Settimio Papini, Comitato Acqua Pubblica di Arezzo, in
persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi
dall'avv. Sandro Ponziani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.
S. Pagliai in Firenze, viale dei Mille 15;
contro
Autorità di Ambito Territoriale Ottimale n. 4
– Alto Valdarno, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Luca Capecchi, e Stefano Pasquini, con
domicilio eletto presso lo studio del primo in Firenze, via Bonifacio Lupi
20;
nei confronti di
Nuove Acque S.p.A., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti
Danilo Tassan Mazzocco, Giorgio Lezzi e Francesco Nocentini, con domicilio
eletto presso lo studio dell’avv. Luca Capecchi in Firenze, via Bonifacio
Lupi 20;
per l'annullamento
previa sospensione
dell'efficacia,
della delibera n. 8 dell'Assemblea
dell'Autorità di Ambito Territoriale Ottimale n. 4 – Alto Valdarno
8AATO.4), in data 09.02.2009, dichiarata immediatamente esecutiva, nonché
di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi, antecedenti e
conseguenti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli
atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Ambito Territoriale
Ottimale n. 4 – Alto Valdarno e della Nuove Acque S.p.A.;
Viste le
memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore
nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2010 il dott. Pierpaolo Grauso
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto
e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con atto di costituzione depositato l’11 e
notificato il 13 novembre 2009, Settimio Papini ed il Comitato “Acqua
pubblica” di Arezzo trasponevano in sede giurisdizionale, a seguito di
opposizione dei controinteressati, il ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica da essi proposto avverso la delibera n. 8 del 9 febbraio
2009, con cui l’Autorità di Ambito Territoriale Ottimale n. 4 “Alto
Valdarno” aveva adottato una serie di misure volte a fronteggiare gli
effetti della dichiarazione di illegittimità degli artt. 14 co. 1 l. n.
36/94 e 155 co. 1 primo periodo D.Lgs. n. 152/06 pronunciata dalla Corte
Costituzionale con sentenza n. 335 dell’8 ottobre 2008, e, segnatamente,
aveva disposto: un intervento di riarticolazione tariffaria in ordine agli
effetti della predetta sentenza n. 335/08 sul Piano d’ambito, e per
sostenere i maggiori oneri conseguenti all’aumento del costo di acquisto
dell’acqua; l’aumento della tariffa acquedotto e la corrispondente
riduzione della tariffa domestica residenti, l’adeguamento e la modifica
delle tariffe relative ad altre categorie di utenza; la riarticolazione
delle tariffe di fognatura e depurazione per tutte le categorie di utenza;
un incremento una tantum della quota fissa del servizio idrico
integrato per tutte le categorie di utenza; la sollecitazione a Nuove
Acque S.p.A., gestore del servizio idrico integrato, affinché comunicasse
gli elenchi degli utenti non collegati a depuratore, o collegati a
depuratore inattivo, ed a sospendere nei confronti di costoro la
fatturazione della quota di depurazione e/o provvedere agli eventuali
rimborsi; la riarticolazione tariffaria onde portare l’andamento annuo
della quota fissa al medesimo andamento della tariffa media prevista dal
Piano d’ambito.
Ribadito integralmente il contenuto del ricorso
straordinario e degli undici motivi in diritto ivi articolati, i
ricorrenti concludevano per l’annullamento – previa sospensiva – della
delibera impugnata e degli atti ad essa presupposti e consequenziali,
compresa la successiva delibera n. 19 del 22 aprile 2009, recante una
lieve diminuzione della tariffa di fognatura, inidonea ad assorbire il surplus dei ricavi generato dalla delibera n. 8/09.
Costituitisi in giudizio l’A.A.T.O. n. 4 e la Nuove Acque S.p.A., che
resistevano al gravame, nella camera di consiglio del 3 dicembre 2009 i
ricorrenti dichiaravano di rinunciare alla domanda cautelare. Nel merito,
la causa veniva discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica
udienza del 20 maggio 2010, preceduta dal deposito di memorie difensive.
