TAR_14938

n. 12-2009 - © copyright

T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I BIS - Sentenza 1 dicembre 2009 n. 12159
Pres.Elia Orciuolo – Est. Elena Stanizzi
Gentili (avv. G. Viglione) c. Ministero della Difesa (Avv. Stato),
Riccardo e altri (n.c.)

1. Arma dei Carabinieri, ruolo normale – Personale militare – Ufficiali – Giudizio di avanzamento – Giudice amministrativo – Eccesso di potere relativo – Limiti

2. Arma dei Carabinieri, ruolo normale – Personale militare – Ufficiali – Giudizio di avanzamento – Giudice amministrativo - Esercitabilità del sindacato giurisdizionale – Ambito di applicazione – Preclusa nuova valutazione in luogo di quella espressa dalla p.a.

3. Arma dei Carabinieri, ruolo normale – Personale militare – Ufficiali – Giudizio di avanzamento – Giudice amministrativo – Esclusione esame comparativo – Natura del giudizio di promozione

4. Arma dei Carabinieri, ruolo normale – Personale militare – Ufficiali – Giudizio di avanzamento – Giudice amministrativo – Discrezionalità tecnica – Eccesso di potere - Presupposti

1. La specifica natura del giudizio di avanzamento, espresso in assoluto, e la mancanza, al suo interno, di ambiti di merito comparativo, consente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, solo nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori dei punteggi attribuiti a ciascuno in riferimento agli elementi di giudizio chiaramente emergenti dalla documentazione caratteristica e concretamente presi in considerazione.

2. In tema di giudizio di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, il sindacato di legittimità nei confronti delle valutazioni degli ufficiali superiori incontra, relativamente al profilo rappresentato dalla sostenuta “rottura” dell’uniformità del criterio (eccesso di potere in senso relativo) l’evidente limite rappresentato dal precluso svolgimento, ad opera dell’adito giudice di legittimità, di una nuova analitica valutazione di tutti gli elementi, in quanto con la reiterazione del giudizio l’organo di giustizia verrebbe a sostituire la propria alla valutazione dell’autorità amministrativa.

3. In tema di giudizio di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate rimane escluso che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento; il sindacato giurisdizionale di legittimità non può snaturare il carattere tipico della promozione a scelta che implica una complessiva ponderazione delle qualità degli ufficiali.

4. la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza. Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si manifesti il cattivo esercizio del potere amministrativo.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 9121 del 2006, proposto da:

Alessandro GENTILI, rappresentato e difeso dall'Avv. Giancarlo Viglione, con domicilio eletto presso lo studio di questi sito in Roma, via Ovidio, 32;

contro

Il Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso il cui Ufficio sito in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 è, ope legis, domiciliato;
nei confronti di

