1. Ogni anno in occasione delle relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario si rinnovano le grida di dolore dei capi degli uffici circa il numero dei procedimenti arretrati nella giustizia amministrativa.
Dalla relazione del Presidente Salvatore di quest’anno risulta che sono pendenti presso i tar 600.000 procedimenti arretrati e presso il Consiglio di Stato circa 30.000.
Non basta che ogni anno i procedimenti definiti siano più numerosi di quelli sopravvenuti, perché i tempi di smaltimento integrale dell’arretrato sarebbero comunque enormi e al di fuori di ogni ragionevole durata del processo.
Tale situazione richiede l’intervento del legislatore con misure ordinamentali e processuali.
Misure processuali sono state adottate dal legislatore nel 2000 e nel 2005.
Alle misure ordinamentali, quelle che risolvono ma che costano, appartiene invece il tentativo compiuto nel 2001 dal governo di introdurre temporaneamente, con il decreto-legge n. 179, sezioni stralcio composte da magistrati onorari, allo scopo di decidere le controversie pendenti da maggior tempo.
Costituitosi un nuovo governo, tale decreto-legge, com’è noto, non fu convertito in legge al dichiarato scopo di fare una riforma “organica”, di cui si è ancora in attesa.
Nell’attuale legislatura il ddl n. 1082, recentemente approvato dal Senato, prevede tra i princìpi e criteri direttivi della delega legislativa per la riforma del processo amministrativo “l’individuazione di misure, anche transitorie, di eliminazione dell’arretrato”.
In questo quadro i giudici amministrativi, aspettando Godot per vedere quali mai misure potranno scaturire dalla delegazione legislativa in tempi di crisi dell’economia reale e della finanza pubblica, devono usare gli strumenti processuali disponibili a legislazione invariata rivisitandoli, se vogliono cercare di smaltire l’arretrato e di impedirne la crescita.
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2. Nella vita interiore, scrive Milan Kundera, c’è un legame segreto e una proporzionalità diretta tra lentezza e memoria, tra velocità e oblio.
Nell’attività organizzativa, invece, avviene il contrario: la velocità è proporzionale alla memoria (dello scopo) – cioè alla tensione, la lentezza è proporzionale all’oblio (dello scopo) – cioè all’indolenza.
La tensione può entrare in gioco in ogni momento del processo, a cominciare dalla fase cautelare con cui il processo di regola inizia.
La riforma dell’anno 2000 ha corroborato la tutela cautelare sul versante dell’effettività prevedendo, nei casi di estrema gravità e urgenza, la competenza monocratica presidenziale a dare con decreto misure cautelari provvisorie efficaci fino alla pronuncia del collegio.
La norma prevede che il decreto sia dato “anche in assenza di contraddittorio”, il che vuol dire che sentire le parti non è necessario, ma non è nemmeno vietato.
Nelle controversie di particolare importanza l’audizione delle parti disposta dal presidente o dal magistrato delegato in vista della decisione della domanda cautelare provvisoria può avere effetti importanti: 1) acquisire elementi di giudizio ai fini della pronuncia cautelare; 2) attrarre nell’orbita del processo la fase buia che segue l’aggiudicazione, terreno di colpi proibiti, in modo da smorzare le velleità di fuga in avanti dell’amministrazione verso la stipulazione del contratto e da ottenere da parte del difensore dell’amministrazione l’impegno formale a non dare ulteriore corso al procedimento amministrativo se non dopo la pronuncia collegiale; 3) anticipare, se del caso anche praeter legem, cioè fuori dei casi di domanda cautelare provvisoria, il contatto con il giudice delle parti, che possono chiedere, rinunciando ai termini, l’immediata fissazione del merito: con questa tecnica è stato possibile, in qualche caso, pubblicare la sentenza di merito un mese dopo il deposito del ricorso.
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3. La finalità acceleratoria ha indotto il legislatore dell’anno 2000 a infrangere un principio del diritto processuale - la separatezza tra fase cautelare, ancorché incidentale, e fase di merito del procedimento - attribuendo al collegio, in sede di decisione della domanda cautelare, il potere di definire il giudizio nel merito.
L’importanza di tale strumento di prevenzione dell’arretrato è notevole: ma perché funzioni bene è opportuno puntualizzarne gli elementi essenziali.
La semplicità della questione da decidere, che nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionale (art. 9 norme integrative) e dinanzi alla Corte di cassazione (art. 375 cpc) dà luogo alla trasformazione del rito ordinario in rito camerale, nel processo amministrativo fa sorgere in capo al giudice: 1) il potere di unificare le fasi del procedimento, definendo in sede cautelare il merito; 2) l’obbligo di osservare una determinata tecnica di formazione della sentenza, che deve essere succintamente motivata (la c.d. sentenza semplificata).
Il secondo di questi profili è povero di significato giuridico: già l’art. 65 del reg. proc. C.d.S. disponeva che la sentenza doveva contenere “la succinta esposizione dei motivi di fatto e di diritto”; la riforma del 2000 è una ripetizione che, in forza dei criteri esemplificativi che contiene (il punto di fatto o di diritto risolutivo; il precedente conforme) mira a rendere l’obbligo stringente.
