DOMENICO SICLARI

L’evoluzione della legittimazione processuale ambientale in ambito comunitario. Considerazioni preliminari L’adozione della Convenzione della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite (Unece) siglata ad Äarhus il 25 giugno 1998 [1] segna uno snodo fondamentale nel processo di ridefinizione dei canoni di legittimazione – intesi sia in senso procedimentale che processuale – in materia di tutela giuridica dell’ambiente [2]. Con essa, infatti, viene ridefinito lo scenario degli attori coinvolti nelle politiche ambientali ed introdotti i pilastri della c.d. “democrazia ambientale”, vale a dire l’accesso alle informazioni ambientali detenute dalle autorità pubbliche, la partecipazione alle attività decisionali aventi ricadute sull’ambiente, nonché, l’accesso ai relativi strumenti di tutela. In questa cornice, la tutela si attua con il conferimento all’ interessato di «quei diritti procedurali necessari a garantire l’effettiva conoscenza dello stato dell’ambiente e la possibilità di incidere sulle decisioni delle autorità amministrative in campo» [3]. Il sistema comunitario, dal canto suo, non è rimasto estraneo alle esigenze predette e, in sede di rivisitazione quantitativa e qualitativa dei propri obiettivi e delle proprie competenze, ha gradualmente attribuito alla politica ambientale un ruolo cardine, legato alla consapevolezza delle ripercussioni che la stessa produce sulla sfera della salute e del benessere umano [4]. Altresì, preso atto della dimensione transfrontaliera dei problemi connessi, l’ordinamento comunitario ha palesato un interesse all’armonizzazione delle discipline nazionali, fortemente rivolto ai profili sostanziali di siffatta normazione [5]. Nell’ottica della trasposizione dei pilastri fissati dalla Conferenza “Environment for Europe”, la Comunità ha curato il recepimento della stessa con numerosi atti, tra i quali è possibile rammentare la direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale [6]; la direttiva 2003/35/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, “Sulla partecipazione del pubblico a piani e programmi in materia ambientale” [7] e la direttiva 2004/35/Ce “Sulla Responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”. Segnatamente all’accesso alla giustizia, il legislatore comunitario ha ravvisato come l’inerzia normativa avrebbe eluso le pressanti esigenze di ratifica della Convenzione in esame, dando luogo alla persistenza di un regime asimmetrico nel novero dei singoli ordinamenti. Al contempo, l’adozione di un atto non vincolante – quale una raccomandazione – sui ricorsi avrebbe parimenti tradito l’esigenza di uniformazione normativa, a fronte di una prassiologica diffusione di disparità applicative da parte dei singoli Stati in ordine agli schemi procedurali utilizzati, nonché in sede di applicazione concreta delle disposizioni suddette. Quanto detto ha indotto a sostenere come si profili «opportuno disciplinare i tre pilastri della convenzione di Äarhus (…) in un unico atto normativo e stabilire disposizioni comuni per quanto riguarda gli obiettivi e le definizioni», in quanto «ciò contribuisce a razionalizzare la normativa e ad accrescere la trasparenza delle misure di attuazione adottate a livello delle istituzioni e degli organi comunitari» [8]. L’apporto del Regolamento Ce n. 1367/2006, quale ponte per la trasposizione delle scelte di matrice internazionalistica. La Comunità ha voluto avviare un circuito virtuoso di diffusione dei moduli di democrazia ambientale e lo ha fatto attribuendoli direttamente alle proprie Istituzioni ed ai propri organi, a mezzo del Regolamento Ce n. 1367/2006 e delle relative Decisioni di attuazione [9]. Nel quadro disegnato dalle fonti predette appare lapalissiana l’adesione al trend di matrice internazionalistica, volto ad estendere i filtri di legittimazione sino a ricomprendere le Ong. Non a caso l’art. 11 consente loro di formulare richiesta di riesame di un atto o di una omissione di natura amministrativa (art. 10 Regolamento n. 1367/2006) condizionatamente alla sussistenza di taluni requisiti predeterminati dall’Allegato alla Decisione e cioé: 1) che si tratti di una persona giuridica indipendente, senza fini di lucro a norma del diritto nazionale o della prassi di uno Stato membro; 2) che abbia come obiettivo primario dichiarato di promuovere – e che pertanto persegua attivamente – la tutela ambientale; 3) che sia stata costituita da un periodo superiore a due anni; e 4) che l’oggetto della richiesta di riesame rientri nel suo obiettivo e nelle sue attività; ovvero in assenza a mezzo di prove equipollenti (art. 3, co. 1 e 2 Decisione 2008/50/CE). L’erosione dei profili di soggettivazione che ne è emersa ha consentito l’instaurazione di una visione assai pregnante della tutela ambientale al punto che tali soggetti potranno, ancorché nell’estraneità dall’eventuale procedimento amministrativo in fieri, richiedere all’amministrazione