DIRITTO
1. L’oggetto principale della presente
impugnazione – trasposta dalla sua sede originaria di ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica, ai sensi dell’art. 10 D.P.R.
n. 1199/71 – è costituito dalla delibera n. 8 del 9 febbraio 2009, con cui
l’assemblea dell’A.A.T.O. n. 4 “Alto Valdarno”, preso atto della
sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 14
co. 1 legge n. 36/94 e 155 co. 1 D.Lgs. n. 152/06 (sentenza Corte Cost. 8
ottobre 2008, n. 335), e visti i risultati dell’istruttoria volta ad
individuare le soluzioni occorrenti per “eliminare gli effetti”
(sic) della predetta dichiarazione di incostituzionalità, ha
approvato una serie di misure, fra le quali l’incremento una tantum della quota fissa del servizio idrico integrato per tutte le categorie di
utenza, dichiaratamente finalizzato a compensare i minori ricavi relativi
agli anni 2008 e 2009, nonché la riarticolazione della tariffa di
fognatura e depurazione per tutte le utenze ed, infine, la conferma
dell’aumento della tariffa di acquedotto, dell’adeguamento della tariffa
domestica per non residenti e della modifica della tariffa per
conferimento bottini e percolati, già disposti con precedente
deliberazione assembleare n. 13 del 2008.
1.1. Pregiudizialmente, la
controinteressata Nuove Acque S.p.a. eccepisce il difetto di giurisdizione
del giudice adito sul presupposto che la controversia atterrebbe, in
definitiva, ai singoli rapporti di fonte contrattuale tra gli utenti ed il
gestore del servizio idrico integrato. La tesi non è tuttavia
condivisibile, atteso che il petitum sostanziale dedotto in
giudizio ha riguardo non all’infondatezza di una pretesa patrimoniale
azionata dal gestore del servizio sulla base dei rapporti obbligatori
individuali di utenza, bensì afferisce, a monte, alla legittimità del
provvedimento generale di determinazione della tariffa, situazione in
ordine alla quale la posizione fatta valere non può che essere qualificata
come di interesse legittimo (per tutte, cfr. Cass., SS.UU., 2 dicembre
2008, n. 28539).
1.2. In punto di legittimazione ed interesse al
gravame, i ricorrenti rivendicano, quanto al Papini Settimio, la qualità
di residente all’interno del territorio ricadente nell’Ambito Territoriale
n. 4, come tale utente del servizio idrico integrato gestito da Nuove
Acque S.p.a. e destinatario degli aumenti tariffari approvati con
l’impugnata delibera n. 8/09; il Comitato “Acqua pubblica”, dal canto suo,
asserisce di rappresentare gli interessi della collettività degli utenti
del servizio idrico integrato della provincia di Arezzo, disponendo di un
consistente numero di aderenti, ed essendosi fatto promotore da diversi
anni di molteplici iniziative pubbliche in materia, anche in
collaborazione con le amministrazioni locali, conformemente agli scopi
dichiarati nel proprio statuto. Relativamente alla posizione del Comitato,
va respinta l’eccezione di inammissibilità dell’impugnativa, sollevata
dalla difesa dell’A.A.T.O. n. 4.
È noto che, ai fini del
riconoscimento giurisdizionale della legittimazione ad impugnare atti
amministrativi in capo ad un comitato spontaneo di cittadini, occorre che
l’ente sia munito di un adeguato grado di rappresentatività, di un
collegamento stabile con il territorio di riferimento, e di un’azione
dotata di apprezzabile consistenza, anche tenuto conto del numero e della
qualità degli associati (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. VI, 25 giugno
2008, n. 3234; id., sez. V, 23 aprile 2007, n. 1830); occorre altresì che
l’attività del comitato si sia protratta nel tempo e che, quindi, il
comitato non nasca in funzione dell’impugnativa di singoli atti e
provvedimenti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 1001).
Nella specie, il possesso di tali requisiti può considerarsi dimostrato
dal Comitato “Acqua pubblica”, costituito in epoca ben anteriore
all’adozione della delibera impugnata, dotato di vaste finalità statutarie
in materia di gestione del servizio idrico integrato (prima fra tutte, la
“ripubblicizzazione” del servizio), e la cui stabilità – a dispetto della
forma della scrittura privata, prescelta per la costituzione – appare
adeguatamente attestata dalle iniziative dirette al conseguimento dello
scopo statutario principale, prima ancora che ad ottenere riduzioni
tariffarie e rimborsi in favore dell’utenza (si veda la rassegna stampa
prodotta dai ricorrenti); come risulta dalla corrispondenza in atti, il
Comitato ricorrente è, inoltre, interlocutore diretto dell’Autorità di
Ambito e del gestore Nuove Acque S.p.A. in ordine alla corretta
applicazione della normativa vigente in materia di erogazione del servizio
idrico, circostanza rivelatrice – unitamente al cospicuo numero di
aderenti – di idonea rappresentatività. Sulla scorta degli elementi
disponibili, al Comitato “Acqua pubblica” può dunque essere riconosciuto
il ruolo di portatore, in modo continuativo, di interessi diffusi radicati
nel territorio e, con esso, la legittimazione ad agire in giudizio a
tutela di quegli interessi.