Amato Riccardo, non costituito in giudizio;
Adinolfi Carmine, non costituito in giudizio;
Mazzuca Marcello, non costituito in giudizio;
Scursatone Marco, non costituito in giudizio;
Paratore Niccolò, non costituito in giudizio;
Lavagi Nedo, non costituito in giudizio;
Battaglia Giacomo, non costituito in giudizio;
Nardini Luigi, non costituito in giudizio;
Meluccio Ermanno, non costituito in giudizio;
Finelli Luigi, non costituito in giudizio;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- del provvedimento del Ministero della Difesa - Direzione Generale per il Personale Militare - II Reparto - 5° Divisione - 1° Sezione Stato giuridico Avanzamento Ufficiali - prot. n. M_D/GMIL_03-II/5/1/2006/36522 datato 19 aprile 2006 e notificato il 28 giugno 2006, recante comunicazione della collocazione del ricorrente al 28° posto della graduatoria di merito dei Colonnelli in servizio permanente effettivo del Ruolo Normale dell’Arma dei Carabinieri valutati ai fini dell’avanzamento al grado superiore per l'anno 2006 e della conseguente mancata iscrizione del ricorrente nel quadro di avanzamento a scelta formato per il predetto anno;
- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e conseguente;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Visto il decreto presidenziale n. 479/2006 con il quale sono stati disposti incombenti istruttori a carico dell’Amministrazione della Difesa;
Visti i motivi aggiunti depositati dal ricorrente in data 19 luglio 2007;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2009 il Consigliere Elena Stanizzi e udito per la parte ricorrente il difensore Avv.to Giancarlo Viglione;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Premette in fatto l’odierno ricorrente di essere stato preso in esame e giudicato idoneo in esito al giudizio di avanzamento a scelta dei Colonnelli in servizio permanente effettivo del Ruolo Normale dell’Arma dei Carabinieri al grado superiore per l’anno 2006, ma non iscritto in quadro per essersi collocato, in relazione al punto di merito di 27,88 attribuitogli, al 28° posto della relativa graduatoria, e quindi escluso dal numero di posti corrispondente a quello delle promozioni stabilite dalla legge per detto anno, fissato in 10 unità.
Avverso l’esito di tale giudizio deduce parte ricorrente il seguente motivo di censura:
- violazione dell’art. 26 della legge 12 novembre 1955 n. 1137, come integrato dal D.Lgs. 30 dicembre 1997 n. 490; eccesso di potere in senso relativo.
Nell’illustrare la disciplina dettata dalla normativa di cui assume l’intervenuta violazione, deduce il ricorrente l’illegittimità del metro di valutazione adottato dalla Commissione di Avanzamento, in quanto illogicamente ed ingiustamente più restrittivo nei suoi confronti rispetto a quello utilizzato con riguardo ai parigrado Marco Scursatone, Nedo Lavagi, Giacomo Battaglia, Ermanno Maluccio e Luigi Finelli presi a raffronto, ponendosi la posizione attribuitagli in graduatoria in insanabile contrasto con le risultanze della relativa documentazione caratteristica se rapportate a quelle riferite ai citati controinteressati, collocatisi, rispettivamente, al 4°, 6°, 7°, 9° e 10° posto della relativa graduatoria.
Ne conseguirebbe l’inadeguatezza e sproporzione del punteggio attribuitogli rispetto a quanto effettivamente spettantegli sulla base di dette risultanze e rispetto a quello conseguito dai citati controinteressati, con refluente vizio di eccesso di potere in senso relativo.
In tale direzione, evidenzia il ricorrente l’eccellenza del proprio curriculum, avuto specifico riguardo alle qualità morali e di carattere, alle qualità professionali – in merito alle quali elenca gli incarichi svolti – alle doti intellettuali e di cultura ed all’attitudine ad assumere incarichi del grado superiore, come emergente dalle altre qualità elencate.
Alla luce delle qualità emergenti dalla documentazione caratteristica, illustrate con dovizia di particolari, assume dunque il ricorrente l’arbitrarietà ed illegittimità della determinazione assunta dalla Commissione Superiore di Avanzamento alla luce dei curricula riferiti ai controinteressati Meluccio, Battaglia, Finelli, Lavagi e Scusatone, che vanterebbero titoli inferiori.
A sostegno dei propri assunti, richiama il ricorrente anche la nota del 29 giugno 2006 redatta dal Generale Massimo Cetola, proprio superiore diretto e membro della Commissione di Avanzamento, di accompagnamento della richiesta del ricorrente di essere ricevuto a rapporto dal Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri, nella quale si afferma l’eventualità di qualche errore nel giudizio di avanzamento stante l’oggettiva e notevole superiorità del ricorrente nella maggior parte dei parametri di valutazione rispetto agli altri ufficiali che lo precedono.
Successivamente al deposito da parte della resistente Amministrazione – in ottemperanza all’ordinanza presidenziale n. 479 del 24 ottobre 2006 - dei libretti personali del ricorrente e dei controinteressati presi a raffronto e del verbale della Commissione Superiore di Avanzamento, completo delle schede di valutazione del ricorrente e dei pari grado, parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti che, nello specificare l’originario nucleo di censure già dedotto con l’atto introduttivo del presente giudizio, più compiutamente esplicitano la presenza di profili asseritamente inficianti il gravato provvedimento.
In particolare, nel procedere al puntuale raffronto delle risultanze emergenti dalla propria documentazione caratteristica con quella riferita ai parigrado Meluccio e Finelli, afferma il ricorrente la superiorità dei propri titoli e la mancanza, in capo ai citati parigrado, di titoli superiori idonei a giustificare il maggior punteggio ottenuto o di titoli diversi suscettibili di controbilanciare il mancato possesso di titoli analoghi a quelli del ricorrente.
Procede, quindi, il ricorrente al puntuale raffronto dei propri titoli con quelli vantati dai citati controinteressati con particolare riferimento alle onorificenze, agli incarichi disimpegnati – con particolare riguardo alle attività di comando – ai maggiori titoli culturali ed intellettuali ed alle migliori qualifiche ed aggettivazioni ottenute nel corso della carriera, elementi questi che il ricorrente illustra in dettaglio al fine di dimostrare la spettanza di un miglior punteggio e la disomogeneità del metro di giudizio utilizzato dalla C.S.A., più restrittivo nei propri confronti rispetto a quello applicato per i pari grado presi a raffronto.
Si è costituita in giudizio l’intimata Amministrazione della Difesa sostenendo, con articolate controdeduzioni, l’infondatezza del ricorso con richiesta di corrispondente pronuncia.
Con memoria successivamente depositata parte ricorrente ha replicato alle argomentazioni svolte dalla resistente Amministrazione, ulteriormente argomentando ed insistendo nella propria richiesta.
Alla pubblica udienza del 18 novembre 2009 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