comunitaria la riforma di una decisione pregressa nonché, in circostanze di inerzia, l’emanazione di un provvedimento espresso. Ed in caso di un permanente stato di insoddisfazione delle pretese palesate, adire direttamente la Corte di giustizia in applicazione delle disposizioni contenute nel Trattato [10]. Il tutto sullo sfondo di un ordinamento che assume sempre più i tratti della Rechtsgemeineschaft, per usare l'espressione coniata da Walter Hallstein [11], in quanto «l’agire delle istituzioni è sottoposto a una serie di limiti negativi e positivi: dalla necessità di una attribuzione espressa di competenza e dalla sottoposizione della condotta delle istituzioni al sindacato giurisdizionale (art. 220, ex art. 164, tr. Ce) discende l’esigenza di una precisa base giuridica degli atti giuridicamente vincolanti» [12]. La conformazione della norma manifesta, dunque, una ratio legis volta a rimodellare la materia della legittimazione ad agire avverso le decisioni, andando ben oltre i confini già delineati dalla giurisprudenza comunitaria, la quale ha più volte ribadito l’esistenza di un legame di continuità tra l’intervento procedimentale e quello processuale [13]. Il punto di partenza per comprendere siffatta dilatazione è proprio il dato letterale della disposizione di cui all’art. 230 co. 4 TCE, a ragion del quale «Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle stesse condizioni, un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed individualmente». Quest’ultimo rappresenta il frutto della rielaborazione dei principali paradigmi dei modelli di diritto amministrativo afferenti ai singoli Stati membri sia quanto alla definizione degli atti impugnabili, che alla categorizzazione dei mezzi invocabili [14]. L’articolato in esame nel definire i cc.dd. ricorrenti ordinari, prescinde da un’analisi circa la natura giuridica dei soggetti da parte dello Stato di provenienza, come più volte ribadito dalla Corte di Giustizia. Lo stesso però non è avvenuto con riferimento all’interpretazione delle formule “direttamente” ed “individualmente”, che sono state sottoposte ad una lettura in chiave marcatamente oggettivata. Quanto al “direttamente” i giudici comunitari hanno più volte asserito come gli effetti sulla sfera giuridica del ricorrente debbano essere prodotti in modo diretto dall'atto impu¬gnato, il quale dovrà avere “carattere meramente automatico” [15]. In sostanza, è necessario che l’atto sia self-executing, scevro cioè dal conferire agli Stati membri scelte discrezionali sull’adozione di misure attuative [16], di modo che gli effetti siano promanazione diretta del provvedimento comunitario. Nell’intento di scolpire con maggiore precisione la qualificazione del ricorrente diverso dal diretto destinatario della decisione, i giudici del Lussemburgo hanno intrapreso un intenso iter di ricostruzione ermeneutica per qualificare il secondo requisito, alias “individualmente”. Il Tribunale di Primo grado, dal canto suo, si è soffermato sul dato che «subordinare l’interesse ad agire dei terzi qualificati che beneficiano di diritti procedurali nel corso di un procedimento amministrativo alla loro effettiva partecipazione a tale procedimento equivarrebbe ad introdurre un elemento di ricevibilità aggiuntivo, in forma di un procedimento precontenzioso obbligatorio che non è previsto dall’art. 173 del Trattato» [17]. Purtuttavia, posto che le disposizioni del Trattato sul diritto di impugnazione non possono essere interpretate restrittivamente, la Corte di Giustizia nella nota sentenza Plaumann/Commissione ha decretato che «chi non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguardi individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari» [18]. Sino a giungere con la sentenza Metro/Commissione [19] a consacrare definitivamente la legittimazione all’intervento procedimentale, quale filtro per l’identificazione dell’interesse individuale. Pertanto, sembra potersi rilevare, in presenza di una sorta di tacito concordato tra giurisprudenza e dottrina, che la circostanza che un soggetto sia intervenuto nel procedimento di adozione di un provvedimento amministrativo costituisca ex se presupposto idoneo a configurarlo quale legittimato a ricorrere avverso lo stesso, sempre che la normativa vigente ne garantisca specifiche garanzie procedurali. A titolo esemplificativo il TPI nella vicenda Sociedade Agricola dos Arinhos e a./Commissione soleva affermare che «i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere di essere individualmente riguardati, ai sensi dell’art. 173, quarto comma, del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, quarto comma, CE), se tale decisione incida sulla loro posizione giuridica a motivo di talune loro qualità specifiche o di una situazione di fatto che li contraddistingua rispetto a chiunque altro e, quindi, li identifichi in modo analogo al destinatario» [20]. L’intervento in seno alla procedura funzionalizzata