Il costume attuale è quello di sentenze spesso intollerabilmente lunghe, infarcite di ripetizioni o di richiami di provvedimenti amministrativi riprodotti integralmente anziché riassunti nei punti essenziali ovvero inutilmente “erudite”.
La prassi forense, da parte sua, assai spesso innesta sulla struttura impugnatoria del giudizio un fuoco di sbarramento di eccezioni pregiudiziali logore.
Tanto per dirne una, sono sempre più intollerabili le immancabili eccezioni di omessa impugnazione di atti intermedi del procedimento concorsuale, quantunque l’Adunanza plenaria n. 1 del 2003 abbia fatto piazza pulita di pretesi oneri di impugnazione immediata quando la lesione dell’interesse protetto non è certa: in questi casi, motivare con il semplice richiamo alla decisione della plenaria è, più che una facoltà, un obbligo imperativo.
Tutto ciò concorre alla lentezza del processo.
E’ per questo che la tecnica breve di redazione della sentenza può e deve essere impiegata dai giudici, in presenza di una questione evidente, anche nel rito ordinario.
La norma sulle sentenze abbreviate ha carattere rafforzativo di una tecnica già prevista dalla normazione.
Dunque, la prassi forense di censurare in appello le sentenze semplificate per la mancanza di evidenza della questione non ha fondamento giuridico: del resto, l’appello non è di regola un’impugnazione rescindente ma di tipo sostitutivo e il giudice d’appello può integrare o sostituire la motivazione della sentenza appellata, se carente.
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4. L’unico profilo di possibile nullità nel rito accelerato è quello del contraddittorio.
La norma contempla due presupposti: 1) che il contraddittorio sia integro, 2) che le parti costituite siano sentite sul punto;
Sul primo presupposto, che all’inizio ha dato luogo a incertezze giurisprudenziali, va detto che l’integrità del contraddittorio si costituisce con la valida notificazione della domanda a tutte le parti necessarie (non basterebbe la notifica ad un solo controinteressato, che mette il ricorso al sicuro dall’inammissibilità ma non consente l’accesso al rito accelerato).
Per la trasformazione del rito non è necessario che tutte le parti compaiano all’udienza camerale ove si decide sulla domanda cautelare.
Infatti, il contraddittorio si costituisce con la sola notificazione del ricorso.
La formulazione ambigua dell’art. 101 c.p.c. (Il giudice, salvo che la legge disponga altrimenti non può statuire sopra alcuna domanda, se la parte contro la quale è proposta non è stata regolarmente citata e non è comparsa), dette a suo tempo luogo a incertezze.
Ma la dottrina l’ha chiarita nel senso che la comparizione del convenuto è un requisito sostitutivo e non aggiuntivo rispetto alla regolare notificazione dell’atto introduttivo del giudizio: nei casi in cui la comparizione del soggetto passivo toglie rilievo ad ogni eventuale vizio della citazione (Mandrioli) o agli eventi interruttivi dai quali la parte sia stata colpita (S. Satta).
In secondo luogo, le parti vengono sentite nella camera di consiglio fissata per la decisione della domanda cautelare.
Quando la camera di consiglio ha avuto luogo, l’audizione delle parti si è compiuta, siano esse comparse o meno: il preavviso della trasformazione del rito, prescritto a tutela del diritto di difesa e dunque a pena di nullità, va indirizzato alle parti se e in quanto presenti e va verbalizzato.
La legge consente al giudice in sede cautelare la trasformazione del rito.
La parte è arbitra del proprio interesse e, se intende spiegare ulteriori difese, ha l’onere di comparire per la trattazione orale - onere presupposto dall’obbligo del giudice di sentire le parti sul punto - e di chiedere termini a difesa; in mancanza, non vi è ragione di rinviare l’udienza camerale per trasformare il rito, anche se è pendente il termine per il ricorso o per l’appello incidentale.
Solo se la parte compare all’udienza camerale e, di fronte alla prospettazione della possibile trasformazione del rito, chiede termine per proporre ricorso incidentale o motivi aggiunti o per presentare una memoria l’udienza camerale va rinviata, a pena di nullità che comporta in appello l’annullamento con rinvio della sentenza impugnata.
La rinuncia alla domanda cautelare preclude, a mio avviso, la trasformazione del rito.
Questa, infatti, è demandata al giudice “in sede di decisione della domanda cautelare”: non di decisione virtuale ma di decisione effettiva, substrato necessario di cognizione sommaria perché in presenza di questioni evidenti questa possa trasformarsi in cognizione piena.
In caso di rinuncia, invece, il giudice non decide la domanda cautelare, ma adotta una pronuncia di rito di estinzione del procedimento cautelare;
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5. La finalità di accelerazione del giudizio può essere conseguita anche nella fase istruttoria del processo.