1.3. Ancora in via pregiudiziale, le
difese resistenti eccepiscono – con prospettazioni pressoché coincidenti –
l’improcedibilità del ricorso, per effetto della sopravvenuta e non
tempestivamente impugnata deliberazione dell’A.A.T.O. n. 19 del 22 aprile
2009, la quale avrebbe introdotto una nuova articolazione tariffaria,
modificativa e non meramente consequenziale rispetto a quella approvata
con la delibera n. 8/09. In subordine, la controinteressata Nuove Acque
chiede dichiararsi l’inammissibilità e/o irricevibilità dell’atto di
costituzione in giudizio dei resistenti, nella parte in cui lo stesso
intenderebbe estendere la portata del giudizio nei confronti della
delibera n. 19/09.
L’eccezione è fondata nei termini di seguito
esposti.
Come già rilevato, al punto 1 b) la deliberazione n. 8 del 9
febbraio 2009 ha approvato, fra l’altro, un intervento di
“riarticolazione” della tariffa di fognatura e depurazione per tutte le
categorie di utenza, come da allegato n. 2 alla delibera medesima; la
tariffa, così approvata, è stata quindi espressamente modificata dalla
successiva deliberazione n. 19/09, il cui punto 3 lett. m) del capo
dispositivo reca l’approvazione di un nuovo modello tariffario, in
ossequio alle previsioni frattanto introdotte dalla legge n. 13/09. Ciò
posto, deve in prima battuta escludersi che il rapporto fra le due
delibere in questione sia tale, che l’annullamento della prima determini
l’automatica caducazione della seconda, a prescindere dall’autonoma
impugnativa di quest’ultima: com’è noto, l’invalidità c.d. ad effetto
caducante richiede, per operare, che fra due atti, pur appartenenti al
medesimo contesto procedimentale, sia ravvisabile un rapporto di
presupposizione/consequenzialità immediata, diretta e necessaria, nel
senso che l'atto successivo si pone come inevitabile conseguenza di quello
precedente, non comportando nuove ed ulteriori valutazioni di interessi;
nuove ed ulteriori valutazioni implicite, invece, nella deliberazione n.
19/09 la quale, nel modificare la tariffa precedentemente approvata,
realizza un vero e proprio intervento in autotutela, cui sono per
definizione estranei caratteri di doverosità. Ed anche a voler qualificare
come necessitata la modifica tariffaria approvata con la delibera n.
19/09, tale qualificazione potrebbe avere unicamente riguardo alla
conclamata esigenza dell’A.A.T.O. di adeguarsi alle sopravvenienze
normative, ferma restando l’assoluta autonomia concettuale, giuridica e
procedimentale fra il provvedimento modificativo e quello oggetto delle
modificazioni, il primo non costituendo certo una conseguenza inevitabile
del secondo.
Assodata l’inoperatività del principio di caducazione
automatica, invocato dai ricorrenti nei confronti della delibera n. 19/09,
deve ulteriormente rilevarsi che il ricorso straordinario trasposto nella
presente sede giurisdizionale era indirizzato avverso la deliberazione n.