all’adozione di un atto comunitario rappresenta fattore «idoneo ad identificare detta persona con riguardo all’atto di cui trattasi solo quando la vigente normativa comunitaria le conferisce talune garanzie procedurali. In proposito, nessuna delle disposizioni delle direttive 89/662 e 90/425, relative ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari, impone alla Commissione, al fine di istituire le misure di emergenza rese necessarie dal verificarsi di casi di encefalopatia spongiforme bovina in uno Stato membro, di seguire un procedimento nell’ambito del quale gli allevatori o esportatori di bovini abbiano il diritto, di per sé o tramite i loro rappresentanti, di essere sentiti. Quindi, interventi quali l’invio di lettere o la presa di contatti non possono legittimarli ad agire in base all’art. 173, quarto comma, del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, quarto comma, CE)» [21]. Il sostrato ideologico sul quale si è mossa la Corte non ha però consentito di operare un’estensione della disciplina in modo pressoché immutato alle associazioni rappresentative di interessi di categoria, posto che le medesime difficilmente possono considerarsi individualmente interessate da un provvedimento lesivo di interessi immediati. Tesi confortata da numerose pronunce tra le quali si colloca, avuto riguardo al settore ambientale, il caso Stichting Greenpeace Council e. a./Commissione [22]. Al fine di ovviare a questa carenza strutturale, connessa alle procedure ermeneutiche dell’art. 230, co. 4 TCE, senza intaccarne in via immediata i contenuti, il legislatore ha frapposto la disciplina del Regolamento nel quale decreta expressis verbis la legittimazione delle Organizzazioni non governative. Sicché, ai sensi dell’art. 12, rubricato “Ricorsi dinanzi alla Corte di giustizia”, l’organizzazione non governativa che abbia formulato richiesta di judicial review, ai sensi dell’art. 10, potrà proporre istanza di ricorso dinanzi alla Corte di giustizia in applicazione del Trattato. Una chiosa, infine, deve aprirsi con riferimento all’iter procedurale di judicial review in quanto, nonostante i canoni di legittimazione nei confronti delle Ong restino quelli previsti dall’art. 10, la disposizione in commento introduce una preclusione all’accesso alle sedi processuali. Difatti, la proponibilità dei ricorsi alla CGE (art. 12), pariteticamente al modello italiano antecedente all’introduzione dei tribunali amministrativi – vale a dire quello della definitività dell’atto –, resta vincolata al previo esperimento delle vie amministrative, salvo la circostanza dell’inerzia. Attraverso questo escamotage si evita la dispersione dei giochi dialettici che si svolgono nel procedimento, che assume le «forme di uno straordinario acquis (…) il cui centro strategico è tuttora costituito dalle «antiche» dottrine dello Stato di diritto ottocentesco relative alla tutela del citoyen nei confronti del potere degli apparati politico-amministrativi» [23]. Ciononostante, il suo fluente svolgimento garantisce la sua «straordinaria ricchezza (…) e pertanto la sua capacità di interiorizzare ed interpretare tutti gli interessi, di differente grado e significato» procedimentali o materiali, «secondo un criterio generale di lungimirante larghezza» [24]. La Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso alla giustizia in materia ambientale: una opportunità mancata? Nel tentativo di sedare le vicissitudini di completezza nell’attuazione dei contenuti programmatici della Convenzione siglata ad Äarhus è stata, altresì, presentata dalla Commissione la “Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso alla giustizia in materia ambientale”, la cui concretizzazione pare necessitata dal duplice fine: di completamento dell’architettura della democrazia ambientale e di ridefinizione di un modello – quello comunitario – caratterizzato dalla carenze nel controllo dell’applicazione del diritto ambientale sostanziale (Art. 1 Proposta) [25]. La Proposta medesima, lasciando impregiudicate le altre disposizioni in materia di accesso alla giustizia [26] promuove procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale diretti ad impugnare gli atti o contestare le omissioni di privati o di autorità pubbliche che violino il diritto ambientale [27], in ossequio all’art. 9, co. 3, Conv. Äarhus. Essa contiene le linee guida per l’armonizzazione della disciplina generale sulla effettività della tutela ambientale [28], partendo dalla consapevolezza che la disaffezione dalle regole sostanziali sia dovuta ad una carente legittimazione ad agire in sede di tutela spesso riservata, esclusivamente, a coloro i quali soggiacciano agli effetti immediati di un pregiudizio al bene medesimo. In proposito, la Commissione nel determinare i paradigmi in materia di legittimazione accanto alla formula di “membro del pubblico”, diretta ad identificare le persone fisiche o giuridiche nonché le associazioni, le