1. Ragionevole durata del processo e inadeguatezza delle attuali modalità di svolgimento del processo amministrativo La “ragionevole durata” del processo è un precetto specificamente enunciato dall’art. 111 della Costituzione, che la legge è chiamata ad attuare dettando una disciplina ad esso ordinata. In quanto tale, ferma restando la necessità di composizione con gli altri principi costituzionali connotativi del “giusto processo”, non può essere ignorato, e anche ad esso vanno ispirate le modalità di svolgimento del procedimento giurisdizionale. Nella disciplina dettata dal codice di procedura civile per il processo davanti al tribunale ciò trova riscontro nella attribuzione di “tutti i poteri intesi al più sollecito e leale svolgimento del procedimento” (art. 175) al giudice preposto alla fase di istruzione della causa, che è distinta da quella di decisione, che fa seguito alla rimessione al collegio. E’ da aggiungere che nei più recenti interventi di riforma, in consonanza con esperienze maturate in altri paesi sulla scorta di riflessioni sulle tecniche di gestione razionale del processo[1], anche il legislatore italiano si è mosso nella direzione del rafforzamento del ruolo attivo del giudice, in modo che, investito sin dal principio della causa, ne possa governare lo svolgimento secondo scansioni e tempi prevedibili e trasparenti per le parti[2] Nel caso del processo amministrativo, la centralità tradizionalmente rivestita dal provvedimento impugnato, ha giustificato l’idea che il giudizio non avrebbe richiesto altro se non la conoscenza e valutazione di quell’atto alla luce dei motivi proposti con il ricorso. Da ciò una disciplina dello svolgimento che non prevede una funzione di governo del processo né scansioni di quest’ultimo, con tendenziale concentrazione dell’attività in sede di udienza di discussione e decisione della causa, di fronte al collegio. Nelle norme sul procedimento contenute nel testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, la sequenza vede in successione: notifica e deposito del ricorso; eventuale presentazione da parte dell’autorità resistente e dei controinteressati di memorie, istanze, documenti, e anche ricorso incidentale; domanda di fissazione dell’udienza per la discussione del ricorso; udienza di discussione e pronunzia della decisione. Solo successivamente è collocata la norma relativa all’istruzione, che, significativamente, in prima battuta chiama in causa determinazioni del collegio in sede di udienza di discussione. E’ pur vero che nella originaria versione l’art. 44 del t.u. parlava anche di “provvedimenti istruttori preliminari alla discussione”, legittimando a disporli anche il presidente della sezione; ma, tuttavia, in via puramente eventuale[3]. D’altro canto del tutto marginali appaiono, secondo quel testo, gli interventi del giudice preliminari alla discussione del ricorso, salvo quanto concerne la eventuale decisione su una richiesta di misura cautelare. Si consideri al riguardo che, a parte il caso di decreto presidenziale di abbreviazione o proroga dei termini ai sensi dell’art. 38 del t.u., il regolamento del 1907 assegna al collegio anche l’ordine di integrazione del contraddittorio[4]. La disciplina successiva, anche la più recente, non ha apportato, per ciò che riguarda il procedimento ordinario, significative variazioni alla impostazione di cui si è detto; salvo l’introduzione di discipline speciali relative a determinate controversie, e a parte quanto si collega alla eventuale proposizione della domanda di misura cautelare. Sicché, una volta perfezionatasi, con il deposito del ricorso, l’instaurazione del giudizio, questo entra di norma in una fase di stand-by, da cui esce solo quando, a seguito di istanza di parte, venga fissata l’udienza di discussione e nominato il giudice relatore. Va aggiunto che l’istanza di fissazione d’udienza, che ai sensi dell’art. 23 della legge sui TAR le parti devono presentare a pena di decadenza entro il termine massimo di due anni dal deposito del ricorso, non fa decorrere un termine per la fissazione dell’udienza da parte del Presidente. L’istanza di fissazione ha finito per costituire solo un onere formale per le parti, che, frequentemente, per vedersi fissata l’udienza devono successivamente attivarsi proponendo una ulteriore istanza c.d. di prelievo (non specificamente prevista da alcuna disposizione di legge[5]). Peraltro anche tale ulteriore istanza non impegna il giudice a disporre in tempi dati, sicché può darsi debba venire reiterata. La conseguenza, in concreto è che il ricorso può rimanere in uno stato di quiescenza per anni, senza che siano prevedibili neppure approssimativamente i tempi della sua definizione. D’altro canto, una volta fissata l’udienza, considerato anche che le parti sono ammesse a produrre documenti fino a venti giorni liberi, e presentare memorie fino a dieci giorni, ed, ancora, che la costituzione delle parti diverse dal ricorrente può avvenire fino alla udienza di discussione, in questa sede si proporranno tutte quelle non infrequenti questioni che portano a evidenziare che la causa non è ancora matura per la decisione ed è necessario un rinvio per lo svolgimento dei necessari adempimenti, con l’allungamento dei tempi che si può immaginare. 2. L’esigenza di una disciplina flessibile ma ordinata del procedimento giurisdizionale L’esigenza di una disciplina dello svolgimento del processo più ordinata, in funzione di una maggiore articolazione e migliore organizzazione, è stata da tempo posta all’attenzione degli addetti ai lavori. Ed in dottrina è stata prospettata l’idea di affidare ad un giudice singolo, a ciò specificamente deputato, la responsabilità degli adempimenti preliminari, in modo da assicurare il più proficuo esito della udienza di trattazione, adeguatamente preparata sotto la direzione di quel giudice nel pieno contraddittorio delle parti[6]. A tale proposta sono state opposte obiezioni motivate prevalentemente con il timore per gli aggravi di carico di lavoro dei magistrati, in particolare per ciò che riguarda i Tar. D’altro canto, all’indomani del varo della delega per il riassetto del processo amministrativo, esponenti dell’Associazione nazionale dei magistrati amministrativi hanno espresso forti preoccupazioni, tra l’altro, per “l’estrema difficoltà di avviare una riforma a costo zero”, in una situazione connotata da scarsità di risorse[7]. Obiezioni e preoccupazioni che indubbiamente colgono problemi reali, non potendo non convenirsi sul fatto che è illusorio pensare alla realizzazione di un sistema di giustizia amministrativa più efficace ed efficiente puntando esclusivamente sulla riforma della disciplina processuale. Come insegna la concreta esperienza maturata nel versante del processo civile, non possono essere trascurati