L’istruttoria disposta dal collegio in sede di udienza comporta un consistente rallentamento del processo.
In passato il procedimento, dopo il provvedimento istruttorio e il relativo adempimento, tornava ad impantanarsi nei meandri delle segreterie.
Ora, dopo la riforma del 2000, il provvedimento che dispone istruttoria ha forma di ordinanza, sia perché non è decisorio, sia per dissuadere gli autolesionisti da lunghe ed inutili ricostruzioni dello svolgimento del processo, e deve contenere la fissazione della udienza di prosecuzione della trattazione.
Ciò non toglie che anche attualmente l’istruttoria collegiale costituisca un fattore che concorre alla durata non ragionevole del processo.
Lo spunto acceleratorio è allora quello di valorizzare le norme processuali che prevedono poteri istruttori presidenziali sia in primo grado che in appello.
Un modulo di uso possibile di tali poteri presidenziali potrebbe essere quello sperimentato alcuni anni fa con buon successo presso il Tar del Veneto.
Esso muove da un provvedimento generale con cui il presidente delega ai relatori i poteri istruttori monocratici relativi ai procedimenti fissati nel merito.
L’assegnazione anticipata dei procedimenti ai relatori alcuni mesi prima della data dell’udienza consente agli uomini di buona volontà di anticipare l’esame degli atti processuali e, se necessario, di disporre istruttoria con provvedimento monocratico, in modo che alla data dell’udienza pubblica il processo sia completamente istruito e in grado di essere immediatamente deciso.
Il metodo, oltre alla finalità acceleratoria, ha anche il pregio di attribuire ai relatori maggiore autonomia e responsabilità.
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6. Strumento efficace di monitoraggio e sfoltimento dell’arretrato è, dalla riforma del 2000, la perenzione dei ricorsi ultradecennali (ora ultraquinquennali) per i quali non sia rinnovata la domanda di fissazione d’udienza, firmata anche dalle parti personalmente, nel termine di sei mesi dall’interpello della segreteria.
E’ la cronaca di una sconfitta annunciata, quella della giustizia nella lotta contro il tempo, ma serve comunque a rendere le statistiche meno desolanti e a dare ai ricorrenti che hanno ancora interesse alla decisione maggiori spazi nei ruoli di udienza.
Si tratta di uno strumento di monitoraggio e sfoltimento: la scadenza del termine decennale (ora quinquennale) dalla data di deposito del ricorso, infatti, non determina nessun effetto processuale immediato: né la sospensione del giudizio, né la temporanea improcedibilità dello stesso, né l’inefficacia della originaria domanda di fissazione d’udienza, ma soltanto l’obbligo della segreteria di eseguire l’interpello.
Soltanto il compimento dell’interpello fa venir meno l’efficacia della originaria domanda di fissazione d’udienza ed insorgere l’onere di presentare nuova istanza di fissazione firmata anche dalla parte personalmente.
Dunque, nei casi in cui per qualunque motivo un ricorso ultraquinquennale sia stato fissato per la trattazione del merito senza che sia stato eseguito l’interpello da parte della segreteria, né il decreto di fissazione del ricorso né l’attività processuale successiva sono nulli: non vi è quindi motivo alcuno per non trattare il ricorso e rinviarlo alla segreteria per gli adempimenti del caso, con conseguente aggravamento della durata non ragionevole del processo.
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7. Un solo accenno al giudizio di merito. Anche in esso è possibile rivisitare in funzione acceleratoria tecniche giuridiche preordinate ad altre esigenze.
A proposito di “terza tesi”, la decisione dell’Adunanza plenaria n. 1 del 2000 ha segnalato che rilevare d’ufficio una questione non vuol dire deciderla d’ufficio al di fuori del contraddittorio delle parti, bensì invece indicarla d’ufficio alle parti perché sia trattata.
Se dunque il collegio rileva d’ufficio una questione di giurisdizione o di ricevibilità o di ammissibilità del ricorso o dell’appello, deve indicarla alle parti perché possano dedurre al riguardo.
La trattazione orale all’udienza pubblica è il momento in cui il giudice può indicare alle parti la “terza tesi”.
Se però ciò non avviene, perché i difensori non sono presenti o perché la questione viene rilevata dal collegio successivamente, in sede di decisione del ricorso, l’unico rimedio sembrerebbe quello di rimettere la causa sul ruolo, con i ritardi che tutto ciò comporta.
Ecco allora la possibile rivisitazione: impiegare, nell’esercizio del potere di ordinanza, la tecnica giuridica dell’art. 384 comma 3 c.p.c., come modificato dal d. lgs. n. 40 del 2006, che per il giudizio di cassazione dispone che la Corte, se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, riserva la decisione, assegnando con ordinanza alle parti un termine non inferiore a venti e non superiore a sessanta giorni dalla comunicazione per il deposito in cancelleria di osservazioni sulla medesima questione.
In tal modo è possibile conciliare celerità e rispetto del principio del contraddittorio, come categorie che esprimono entrambe valori fondamentali della civiltà giuridica.
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