organizzazioni o i gruppi costituiti da tali persone, associa quella ancor più ampia di “soggetti abilitati”. Quanto ai membri del pubblico, questi sono rappresentati da una o più persone fisiche o giuridiche nonché, ai sensi della legislazione nazionale, dalle associazioni, organizzazioni o gruppi costituiti da tali persone. La normativa consente loro di proporre istanza di ricorso per contestare la legittimità procedurale e sostanziale degli atti o delle omissioni di natura amministrativa adottati in violazione del diritto ambientale, a condizione che vantino un interesse sufficiente ovvero la violazione di un diritto, «nei casi in cui il diritto processuale amministrativo esiga tale presupposto». Diversamente, il genus soggetti abilitati, nelle cui fila milita qualsiasi associazione, organizzazione o gruppo che persegua l’obiettivo della tutela ambientale (riconosciuta in conformità al disposto dell’art. 9), si caratterizza per l’esenzione dell’onere processuale degli stessi di provare in concreto l’attitudine alla proposizione della domanda processuale. L’esonero dall’onus probandi della sussistenza di un interesse sufficiente o della violazione di un diritto è stato, per contro, bilanciato prevedendo delle procedure di riconoscimento che garantiscono una cesoia definitoria a monte. L’art. 8, infatti, nel definire i “Criteri per il riconoscimento dei soggetti abilitati” ha sfoggiato un’elencazione di indici sintomatici assai articolata, dovendo il soggetto essere contraddistinto per le seguenti ragioni: dotazione della personalità giuridica, svolgere la propria attività senza fini di lucro, disporre di una struttura organizzativa idonea a garantire il perseguimento del fine statutario – che deve risultare expressis verbis – della tutela dell’ambiente, nonché devono aver realizzato i fini predetti per un periodo che, pur essendo rimesso alla determinazione statale, non può essere superiore a tre anni. Una volta identificati i tratti identificativi di tali soggetti gli Stati membri provvedono affinché sia i membri del pubblico che i soggetti abilitati riconosciuti abbiano accesso a ricorsi in materia ambientale, nonché a misure provvisorie di salvaguardia avverso gli atti e le omissioni delle pubbliche autorità soggette alla direttiva. La direttiva superata la soglia di discriminazione iniziale impone ai soggetti, appartenenti tanto alla prima quanto alla seconda categoria, l’obbligo del previo esperimento del riesame interno all’amministrazione designata in base al diritto nazionale, secondo un canone di evidente proprorzionalità rispetto alla tutela apprestata nelle sedi comunitarie. La pubblica amministrazione a sua volta ha l’obbligo di provvedere in relazione a tutte le richieste sollevate, salvo che non siano manifestamente infondate, entro un termine massimo di dodici settimane dal loro ricevimento, tenuto conto della natura e della gravità della violazione all’ambientale. Ove ciò non sia possibile, “nonostante la dovuta diligenza” (art. co. 3), l’autorità è gravata dall’onere di comunicare al richiedente i motivi ostativi del ritardo, nonchè il termine – ragionevole – entro cui intende adottare la determinazione finale. Ferma restando la necessità di garantire il pieno rispetto delle esigenze di accesso alla tutela, nelle ipotesi in cui l’autorità non abbia adottato un provvedimento sulla richiesta di riesame interno nel rispetto dei termini di cui all’art. 6, ovvero qualora – a giudizio dell’istante – la decisione adottata risulti inadeguata ad assicurare il rispetto del diritto ambientale, questi potrà esperire ricorso ai sensi dell’art. 7. Le basi strutturali sulle quali si fonda la proposta in commento ruotano attorno al presupposto che i singoli ordinamenti, detenendo già un complesso di strutture giudiziarie e amministrative, non dovrebbero subire ricadute significative sul carico operativo derivante dalla trasposizione della stessa. Una rivisitazione dei profili di soggettivazione, infatti, non dovrebbe sortire effetti congestionanti sugli strumenti di giustizia – siano essi detenuti in seno all’amministrazione, ovvero deferiti agli organi giurisdizionali –. Sicché, né la legittimazione attiva delle amministrazioni operanti nelle forme della giustizia ritenuta, né l’estensione del filtro di accesso alla giustizia agli enti esponenziali saranno in grado di inficiare in termini di costo sociale. Più precisamente il riesame interno si colloca nel novero di un’attività e di un’organizzazione degli enti preesistente all’intervento della Comunità che, attraverso la promozione dei moduli giustiziali (ex art. 6 Proposta), non dovrebbe sortire effetti congestionanti sull’agire dell’amministrazione, non gravando di conseguenza sull’economicità, sull’efficacia e sul bilancio dello Stato. Venendo poi all’estensione del modello “virtuoso” di una legitimatio ad causam alle associazioni ambientaliste – già noto in alcune realtà statali coinvolte dal