1 - Considerazioni preliminari
Ringrazio il Signor Presidente del Consiglio di Stato e gli Organizzatori del presente incontro che hanno voluto dar voce, in un contesto così importante, anche al personale amministrativo
Da quando, circa due mesi fa, il consigliere Pozzi mi ha invitato a partecipare a questo dibattito mi sono organizzato mentalmente per indirizzare qualsiasi fatto, episodio o altro, verso la ricerca di una risposta all’interrogativo finale sul tema oggi in discussione: quali strumenti…. quali mezzi…. quali rimedi, e più in generale, che cosa si deve fare per eliminare l’arretrato ?
Premetto subito: non credo a soluzioni che possano intervenire a costo zero.
Il “fattibile” a costo zero è quello che stiamo facendo adesso…..e che forse non siamo più in grado di fare.
E’ bene puntualizzare che nessuno ci offrirà spontaneamente i mezzi per fare di più: i mezzi dobbiamo rivendicarli noi tutti, nelle sedi opportune.
Stando ovviamente dalla mia parte (dalla parte delle segreterie) mi sono dato una soluzione immediata: è necessario potenziare la struttura amministrativa, nella quantità e nella qualità, così da agevolare il magistrato nella stesura delle sentenze di merito, sgravandolo altresì da tutte le incombenze formali che preludono alle sentenze meramente dichiarative.
La risposta che mi darò alla fine di questo breve intervento, dopo alcuni tentativi di analisi sul contenzioso arretrato, sarà più o meno la stessa.
Quindi, per Vostra gioia, potrei finire qui…..
Senonchè, il metodo seguito per arrivare alla conclusione mi ha consentito di verificare la correttezza di alcune intuizioni figlie dell’esperienza maturata in 35 anni di TAR. Qualche dato potrebbe tornare utile anche per costruire semplici test di coerenza e mi consentirà di esporre piccole idee che, almeno ai miei occhi, sembrano avere spunti di originalità.
2 - La distribuzione dell’arretrato.
Di recente la nostra rassegna stampa ha riportato di volta in volta i resoconti giornalistici sulle aperture dell’anno giudiziario presso i TT.AA.RR. Ovunque sono grida di dolore: siamo bravi, siamo efficienti……….ma l’arretrato è “pauroso”, “mostruoso”, “drammatico”…
Riguardando la distribuzione dei ricorsi pendenti (fonte USAI, scheda allegata alla relazione del presidente Salvatore per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2009 ) mi sembra di cogliere una corrispondenza abbastanza omogenea tra le dimensioni delle strutture ed il numero delle rispettive pendenze.
L’arretrato è sparso con una proporzione che mediamente si attesta sul 10-12 a 1 rispetto al numero dei ricorsi depositati annualmente (Tar Lazio: 160.000 pendenze; 13.000 ricorsi depositati nel 2008; proporzione: 12,3/1).
Laddove si riscontrino scostamenti rilevanti da questi valori, che inquadrano l’arretrato fisiologico (così definendo quello originato da carenze strutturali pur gravi, ma anch’esse sparse omogeneamente) si potrebbe pensare che, nel tempo, ci sia stato anche il concorso di ulteriori patologie gestionali.
Ma, cercando di elaborare una risoluzione che può riguardare il futuro, penso che sia inutile addentrarsi in analisi e riscontri che riguardano solo il passato.
Ai nostri fini contano i numeri che oggi rileviamo sulle tabelle. Conta soprattutto studiare qualche valida strategia per ridimensionare quei numeri.
3 - Due tipologie di arretrato.
Fatta la premessa che l’arretrato possa avere ovunque una distribuzione più o meno omogenea, ho stampato una tabella che riassume la distribuzione dei ricorsi pendenti presso il TAR Lazio, sede di Roma, secondo l’anno di proposizione degli stessi.
Dei 160.000 pendenti, circa 20.000, riferiti agli anni 1974-1993, potrebbero verosimilmente essere affrontati da una iperattività delle segreterie, se si disponesse della idonea forza-lavoro che oggi non c’è.
E questo è il primo tipo di “arretrato”.