8/09, nonché avverso gli atti alla stessa “presupposti, preparatori,
connessi, antecedenti e conseguenti”, con formulazione che, per
giurisprudenza costante, costituisce una mera clausola di stile, inidonea
a sostenere l’impugnazione nei confronti degli atti, presupposti o
consequenziali, non indicati in maniera espressa (Cons. Stato, sez. V, 16
settembre 2004, n. 6018; id. 15 settembre 2001, n. 4820; T.A.R. Liguria,
sez. II, 13 novembre 2008 n. 1989). L’inserimento nominativo della
delibera n. 19/09 fra i provvedimenti oggetto di gravame si rinviene, per
la prima volta, nell’atto mediante il quale i ricorrenti si sono
costituiti in giudizio dinanzi a questo tribunale, con inammissibile
ampliamento dell’oggetto dell’impugnazione inizialmente promossa in via
amministrativa: la trasposizione del ricorso straordinario implica,
infatti, il semplice trasferimento in sede giurisdizionale della lite, la
quale mantiene tuttavia la propria identità iniziale, salva la
proposizione di eventuali motivi aggiunti nel rispetto degli ordinari
termini di decadenza; per altro verso, ne discende che, anche a voler
convertire in autonoma impugnativa l’inserimento della delibera n. 19/09
fra gli atti impugnati, all’atto della costituzione ex art. 10
D.P.R. n. 1199/71, tale inserimento dovrebbe comunque considerarsi
tardivo, perchè di gran lunga posteriore alla scadenza del termine di
sessanta giorni dalla pubblicazione e, comunque, dalla piena conoscenza
dell’atto, risalente con certezza quantomeno a far data dalla notifica del
ricorso straordinario nel giugno 2009 (la delibera n. 19/09 è uno dei
documenti allegati al ricorso straordinario).
Ne discende
l’inammissibilità/irricevibilità dell’atto di costituzione nella parte in
cui estende l’impugnazione alla menzionata delibera n. 19/09, e, per
l’effetto, l’improcedibilità del gravame proposto avverso l’articolazione
tariffaria stabilita dalla pregressa delibera n. 8/09 per il periodo
successivo all’entrata in vigore delle modifiche introdotte dalla medesima
delibera n. 19/09. Come correttamente rilevato dai ricorrenti,
l’improcedibilità non opera, invece, relativamente agli effetti prodotti
dalla tariffa approvata con la delibera n. 8/09 prima delle modifiche in
questione, né riguarda il previsto aumento una tantum della quota
fissa, rispetto al quale la delibera n. 19/09 non ha apportato alcun
elemento di novità.
2. Circoscritto in tal modo l’ambito
dell’interesse processuale ancora suscettibile di rivendicazione, e
venendo al merito della controversia, con il primo motivo è denunciata la
violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi con
riferimento sia all’incremento una tantum della quota fissa della
tariffa idrica per gli anni 2008 e 2009, disposto con la deliberazione n.
8/09 al fine di compensare i minori ricavi dovuti alla sopravvenuta
dichiarazione di incostituzionalità degli artt. 14 co. 1 legge n. 36/94 e
155 co. 1 D.Lgs. n. 152/06; sia agli aumenti di vario tipo derivanti dalla
conferma di quanto già previsto dalla precedente delibera n. 13/08, ancora
una volta retroattivamente. Con il secondo motivo, viene dedotto che –
stando alla più volte menzionata declaratoria di incostituzionalità – il
gestore Nuove Acque S.p.A., malgrado non avesse alcun titolo per
pretendere le somme relative alla quota di depurazione, avrebbe continuato
a fatturarle, salvo chiedere ed ottenere dall’A.A.T.O. la sanatoria di
tale condotta illegittima mediante l’imposizione, retroattiva, dell’una
tantum sulla quota fissa anche a carico degli aventi diritto al
rimborso, come l’odierno ricorrente Papini. Con il terzo motivo, si
contesta che l’introduzione dell’una tantum possa giustificarsi,
come sostenuto nella delibera n. 8/09, con l’esigenza di fare fronte alla
copertura dei costi di servizi asseritamente resi, atteso che i relativi
importi, corrisposti dagli utenti di fatto non serviti dal depuratore,
sarebbero dovuti obbligatoriamente confluire nel fondo vincolato di cui
all’art. 155 D.Lgs. n. 152/06, e non essere destinati a finalità
differenti, peraltro non precisate. Con il quarto motivo, si lamenta
quindi che l’A.A.T.O., dopo essere già intervenuta sulla quota fissa con
la delibera n. 13/08, disponendo un incremento qualificato “straordinario
e non ripetibile”, sia nuovamente intervenuta sulla medesima voce
tariffaria con l’aumento una tantum riferito agli anni 2008 e 2009,
anch’esso “straordinario e non ripetibile”, oltretutto interamente
introitato dal gestore con la prima bolletta dell’anno 2009, anziché
essere ripartito nel corso dell’anno.