Con il ricorso in esame è proposta azione impugnatoria avverso l’esito del giudizio di avanzamento al grado superiore per l’anno 2006, recante la non iscrizione del ricorrente nel quadro di avanzamento a scelta dei Colonnelli in servizio permanente effettivo del Ruolo Normale dell’Arma dei Carabinieri, per essere stato questi collocato, in relazione al punto di merito riportato di 27,88 al 28° posto della relativa graduatoria, e quindi escluso dal numero di posti corrispondente a quello delle promozioni stabilite, per detto anno, in 10 unità.
Affida il ricorrente la propria pretesa ad una migliore collocazione nella graduatoria de qua, corrispondente ai titoli posseduti, asseritamente superiori se comparati con quelli dei pari grado presi a raffronto, alla proposizione di un unico articolato motivo di censura, con il quale assume l’avvenuta violazione – nel corso dello svolgimento delle operazioni di valutazione effettuate da parte della Commissione Superiore di Avanzamento - della normativa di riferimento, compendiata nell’art. 26 della legge n. 1137 del 1955, nonché l’integrazione di un’ipotesi di eccesso di potere in senso relativo per essere stato adottato nei suoi confronti un metro di giudizio illogicamente ed ingiustamente più restrittivo rispetto a quello utilizzato con riguardo ai parigrado Ermanno Meluccio e Luigi Finelli, collocatisi, rispettivamente, al 9° e 10° posto della relativa graduatoria, su cui si concentra il raffronto a seguito della proposizione di motivi aggiunti articolati successivamente all’acquisizione al fascicolo di causa della documentazione richiesta con ordinanza presidenziale – inerente i libretti personali del ricorrente e dei controinteressati presi a raffronto e del verbale della Commissione Superiore di Avanzamento, completo delle schede di valutazione del ricorrente e dei pari grado – con cui parte ricorrente ha specificato l’originario nucleo di censure già dedotto con l’atto introduttivo del presente giudizio, più compiutamente esplicitando la presenza di profili asseritamente inficianti il gravato provvedimento.
Così delineato - sia pur sinteticamente – l’oggetto della controversia sulla quale il Collegio è chiamato a decidere, ritiene il Collegio, alla luce delle considerazioni che si andranno ad illustrare, che il ricorso debba essere accolto con riferimento alla censura – per come proposta nel ricorso introduttivo ed ulteriormente dettagliata nel ricorso per motivi aggiunti - di eccesso di potere in senso relativo per avere la Commissione Superiore di Avanzamento utilizzato un metro di giudizio palesemente incoerente e disomogeneo, inspiegabilmente più restrittivo nei riguardi del ricorrente e più concessivo nei confronti dei parigrado Ermanno Meluccio e Luigi Finelli che non trova giustificazione nelle risultanze emergenti dalla documentazione caratteristica riferita ai predetti Ufficiali, e che risulta riscontabile con quei caratteri di immediatezza ed evidenza – necessari al fine di individuare siffatto vizio invalidante.
Per come si andrà ad illustrare, non è difatti ravvisabile, ad una valutazione globale e di sintesi, una complessiva differenziazione in negativo del ricorrente rispetto ai parigrado presi a raffronto tale da giustificare l’attribuzione allo stesso di un punteggio inferiore in relazione agli elementi di valutazione rilevabili dalla documentazione caratteristica – pur nell’ambito di detta visione complessiva, indivisibile, unitaria e di sintesi delle figure degli Ufficiali, scevra da profili di merito comparativo – rendendo con evidenza inspiegabili ed ingiustificabili i punteggi ed i giudizi attribuiti al ricorrente e quelli riferiti ai parigrado presi a raffronto ed iscritti in quadro.
Al fine di compiutamente illustrare le coordinate di riferimento su cui l’anticipato giudizio di fondatezza del ricorso si basa, giova richiamare talune considerazioni in ordine alla natura dei giudizi espressi ai fini dell’avanzamento degli ufficiali e al correlato ambito di sindacabilità, in sede giurisdizionale, di tali giudizi.
In tale direzione, viene in rilievo, quale parametro normativo di riferimento, l’art. 26 della legge 12 novembre 1955 n. 1137, ai sensi del quale il giudizio per l’avanzamento a scelta degli ufficiali aventi grado non superiore a colonnello o corrispondente deve essere effettuato sulla base della valutazione delle qualità morali, di carattere e fisiche; alle benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla legge ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco; alle doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti; nonché all’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione (elemento, quest’ultimo, introdotto con D.Lgs. n. 490 del 1997).
Quanto alle modalità applicative dell’art. 26 della legge 1137 del 1955, le stesse sono state dettate – in attuazione dell’art. 45 della legge 19 maggio 1986 n. 224, che demanda al Ministero della Difesa la disciplina di tali modalità mediante previsione di “criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni” – con decreto ministeriale 2 novembre 1993 n. 571, di approvazione del regolamento concernente le modalità e i criteri applicativi delle norme contenute negli artt. 25 e 26 della legge 12 novembre 1955 n. 1137.
Dispone l’art. 7 del citato decreto ministeriale che “I punteggi di merito attribuiti in ordine alle quattro categorie di requisiti previste dall’art. 26 della citata legge n. 1137/1955 devono costituire per ciascuna di esse l’espressione di una valutazione di sintesi da parte di ciascun componente della commissione e non la somma di punteggi parziali assegnati per ogni elemento nell’ambito della categoria medesima. La predetta valutazione globale, da riferire sempre alla particolare fisionomia del ruolo cui l’ufficiale valutando appartiene ed al grado superiore da conseguire, non può comunque prescindere dai criteri e dagli elementi di giudizio riportati negli articoli successivi.”