gli aspetti relativi alle risorse umane e strumentali, nonché alle regole e modalità del loro impiego[8]. Appare, peraltro, possibile ipotizzare soluzioni che, facendosi carico delle suddette preoccupazioni, oltreche della avvertenza ad evitare appesantimenti regolativi e frammentazione del procedimento, siano in grado di assicurare l’esigenza a un andamento ordinato secondo tempi e modalità trasparenti, prevedibili e dimensionati alla varietà dei casi, senza inutili rigidità. Se, a tal fine, risulta indispensabile l’attribuzione ad un giudice singolo, a ciò deputato, della responsabilità degli adempimenti preliminari e funzionali a che la causa nella udienza di trattazione possa dirsi matura per la decisione da parte del collegio, varie possono essere le modalità realizzative e applicative, anche escludendo che a ciò debba necessariamente corrispondere apposite udienze. Qui di seguito vengono esposte le linee di un possibile riassetto normativo, a partire da aspetti relativi alla proposizione del ricorso e alla costituzione in giudizio dell’amministrazione e dei controinteressati, che appaiono particolarmente rilevanti ai fini della più proficua introduzione, trattazione e decisione della causa. Il tutto cercando le soluzioni che più facilmente si attaglino alla scansione del processo come disciplinata dal progetto di codice. Una avvertenza è, peraltro, necessaria, alla luce della gran mole di contenzioso pendente presso i Tar (circa 600.000 ricorsi al 31 dicembre 2009) e il Consiglio di Stato (circa 28.000 alla stessa data). Un arretrato di tali proporzioni non può non costituire elemento di grave condizionamento per qualsiasi ipotesi di revisione delle modalità di svolgimento del processo. Nel senso che già la valutazione previa in ordine alla fattibilità sconta pesantemente tale realtà, rischiando di indurre a rinunziare ad una regolazione altrimenti auspicabile. La razionalità e funzionalità di un nuovo modello di procedimento giurisdizionale non può, però, essere fatta dipendere da una circostanza ad esso estranea. E, d’altro canto, addossare ad esso la gestione di un arretrato delle proporzioni indicate comporterebbe imporgli un onere improprio, esponendolo inevitabilmente a fallimento. Da ciò la impellente necessità che venga affrontato il problema dell’arretrato quale problema a sé. Come, del resto, richiede la stessa norma di delega, prevedendo che le risorse di cui all’art. 1, comma 309, della legge n. 311 del 2004 siano destinate, anche e tra l’altro, a “incentivare progetti speciali per lo smaltimento dell’arretrato”. Al riguardo il progetto governativo, nell’allegato 3 “Norme transitorie”, intesta il Titolo I alla “definizione dei ricorsi pendenti da più di cinque anni alla data di entrata in vigore del codice del processo amministrativo”. Tale titolo, peraltro, si esaurisce in un unico articolo che, per quanto riguarda i ricorsi di cui sopra, fa carico alle parti di presentare, entro un termine perentorio decorrente dall’entrata in vigore del codice , nuova istanza di fissazione di udienza, sottoscritta dal ricorrente e dal suo difensore; in difetto comminando perenzione. Si tratta di soluzione di assai dubbia coerenza con la norma di delega, in quanto non si fa carico della questione dell’arretrato se non addossando un ulteriore onere.[9] alle parti, che incolpevolmente hanno già dovuto subire un così grave ritardo nella definizione del giudizio. 3. Contenuti del ricorso, termini e per la sua proposizione e per la costituzione delle parti Iniziando dal ricorso, appare innanzitutto opportuna una riflessione in ordine al termine ordinario (fatte salve, dunque, le ipotesi di termini più brevi previste dalla legge) per l’azione di annullamento, confermato nei tradizionali sessanta giorni (art. 29 del progetto). Come è noto, la previsione di un termine breve risponde alla esigenza di assicurare certezza nelle situazioni giuridiche, per l’amministrazione innanzitutto, oltreche per tutti quanti possano essere interessati. Sicché, prospettare un allungamento del termine potrebbe sembrare contraddittorio rispetto a tale esigenza, e, più in generale, rispetto ad obiettivi di contenimento, se non di riduzione, dei tempi del giudizio. Peraltro, va considerato che un modesto allungamento (in ipotesi a novanta giorni, come nel sistema britannico), darebbe modo agli interessati di valutare e ponderare in modo più approfondito l’eventualità di agire in giudizio, consentendo tra l’altro di sondare possibili alternative. Il risultato potrebbe, così, essere quello di evitare un contenzioso magari destinato a non essere coltivato e, comunque, la predisposizione meglio informata e compiuta dell’atto introduttivo del giudizio, con conseguente possibile agevolazione anche del lavoro dei giudici. Va aggiunto che in ogni caso, e comunque, andrebbe disciplinato con maggiore precisione il termine, sul quale non manca qualche incertezza. Appare opportuno, infatti, puntualizzare che la sua decorrenza richiede in ogni caso la “completa e integrale” conoscenza dell’atto[10]. Ed aggiungere che laddove la legge preveda che la notificazione, la comunicazione o la pubblicazione costituiscano condizione di efficacia dell’atto stesso, il termine non possa decorrere in loro assenza. Andrebbero inoltre previsti in maniera più stringente i contenuti del ricorso, in primo luogo per ciò che concerne l’esposizione dei fatti. Diversamente da quanto prevede l’art. 40 del progetto di codice, il ricorso non dovrebbe limitarsi ad una loro esposizione “sommaria”, bensì darne una rappresentazione completa ed esaustiva, nei limiti, naturalmente, della loro effettiva pertinenza, sia pure nel rispetto del principio di sinteticità affermato dall’art. 3 del progetto. Analoga regola dovrebbe valere per l’indicazione degli elementi di diritto, nonché dei mezzi di prova dei quali il ricorrente intenda valersi. Quanto all’amministrazione resistente e ai controinteressati, il progetto di codice prevede un termine (sessanta giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notificazione del ricorso) entro cui “le parti intimate possono costituirsi, presentare memorie, fare istanze, indicare i mezzi di prova di cui intendono valersi e produrre documenti” (art. 46, comma 1). Non innova, tuttavia, rispetto alla possibilità, al momento pacificamente ammessa, di tardiva costituzione, venendo ribadito che le parti possono produrre documenti e presentare istanza fino a un certo termine libero dalla udienza di discussione[11] (art. 73 della bozza). Al fine di garantire (incentivare) la tempestiva costituzione, per l’utilità che essa ha sia in ordine alla attuazione piena del contraddittorio sia al sollecito e ordinato svolgimento del procedimento, andrebbe stabilito che all’atto della costituzione la parte debba esporre le proprie difese in maniera esauriente, puntuale e specifica, non limitandosi a generiche contestazioni delle affermazioni del ricorrente; e indicando i mezzi di prova di cui intenda valersi. E, nel contempo, prevedere che la costituzione debba avvenire entro un termine ultimo, perentorio (in ipotesi, sessanta giorni), decorrente, per le ragioni che successivamente si diranno, dalla istanza di fissazione dell’udienza (che l’istante dovrebbe notificare alle altre parti). Quale effetto della mancata costituzione nei termini, o di contestazioni generiche sui fatti allegati dal ricorrente, dovrebbe prevedersi il potere del giudice di ritenere ammessi i fatti in questione. 