I motivi, che saranno esaminati
congiuntamente per ragioni di connessione, sono fondati.
2.1. Come già
ricordato, con la sentenza n. 335/08 la Corte costituzionale ha dichiarato
l’illegittimità degli artt. 14 co. 1 legge n. 36/94 e 155 co. 1 D.Lgs. n.
152/06, nella parte in cui prevedono che la quota di tariffa del servizio
idrico integrato riferita al servizio di depurazione sia dovuta dagli
utenti anche nel caso di mancanza o temporanea inattività dei relativi
impianti. Il presupposto della pronuncia è rappresentato dalla
configurazione della tariffa del servizio idrico integrato, in tutte le
sue componenti, alla stregua del corrispettivo di una prestazione
commerciale complessa avente la sua fonte nel contratto individuale di
utenza: nell’ottica del giudice delle leggi l’imposizione, quanto al
servizio di depurazione, di un obbligo di pagamento anche in mancanza
della relativa prestazione, contrasta con la chiara natura sinallagmatica
del rapporto fra gestore del servizio ed utente come delineato dal sistema
della legge n. 36/94 ed, ora, del D.Lgs. n. 152/06, incorrendo nel vizio
di irragionevolezza. Nella medesima prospettiva, la Corte ha altresì
escluso che il rapporto di corrispettività fra la quota ed il servizio di
depurazione sia comunque recuperabile attraverso la disposizione che
prevede la destinazione delle somme versate dagli utenti non serviti da
depuratori in un fondo vincolato all’attuazione del piano d’ambito,
quest’ultima non potendo essere qualificata, in senso tecnico, come
controprestazione contrattuale del pagamento della quota di tariffa
riferita al servizio di depurazione.
Tanto premesso, deve in primo
luogo osservarsi come la deliberazione n. 8/09, nello stabilire
l’incremento una tantum della quota fissa del servizio idrico
integrato, per tutte le categorie di utenza, presenti un chiaro contenuto
retroattivo nella misura in cui fa esplicitamente decorrere i propri
effetti, per l’anno 2008, dal 15 ottobre (data di pubblicazione della
sentenza n. 335/08) al 31 dicembre e, per l’anno 2009, dal 1 gennaio al 9
febbraio (data di esecutività della delibera medesima), a copertura dei
costi per servizi sostenuti nei periodi indicati e non più coperti dalla
tariffa a causa dei minori ricavi derivanti dalla sopravvenuta perdita
della quota per la depurazione, non più dovuta dagli utenti non serviti da
depuratore; se, del resto, lo scopo dichiarato della delibera è quello di
“eliminare gli effetti della sentenza della Corte Costituzionale 335/08
sul Piano di Ambito”, la destinazione dell’aumento straordinario della
quota fissa alla compensazione dei costi pregressi rimasti scoperti, in
modo da sostituire i ricavi venuti meno, indica inequivocabilmente
l’imputabilità dell’una tantum a periodi di esercizio antecedenti
all’adozione della delibera in questione, nel che consiste, appunto, la
denunciata retroattività del provvedimento impugnato.
Ora, nell’ambito
dell’azione amministrativa vige la regola generale dell’irretroattività,
espressione del principio di legalità e dell’esigenza di certezza dei
rapporti giuridici, la quale impedisce all’amministrazione di incidere
unilateralmente e con effetto ex ante sulle situazioni soggettive
del privato ed, a maggior ragione, opera in presenza di provvedimenti con
valenza regolamentare, quali sono gli atti di determinazione delle tariffe
dovute per i servizi locali: con riguardo a provvedimenti di tale natura,
il principio di irretroattività discende, infatti, direttamente dall’art.
11 delle preleggi, ed è derogabile unicamente per effetto di una
disposizione di legge pari ordinata, ma non anche in sede di esercizio del
potere regolamentare che è fonte normativa gerarchicamente subordinata,
con la conseguenza che solo in presenza di una norma di legge che a ciò
abiliti gli atti e regolamenti amministrativi possono avere efficacia
retroattiva (fra le altre, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 settembre 2008, n.