Il successivo articolo 8 prevede, quanto alle qualità morali e di carattere, come “risultanti dalla documentazione personale ed evidenziate specialmente nel grado rivestito” che le stesse “sono da considerare in relazione ad un modello ideale della figura dell’ufficiale, quale risulta dai valori indicati nel regolamento di disciplina militare e rapportato sempre alla realtà sociale dello specifico periodo storico. Sono altresì considerate le punizioni, gli elogi e gli encomi ricevuti, avuto particolare riguardo alle relative motivazioni.”
Stabilisce, inoltre, l’art. 9 del decreto in esame, che la valutazione delle qualità professionali “dimostrate durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, deve essere condotta attraverso l’analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione personale, tra cui in particolare: benemerenze di guerra e di pace; incarichi di comando o attribuzioni specifiche o servizi prestati presso i reparti o in imbarco; incarichi di particolare responsabilità ivi compresi quelli a carattere interforze ed internazionali; incarico attuale; specifiche attitudini e versatilità dimostrate in relazione al ruolo di appartenenza ed alle differenti situazioni d'impiego; encomi, elogi o punizioni, con particolare riguardo alle relative motivazioni. Adeguata considerazione deve essere riconosciuta alla motivazione al lavoro che, completando le qualità professionali, è l’espressione dell’interesse diretto agli obiettivi organizzativi e della conseguente partecipazione con senso del dovere, della responsabilità, della disciplina, nonché con spirito di abnegazione e di sacrificio”.
Avuto riguardo alle qualità intellettuali e di cultura, dispone l’art. 11 del D.M. n. 571, che “La personalità intellettuale e culturale dell’ufficiale deve essere valutata prevalentemente in relazione alla fisionomia istituzionale del ruolo cui egli appartiene ed all’affidamento che può derivarne in termini di efficienza per l’Amministrazione. … costituiscono elementi essenziali da valutare quelli desumibili dalla documentazione personale, tra cui in particolare: l’iter formativo; i risultati dei corsi e degli esami previsti ai fini dell’avanzamento e per l’aggiornamento ed il perfezionamento della formazione professionale; gli altri corsi in Italia ed all’estero; i titoli culturali; la conoscenza di lingue straniere debitamente accertata; le pubblicazioni.”. Mentre – ai sensi del successivo art. 11 bis, la valutazione dell’attitudine ad assumere incarichi del grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione, “deve essere condotta attraverso l’analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione matricolare e caratteristica, tra cui in particolare: gli incarichi espletati durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, ponendo in rilievo l’esperienza acquisita ed i risultati conseguiti; specifiche attitudini e versatilità evidenziate in relazione alle differenti situazioni di impiego.”
La valutazione dei predetti elementi deve avvenire sulla base di quanto previsto dall’art. 15 del D.Lgs. 30 dicembre 1997 n. 490, ai sensi del quale “la Commissione di Vertice, la Commissione Superiore, la Commissione Ordinaria ed i superiori gerarchici esprimono i giudizi sull’avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione caratteristica e matricolare dell’ufficiale, tenendo conto della presenza dei particolari requisiti previsti dall’articolo 8 e dell’eventuale frequenza del corso superiore di Stato Maggiore Interforze, istituito con decreto legislativo emanato in applicazione della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive modificazioni ed integrazioni”.
L’art. 8 del D.Lgs. 490 del 1997 – richiamato dal precitato art. 15 del Decreto stesso – precisa, per quanto qui di interesse, al comma 1, che per l’avanzamento al grado superiore l’ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado (ulteriormente soggiungendo che “aver disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l’avanzamento al grado superiore”).
Dal quadro normativo di riferimento del procedimento di valutazione degli ufficiali per l’avanzamento a scelta al grado superiore, come dianzi illustrato, il relativo giudizio ripete la sua specifica caratterizzazione in termini di valutazione complessiva e di sintesi dello scrutinato, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, di tal guisa che non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo.
Ciò in quanto l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti - da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo ed inscindibile - non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di Avanzamento.
Il sistema della promozione a scelta, difatti, viene ad essere caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi, ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi; di talché l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.
La specifica natura di tale giudizio di avanzamento, espresso in assoluto, e la mancanza, al suo interno, di ambiti di merito comparativo, consente conseguentemente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, solo nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno in riferimento agli elementi di giudizio chiaramente emergenti dalla documentazione caratteristica e concretamente presi in considerazione.
Dovendo precisarsi in proposito che la conclusiva valutazione con la quale l’Amministrazione abbia dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell’interessato, costituendo apprezzamento di merito, non è sindacabile in sede giurisdizionale.
Discendono, dalle suesposte premesse, precise indicazioni quanto all’ambito di esercitabilità del sindacato giurisdizionale.