4. Fissazione dell’udienza e nomina del giudice preposto agli adempimenti preliminari Venendo alla scansione del processo, ai sensi dell’art. 71 del progetto di codice, il presidente, su istanza non revocabile di una delle parti, fissa l’udienza per la discussione del ricorso con decreto da comunicare almeno sessanta giorni prima dell’udienza medesima (oggi sono quaranta giorni); designa il relatore almeno trenta giorni prima della udienza (disposizione assente nella disciplina vigente). Il successivo art. 73 prevede, poi, che le parti possano produrre documenti e memorie fino a trenta giorni anteriori alla data dell’udienza, e presentare repliche fino a venti giorni prima. Nell’udienza le parti discutono sinteticamente. In questa scarna sequenza, dunque, il primo adempimento concerne la fissazione dell’udienza per la discussione del ricorso, cui il presidente è chiamato a provvedere una volta decorso il termine per la costituzione delle parti. Il progetto di codice non precisa però entro quale termine il presidente debba procedervi, con ciò consentendo il riprodursi della prassi in essere che vede lasciata al potere presidenziale di organizzazione dei ruoli la fissazione dell’udienza di merito, non solo quanto alla data di svolgimento dell’udienza, ma anche in relazione al quando decidere di fissarla. La conseguenza, in concreto, è che il ricorso può rimanere quiescente, senza che la parti abbiano alcuna notizia circa i prevedibili tempi della definizione. La durata del processo, ragionevole o meno, risulta così anche inconoscibile, senza che sembrino esservi ragioni tali da giustificare quello che appare un serio vulnus al principio della effettività della tutela. Il decreto di fissazione dell’udienza dovrebbe dunque essere assunto entro un termine inderogabile predeterminato correlato all’istanza di fissazione dell’udienza. Del resto, la previsione contenuta nell’art. 8 delle disposizioni di attuazione del progetto di codice, secondo cui la trattazione dei ricorsi deve avvenire secondo l’ordine cronologico, dovrebbe rendere agevole la immediata fissazione della data Occorre a questo punto farsi carico di una possibile obiezione fondata sul rilievo della meccanicità e rigidità di un sistema in cui la data dell’udienza finirebbe per dipendere dall’ordine cronologico di presentazione delle istanze di parte. Ad evitare tale meccanicità e rigidità, e, piuttosto, ad assicurare elasticità, vale innanzitutto la previsione (presente nelle disposizioni di attuazione previste nel progetto di codice) delle possibili deroghe alla fissazione dell’udienza secondo l’ordine cronologico ( su cui infra, par. 6). In secondo luogo, poi, ove dovessero sopravvenire evenienze che possano richiedere una anticipazione, o, viceversa, una posticipazione, esse possono essere agevolmente gestite attraverso una accorta disciplina del potere di anticipazione e di rinvio (come si dirà successivamente). Potere da gestire in considerazione delle concrete caratteristiche e specificità delle singole cause, e che dovrebbe essere attribuito , come si vedrà, al giudice preposto agli adempimenti preliminari. Alla luce di ciò, dunque, dovrebbe prevedersi che il Presidente, a seguito dell’istanza di parte, sia tenuto, nei tempi di cui si dirà, a fissare l’udienza. Vi è, poi, un altro aspetto, particolarmente importante, legato al decreto di fissazione dell’udienza. Quest’ultimo, stabilendo i tempi per la trattazione della causa in udienza, determina l’avvio del procedimento giurisdizionale in tale direzione e ne richiede uno svolgimento governato. A tal fine l’assegnazione della causa ad una udienza di trattazione dovrebbe essere accompagnata dalla nomina contestuale di un giudice preposto a svolgere il compito di provvedere agli adempimenti preliminari ed istruttori, oltre che di riferire al collegio. Questa soluzione appare preferibile rispetto a quella prospettata dal progetto di codice, di indicare per la nomina del giudice relatore il termine di trenta giorni prima della udienza di trattazione (art. 71, comma 6), termine che, sebbene previsto come minimo, rischia di diventare quello ordinario. Invero, già tale scelta costituisce una apprezzabile novità in direzione della razionalizzazione ed economia processuale, consentendo il compimento di attività necessarie a rendere la causa matura per la decisione; tuttavia, il suddetto termine appare troppo esiguo, comportando il rischio che si riveli in concreto insufficiente per porre in essere tutto quanto occorre per la preparazione dell’udienza di merito. D’altro canto, alcuni adempimenti richiedono un sollecito intervento del giudice. Si pensi, innanzitutto, alla verifica della completezza del contraddittorio, e ai provvedimenti conseguenti, necessari a rendere tempestivamente edotti i controinteressati della proposizione del ricorso ed ancora, alla verifica in ordine alla produzione documentale cui l’amministrazione è tenuta. Appare, dunque, opportuno che la nomina del giudice preposto agli adempimenti preliminari avvenga contestualmente alla fissazione dell’udienza di trattazione, consentendogli, così, di disporre di un lasso di tempo congruo per svolgere, sentite, ove del caso, le parti, tutti gli adempimenti preliminari necessari a che all’udienza di discussione la causa giunga matura per la decisione. In effetti, appare paradossale che il processo abbia una durata spesso eccessiva, ma che il giudice sia obbligato a fare ciò che deve in tempi compressi. Per assicurare una razionale tempistica, occorrerebbe inoltre fare in modo che al momento della nomina il giudice preposto agli adempimenti preliminari possa disporre del materiale di base per dare avvio alla sua attività. A tal fine, dunque, andrebbe prevista la coincidenza del termine ultimo per la costituzione delle parti (in ipotesi, come si è detto sessanta giorni) con il termine entro il quale inderogabilmente il Presidente deve assumere il decreto di fissazione dell’udienza e di nomina di quel giudice. Termini entrambi decorrenti dalla istanza che una delle parti abbia presentato. In conclusione, e riassuntivamente: - entro un termine determinato (sessanta giorni) e perentorio, decorrente dalla istanza di fissazione dell’udienza, per un verso verrebbe assunto il decreto con cui viene indicata la data dell’udienza e nominato il giudice preposto agli adempimenti preliminari, e, per un altro, si avrebbe la costituzione delle parti intimate; - la data dell’udienza dovrebbe essere definita di norma secondo l’ordine cronologico delle istanze, salvo deroghe motivate con riguardo a determinate ragioni; - l’udienza potrà venire anticipata o posticipata ove ricorrano certe condizioni (di cui si dirà). 