, con l’esplicazione di quella funzione conformativa rispetto al futuro esercizio dell’azione della p.a., che serve a realizzare la giustizia nell’amministrazione.

3. La specificità della giurisdizione amministrativa
Il principio dispositivo che regge il processo amministrativo e la soddisfazione dell’interesse individuale non può in nessun caso fare velo sulla tipicità di un «giudice del pubblico potere», cioè di un giudice della ponderazione degli interessi individuali e collettivi, dei conflitti delle nuove autonomie, di un «giudice naturale dell’interesse pubblico nell’economia».
In funzione di questo ruolo e di questi compiti, nella sua relazione inaugurale il Presidente de Lise, nel rivendicare l’importanza della giurisdizione amministrativa, ha affermato che «con le sue pronunce, ma anche con i modi e i tempi del suo processo, il giudice amministrativo può apportare un contributo di semplificazione; può favorire l’attuazione e l’accelerazione dei cambiamenti; può costituire, considerata la ricaduta sociale ed economica delle sue decisioni, un fattore di sviluppo e di competitività, di crescita e di modernizzazione del Paese».
«Ma il giudice amministrativo – ha sottolineato de Lise – non è solo il giudice dell’economia … E’ il giudice delle regole generali e quello dei nuovi diritti del cittadino nei confronti dei poteri pubblici. Non verifica solo la legittimità dei rapporti tra amministrazione e cittadino ma interviene anche in quelli tra le amministrazioni, assumendo, come canone di composizione dei conflitti, non solo il rispetto della legalità ma anche la reciproca e leale collaborazione alla quale devono conformare la loro attività gli enti chiamati alla tutela dell’interesse pubblico, a qualsiasi livello esso si esegua».
Con questa prospettiva l’art. 103 Cost. considera il giudice amministrativo come l’organo che ha istituzionalmente giurisdizione «per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi».
Con questa sottolineatura, e con il recupero della «specificità» della giurisdizione amministrativa e della salvaguardia del ruolo del g.a. può ritenersi positivamente perseguito dal legislatore quell’auspicato superamento «regolato» (Garofoli) della disputa sulla pregiudiziale amministrativa, che ha registrato una non proficua contrapposizione tra le giurisdizioni.
In un quadro più complessivo, che tiene conto anche della rilevanza pubblicistica della giurisdizione amministrativa, e nella logica dei rapporti tra azione di annullamento e domanda risarcitoria ben si inserisce la previsione di un termine decadenziale (abbreviato) di 120 giorni per azionare la pretesa risarcitoria. E questo non solo per garantire la irrinunciabile stabilità dell’azione amministrativa e della legittimità del provvedimento amministrativo, ma altresì per una sua intrinseca coerenza con il sistema complessivo della giustizia amministrativa. Con il superamento infatti della prescrizione ordinaria, il termine decadenziale – per essere legittimato – andava in qualche modo rapportato ai termini previsti per l’azione di annullamento (principio di non contraddizione, secondo Maruotti).
Il termine di 120 giorni coincide con quello più lungo del ricorso straordinario al Capo dello Stato e poco importa nella logica di sistema che siffatto rimedio, che ha ormai definitivamente acquisito una dignità giurisdizionale, non sia esperibile per tutte le materie e settori della giustizia amministrativa.

4. L’importanza della elaborazione giurisprudenziale
Naturalmente non possono essere sottaciuti gli aspetti problematici di una soluzione la cui dichiarata finalità è stata quella di «suggellare – afferma l’A.P. - un punto di equilibrio capace di superare i contrasti ermeneutici – tra le due giurisdizioni e, in parte, anche in seno ad ognuna di esse».
Afferma l’A.P., riecheggiando una argomentazione emersa in occasione di un Convegno svoltosi a Lecce nel 2007, che il danno che legittima l’azione risarcitoria in mancanza di un’azione impugnatoria, non è cagionato dal provvedimento in sé stesso, «ma da un fatto, ossia da un comportamento, in seno al quale rilevano anche le condotte precedenti e successive all’atto».
Nello stesso ordine di idee si è sostenuto che con l’azione risarcitoria il privato persegue «l’interesse succedaneo di natura compensativa», che il legislatore gli attribuisce, rispetto al quale la conoscenza dell’atto illegittimo si inserisce in una sequenza più complessa (Varrone).
Ora, ancorchè si voglia prescindere dalla identificazione del fatto illecito con l’atto, espressione dell’esercizio del potere e regolatore degli interessi (per il giudice penale l’illegittimità dell’atto è elemento costitutivo della fattispecie di reato), rimane priva di risposta una domanda: qual è il destino di quell’atto, che ha concorso in qualche maniera a definire il fatto illecito attraverso l’accertamento della sua illegittimità? La questione non si pone nella ipotesi in cui il provvedimento abbia esaurito i suoi effetti, sicchè non sussiste alcun interesse alla sua rimozione: residua un semplice fatto storico e/o documentale di un comportamento contra ius.