Come sostenuto dalla giurisprudenza amministrativa e ribadito dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, non compete infatti al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, dovendo il giudizio rimanere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio; con conseguente esclusione di ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali, che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati dall’esigenza di rispettare la sottile - ma non di meno precisa - linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla Commissione superiore di avanzamento.
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle Commissioni Superiori di Avanzamento, la giurisprudenza ha poi avuto modo di confermare l’ampiezza della discrezionalità attribuita a tali organi, chiamati ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali.
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, ovvero verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione.
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si manifesti il cattivo esercizio del potere amministrativo, sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire.
L’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, il contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza.
Ciò in quanto il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle valutazioni della Commissione superiore di avanzamento non può snaturare il carattere tipico della promozione a scelta, introducendovi connotazioni di merito comparativo; tanto più quando, trattandosi dell’avanzamento ai più elevati gradi delle forze armate, la valutazione deve essere complessiva per tutte e tre le categorie dei titoli.
Cosicché tale sindacato deve estrinsecarsi nella verifica del corretto esercizio del potere valutativo, proprio della Commissione, nell’attribuzione del punteggio ad ogni singolo ufficiale e, per non sconfinare nel merito dell’azione amministrativa, deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza.
Poste le riassunte premesse e procedendo alla disamina della controversia che qui occupa, va precisato che tale disamina - pur nell’ambito del consentito svolgimento del sindacato giurisdizionale in subiecta materia, come sopra delimitato e ribadita l’esclusione del carattere autonomo rivestito, ai fini del giudizio sulla correttezza dell’operato della Commissione Superiore di Avanzamento, dai singoli requisiti e titoli riconosciuti in capo agli scrutinandi, attesa la divisata valenza complessiva (e perciò inscindibile) assunta dal giudizio stesso – non può tuttavia prescindere dalla compiuta ponderazione degli elementi di sostenuta difformità di metro valutativo, quando non anche di non corretta rappresentazione dei fatti, i quali, secondo la prospettazione di parte ricorrente, avrebbero gravemente distorto il giudizio relativo all’avanzamento al grado superiore, fino a determinare la ingiustificata poziore collocazione dei controinteressati Ermanno Meluccio e Luigi Finelli.
La sintesi degli elementi di valutazione rilevabili, alla stregua della documentazione caratteristica degli interessati depositata in giudizio a seguito dell’incombente istruttorio disposto con ordinanza presidenziale n. 479 del 2006, consente di apprezzare le complessive posizioni vantate ai fini dell’avanzamento dal ricorrente e dagli ufficiali precedentemente indicati, il che conduce a ritenere, come anticipato, la fondatezza della proposta censura di eccesso di potere in senso relativo.
Nel procedere preliminarmente alla disamina dei profili in relazione ai quali, a giudizio del Collegio, il metro di valutazione adottato dalla Commissione Superiore di Avanzamento si appalesa disomogeneo, evidenziando la mancanza di uniformità e coerenza di giudizio, viene in rilievo il complesso di qualità professionali dimostrate durante la carriera.
Avuto riguardo a tale profilo, come desumibile dai giudizi ottenuti nel corso della carriera e riportati nella schede valutative, non può non rilevarsi come il ricorrente abbia ottenuto con costanza, sin dal 1989 – e quindi dal grado di capitano – espressioni aggiuntive di apprezzamento che hanno accompagnato l’attribuzione della massima qualifica di ‘eccellente’ nelle schede valutative redatte nei suoi confronti.
Tali espressioni aggiuntive, inoltre, si connotano per il loro tenore massimo nelle schede valutative riferite all’ultimo periodo preso in considerazione, con incremento dal ‘più vivo compiacimento’ ottenuto sino alla scheda valutativa n. 66 riferita al 2002, al ‘vivissimo compiacimento’, ‘vivissimo, incondizionato compiacimento’, ‘vivissimo, grato compiacimento’ di cui alle schede riferite al periodo di servizio decorrente dal 2003.
E’, utile, inoltre, ricordare, ai fini della presente disamina, che il ricorrente ha ottenuto, nel corso della propria carriera, quattro qualifiche inferiori alla massima e segnatamente un ‘nella media’ nel grado di tenente, e tre ‘superiore alla media’ nel grado di capitano, la prima delle quali dopo aver ottenuto la massima qualifica di ‘eccellente’.
Così rappresentato il quadro relativo al ricorrente – come riferito allo specifico profilo in esame – deve rilevarsi come il parigrado Luigi Finelli abbia ottenuto la qualifica di ‘superiore alla media’ nel grado di maggiore, dopo aver ottenuto la qualifica massima, evidenziando conseguentemente un abbassamento di qualifica da ufficiale superiore, ottenendo ulteriori qualifiche non apicali agli inizi della carriera e precisamente, 3 ‘superiore alla media ‘ ed un ‘nella media’.
Quanto alle aggettivazioni che accompagnano l’attribuzione della massima qualifica va rilevato che il Finelli ha riportato ‘vivissimo compiacimento’ solo in due schede valutative (del 1998) mentre, nel grado di colonnello, nell’ultimo periodo preso in considerazione, nelle schede valutative n. 73 e 72, relative al periodo intercorrente tra il 3 novembre 2003 ed il 19 settembre 2005 in cui l’ufficiale ha rivestito l’incarico di Vice Comandante della Regione Carabinieri Emilia Romagna in Bologna, è riportato un semplice ‘apprezzamento’, senza alcuna aggettivazione.