5. Compiti del giudice preposto agli adempimenti preliminari Quanto ai compiti del giudice preposto agli adempimenti preliminari, viene innanzitutto in evidenza la verifica circa la completezza della produzione documentale cui è obbligata l’Amministrazione, in forza dell’art. 44, comma 2, del progetto di codice, e per cui è assegnato un termine di sessanta giorni dal perfezionamento della notificazione del ricorso. Tenendo conto che l’obbligo di produzione in questione è cosa distinta e diversa dagli oneri di allegazione e di prova che fanno carico all’amministrazione quale parte del giudizio, esso non dovrebbe essere esteso (come fa il progetto di codice, riprendendo l’art. 21 della legge Tar) agli atti e documenti “che l’amministrazione ritiene utili al giudizio”, bensì comprendere (oltre all’atto impugnato, agli atti e documenti in base ai quali è stato emanato, e a quelli in esso citati) solo tutti quelli oggettivamente rilevanti. Ed andrebbe previsto che, ove l’Amministrazione non abbia provveduto, o abbia provveduto solo parzialmente, il giudice non solo ordina, anche su istanza di parte, la loro esibizione in tempi brevi, ma provvede contestualmente alla nomina di un commissario ad acta per il caso di inottemperanza[12]. Al giudice relatore andrebbe attribuito anche il potere di ordinare la rinnovazione del ricorso che contenga irregolarità, come previsto dall’art. 44, comma 2, del progetto di codice (che, invece, lo intesta al collegio); nonché di fissare al ricorrente un termine perentorio per la rinnovazione della notificazione del ricorso in caso di nullità della medesima, e di mancata costituzione in giudizio del destinatario (art. 44, comma 4). Così come la verifica in ordine all’integrità del contraddittorio, con connesso potere di ordinarne l’integrazione (di cui trattano gli artt. 27, comma 2, e 49 del progetto, riferendoli al presidente o al collegio), nonché il potere di disporre, anche su istanza di parte, la chiamata in giudizio di un terzo cui ritenga la causa comune (di cui trattano gli artt. 28, comma 3, e 51 del progetto[13], riferendoli genericamente al giudice). Ed ancora, previa verifica in ordine alla sussistenza di altri ricorsi avverso il medesimo atto, di motivi aggiunti proposti con ricorso separato (art. 43, comma 3, del progetto), o, comunque, di ricorsi connessi, al giudice relatore potrebbe essere assegnato il compito, anche su istanza di parte, di disporre, o, se si crede meglio, proporne al presidente la riunione. Circa l’istruttoria, a fronte della specifica indicazione della delega nel senso della estensione delle funzioni esercitate in forma monocratica, il progetto di codice ( art. 65) si limita a prevedere che “il presidente della sezione o un magistrato da lui delegato adotta, su istanza motivata di parte, i provvedimenti necessari per assicurare la completezza dell’istruttoria”. Per poi stabilire che quando l’istruttoria sia disposta dal collegio, questo provvede con ordinanza con la quale è contestualmente fissata la data della successiva udienza, mentre riserva comunque al collegio la decisione con cui si disponga la consulenza tecnica o la verificazione. Si tratta, con evidenza, di una attuazione alquanto riduttiva della norma di delega. E’ pur vero, infatti, che in prima battuta viene previsto l’esercizio in forma monocratica delle funzioni istruttorie. Tuttavia, tali funzioni sono intestate generalmente e complessivamente al presidente della sezione (o magistrato da lui delegato) per tutti i giudizi a quella assegnati. L’esercizio in forma monocratica è ammesso solo occasionalmente, essendo necessaria la richiesta di parte ed è comunque escluso ove si tratti di disporre consulenza tecnica o verificazione. Manca, in definitiva, un approccio sistematico ed unitario alla attività istruttoria e al suo svolgimento nell’ambito del processo. La devoluzione al presidente della sezione, ove l’impegno di questi superi la soglia della sporadicità (nel quale caso rimane del tutto marginale), risulta disfunzionale sul piano della economicità, richiedendo comunque uno studio degli atti il cui esito potrebbe anche mancare o aver seguito in tempi lontani. Inoltre, così come formulato, l’art. 65, comma 1, del progetto presenta margini di ambiguità, non essendo chiaro se la condizione posta all’esercizio delle funzioni istruttorie da parte del presidente (istanza motivata di parte) ne restringa l’ambito alle richieste formulate dalle parti – e, dunque, alla ammissione di quelle prove, e alla determinazione di tempo, luogo e modo della loro assunzione -, ovvero consenta anche, in quanto “provvedimenti necessari per assicurare la completezza dell’istruttoria”, l’acquisizione di prove disponibili d’ufficio. Ove si dovesse escludere tale eventualità, se ne avrebbe un aggravamento della disfunzionalità della disciplina proposta, comportando questa una frammentazione e duplicazione di valutazioni e attività tra quanto spetta al presidente e quanto al collegio. Né il discorso muta per il fatto che dell’esercizio delle funzioni istruttorie possa essere investito un magistrato delegato dal presidente. Anche in tal caso l’impegno rimane episodico, disconnesso da una istituzionale preposizione alla trattazione della controversia. Ancora, ed infine, la riserva al collegio del potere di disporre consulenze tecniche e verificazioni accentua le criticità di cui si è detto, senza che si diano ragioni giustificative tali da renderne accettabile il peso. Non pare, infatti, che l’attribuzione ad un giudice singolo di tale potere scardini il principio di collegialità; piuttosto, ne corregge i risvolti negativi in punto di ragionevole e pronto svolgimento del processo. Per tutte le considerazioni svolte, la concentrazione in capo ad un singolo giudice, istituzionalmente preposto alla trattazione preliminare della causa ed alla relazione al collegio, costituirebbe un significativo elemento di razionalizzazione ed accelerazione del procedimento. Una volta designato, in base allo studio del fascicolo e degli atti di parte, il suddetto giudice avrebbe il compito di indicare alle parti (con ordinanza) i fatti controversi dei quali sia necessaria la prova, invitandole a effettuare le relative deduzioni