Il secondo tipo è costituito da circa 100.000 pendenze che sono distribuite, con un andamento quasi costante (8.000-10.000 circa per anno), nel periodo che va dal 1994 ad 2004 (c’è un gradino in discesa dal 2000 al 2001, com’è ovvio, sia per l’aver perso, il G. A., il pubblico impiego sia per l’avvento della legge n. 205/2000).
E’ proprio l’andamento costante che mi fa pensare che non sia tutta zavorra e che ci sia invece molto lavoro vero per il magistrato.
Avevamo ereditato dal Consiglio di Stato uno strumento che ci permetteva di verificare l’interesse sui ricorsi abbastanza datati. Parlo ovviamente dei cosiddetti “ruoli aggiunti”. Per ciascuna udienza si approntava un ruolo a parte (appunto “aggiunto”) e sui ricorsi elencati i difensori delle parti erano chiamati a manifestare o meno l’attualità dell’interesse. Si riusciva così a smaltire con la “sopravvenuta carenza d’interesse” una buona percentuale dei gravami in elenco ( almeno il 30%).
Come Voi tutti sapete, la legge Pinto ha sconvolto il concetto di arretrato, nel senso che il sopraggiunto disinteresse al bene della vita domandato al giudice si è trasformato nell’interesse all’ottenimento dell’indennizzo per l’eccessiva durata del processo. L’arretrato è divenuto “omogeneo” in considerazione del fatto che per tutti i ricorsi pendenti permane l’interesse alla decisione, indipendentemente dalle originarie ragioni che avevano indotto la parte ad azionare la tutela giurisdizionale.
Questo è il vero punto critico della legge n. 89: l’aver restituito interesse anche ai ricorsi proposti prima della sua emanazione.
Ora siamo nelle mani del legislatore sia per quanto riguarda il lavoro di smaltimento dell’arretrato, colpito ma non affondato dalla perenzione ultraquinquennale, sia per quanto riguarda gli effetti della legge Pinto, dai cui strali si è cercato di porre parziale rimedio con la disposizione di cui all’art.54, comma 2, del decreto legge 112/2008 che intende collegare la proponibilità della domanda di equa riparazione alla previa presentazione di una istanza rappresentativa dell’urgenza (quella che chiamiamo domanda di prelievo) ai sensi dell’art.51, 2° comma, r.d. 642 del 1907.
Qualcosa di nuovo l’aspettiamo, fiduciosi, dai lavori sul “Riassetto della disciplina del processo amministrativo”.
4 - Il tertium genus di “arretrato”
Qui, secondo la mia grossolana scansione, rientrano i ricorsi degli ultimi quattro anni (circa 40.000).
Sono ricorsi che, almeno a parer mio, non possono essere considerati “arretrato”.
Perché ? La “ragionevole durata del processo” pretesa dall’art. 6.1 della Convenzione europea ed elaborata ormai nelle innumerevoli sentenze di condanna delle Corti di Appello, ruota intorno al limite dei quattro anni. Quindi per quei 40.000 ricorsi non siamo ancora sotto la mannaia di una potenziale condanna.
Ma 10.000 di essi ci ricadranno l’anno prossimo…..e così via negli anni successivi.
Con il sempre maggiore aggravante di una sorta di “questione meridionale”: più stiamo male….peggio andremo !
E allora?
Mi è venuta in mente una vicenda vissuta da giovane segretario comunale, quando nel mio Comune, mancando il notaio, svolgevo anche il servizio dei protesti cambiari. Per un povero venditore ambulante la banca mi consegnava quasi tutti i giorni due o tre cambiali: non riusciva a pagarle nel giorno di scadenza; le pagava tre giorni dopo, all’ arrivo del segretario comunale, ed ovviamente le pagava con un forte aggravio di spesa (a parte lo sconto….). Tutte le volte che cercavo di stimolarlo a rientrare nei termini mi ripeteva : “ Segreta’…. Io so’ ‘na persona onesta…..i debiti li onoro tutti…..ma stò sempre con tre giorni de ritardo….! Tutta la vita mia gira con tre giorni di ritardo”!
Il poveretto, se avesse dovuto far fronte solo al presente, sarebbe stato forse in condizione di farlo……….Ma i tre giorni di arretrato erano un ostacolo insormontabile e così pagava sempre il valore nominale delle sue cambiali maggiorato delle spese.