Non ha riportato, inoltre, alcuna ulteriore aggettivazione ad accompagnare il giudizio finale di ‘eccellente’ nel periodo intercorrente tra il 18 agosto 2000 ed il 17 ottobre 2003 in cui ha rivestito l’incarico di Comandante Provinciale Carabinieri di Bologna, mentre, per il periodo precedente, ha ottenuto consecutivamente 3 espressioni aggiuntive ‘più vivo compiacimento’ precedute da due ‘vivissimo compiacimento’ di cui sopra si è fatto cenno, che seguono espressioni di ‘vivo apprezzamento’.
Avuto riguardo alla posizione riferita all’altro controinteressato Ermanno Meluccio, deve rilevarsi che lo stesso ha riportato 4 qualifiche non apicali di cui un ‘nella media’ e tre ‘superiore alla media’ nel periodo iniziale della carriera.
Quanto alle espressioni aggiuntive, nelle schede valutative relative al periodo intercorrente tra l’1 novembre 2003 ed il 31 ottobre 2005, nell’incarico di Capo di Stato Maggiore della Regione Campania, il Meluccio ha ottenuto per due volte un semplice ‘compiacimento’, ottenendo il ‘vivo apprezzamento’ con riguardo al periodo intercorrente tra il 20 marzo 2003 ed il 9 novembre 2003 nell’incarico di Comandante della Scuola Allievi Carabinieri di Benevento, il semplice ‘apprezzamento’ nel periodo dal 5 marzo 2002 al 19 marzo 2003 nel medesimo incarico, ancora il semplice ‘apprezzamento’ nella scheda valutativa relativa al periodo intercorrente tra il 1° marzo 2001 ed il 28 febbraio 2002 nell’incarico di Comandante Carabinieri Livorno, preceduti da due ‘vivo apprezzamento’ nel medesimo incarico, da un ‘vivissimo compiacimento’ nell’incarico di Capo Ufficio Segreteria e Personale della 3^ Divisione Carabinieri ‘Ogaden’ di Napoli per il periodo 1 novembre 1998 – 21 settembre 1999, preceduto per il medesimo incarico da due ‘più vivo compiacimento’ dall’1 settembre 1997.
Avuto riguardo al periodo precedente, nel grado di tenente colonnello, il Meluccio ha ottenuto un solo ‘vivissimo compiacimento, attestandosi le altre espressioni aggiuntive sulla più bassa gradazione, nella specifica scala di valori, di ‘vivo apprezzamento’ e di ‘più vivo compiacimento’.
Quanto sin qui illustrato va riguardato tenuto conto che le espressioni aggiuntive di apprezzamento valgono ad ulteriormente e a maggiormente enfatizzare il grado di eccellenza degli ufficiali testimoniato dal conseguimento della qualifica apicale, ed il tenore e le sfumature caratterizzanti tali commenti aggiuntivi – graduate mediante il ricorso ad aggettivazioni quali ‘vivissimo’, ‘più vivo’, ‘vivo’, ‘meritato’, ‘sincero’, ecc. – costituiscono elementi di giudizio di indubitabile rilievo.
Ancora, le posizioni riferite al ricorrente ed ai controinteressati Meluccio e Finelli non si differenziano in modo tale da comprovare l’asserita superiorità dei profili di quest’ultimo avuto riguardo alle aggettivazioni riportate nelle schede valutative riferite all’ultimo periodo, stante la sostanziale equivalenza delle aggettivazioni riportate alla luce della graduazione dei valori connessa ai termini da utilizzare nella valutazione delle singole qualità.
A quanto sin qui esposto al fine di delineare le figure professionali del ricorrente e dei controinteressati presi a raffronto, alla cui luce parametrare la verifica della ragionevolezza ed uniformità del metro valutativo utilizzato dalla Commissione Superiore di Avanzamento sulla base delle censure ricorsuali, va affiancata la disamina del profilo inerente le doti intellettuali e di cultura degli ufficiali in esame.
In tale direzione, deve rilevarsi che il ricorrente ha frequentato il biennio regolare presso l’Accademia Militare di Modena classificandosi al 4° posto su 30 partecipanti con il punteggio di 23,621, ha frequentato il 155^ Corso di Applicazione classificandosi 6° su 36 frequentatori con il punteggio di 84,853, ha conseguito, tra i titoli attinenti al servizio, la Laurea in Giurisprudenza, in Scienze della Sicurezza Interna ed Esterna ed il master in Scienze Strategiche ed è autore di sette pubblicazioni trascritte sullo stato di servizio.
Il Finelli ha frequentato il biennio regolare presso l’Accademia Militare di Modena classificandosi al 28° posto su 37 partecipanti con il punteggio di 21,757, ha frequentato il 153^ Corso di Applicazione classificandosi 28° su 38 frequentatori con il punteggio di 81,094, ed è in possesso della Laurea in Scienze della Sicurezza Interna ed Esterna.
Analoga Laurea è posseduta dal Meluccio, il quale ha frequentato il biennio regolare presso l’Accademia Militare di Modena classificandosi al 21° posto su 37 partecipanti con il punteggio di 22,539, ha frequentato il 153^ Corso di Applicazione classificandosi 26° su 38 frequentatori con il punteggio di 81,519.
Con riferimento al complesso delle qualità intellettuali e di cultura, come sopra riportate con riguardo a quelle più significative, di cui al punto c) dell’art. 26 della legge n. 1137 del 1955, al ricorrente è stato attribuito il punteggio, derivante dalla media dei punti assegnati da ciascun membro della Commissione, di 27, 92, mentre al Finelli sono stati attribuiti 28,21 punti ed al Meluccio 28,23 punti.
Quanto alle capacità professionali di cui alla lettera b) del citato articolo, pur a fronte della evidenziata differenziazione tra gli ufficiali in esame con riferimento all’andamento della carriera – che costituisce una delle voci di valutazione – in cui emerge una prevalenza del ricorrente rispetto agli altri pari grado avuto particolare riguardo alle espressioni aggiuntive ottenute, allo stesso sono stati assegnati 27,91 punti, mentre al Finelli 28,19 punti ed al Meluccio 28,23 punti.