istruttorie. Nel contempo fissando un termine entro il quale le parti, a pena di decadenza, debbano produrre i documenti e formulare le richieste di assunzione delle prove; ed un altro termine entro cui, sempre a pena di decadenza, dedurre eventuali prove contrarie a quelle formulate dalle altre parti. Trascorsi i quali termini spetterebbe al giudice ammettere (con ordinanza) le prove ammissibili e rilevanti, nonché eventualmente quelle disponibili d’ufficio. E, successivamente, provvedere alla relativa assunzione. Esaurita l’istruzione, previa presentazione di memorie e repliche delle parti, si andrebbe all’udienza di discussione davanti al collegio. Tutto ciò, naturalmente, per l’ipotesi in cui la causa abbia bisogno di istruzione. Ove ciò non sia, il giudice ne dovrebbe dare comunicazione alla parti per la redazione di memorie e repliche in vista della udienza di discussione. Nel quadro delineato si potrebbe, inoltre, inserire – oltre che i meccanismi di accelerazione della decisione di cui si parlerà infra par. 10 - la trattazione di quelle questioni pregiudiziali di rito che, potendo portare alla definizione del giudizio, è ragionevole vengano esaminate in via preliminare ad ogni altra. Si è già detto della verifica circa la regolarità del contraddittorio e del provvedimento che ne ordini l’integrazione. Per il caso l’ordine rimanga inadempiuto nei termini assegnati, il ricorso è da dichiarare improcedibile (artt. 49, comma 3, e 35, comma 1, lett. c), del progetto di codice). L’improcedibilità, ai sensi dell’art. 85 del progetto, “può” essere pronunciata con decreto del presidente o di un magistrato da lui delegato. Nella prospettiva qui seguita, parrebbe ragionevole assegnare tale compito al giudice preposto alla trattazione preliminare. Al quale, invero, potrebbe più complessivamente competere la definizione del giudizio per i casi di improcedibilità e di estinzione per cui il suddetto art. 85 prevede il decreto presidenziale e il relativo regime[14]. E‘ da valutare, altresì, la eventualità che tale regime venga esteso anche alle pronunce di rito che riguardino l’irricevibilità per tardività della notificazione o del deposito, nonché l’inammissibilità per carenza di interesse o per altre ragioni ostative ad una pronuncia di merito. In alternativa, la titolarità del potere di assumere la pronuncia di rito potrebbe essere lasciata al presidente, comunque previa proposta del giudice relatore. Infine, sarebbe logico che venissero trattate e decise immediatamente eventuali questioni di giurisdizione e di competenza (inderogabile).. Anche in tal caso il giudice preposto agli adempimenti preliminari potrebbe invitare le parti a effettuare le proprie deduzioni, rimettendo successivamente la questione al collegio perché decida in camera di consiglio con sentenza parziale. 6. L’ordine di trattazione dei ricorsi e le deroghe. L’art. 8, all. 2, contenente le norme di attuazione del progetto di codice dispone (comma 1), come già detto in precedenza, che l’udienza per la trattazione dei ricorsi sia fissata secondo l’ordine di iscrizione delle relative istanze, codificando il diritto delle parti alla parità nei tempi di definizione della controversia, in rapporto agli altri processi [15]. La stessa disposizione consente però (comma 2) che il presidente possa derogare al criterio cronologico “per ragioni d’urgenza, anche tenendo conto delle istanze di prelievo, o per esigenze di funzionalità dell’ufficio, ovvero per connessione di materia”. Il progetto opportunamente lascia spazio così ad un possibile aggiustamento dei ruoli, ma le ipotesi che giustificano una deroga andrebbero meglio precisate e distinte . Data l’importanza, sembrerebbe opportuno non relegare nelle norme di attuazione la disciplina sull’ordine di fissazione dei ricorsi e piuttosto inserirla nel corpo del codice, negli articoli dedicati alla fissazione dell’udienza[16]. Comunque, sembrerebbe doversi escludere, contrariamente a quanto prevede l’attuale formulazione della norma, un potere d’ufficio del giudice in ordine alla deroga per ragioni di urgenza. Da un lato, non sembra esservi ragione per cui questi dovrebbe autonomamente sostituirsi alla valutazione delle parti circa il ricorrere o meno di motivi di urgenza. Dall’altro poiché, derogando all’ordine cronologico, il giudice accorda alle parti della controversia (una o entrambe, a seconda dei casi) uno specifico vantaggio, esso quantomeno dovrà essere chiesto con una istanza in cui la parte interessata ne indichi i motivi, evitando anche così che il beneficio della trattazione prioritaria possa rimanere nascosto dietro un atto di organizzazione dei ruoli, privo di qualsiasi evidenza esterna[17]. Quanto alla possibilità di derogare all’ordine cronologico per esigenze di “funzionalità dell’ufficio” o “connessione di materia”, la previsione risponde ad esigenze di buona organizzazione che certo meritano considerazione. Tuttavia, l’espressione ‘funzionalità dell’ufficio’ risulta generica e potrebbe essere opportuna una delimitazione, indicando più specificamente i casi ai quali si intende far riferimento. D’altra parte, la connessione tra cause sembra costituire un caso di deroga per esigenze di funzionalità (si trattano insieme cause connesse, anche se non riunibili ai sensi dell’art. 70 del progetto), per cui proprio quella, anziché essere posta come una ipotesi separata, potrebbe essere indicata come esemplificazione. Peraltro anche la previsione della derogabilità all’ordine ordinario di trattazione fondata sulla “connessione di materia” è talmente generica da privare la regola ordinaria di qualsiasi effettività. La deroga potrebbe semmai essere giustificata da una comunanza di ‘oggetto’, ovvero da una connessione tra gli oggetti - diversi - delle controversie. 