La questione rimane aperta invece per gli atti e provvedimenti regolatori di una molteplicità di interessi, che, per accadimento anche non dipendente dalla volontà di un destinatario, non sono stati incisi da una domanda caducatoria, e continuano (potenzialmente) a dispiegare i loro effetti nel mondo giuridico come «provvedimenti atomisticamente intesi». Acclarata la illegittimità di detti atti rimane ferma la loro esecutività con effetti su altre situazioni soggettive e l’unica prospettiva è l’improbabile esercizio dell’autotutela da parte della p.a..
Sotto altro profilo occorrerà verificare alla luce dell’esperienza concreta, e, naturalmente, attraverso l’elaborazione giurisprudenziale, la tenuta della formula «volutamente ambigua» del 3° comma dell’art. 30 circa l’esclusione del risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, «anche attraverso il ricorso agli strumenti di tutela previsti». Formula che ha subito varie rimodulazioni, a far tempo dalla proposta della Commissione codice per finire al testo approvato in via definitiva dal Governo, passando attraverso la proposta contenuta nel parere della Commissione Giustizia. «Appare evidente – si legge nel commentario al codice a cura di Caringella-Protto – come sul punto il legislatore non sia riuscito ad esprimere un orientamento chiaro ed univoco, preferendo ricorrere a formule ambigue che lasciano all’interprete la soluzione del problema».
La posizione dell’A.P. sul punto è netta: «la scelta di non avvalersi delle forme di tutela specifica e non (comparativamente) complessa che, grazie anche alle misure cautelari previste dall’ordinamento processuale, avrebbe plausibilmente (ossia più probabilmente che non) evitato, in tutto o in parte il danno, integra violazione dell’obbligo di cooperazione, che spezza il nesso causale e, per l’effetto, impedisce il risarcimento del danno evitabile».
In pratica l’omessa tempestiva azione di annullamento esclude un danno risarcibile.
E, tuttavia, sembra residuare un margine di apprezzamento del Giudice circa l’influenza causale dell’omesso esercizio dell’azione demolitoria sulla produzione della situazione dannosa lamentata. Ciò perché la stessa A.P. fa riferimento ad un giudizio di probabilità circa l’incidenza del comportamento omissivo sul danno che si sarebbe potuto evitare «in tutto o in parte».
L’aspetto più significativo della decisione dell’A.P. va però ricercato nell’affermazione che la mancata proposizione del ricorso per l’annullamento deve essere apprezzata dal g.a. nel quadro di una valutazione più ampia «del comportamento complessivo della parte in seno al quale detta omissione processuale si colloca».
Con questa affermazione e con la successiva precisazione, l’A.P. prende posizione nel dibattito sviluppatosi in relazione all’ampiezza dell’onere previsto dalla formula escludente il risarcimento del danno.
Ciò anche in relazione alla espressione letterale della formula dopo le modifiche che hanno comportato la sostituzione del termine «può escludere» “con «esclude» e dall’eliminazione del riferimento all’invito all’autotutela ai fini dell’assolvimento dell’onere di diligenza del danneggiato.
«Andrà allora ponderata la concorrente rilevanza eziologica spiegata dal mancato utilizzo di rimedi e condotte» anche al di là del ricorso impugnatorio finalizzato all’annullamento del provvedimento amministrativo: «come l’attivazione del rimedio dei ricorsi amministrativi e la proposizione di tempestive istanze volte a sollecitare la rimozione o la modificazione in autotutela del provvedimento illegittimo, in una agli ulteriori comportamenti diligenti idonei ad incidere in senso favorevole sul rapporto amministrativo oggetto del provvedimento illegittimo». Viene fatto espresso riferimento all’art. 243 bis del Codice dei contratti pubblici.
Ed a tal proposito rimane il rammarico della mancata estensione – propugnata da chi scrive – dell’istituto del preavviso di ricorso al processo amministrativo in generale.
La conclusione è quindi che rimangono ben ristretti gli spazi nei quali il titolare di una situazione di interesse legittimo possa rivendicare un risarcimento danni avendo omesso di attivare nei termini e nei modi plurimi che l’ordinamento gli concede tutte quelle azioni (tipiche) ed iniziative (atipiche) per far caducare la fonte della sua situazione dannosa: il provvedimento amministrativo illegittimo.
Ed è per questo che un commentatore della disciplina codicistica ha finito per concludere che «al ricorrente converrà quasi sempre impugnare il provvedimento lesivo anche quando intende poi indirizzare la sua azione verso la tutela risarcitoria, ma ciò non significa introdurre una sorta di “pregiudiziale mascherata”, ma vuol dire evitare, come avviene nell’ordinamento comunitario, che l’azione risarcitoria autonoma possa essere utilizzata per mascherare una ormai tardiva azione di annullamento» (Chieppa).