processo di integrazione – è d’uopo riscontrare come l’orientamento estensivo seguito dalla Comunità, già con Regolamento Ce n. 1367/2006, manifesti taluni rilievi critici in ordine alle eventuali conseguenze sui singoli ordinamenti derivanti: dall’incremento degli adempimenti amministrativi necessari per il riconoscimento delle associazioni ambientaliste (art. 9) e, conseguenzialmente, dal lievitare del costo della giustizia ascrivibile al potenziale aumento di gravame processuale. Purtuttavia, le preoccupazioni predette sollevate in parte dalla Relazione allegata vanno smitizzate – così come ha fatto la Commissione – in quanto le esternalità positive scaturenti dall’applicazione della disciplina in esame sono di gran lunga superiore agli eventuali oneri. Infatti, l’attribuzione di un ruolo di stimolo nei confronti dei membri del pubblico in generale – e delle associazioni nello specifico [29] – avrebbe il merito di innescare un meccanismo virtuoso volto a consentire sia agli operatori economici che alle pubbliche autorità di dare concreta attuazione alle norme ambientali, per sfuggire alle conseguenti responsabilità previste in caso di inerzia o violazione. Con un riflesso in termini di abbassamento del costo sociale dovuto alla fisiologica riduzione dei danni ambientali da riparare o risarcire a posteriori. Melius, i costi amministrativi legati alle procedure amministrative di riconoscimento vengono mitigati dall’ampia attività tutoria delle Ong le quali una volta ottenuto il riconoscimento dovrebbero fungere da catalizzatore nei termini di un intervento sempre più marcatamente preventivo dell’amministrazione, spinta dalla esigenza di evitare aggravi alla finanza pubblica dovuti a ordinanze e ingiunzioni. Sul fronte processuale il ricorso alle Ong nel settore ambientale – così come confermato da recenti indagini statistiche [30] – ci insegna come non dovrebbero verificarsi ripercussioni significative sul carico di gravame processuale. Un ulteriore elemento di riflessione attiene alla mancata rivisitazione del momento di instaurazione dell’interesse a ricorrere, quale presupposto per l’esercizio dell’azione giudiziale, nonché alla possibilità mancata di uniformazione comunitaria di un’azione popolare di settore. Quanto al primo profilo, la restrizione frutto di una carente scelta legislativa operata a monte dalla direttiva 2004/35/Ce, attiene l’aver conferito rilievo limitato alle ipotesi di minaccia imminente di danno ambientale ai fini dell’attivazione amministrativa. La risultante che ne è emersa ha visto frustrare l’esercizio effettivo degli strumenti di tutela a scapito di una riaffermazione di mero principio del personalismo, attorno al quale ruota la totalità degli ordinamenti giuridici costituzionali contemporanei. Tuttavia, proprio in relazione alla pregnanza del bene giuridico tutelato, l’anticipazione della soglia dell’interesse a ricorrere avrebbe consentito la predisposizione di una disciplina diretta a garantire rimedi effettivi a seguito della lesione di interessi cc.dd. adespoti [31], offrendo nuove prospettive sul crinale del raccordo tra individuo, ammnistrazione e comunità. Quanto poi alla predisposizione di un’azione popolare di settore, causa la stridente interferenza con il principio di sussidiarietà nonché di proporzionalità [32], il legislatore comunitario si è trovato nell’oggettiva impossibilità di imprimere un passo in tale direzione (art. 5 Proposta). Ciononostante un’estensione dei filtri di accesso al giudizio appare manifesta: «la proposta prevede (…) la legittimazione ad agire nelle cause transfrontaliere; in questo modo, un soggetto riconosciuto in uno Stato membro può promuovere un ricorso in materia ambientale in un altro Stato membro a condizione che la violazione del diritto ambientale oggetto del ricorso rientri nelle attività statutarie e nell’ambito geografico di azione del soggetto interessato». Tutti questi elementi concorrono ad identificare una forte volontà di apertura ai soggetti privati, che in sede di recepimento è stata frutto di un’interpretazione diversificata. A titolo esemplificativo un percorso virtuoso è stato seguito certamente dall’ordinamento spagnolo che, in sede di rimeditazione della partecipazione pubblica e dell’accesso alla giustizia, ha contemplato un’ipotesi precipua di azione popolare in seno alla Ley n. 27, de 18 Julio 2006, “Por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente” [33]. Più precisamente l’art. 22 del Titolo IV (inerente l’acceso alla giustizia e tutela amministrativa in subjecta materia) ha stabilito che qualsiasi persona giuridica senza scopo di lucro, costituita (così come deve desumersi dallo Statuto) al fine di promuovere la protezione dell’ambiente ed il cui esercizio sia superiore ad un periodo di 2 anni di attività posta in essere sul territorio dello Stato sia legittimata all’esercizio dell’azione. Quest’ultima consiste nella facoltà, in presenza di atti