7 La fissazione prioritaria della trattazione del merito disposta in sede cautelare. L’urgenza della trattazione può anche emergere in sede cautelare. A norma dell’art. 55, comma 11, del progetto, “l’ordinanza con cui è disposta una misura cautelare fissa la data di discussione del ricorso nel merito”. Per quanto non sia detto, è ’ implicito che ciò comporti priorità rispetto alle date fissate secondo l’ordine cronologico ( d’altra parte la seconda proposizione della stessa disposizione, aggiunge che “[i]n caso di mancata fissazione dell’udienza, il Consiglio di Stato, se conferma in appello la misura cautelare, dispone che il tribunale amministrativo regionale provveda alla fissazione della stessa con priorità”)[18]. La norma ricalca quanto già oggi previsto dall’attuale art. 21, comma 12, l. n. 1034/1971; certamente l’adozione delle misure può far sorgere una specifica urgenza di trattazione rapida del merito, che potrebbe però essere gestita attraverso gli strumenti ordinari e, segnatamente, con una istanza di deroga al criterio cronologico, dal momento che non è scontato che la definizione della causa diventi più urgente della definizione di altre da maggior tempo in ruolo. La fissazione prioritaria della data dell’udienza può avvenire anche in mancanza della concessione della misura cautelare, come risulta implicitamente dall’art. 55, comma 10, del progetto che prevede che “Il tribunale amministrativo regionale, in sede cautelare, se ritiene che le esigenze del ricorrente siano apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, fissa con ordinanza collegiale la data di discussione del ricorso nel merito”. Attraverso queste previsioni, il progetto, codificando prassi diffuse[19], inserisce l’accelerazione del processo nell’ambito di un meccanismo cautelare: vi è una decisione in camera di consiglio in cui il giudice valuta, a seguito di una rappresentazione in contraddittorio dei fatti, se, nel caso di specie, occorra trattare subito il merito, quindi accordare priorità alla causa. Il meccanismo ricalca quello dell’attuale art. 23 bis, comma 3, l. n. 1034/1971, ma corretto in modo positivo. Mentre infatti quest’ultimo prevede che, sebbene ricorrano i presupposti della tutela cautelare, il giudice non la disponga ma acceleri il processo, qui la sostituzione è permessa solo a condizione che l’accelerazione soddisfi adeguatamente le esigenze del ricorrente, quindi l’anomalia per cui, malgrado ricorra il fumus e vi sia il periculum, si impone al ricorrente l’attesa della udienza e poi della sentenza (salvo eccezionali motivi) viene meno. Rispetto a ciò, sembra, però, criticabile che l’art. 119 del progetto, dedicato ai riti abbreviati, invece la riproduca. Quanto all’espressione che l’art. 55, comma 10, del progetto utilizza per definire il presupposto dell’accelerazione, e cioè che “le esigenze del ricorrente siano apprezzabili favorevolmente” essa appare quantomeno ambigua non essendo esplicitato su quale presupposto debba fondarsi l’apprezzamento, favorevole o meno, del giudice. D’altra parte, la camera di consiglio occasionata dalla richiesta cautelare sembra un un luogo adatto per valutare in termini più generali la necessità di una fissazione anticipata della udienza di merito e pertanto si potrebbe prevedere che, in quell’occasione, tutte le parti costituite, anche diverse dal ricorrente, possano chiedere l’anticipazione. 8. La permanenza dei riti abbreviati. La generalizzazione del potere di anticipazione dell’udienza, anche in sede cautelare, come anche il potenziamento della tutela cautelare, in pendenza del giudizio e ante causam, renderebbe opportuna una riflessione sui riti abbreviati, già introdotti dall’art. 23 bis . n. 1034/1971, riproposti dall’art. 119 del progetto di codice. Una volta infatti che sia congegnato un sistema di valutazione caso per caso, circa il ricorrere di ragioni che giustifichino la deroga alla regola e che sia anche possibile gestire le situazioni di urgenza con misure cautelari tempestive, c’è da chiedersi se abbia ancora senso mantenere una previsione rigida che elenca controversie eterogenee cui accordare una corsia di trattazione privilegiata, a prescindere da che in concreto, ve ne sia o meno l’esigenza. 9. La unicità della questione sottoposta al giudice come causa di preferenza della trattazione. Un ulteriore e diverso meccanismo che, in deroga al criterio cronologico della trattazione, consente una accelerazione dell’iter processuale riservato alla controversia, è previsto dall’art. 72 del progetto di codice. Esso dispone, che, se al fine della decisione della controversia occorre risolvere soltanto una questione di diritto, accidentalmente o “a seguito di rinuncia a tutti i motivi o eccezioni”, e sempre che le parti concordino sui fatti di causa , il presidente fissa con priorità l’udienza di discussione. La ratio della norma non pare da ravvisare nella semplicità o velocità della decisione, che, per quanto presupponga la risoluzione di una sola questione, potrebbe anche essere nient’affatto semplice e nient’affatto veloce e, se lo è, d’altra parte potrebbe giustificare altri meccanismi di accelerazione della decisione (su cui infra, par. seguente). L’accelerazione sembra piuttosto una sorta di premio per un comportamento processuale che eviti la proposizione di questioni che le parti sanno non essere fondate o pertinenti. La previsione risente della suggestione della disciplina del processo di fronte agli organi giurisdizionali dell’UE, che contiene una disposizione simile[20], ma rispetto ad un processo i cui tempi ordinari sono considerevolmente più brevi. Ci sarebbe da domandarsi se, invece, di fronte ad un processo tanto più lungo la prospettiva dell’accelerazione non sia così appetibile da indurre a rinunciare a buoni argomenti difensivi, con qualche conseguente dubbio sulla conformità di una simile norma al diritto alla tutela giurisdizionale. . 10. Altri possibili casi di anticipazione della decisione. Altri possibili casi di accelerazione della decisione possono aversi laddove la questione appaia manifestamente matura per la decisione. Una prima ipotesi è quella in cui emergano cause di estinzione ed improcedibilità del giudizio, che, a norma dell’art. 85, possono essere pronunciate con decreto dal presidente o da un magistrato da lui delegato. Non è espressamente detto, ma è implicito nella previsione, che ciò possa avvenire non appena la causa di estinzione o improcedibilità emerga. Se però il giudice venga nominato in prossimità dell’udienza di trattazione, come prevede l’attuale testo, manca l’occasione per “sfoltire” subito i ruoli delle cause che non richiedono una trattazione del merito. Viceversa, ove il giudice relatore venga nominato già nella fase iniziale del giudizio, come prospettato (supra, par. 4), egli potrà da subito verificare se esistono le condizioni per una decisione con decreto e decidere direttamente o investire il presidente della decisione (come anche potrà farlo durante lo svolgimento delle altre attività istruttorie ove il fatto che giustifica il decreto sopravvenga in corso di giudizio). Lo stesso dovrebbe essere possibile in relazione alla decisione in forma semplificata, che l’art. 74 della bozza di codice prevede per il caso in cui il giudice ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso. L’art. 60 prevede che la sentenza in forma semplificata possa essere adottata in sede cautelare; altrimenti, è implicito che potrà essere adottata a seguito della udienza di trattazione. Tuttavia il ricorrere dei presupposti di cui all’art 74 dovrebbe poter essere rilevato in in qualsiasi momento consentendo al giudice di definire il giudizio in via accelerata. A tal fine, sulla falsariga di quanto previsto dell’art. 60, potrebbe essere il giudice degli adempimenti preliminari, previa fissazione di termini alle parti per memorie e repliche, a richiedere la decisione in forma semplificata in camera di consiglio. 