4301, e, sulla natura regolamentare dei provvedimenti di determinazione
delle tariffe, anche id., 6 aprile 2010, n. 1918). Non può allora
dubitarsi della illegittimità della misura compensativa introdotta,
ancorché in via straordinaria, dalla delibera n. 8/09, l’imposizione
retroattiva dell’una tantum non trovando conforto in alcuna
superiore previsione legislativa, e neppure, sul piano della legittimità,
nella giustificazioni addotte dall’amministrazione procedente e dal
gestore del servizio idrico integrato. In particolare, non è condivisibile
l’assunto dell’Autorità resistente, secondo cui l’aumento della tariffa
costituirebbe una sorta di atto vincolato, tenuto conto dell’obbligo di
riequilibrio gravante sulla gestione del servizio idrico integrato: la
possibilità di intervenire sulla tariffa in caso di scostamenti dal piano
finanziario e gestionale, pur prevista dal D.M. 1 agosto 1996, nel mentre
impone doverosa tempestività nei relativi accertamenti, non consente
infatti di derogare al principio di irretroattività della prestazione
imposta (così, espressamente, Cons. Stato n. 4301/08, cit.), di talché,
per le medesime considerazioni già svolte, non può che ribadirsi
l’illegittimità dell’una tantum deliberata dall’A.A.T.O. n. 4.
2.2.
Non può poi sostenersi che l’aumento della quota fissa della tariffa, per
il periodo dal 15 ottobre 2008 al 9 febbraio 2009, sia giustificato
dall’esigenza di fare luogo alla copertura di costi per servizi resi.
Rilevato, per inciso, che sul punto la delibera n. 8/09 è assolutamente
laconica e priva di qualsivoglia descrizione in merito alla natura delle
prestazioni cui sarebbe stata destinata la quota di depurazione
corrisposta dagli utenti non serviti da depuratore, la circostanza che
detta quota sia commisurata al costo di un servizio del quale, nella
pratica, l’utente non fruisce, non solo rende inesigibile il relativo
importo, ma rende altresì infondata la pretesa dell’A.A.T.O. che in ogni
caso detta quota concorra alla determinazione della tariffa complessiva,
dalla quale deve invece essere espunta; ed, in definitiva, è proprio la
conclamata assenza di corrispettività fra la quota di depurazione ed il
relativo servizio, per il caso di assenza o inattività degli impianti di
depurazione, che impedisce di ascrivere la quota in questione a copertura
di costi, come tali mai sostenuti dal gestore.
Del pari non può
parlarsi di mero conguaglio, giacché non si tratta di importi
corrispettivi di prestazioni rese, in ordine ai quali potrebbe ipotizzarsi
la necessità di un pareggio dei costi a consuntivo. D’altro canto, lo
stesso art. 155 D.Lgs. n. 152/06, nel testo anteriore alla dichiarazione
della sua parziale incostituzionalità, esigeva che la quota di tariffa
riferita al servizio di depurazione non goduto dagli utenti confluisse in
un fondo vincolato alla realizzazione del piano d’ambito (destinazione,
per inciso, nella specie non provata), e non nel finanziamento dei servizi
resi all’utenza; ma se, alla luce delle indicazioni fornite dal Corte
Cost. n. 335/08, siffatta destinazione vincolata non può a sua volta
costituire una forma di corrispettivo, analogamente qualsiasi prelievo
aggiuntivo nei confronti dell’utenza volto a sostituire le entrate venute
meno non avrebbe dovuto farsi gravare sulla tariffa che, lo si è detto,
rappresenta il prezzo di un servizio.
L’evidenziata illegittimità
dell’una tantum introdotta dalla delibera n. 8/09, non è
superabile, infine, in virtù dell’art. 8-sexies, aggiunto al D.L.
n. 208/08 dalla legge di conversione n. 13/09, il cui primo comma prevede
che gli oneri relativi alle attività di progettazione e di realizzazione o
completamento degli impianti di depurazione, nonché quelli relativi ai
connessi investimenti, come espressamente individuati e programmati dai
piani d'ambito, costituiscono una componente vincolata della tariffa del
servizio idrico integrato, dovuta al gestore dall'utenza anche nei casi in
cui manchino gli impianti di depurazione o questi siano temporaneamente
inattivi, a decorrere dall'avvio delle procedure di affidamento delle
prestazioni di progettazione o di completamento delle opere necessarie
alla attivazione del servizio di depurazione, purché alle stesse si
proceda nel rispetto dei tempi programmati. Anche a tacere del fatto che
si tratta di normativa sopravvenuta rispetto alla delibera impugnata, le
resistenti non hanno fornito alcuna prova della sussistenza dei
presupposti legittimanti gli aumenti tariffari imposti dall’A.A.T.O. n. 4,
il che rende di per sé illegittimi gli aumenti stessi, e questo a
prescindere dalla (connessa, ma giuridicamente autonoma) questione
afferente alla spettanza dei rimborsi dovuti agli utenti a seguito della
sentenza n. 335/08, ora disciplinati dal secondo comma del medesimo art.