o omissioni poste in essere da autorità pubbliche le quali violino il diritto ambientale sostanziale, di attivare un procedimento amministrativo in conformià al Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Nonché, di esperire un ricorso al contencioso-administrativo ai sensi della Ley 29/1998, de 13 de julio, regolatrice della Jurisdicción Contencioso-Administrativa, salvo le eccezioni previste dalla medesima norma. Nel seguire il fil rouge delle novelle riportate sinora, frutto di una impostazione venutasi a delineare grazie alle indicazioni provenienti dalle sedi sovranazionali, ma ancor più da quello Stato di stampo liberale (caratterizzato da una sorta di vigorosa commistione tra autorità e libertà), è dato registrare un restyling qualificatorio diretto alla diffusione dei paradigmi di soggettivazione. Il procedimento amministrativo – e l’atto in particolare – non fungono, dunque, quali espressione dell’auctoritas, assurgendo invece ad una duplice funzione, per un verso, atta a calibrare l’esercizio del potere autoritativo e, per l’altro, a far trasparire il fronte “garantista”, corollario a sua volta di quella generale impellenza di legalità [34], la cui assenza non farebbe altro che implementare l’esigenza di garanzia [35].   __________________________________________________   *Dottorando di ricerca in diritto amministrativopresso l’Università di Roma Tor Vergata   [1] La Convenzione “Sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale”, venne sottoscritta ad Äarhus in Danimarca il 25 giugno 1998, durante la quarta Conferenza ministeriale Environment for Europe. Essa è entrata in vigore il 30 ottobre 2001, a seguito della ratifica da parte di 16 Stati, ed è stata recepita in Italia con legge di ratifica, del 16 marzo 2001, n. 108, e nell’Unione Europea con Decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005. Cfr. B. Caravita, Diritto pubblico dell’ambiente, Bologna 1990; G. Cordini, Diritto ambientale: elementi giuridici comparati della protezione ambientale, Padova 1995. [2] E’ necessario ribadire in questa sede – anche se per grandi linee – come già prima della Convenzione di Äarhus un altro atto di valenza internazionalistica aveva fatto il suo ingresso formale, vale a dire la Convenzione sulla protezione dell'ambiente adottata a Stoccolma il 19 febbraio 1974. Il Trattato in esame, entrato in vigore il 5 ottobre 1976 e limitato nella portata applicativa a causa della ristretta cerchia dei soggetti destinatari (Danimarca, Finlandia, Norvegia e Svezia), risultava assai pregnante in merito ai contenuti. In proposito, l’art. 3 soleva sancire che “Any person who is affected or may be affected by nuisance caused by environmentally harmful activities in another Contracting State shall have the right to bring before the appropriate Court or Administrative Authority of that State the question of the permissibility of such activities, including the question of measures to prevent damage, and appeal against the decision of the Court or the Administrative Authority to the same extent and on the same terms as a legal entity of the State in which the activities are being carried out”. Vedi: V. Panzera, Le garanzie processuali per l’applicazione della normativa internazionale sulla protezione dell’ambiente marino, in Dir. Int. e Prot. dell’amb. marino, Milano 1983, pp. 239 ss. e M. Castellaneta, L’individuo e la protezione dell’ambiente nel diritto internazionale, in Riv. dir. internaz., 2000, 4, p. 913. [3] S. Ruina, La legittimazione attiva delle associazioni ambientaliste nel diritto comunitario, in Giorn. Dir. Amm., 8, 2008, pp. 825 e 826. [4] In dottrina, diverse sono state le analisi aventi ad oggetto l’evoluzione del settore ambientale nel diritto comunitario, le più accreditate fanno capo a due studiosi: Jans e Krämer, i quali hanno individuato un file rouge che si snoda in cinque fasi (più una – successiva – rappresentata dal Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa). La tutela ambientale non solo è emersa come materia autonoma oggetto delle politiche comunitarie ma si è progressivamente arricchita di nuovi aspetti e connotazioni soprattutto con riferimento ai rapporti ed alle relazioni con gli altri ambiti di azione dell’Unione. In questo quadro la Costituzione europea da un lato ne riafferma il ruolo di spicco (in particolare ciò è evidente nell’art. I-3, che, tra gli “obiettivi dell’Unione”, al comma 3° ribadisce quello di favorire “un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente”), dall’altro introduce alcuni significativi aspetti di novità. La conferma della presenza di un nucleo di norme specificamente dedicate alla tutela nell’ambito della parte III della Costituzione concernente “le politiche e il funzionamento dell’Unione” (art. III-233 e III-234), ribadisce l’idea di base secondo la quale nell’ambito dell’ordinamento comunitario – al di là delle evidenti difficoltà definitorie – l’ambiente