11. La ragionevole durata del processo e la nuova disciplina delle spese di giustizia. Al di là dei casi di accelerazione, il progetto di codice introduce alcune altre norme tese a responsabilizzare le parti, o comunque a ollecitarle a tenere un comportamento processuale che non aggravi i tempi della definizione della controversia. Già una delle norme del libro primo del progetto (art.2) enuncia il ‘principio’ per cui le parti cooperano per la realizzazione della “ragionevole durata” del processo, indicando il relativo onere come una espressione del principio del “giusto processo”. E’ innanzitutto e soprattutto il giudice a doverne garantire il sollecito svolgimento, ma le parti sono chiamate a cooperarvi in più modi. In primo luogo, redigendo anch’esse gli atti in maniera chiara e sintetica, onere introdotto dall’art. 3 del progetto[21]. Il progetto, sembra utilizzare in vari casi la minaccia della condanna alle spese di giudizio per spingere le parti ad agire in modo diligente e leale. L’art. 26 del progetto, rinviando all’art. 91 cpc (e poi agli artt. 92-94 e 96-98 cpc), afferma il principio per cui le spese di giudizio seguono la soccombenza, principio esistente[22] ma spesso ignorato dal giudice amministrativo; ciò sempre che non ricorrano “gravi ed eccezionali ragioni, esplicitamente indicate nella motivazione” (art. 92, comma 2 cpc), e comunque ad eccezione delle spese eccessive o superflue (art. 92, comma 1, cpc). Il progetto di codice tende poi a rendere ancor più efficace l’effetto ‘responsabilizzante’ generato dall’obbligo per il soccombente di farsi carico delle spese di giudizio (e comunque di entrambe le parti a contenere le spese, che potrebbero altrimenti non essere rifuse), prevedendo la condanna non solo all’esito del processo, ma anche a chiusura di certe fasi incidentali (in sede di definizione del regolamento di competenza -art. 15, comma 2 -, alla decisione dell’istanza di ricusazione - art. 17, comma 7 -, allorquando il giudice disponga su richieste cautelari - art. 58 – o sulla loro esecuzione - art. 59). Il richiamo alla disciplina processual-civilistica permette poi al giudice amministrativo di sanzionare specifici comportamenti defatigatori, accollando alla parte che ha rifiutato senza giustificato motivo una proposta conciliativa le spese del processo maturate dopo che essa è stata formulata, ove accolga la domanda in misura non superiore (art. 91, comma 1, cpc). Il giudice può altresì condannare la parte a rifondere le spese cagionate all’altra in violazione degli obblighi di probità e lealtà, a prescindere dalla soccombenza[23]. 12. Le previsioni di risarcimento del danno per il ‘cattivo’ esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale. Il progetto introduce (art. 26) un richiamo all’art. 96 cpc, che, al comma 1, consente al giudice di condannare il soccombente che ha agito o resistito in giudizio in mala fede o con colpa grave anche al risarcimento dei danni sofferti dalla controparte per avere dovuto affrontare il giudizio. La scelta è apprezzabile sia perché compensa un danno che effettivamente esiste, sia per l’effetto deterrente rispetto alla proposizione di cause meramente dilatorie o comportamenti emulativi. Ciò vale per l’attore, ma anche per l’amministrazione L’art. 26, comma 2, del progetto prevede inoltre che, se la decisione “è fondata su ragioni manifeste o orientamenti giurisprudenziali consolidati”, il giudice può condannare anche d’ufficio il soccombente al pagamento di una somma equitativamente determinata, in favore dell’altra parte. Tale previsione sembra voler limitare la portata dell’art. 96, comma 3, cpc (introdotto dalla l. n. 69/2009) che consente al giudice, per il solo fatto della soccombenza, di condannare il soccombente al pagamento di una somma equitativamente determinata. Peraltro lascia perplessi che la condanna possa avvenire anche a causa del fatto che la decisione si fondi su “orientamenti giurisprudenziali consolidati” poiché in tal modo si finisce per ostacolare il normale evolversi anche della giurisprudenza. Quanto al richiamo all’art. 96, comma 2, cpc, esso appare molto problematico. La norma prevede che “[i]l giudice che accerta l’inesistenza del diritto per cui è stato eseguito un provvedimento cautelare, o trascritta domanda giudiziale o iscritta ipoteca giudiziale, oppure iniziata o compiuta l’esecuzione forzata, su istanza della parte danneggiata condanna al risarcimento dei danni l’attore o il creditore procedente, che ha agito senza la normale prudenza”. L’applicazione di questa disposizione alle misure cautelari più comuni nel processo amministrativo, cioè alle “sospensive”, appare problematica. Quanto infine al richiamo all’art. 98 cpc, la Corte costituzionale, con sentenza 29 novembre 1960 n. 67, ne ha dichiarato l’illegittimità. Il richiamo dovrebbe dunque essere espunto. 13. I disincentivi all’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale. In questo contesto di forte responsabilizzazione circa la scelta di esercitare o meno il diritto alla tutela giurisdizionale, e comunque di esercitarlo senza la normale prudenza, appaiono poco coerenti certe altre disposizioni che, con la previsione di pene o contributi particolarmente onerosi, tendono ad introdurre ostacoli economici all’esercizio o all’esercizio pieno di tale diritto. In termini generali, pare altresì discutibile che, modificando l’art. 13, co. 6 bis, dPR n. 115/2002, l’art. 3, co. 11, dell’all. 4 del progetto estenda l’obbligo di pagamento del contributo unificato non solo al ricorso principale, ma, altresì, al ricorso incidentale ed ai motivi aggiunti che introducono domande nuove. Ma anche altre singole disposizioni si prestano a critiche. In particolare, l’art. 18, comma 7, obbliga il giudice, con l’ordinanza con cui dichiara inammissibile o respinge l’istanza di ricusazione, a provvedere sulle spese e condannare la parte che l’ha proposta ad una pena pecuniaria non superiore ad euro cinquecento. Ma che sia comminata una pena a chi proponga una istanza giudicata infondata, per questo solo fatto, è molto discutibile. E’ vero che una previsione analoga è prevista dal cpc; tuttavia, poiché il cpc ha quantificato la pena in misura non superiore a 250 euro (e lo ha fatto proprio con la stessa legge n. 69/2009 che contiene la delega per il riassetto del processo amministrativo), quantomeno non sembra esservi ragione per cui, nel processo amministrativo, essa dovrebbe essere fissata in misura superiore[24]. Inoltre, sulla norma del cpc si è già espressa la Corte costituzionale, dichiarandone l’incostituzionalità nella parte in cui prevedeva che la condanna fosse automatica; la previsione del progetto sembra in questo modo perpetrare la stessa violazione.