8-sexies.
3. Con il quinto motivo di gravame, i ricorrenti
sostengono che la delibera n. 8/09, nell’incrementare la quota fissa della
tariffa, si innesterebbe su un vizio di origine della quota fissa
medesima, la quale sarebbe stata aggiunta successivamente alla tariffa
media calcolata secondo il c.d. metodo normalizzato di cui al D.M. 1
agosto 1996. Con il sesto motivo, affermano quindi che gli incrementi
apportati alla quota fissa della tariffa e, prima ancora, le precedenti
determinazioni di quest’ultima, sarebbero illegittime per violazione del
c.d. metodo normalizzato.
Le censure sono inammissibili.
L’introduzione della quota fissa – cui la delibera n. 8/09 si è limitata
ad apportare un incremento – risale infatti alla originaria deliberazione
n. 18 del 20 dicembre 2000, mai tempestivamente gravata, ed è pertanto da
considerarsi inoppugnabile sia nell’an, sia nel quantum come
determinato dai provvedimenti anteriori a quello oggetto della presente
impugnativa.
4. Con il settimo motivo, i ricorrenti affermano che
la riarticolazione tariffaria contenuta nella delibera n. 8/09, siccome
volta al solo fine del recupero degli importi venuti meno per effetto di
Corte Cost. n 335/08, apparirebbe del tutto svincolata dal costi del
relativo servizio, in violazione del metodo normalizzato. La genericità
della deduzione non permette, tuttavia, di vagliare la fondatezza del
motivo, nella misura in cui nessuna macroscopica violazione del metodo
normalizzato emerge dal rapporto costi/ricavi posto a fondamento delle
nuove voci tariffarie.
5. Con l’ottavo motivo, i ricorrenti
lamentano che, pur essendo entrata in vigore la legge n. 13/09, di
conversione del D.L. n. 208/08, l’A.A.T.O. resistente non avrebbe ritirato
la rideterminazione tariffaria approvata con la delibera n. 8/09,
limitandosi, con la successiva delibera n. 19/09, ad introdurre una lieve
riduzione degli importi richiesti all’utenza, ma senza riassorbire il surplus di ricavi generato dalle delibera precedente.
In senso
contrario basti tuttavia osservare che, secondo i principi generali, il
giudizio sulla validità di un provvedimento amministrativo deve essere
formulato avuto riguardo ai parametri normativi vigenti al momento della
sua adozione, non incidendo sulla legittimità del provvedimento la
normativa allo stesso eventualmente sopravvenuta (tranne l'ipotesi
eccezionale di invalidità successiva introdotta da una norma sopravvenuta
espressamente retroattiva e nei limiti in cui ciò possa considerarsi
costituzionalmente legittimo: cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2003,
n. 3306). Ne discende che la conversione in legge, con modifiche, del D.L.
n. 208/08 non reagisce automaticamente sulla legittimità la delibera n.
8/09, giustificando, piuttosto, l’adozione di provvedimenti in autotutela
da parte dell’amministrazione; provvedimenti rappresentati, nella specie,
dalla delibera n. 19/09 (mediante la quale l’A.A.T.O. n. 4 ha, in effetti,
adeguato la tariffa d’ambito alla previsione introdotta dall’art.
8-sexies D.L. n. 208/08 cit.), nei cui confronti deve essere
ribadita la tardività di qualsiasi profilo di censura, mentre non forma
oggetto di alcuna specifica domanda l’accertamento della pur astrattamente
ipotizzabile responsabilità dell’Autorità resistente per il ritardo
nell’approvazione della nuova tariffa.