può ritenersi una vera e propria materia retta da principi propri (contenuti proprio nel citato art. III – 233) e da altri principi, come quello di integrazione, che vengono necessariamente a interagire anche con gli altri ambiti di azione. Cfr. L. Kramer, Manuale di diritto comunitario per l’ambiente, Milano 2002. [5] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso alla giustizia in materia ambientale: COM/2003/0624 def. - COD 2003/0246. [6] In G.U. L. 41 del 14 febbraio 2003, p. 26, che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio [7] In G.U. L. 156 del 25 giugno 2003, p. 17, che modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE per quel che attiene i profili della partecipazione del pubblico e, per certi versi, dell’accesso alla giustizia. [8] Considerando 5 del Regolamento (CE) N. 1367/2006. [9] Il riferimento va principalmente alla Decisione della Commissione Ce, 13 dicembre 2007, n. 50/2008 recante “Modalità di applicazione del Regolamento Ce n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla convenzione di Äarhus con riguardo alle richieste di riesame interno degli atti amministrativi”, in G.U.C.E. 16 gennaio 2008 L 13. Ricorda Ruina come «L’attenzione è rivolta alle richieste di riesame interno degli atti amministrativi in materia ambientale adottati dalle istituzioni e dagli organi comunitari, e alle implicazioni che da tale meccanismo derivano in merito all’allargamento della legittimazione attiva delle associazioni ambientaliste a ricorrere al giudice comunitario. Dapprima si presenta il quadro normativo in cui il Regolamento e la Decisione de quibus si inseriscono, poi si analizza il procedimento di riesame interno previsto dalle normative in questione, fornendone anche due esempi di applicazione. Da ultimo, si individua il processo in base al quale avviene l’ampliamento della legittimazione attiva delle Organizzazioni non governative» Op. cit., p. 825. A questa ha fatto seguito la Decisione della Commissione 2008/401/CE, Euratom, del 30 aprile 2008, che modifica il suo regolamento interno per quanto riguarda le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale. [10] Cfr. Aa.Vv., European Union Law, London 2000; G. Tesauro, Diritto comunitario, Padova 2003; Aa.Vv., Judicial Protection in the European Union, Deventen-Boston 2001; G. Morbidelli, La tutela giurisdizionale dei diritti nell’ordinamento comunitario, Milano 2001; J. Schwarze, Judicial Review of European Administrative Procedure, in Public Law, 2004; M.P. Chiti, Diritto amministrativo europeo, Milano 2004; A. Tizzano, Trattati dell’Unione Europea e della Comunità Europea, in collana Le Fonti del Diritto Italiano, Milano 2004; G. Strozzi, Diritto dell’Unione Europea, Torino 2005. [11] Per questa nozione: M. Zuleeg, Die Europaische Gemeinschaft als Rechtsgemeinschaft, in Neue JuristischeWochenschrift, 1994, p. 545 ss.; W. Blomeyer, K.A. Schactschneider, Die Europaische Union als Rechtsgemeinschaft, Berlin 1995. [12] G. della Cananea, I procedimenti amministrativi della Comunità Europea, in Trattato di diritto amministrativo, (a cura di, S. Cassese), II, Milano 2003, laddove si afferma peraltro che «L’assoggettamento a riesame dinanzi al giudice è arricchito, inoltre, da un articolato regime di ricorsi, per i vizi previsti dall’art. 230 (ex art. 173) tr. Ce (ossia incompetenza, violazione delle forme sostanziali o del Trattato o di « qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione », oppure sviamento di potere), che li mutua dai motivi di ricorso previsti per il giudice amministrativo francese, a ulteriore riprova dell’osmosi tra il diritto amministrativo europeo e i diritti amministrativi nazionali» (p. 189). [13] Cfr. Sentenza 23 ottobre 1974 14/74 e 24 giugno 1995 causa T-114/95. [14] R. Mastroianni - C. Iannone, Art. 230 TCE, in Trattati dell’Unione Europea e della Comunità Europea, (a cura di, A. Tizzano), Milano 2004, p. 1077. [15] R. Mastroianni - C. Iannone, Op. cit., p. 1079. [16] In tal senso, si veda CGCE, 5 maggio 1998, Société Louis Dreyfus & Cie/Comm. CEE, C-386/96 P., Racc. 1998, p. I-02309, laddove «L’incidenza diretta sul ricorrente, come condizione della ricevibilità di un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica contro una decisione diretta ad un’altra persona, presuppone che il provvedimento comunitario contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del provvedimento stesso incaricati della sua applicazione, applicazione avente carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa comunitaria senza intervento di altre norme intermedie». Ne sono ulteriore esemplificazione: in materia di aiuti di Stato, TPI, 27 aprile 1995, ASPEC/Comm., T-435/93, Racc. 1995, p. II-01281. [17] TPI, 11 luglio 1996, Metro e altri/Commissione, T-528/93, T-542/93, T-543/93, T-546/93, Racc. 1996, II, pp. 649 e ss. [18] CGE, 15 luglio 1963, Plaumann & Co./Comm., C25-62, Racc. 1963, p. 197. «Ai fini dell’integrazione