In proposito, non può non evidenziarsi come il Finelli – che ha conseguito cinque qualifiche inferiori a quella massima, laddove il ricorrente ne ha ottenute quattro - abbia registrato un abbassamento di qualifica nel grado di maggiore, ottenendo il giudizio finale di ‘superiore alla media’ con significativa flessione di rendimento che, seppur qualificabile episodica, non può non costituire uno degli indici di valutazione la cui negativa valenza, pur potendo essere controbilanciata da altri elementi, non risulta assorbita dal conseguimento, nel prosieguo della carriera delle massime espressioni elogiative aggiuntive che, anzi, come sopra riferito, mancano del tutto in talune delle schede valutative riferite all’ultimo periodo e sono nel complesso di tenore inferiore rispetto a quelle riportate dal ricorrente.
Se, invece, le posizioni del ricorrente e del Meluccio si equivalgono quanto a numero di qualifiche inferiori a quella massima conseguite agli inizi della carriera, di cui una nel grado di tenente e tre nel grado di capitano – dovendo la flessione registrata in tale periodo dal ricorrente dopo aver ottenuto al qualifica massima (che costituisce evento raro in tale fase della carriera) qualificarsi come episodica e di scarso rilievo stante, appunto, il periodo cui si riferisce - la posizione del primo evidenzia il carattere di preminenza avuto riguardo alle espressioni elogiative aggiuntive, che costituiscono l’ulteriore apprezzamento delle qualità evidenziate nel periodo di riferimento e servono ad ulteriormente enfatizzare il livello di eccellenza conseguito.
Espressioni aggiuntive che il ricorrente ha conseguito, nel periodo più prossimo alla valutazione per l’avanzamento, nell’incarico di Capo di Stato Maggiore del Comando Interregionale Carabinieri ‘Ogaden’ di Napoli dal 25 ottobre 2004 al 31 ottobre 2005, di Comandante Reggimento Allievi Marescialli CC dal 10 settembre 2000, ottenendo il ‘più vivo compiacimento’ nel periodo 29 settembre - 14 dicembre 2002 ed il ‘vivissimo compiacimento’ dal 15 dicembre 2002.
Alla luce delle superiori evidenze, come ricavabili dalla documentazione caratteristica, non appare al Collegio che l’attribuzione dei punteggi effettuata dalla Commissione Superiore di Avanzamento sia frutto di un criterio di valutazione omogeneo ed idoneo a riflettere le evidenziate differenziazioni tra il ricorrente ed i parigrado presi a raffronto.
No sfugge al Collegio che la posizione degli Ufficiali in esame conosce ulteriori caratterizzazioni che valgono a differenziarle, non ravvisandosi peraltro in tali ulteriori profili elementi tali da giustificare l’adeguatezza della operata valutazione e sorreggerne la razionalità pur nella consapevolezza che l’apprezzamento dei titoli degli scrutinati va effettuato nell’ambito di un giudizio complessivo ed inscindibile in cui i singoli elementi non rivestono specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutabili come equivalenti.
Ed infatti, quanto agli ulteriori elementi di valutazione, e avuto particolare riguardo agli incarichi rivestiti, rileva il Collegio che seppur il ricorrente ha retto un solo Comando Provinciale nel grado di Tenente Colonnello, mentre i parigrado presi a raffronti hanno retto tale incarico per due volte anche nel grado di Colonnello, hanno svolto incarichi di comando per un periodo superiore ed hanno corrispondentemente ottenuto onorificenze per merito di lungo comando di entità maggiore rispetto al ricorrente, le carriere degli Ufficiali in esame si caratterizzano tutte per lo svolgimento di incarichi variegati e di rilievo anche in attività di comando, la cui valutazione va effettuata tenuto anche conto del rendimento offerto in tali incarichi, come risultante dalla documentazione caratteristica e di cui sopra si è fatto cenno.
Dovendosi in proposito ricordare, in linea generale, che è precluso l’esame comparativo dell’importanza dei servizi svolti, trattandosi di apprezzamenti di valore rimessi all’esclusiva competenza dell’Autorità militare, tenuto anche conto che secondo le istruzioni ministeriali di cui al decreto n. 571 del 1993, “la rilevanza degli incarichi non è di per sé attributiva di capacità ed attitudini che vanno sempre accertate in concreto”.
Il che implica che confluendo tali capacità ed attitudini nelle valutazioni complessive di cui alla documentazione caratteristica, la Commissione Superiore di Avanzamento è chiamata ad esprimere le proprie valutazioni anche su tale base, non potendo la mera diversificazione degli incarichi tra i parigrado di per sé sola giustificare la migliore valutazione dei parigrado presi a raffronto rispetto al ricorrente laddove i giudizi ottenuti nella schede valutative, come estesi alle note aggiuntive, siano di tenore inferiore.
A fronte del suesposto quadro riassuntivo degli elementi ricavabili dalla documentazione caratteristica del ricorrente e dei parigrado presi a raffronto inerenti gli esaminati titoli e qualità, non appaiono dunque emergere idonei riscontri alle valutazioni espresse dalla Commissione Superiore di Avanzamento, che risultano frutto di un non omogeneo criterio di valutazione, posto che ad una valutazione globale e di sintesi non sembra ravvisabile, sotto gli esaminati profili, una complessiva differenziazione in negativo del ricorrente rispetto ai parigrado presi a raffronto che hanno riportato, per tali complessi di qualità, migliori punteggi, non essendo riscontrabili elementi che giustifichino la differenziazione operata sul piano valutativo.
Né, ad avviso del Collegio e sulla base degli esaminati profili caratterizzanti le figure degli Ufficiali in esame, sembra possa formularsi un giudizio di sostanziale equivalenza, che di per sé precluderebbe la possibilità di ravvisare nell’operato della Commissione valutatrice macroscopiche difformità di giudizio che sole consentono la configurabilità del denunciato vizio di eccesso di potere in senso relativo, dovendo tale circostanza essere riguardata e decisa nella considerazione della natura del giudizio, che è a scelta assoluta e non comparativa, per cui la valutazione dei singoli requisiti e titoli non può avere autonomia nella completezza del giudizio globale e nella attribuzione del punteggio, che riflette la valutazione squisitamente discrezionale demandata alla Commissione.