6. Il nono motivo è volto a
far valere il difetto di istruttoria nel quale sarebbe incorsa l’Autorità
d’ambito, con particolare riferimento alla rispondenza della nuova
articolazione tariffaria all’ammontare effettivo dei mancati ricavi della
gestione. La tesi è smentita dai documenti in atti, attestante
l’acquisizione da parte dell’A.A.T.O. n. 4 di tutti gli elementi necessari
per ricostruire, sul piano economico-finanziario, gli effetti della
sentenza n. 335/08 (si vedano, in particolare, i verbali del gruppo
tecnico e della commissione consultiva istituita al fine di coadiuvare il
Presidente dell’Autorità e l’Assemblea nei lavori di revisione triennale
del piano d’ambito). La circostanza che tali dati provengano dal gestore
del servizio idrico è una conseguenza ovvia della disponibilità, in capo
alla società Nuove Acque, della relativa documentazione, la cui
attendibilità non è messa in discussione dagli stessi ricorrenti, ed
analoghe considerazioni valgono per la formulazione delle diverse ipotesi
di lavoro e degli “scenari”, in ordine ai quali non è ravvisabile da parte
degli organismi deputati dell’A.A.T.O. un acritico recepimento, bensì,
come risulta dai verbali sopra menzionati, un’adeguata analisi comparativa
(quanto alla mancata presentazione preventiva degli elenchi delle utenze
non collegate a depuratori, la conoscenza del dato analitico può ben
considerarsi supplita, ai fini della rideterminazione tariffaria, da
quella – fornita dal Nuove acque sin dal 10 novembre 2008, con la nota n.
6035 – del fatturato complessivo riferibile a tali utenze, in relazione
alle quali è peraltro la medesima delibera n. 8/09 ad affermare l’obbligo
del gestore di non procedere ad ulteriori fatturazioni, ovvero al
rimborso, degli importi non dovuti).
7. Con il decimo motivo, i
ricorrenti sostengono che la delibera assembleare n. 9/09, avente ad
oggetto l’esame della deliberazione del Consiglio di amministrazione n.
4/09 unitamente a tutta la documentazione ivi descritta, avrebbe dovuto
precedere, e non seguire, la qui impugnata delibera n. 8/09. Come
correttamente eccepito dalla difesa della controinteressata Nuove Acque,
le due delibere nn. 8 e 9 del 2009 operano però in ambiti differenti, la
prima essendo intesa all’adozione degli interventi necessari per
l’immediato riequilibrio economico-finanziario della gestione del servizio
idrico integrato, laddove la seconda è programmaticamente diretta ad
affrontare, mediante provvedimenti futuri, le più generali ricadute della
sentenza n. 335/08 sul Piano d’ambito. In ogni caso, giova sottolineare
che, come già considerato sub 6, la delibera n. 8/09 risulta
assistita da autonome ed adeguate acquisizioni tecnico-documentali, tale
da renderla pienamente autosufficiente sotto il profilo motivazionale ed
istruttorio, di talché la pretesa inversione logica denunciata dai
ricorrenti resta comunque del tutto priva di rilievo.
8. Con
l’ultimo motivo, infine, è dedotto il difetto di motivazione della
delibera n. 8/09, la quale non esporrebbe le ragioni sottese alla
riarticolazione tariffaria ivi approvata. L’infondatezza del motivo è di
tutta evidenza, ove si consideri che il provvedimento è chiaramente
motivato attraverso il rinvio alle conclusioni dell’analisi effettuata dal
gruppo tecnico e dalla commissione consultiva, richiamate “a formare parte
integrante e sostanziale del deliberato”.
9. Nei limiti delle
considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, con
conseguente annullamento dell’impugnata deliberazione n. 8/09 nella parte
in cui stabilisce a carico degli utenti l’aumento una tantum della
quota fissa a decorrere dal 15 ottobre 2008, e fino al 9 febbraio 2009.
L’accoglimento non integrale delle censure, rivolte anche nei
confronti del rimanente contenuto dispositivo della medesima delibera n.
8/09, nonché della successiva deliberazione n. 19/09, giustifica la
compensazione fra le parti delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo regionale per la
Toscana, sezione II, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso nei
limiti di cui in parte motiva.
Spese compensate.
Ordina che la
presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così
deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Bernardo
Massari, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Primo Referendario,
Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/08/2010
(Art. 55, L.
27/4/1982, n. 186)