Una precisazione dell’A.P. riguarda il sistema probatorio per verificare il leale comportamento del soggetto richiedente il risarcimento danni. A questo punto ritorna in evidenza la peculiarità del processo amministrativo, a differenza di quello civile, imperniato sul metodo acquisitivo che permea l’operatività del principio dispositivo (art. 63, secondo comma). La qual cosa sta a significare che il giudice amministrativo potrà effettuare la valutazione imposta dall’art. 30, terzo comma, del c.p.a senza necessità di domanda e/o eccezioni di parte, ma acquisendo anche d’ufficio elementi di prova. Tutto ciò per formarsi il convincimento «se il presumibile esito del ricorso di annullamento e degli altri strumenti di tutela avrebbe, secondo un giudizio di causalità ipotetica basato su una logica probabilistica che apprezzi il comportamento globale del ricorrente, evitato in tutto o in parte il danno».
Una potestà non di poco conto riconosciuta al g.a. che diventa arbitro, in virtù del principio della «causalità ipotetica», della «pregiudiziale amministrativa. Ed infatti, utilizzando come mezzo di prova anche le presunzioni ex art. 2727 e segg. c.c., il g.a. dovrà valutare altresì se la illegittimità dell’atto, accertata in sede risarcitoria, «avrebbe portato all’annullamento dello stesso» ed in ogni caso se le «misure provvisorie adottabili in corso di giudizio o ante causam» avrebbero mitigato o ridotto il danno.
Una siffatta verifica risulterà invece estremamente semplificata nella ipotesi in cui la decisione della parte di non utilizzare il rimedio impugnatorio «sia frutto di un’opzione discrezionale ragionevole e non sindacabile in quanto l’interesse all’annullamento oggettivamente non esista, sia venuto meno e, in generale, non sia adeguatamente suscettibile di soddisfazione».
Si tratta di tutte quelle fattispecie in cui pragmaticamente e fenomenicamente l’avvenuta esecuzione dell’atto amministrativo abbia esaurito i suoi effetti, consumato il potere impugnatorio in tutte le sue opzioni o il tempo del processo abbia reso impossibile, in termini reali, una tutela ripristinatoria.
Anche per queste evenienze, e pur essendo riconosciuta «un’opzione discrezionale ragionevole e non sindacabile», spetterà al g.a. effettuare quella valutazione di oggettività per ritenere del tutto superfluo o superato l’effetto demolitorio del provvedimento e la legittimità della domanda surrogatoria di risarcimento danni.

5. Coordinamento di tutele più che coordinamento delle azioni: una ipotesi di «convergenza parallele»
La conclusione di una siffatta impostazione è stata riassunta dall’A.P. nell’affermazione che, con la formula positivizzata nell’art. 30, terzo comma, si è realizzato un «cooordinamento non processuale ma sostanziale, tra il rimedio caducatorio e quello risarcitorio».
«In questi termini – rileva l’A.P., richiamando una espressione dottrinaria – si può parlare di un coordinamento delle tutele più che di un coordinamento delle azioni».
Ma proprio questa specificazione, che denota il non facile sforzo di finalizzare la coesistenza di plurime e distinte tutele nella unitarietà del sistema della giustizia amministrativa, ha richiamato alla memoria la formula delle «convergenze parallele».
Uno statista, che univa ad una grande cultura giuridica un acume politico non comune, Aldo Moro coniò negli anni ’60 una formula politica che destò meraviglia ed un acceso dibattito: « il governo delle convergenze parallele»: un rompicapo dal punto di vista lessicale (Pallotta), che aveva lo scopo di assecondare una evoluzione politica in fieri promuovendo la promozione di un governo «impossibile». Occorreva riuscire a far convergere nell’appoggio al Governo, per superare una grave situazione di stallo del Paese, culture politiche diverse e sino ad allora contrapposte, garantendo, al contempo, la distinzione e la rivendicata diversità delle rappresentazioni politiche.
Mi sembra che un analogo sforzo sia stato realizzato nello specifico, con una pragmatica ma articolata convergenza di esigenze di tutela, salvaguardando al contempo la essenzialità del rimedio impugnatorio, quale strumento fondamentale per salvaguardare l’azione di annullamento dell’atto amministrativo illegittimo, identificativa della peculiarità della giurisdizione amministrativa.
L’auspicio è che la convergenza parallela di più tutele in funzione della unicità sostanziale dell’azione impugnatoria nel processo amministrativo possa funzionare come quel governo delle «convergenze parallele», e che si riveli – come riconosciuto a posteriori – l’uovo di Colombo per prospettive nuove e di ampio respiro al servizio del Paese.

(pubblicato il 13.4.2011)