La sintesi sin qui illustrata degli elementi di valutazione rilevabili dalla documentazione caratteristica riferita agli scrutinati – pur nell’ambito della necessaria visione unitaria e di sintesi scevra da profili di merito comparativo – consente quindi di apprezzare la loro complessiva posizione vantata ai fini dell’avanzamento con riferimento alle esaminate qualità, rendendo con evidenza inspiegabili ed ingiustificabili i punteggi ed i giudizi attribuiti al ricorrente in relazione alle stesse ed alle valutazioni ed ai punteggi attribuiti ai parigrado presi a raffronto ed iscritti in quadro.
Se, pertanto, dall’esame della documentazione caratteristica e degli aspetti qualificanti le diverse posizioni non si evince una differenziazione a sfavore del ricorrente – tale da giustificare il deteriore punteggio e le più sfavorevoli valutazioni espresse in sede di giudizio di avanzamento rispetto a quelle dei parigrado – non può che rilevarsi, con carattere di evidenza, la disomogeneità nel metro di giudizio adottato dalla Commissione Superiore di Avanzamento, restrittivo nei confronti del ricorrente e maggiormente concessivo nei riguardi dei parigrado presi a raffronto, come emergente con assoluta immediatezza dall’esame della documentazione caratteristica, sopra svolto, non potendo la portata indiziaria della sussistenza del vizio in esame restare assorbita in quelle sfumature di giudizio che sono proprie della tipologia del giudizio di avanzamento a scelta.
Ciò a prescindere dalla nota, costantemente richiamata da parte ricorrente negli scritti difensivi, con cui il Generale Massimo Cetola, superiore diretto del ricorrente e membro della Commissione di Avanzamento, nell’accompagnare la richiesta del ricorrente di essere ricevuto a rapporto dal Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri, sostiene l’eventualità di qualche errore nel giudizio di avanzamento stante l’oggettiva e notevole superiorità del ricorrente nella maggior parte dei parametri di valutazione rispetto agli altri ufficiali che lo precedono.
Affermazioni che risultano difficilmente comprensibili alla luce delle valutazioni espresse dal predetto membro della Commissione il quale, sia nelle schede valutative che nell’attribuzione dei punteggi, ha giudicato il ricorrente in modo deteriore rispetto ai controinteressati presi a raffronto.
La rilevata fondatezza della esaminata censura si presenta pienamente conforme con i principi informatori il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali, come delineato dalla legge n. 1137 del 1955 e dal D.M. n. 571 del 1993, caratterizzato non da una comparazione tra gli scrutinandi, ma da una valutazione in assoluto di ciascuno di essi, che costituisce esercizio della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione militare, caratterizzata da ampia discrezionalità essendo riferita ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera le cui qualità sono definibili attraverso analisi che non sono la mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità.
Il che si implica che il sindacato di legittimità nei confronti delle valutazioni degli ufficiali superiori – pure ammesso anche in ordine ai punteggi singolarmente conferiti in relazione a ciascuno dei complessi di elementi sopra indicati – incontra, relativamente al profilo rappresentato dalla sostenuta “rottura” dell’uniformità del criterio (eccesso di potere in senso relativo) l’evidente limite rappresentato dal precluso svolgimento, ad opera dell’adito giudice di legittimità, di una nuova analitica valutazione di tutti gli elementi, in quanto con la reiterazione del giudizio l’organo di giustizia verrebbe a sostituire la propria alla valutazione dell’autorità amministrativa.
Per essere rilevati e positivamente apprezzati tali vizi devono quindi emergere dalla documentazione con assoluta immediatezza, la valutazione in concreto attribuita dovendo, conseguentemente, dimostrarsi inspiegabile ed ingiustificabile in relazione ai precedenti di carriera, ovvero alle valutazioni dei pari grado iscritti in quadro di avanzamento, il che, per le considerazioni sopra illustrate, è riscontrabile nella fattispecie in esame.
Il sindacato che il giudice di legittimità è chiamato ad operare deve, dunque, estrinsecarsi nella verifica del corretto esercizio del potere valutativo, proprio della Commissione, nell’attribuzione del punteggio ad ogni singolo ufficiale e, per non sconfinare nel merito dell’azione amministrativa, deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza.
Nel ribadire come siffatta evidenza inficiante sia, alla stregua della lettura degli atti di causa, evincibile con quel carattere di immediatezza che solo consente lo svolgimento del sindacato di legittimità in ordine ai profili esaminati, non può il Collegio esimersi dal ribadire, sulla scorta delle considerazioni condotte precedentemente, la non congruità logica dei punteggi espressi dalla Commissione superiore di avanzamento relativamente alle evidenziate qualità in ragione dei curricula degli ufficiali interessati.
Ne discende che il ricorso in esame, alla luce delle considerazioni sin qui illustrate, va accolto, con conseguente annullamento del gravato esito del giudizio di avanzamento al grado superiore dei Colonnelli del Ruolo Normale dell’Arma dei Carabinieri in servizio permanente per l’anno 2006, recante la non iscrizione in quadro del ricorrente.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
- Roma -Sezione Prima bis-
Pronunciando sul ricorso N. 9121/2006 R.G., come in epigrafe proposto, lo accoglie nel senso e coi limiti di cui in motivazione.
Condanna la resistente Amministrazione della Difesa al pagamento a favore del ricorrente delle spese di giudizio, che liquida in complessivi euro 3.000 (tremila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Elia Orciuolo, Presidente
Elena Stanizzi, Consigliere, Estensore
Roberto Proietti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/12/2009