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* Presentazione al Seminario su “Il progetto di codice del processo amministrativo”, tenuto su iniziativa dell’Università di Firenze il 24 maggio 2010. [1] Cfr. M. DE CRISTOFARO, Case Management e riforma del processo civile, tra effettività della giurisdizione e diritto costituzionale al giusto processo, in Riv. Dir. Proc. 2010, 282 ss. [2] V. l’art. 81-bis.c.p.c. – (Calendario del processo). – Il giudice, quando provvede sulle richieste istruttorie, sentite le parti e tenuto conto della natura, dell’urgenza e della complessità della causa, fissa il calendario del processo con l’indicazione delle udienze successive e degli incombenti che verranno espletati. I termini fissati nel calendario possono essere prorogati, anche d’ufficio, quando sussistono gravi motivi sopravvenuti. La proroga deve essere richiesta dalle parti prima della scadenza dei termini». V. anche i nuovi artt. 702-bis – 702-quater c. p. c., sul procedimento sommario di cognizione. [3] Ai sensi dell’art. 28 del regolamento di procedura del 1907, ove una delle parti domandi l’assunzione di mezzi di prova, e le altre aderiscano, il presidente, “qualora ne riconosca l’opportunità, dà atto alle parti della domanda ed emette le disposizioni che occorrano per l’esecuzione”. Anche tale caso conferma la marginalità degli interventi del giudice preliminari alla discussione. [4] Come è stato da tempo rilevato (F. MERUSI, L’ “ingiustizia” amministrativa in Italia, Il Mulino, 1986, 58 – 59), il problema della completezza del contraddittorio, a causa del difetto di previa istruttoria dei ricorsi, emerge di regola in prossimità dell’udienza (il relatore essendo nominato a ridosso dell’udienza), o in udienza; con il risultato di allungamento dei tempi del giudizio, ovvero di decisione allo stato degli atti, con rinuncia ai pur opportuni approfondimenti istruttori. D’altro canto, ed è questione altrettanto, se non più, rilevante, la prassi della integrazione in fondo al giudizio pone problemi di conformità al principio della completezza del contraddittorio. [5] Nella prassi si fa riferimento all’art. 51, comma 2, del regolamento di procedura del 1907, secondo cui “nello stesso decreto di fissazione d’udienza il presidente può, ad istanza di parte o d’ufficio, dichiarare il ricorso urgente”. [6] Si v. La riforma della giustizia amministrativa, commento al d.d.l. approvato dalla Camera dei Deputati il 12 ottobre 1989, in Foro it., 1990, V, 279 ss. [7] Cfr. le osservazioni di L. SANDULLI in Italia Oggi del 3 settembre e del 29 ottobre 2009. [8] Rileva, da ultimo, R. CAPONI che “certamente l’irragionevole durata dei processi a cognizione piena deriva solo in parte da motivi di carattere tecnico-processuale. Le cause della disfunzione del processo civile sono soprattutto ordinamentali e organizzative” (in Foro it., 2009, V, 338). [9] Va segnalato che onere analogo è previsto a regime dall’art. 82 del progetto di codice. [10] L’art. 41 del progetto conferma l’espressione “piena conoscenza” già contenuta nell’art. 21, comma 1, della legge n. 1034 del 1971. A fronte del modo tradizionale di intenderla, e della varietà e incertezze interpretative che pone, la formula andrebbe variata con “completa e integrale conoscenza”. [11] Parrebbe viceversa esclusa la eventualità di presentazione tardiva, ammessa oggi in via di prassi da parte dell’amministrazione. Ed infatti l’art. 54 della bozza stabilisce che la produzione tardiva di memorie o documenti può essere autorizzata dal collegio solo “eccezionalmente”, quando la produzione nel termine di legge “risulta estremamente difficile”. [12] In tal senso andrebbe integrato il comma 3 dell’art. 65 del progetto di codice. [13] Ai sensi del citato art. 28, comma 3, il giudice ordina l’intervento del terzo “quando ritiene opportuno che il processo si svolga” nei suoi confronti. Parrebbe opportuno che tale espressione venga integrata con la specificazione che deve trattarsi di terzo al quale la causa sia comune. [14] Tale norma rinvia all’art. 35, secondo cui il giudice dichiara improcedibile il ricorso “quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti alla decisione, o non sia integrato il contraddittorio nel termine assegnato, ovvero sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito”; dichiara estinto il giudizio se non viene proseguito o riassunto nei casi previsti dal codice, per perenzione, per rinuncia. [15]Non si tratta in effetti di una novità. Già l’art. 53 TU RD n. 642/1907 prevedeva che “La determinazione del giorno dell'udienza ha luogo secondo l'ordine d'iscrizione delle domande [di fissazione di udienza] nel registro” [16]Nell’attuale testo vi è soltanto il riferimento, all’art. 71. comma 2, alla facoltà delle parti di segnalare l’urgenza tramite una istanza di prelievo. [17]Una simile correzione appare d’altra parte coerente con la modifica apportata al testo, rispetto al precedente progetto elaborato dalla commissione, che, all’art 3 (inserito nel capo I del titolo I dedicato ai principi generali) aggiungeva che “per una rapida definizione dei giudizi si tiene conto del rilievo anche costituzionale degli interessi azionati” e sembrava riconoscere al presidente un autonomo potere di incidere sull’ordine della trattazione della causa, in funzione degli interessi sottesi alla controversia. [18]Già oggi l’art. 21, comma 12, l n. 1034/1971 dispone che “L’ordinanza del tribunale amministrativo regionale di accoglimento della richiesta cautelare comporta priorità nella fissazione della data di trattazione del ricorso nel merito”. [19]Il ricorrente infatti talora rinuncia alla decisione cautelare con la contropartita della concessione di una anticipazione della trattazione di merito; secondo l’espressione ormai invalsa, il c.d. ‘merito veloce’ [20]Art. 76 bis reg. proc. Trib. [21] In una prima stesura del testo era anche previsto che la violazione fosse specificamente considerata ai fini della commisurazione delle spese di giustizia. [22]Art. 68 RD n. 642/1907. [23]Anche su questo pare opportuna la eliminazione della disposizione che, nel precedente testo, specificava gli obblighi di lealtà e probità riconoscendo ad essi un contenuto non del tutto condivisibile ed in particolare introducendovi l’obbligo per l’amministrazione di produrre “gli atti del procedimento amministrativo ed esporre i fatti rilevanti a sua conoscenza”. [24]Va peraltro considerato la mancata previsione, tra le cause di astensione (art. 17 della bozza) del caso nel quale un consigliere di stato abbia concorso a dare un parere sull’ “affare” (secondo la dizione usata dall’art. 43 TU leggi CS, che a norma dell’art. 5 dell’allegato 4, verrebbe abrogato).

(pubblicato il 7.6.2010)