del requisito dell’interesse individuale, la giurisprudenza comunitaria tende ad attribuire rilevanza al fatto che il ricorrente sia espressamente nominato nell’atto, oppure a far leva su elementi estrinseci rispetto all’atto, quali l’appartenenza del ricorrente ad una “cerchia ristretta” di persone, sulla quale il provvedimento incide eliminando vantaggi o diritti o la circostanza che, nell’adozione del provvedimento, le istituzioni comunitarie abbiano tenuto in considerazione la posizione giuridica specifica nella quale si trova il ricorrente». Cfr. L. Zanettini, La legittimazione dei terzi ad impugnare i provvedimenti antitrust: il caso Sfir, in Foro amm. Tar, 6, 2003, p. 12. [19] Sentenza 25 ottobre 1977, causa 26/76 (Racc. pag. 1875). V. anche sentenze 11 ottobre 1983, (causa 210/81, Demo-Studio Schmidt/Commissione, Racc. pag. 3045, punti 14 e 15; in prosieguo: la sentenza «Demo-Studio Schmidt») [20] Tale impostazione può essere desunta da TPI, 7 febbraio 2001, Sociedade Agricola dos Arinhos e a./Comm., T-38/99 a T-50/99, Racc. 2001, p. Il-585 nella quale si afferma che [21] Ibidem, § nota 19. [22] Sentenza 2 aprile 1998, Greenpeace c. Commissione, in causa C-321/95. [23] R. Ferrara, Il procedimento amministrativo visto dal «terzo», in Dir. proc. amm. 2003, 4, p. 1024. [24] R. Ferrara, Op. cit., p. 1024. [25] Si vedano i seguenti documenti: comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio su “L’attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente”, COM(1996) 500 def.; primo studio annuale sull’attuazione e sul controllo dell’applicazione del diritto ambientale comunitario, SEC(1999) 592 del 27.4.1999; secondo studio annuale sull’attuazione e sul controllo dell’applicazione del diritto ambientale comunitario, SEC(2000) 1219 del 13.7.2000; terzo studio annuale sull’attuazione e sul controllo dell’applicazione del diritto ambientale comunitario, SEC(2002) 1041 dell’1.10.2002. [26] Il riferimento va alle direttive: 2003/4/CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e alla 2003/35/CE sulla partecipazione del pubblico [27] Art. 3, COM/2003/0624 def. - COD 2003/0246 [28] La proposta si concentra in particolare sull’accesso alla giustizia in relazione agli atti o alle omissioni delle pubbliche autorità, in quanto si tratta del settore in cui l’adozione di un approccio armonizzato a livello comunitario presenta il maggior valore aggiunto. Per quanto riguarda le eventuali azioni nei confronti dei privati, previste dall’articolo 9, paragrafo 3 della convenzione di Århus, la proposta si limita a fissare l’obiettivo, lasciando agli Stati membri il compito di definire gli opportuni criteri di accesso alla giustizia nell’ambito dei rispettivi ordinamenti nazionali. Cfr. E. Picozza, L’effettività della tutela nel processo amministrativo alla luce dei principi comunitari, in Atti Convegno su “Unione Europea, sistema italiano, modelli comparati di giustizia amministrativa:riflessioni per la Bicamerale”, Roma 1997; Id. L’effettività dei diritti umani, e del diritto all’equo Processo in Italia, nella giurisprudenza costituzionale e amministrativa, Relazione al Convegno UAE del 19.04.2002 su “Giustizia, disfunzioni, diritto dell’uomo all’equo processo, possibili tutele per il cittadino”. [29] Si deve sottolineare come la Commissione nel redigere la proposta di direttiva, abbia tenuto in forte considerazione gli esiti di due riunioni, svoltesi in presenza degli esperti di settore degli Stati membri, nei mesi di maggio e settembre 2002, dalle quali sono emerse delle riserve, quali: la necessità di ponderare i canoni di legittimazione ad agire nei confronti di quei gruppi privi di personalità giuridica che, sprovvisti di obiettivi stabiliti desumibili da un documento pubblico e trasparente, nonché di mezzi finanziari per rispondere delle proprie azioni. Nonché, ci si è soffermati sulla ineluttabilità di predeterminare i requisiti che devono sussistere in capo ai gruppi che, preventivamente riconosciuti con apposita procedura, possono agire in giudizio senza dover dimostrare la violazione di un diritto o l’esistenza di un interesse sufficiente. [30] Cfr. P. Brambilla, Op. cit., pp. 87 e 88. nonchè i dati da essa analizzati che fanno riferimento a degli studi recenti condotti dal Centre d’Etudes de l’Environment (C.E.D.R.E.) Facoltà di diritto dell’Università Saint Louis di Bruxelles ENVA3/ETU/2002/2003. [31] Cfr. § nota 25. [32] A proposito dell’azione popolare il contrasto con il principio di proporzionalità si profilerebbe manifesto a seguito della comparazione della disciplina comunitaria – descritta nelle pagine precedenti – rispetto ad una previsione di tal fatta rivolta ai singoli Stati membri. [33] La Ley in esame incorpora le direttive 2003/4/CE e 2003/35/CE. [34] Cfr. F. Manganaro, Il principio di legalità e Semplificazione dell’attività amministrativa, Napoli-Roma 2000. [35] M. Nigro, Op. cit., pp. 1435-1436.   (pubblicato il 26.4.2010)