Una trasposizione della vicenda mi porta a pensare che se noi aggredissimo soprattutto il presente, forse potremmo neutralizzare, per il futuro, gli effetti della legge Pinto, le cui consequenziali condanne, parliamoci chiaro, sono oggi l’indice più eclatante della nostra inefficienza e ci costano più soldi di quelli che potrebbero servire ad un cospicuo ampliamento della pianta organica……
Aggredire il presente! Come ?
Una strada percorribile può essere quella suggeritami da uno dei nostri presidenti.
Buona parte (50, 60 % ?) delle sopravvenienze viene necessariamente lavorata a vista (sospensive, 23-bis, procedimenti speciali…etc).
Il resto viene archiviato senza che il magistrato ne prenda visione.
E’ questo “resto” che va poi a formare l’arretrato.
Parte sarà riesumata al terzo o quarto prelievo; parte solo al momento in cui si devono evadere le richieste istruttorie delle Corti d’Appello e dell’Avvocatura di Stato perché è stata attivata l’azione risarcitoria (a proposito: al Tar Lazio ne lavoriamo già adesso circa 300 al mese).
Ebbene, se riuscissimo a visionare subito tutto quello che ci viene depositato, probabilmente potremmo ottenere qualche risultato positivo: pensate ai ricorsi seriali, a quelli che ormai ricadono nell’ambito di una giurisprudenza consolidata, ai ricorsi palesemente temerari che spesso vengono artatamente lasciati a maturare (sempre in funzione della legge Pinto….); tutta roba che si potrebbe togliere subito.
E’ chiaro che anche questa soluzione, magari più fantasiosa di altre ipotizzabili, non può prescindere da una forza lavoro reintegrata nella quantità e nella qualità. Figura del giudice istruttore (se ci fossero tante Giulia Ferrari…..)? Assistenti del giudice ? Si può discutere….Ma ricordiamoci che non ci si può fermare ai livelli alti. Come in una catena di montaggio, non si può interrompere il discorso a metà - e questo spesso è stato fatto! - prescindendo da buoni impiegati e da buoni archivisti che sappiano maneggiare i fascicoli.
E così, come Vi avevo anticipato, torniamo al punto di partenza. Ci vuole più gente che lavori e , puntualizziamolo come corollario da valere per tutti , gente che sappia lavorare e sopratutto che abbia voglia di lavorare…! Per tutti !!….è un ecumenismo mirato…..
Dovrei fermarmi qui……Ma consentitemi di fare qualche breve osservazione su soluzioni che sento proponibili da altri.
5 - L’auspicio di nuovi interventi legislativi.
Ben vengano, ma siano mirati e ragionevoli, nel senso che finalmente si possano armonizzare le esigenze del giudice con quelle del personale di segreteria. Tenendo conto, tra l’altro, che gli adempimenti a carico delle segreterie cambiano ben poco quando si deve corrispondere al giudice monocratico anziché a quello collegiale.
L’alibi del legislatore insensibile ai problemi del personale non mi ha mai convinto. Per esempio: non ci si dica che è stato il legislatore ad approntare i numeri che, con la legge n. 205/2000, hanno ampliato le piante organiche del personale di magistratura e di segreteria, esasperando (con quel 70 a 40) lo scompenso del già critico rapporto tra le due componenti.
6 - Le sezioni stralcio.
Le vediamo (parlo anche a nome di tanti colleghi) come ulteriori pesanti vagoni agganciabili a motrici ormai a corto di carburante, un fardello che aggraverebbe la situazione già sconvolta, per quanto attiene le segreterie, dalla proliferazione delle sezioni interne, imposta sempre a costo zero relativamente al personale amministrativo (“Le sezioni interne, che maturano ogni qual volta i magistrati raggiungono un multiplo di 5, sono dotate di presidente, magistrati, materie distribuite in modo qualitativamente e quantitativamente omogeneo e, “ove possibile”, anche di personale….!). Il tutto in un contesto in cui di fatto opera il blocco del turn-over, dove la mobilità serve solo per far fuggire gente dal fronte, dove gli impiegati sono sempre più distratti verso obbligatorie attività di mera-autoalimentazione (relazioni, statistiche, ispezioni, controlli, legge Pinto e mille altre cose che non concorrono al prodotto vero finale, le sentenze; che non aiutano il giudice nel prioritario intento di rispondere alle richieste di giustizia).
7 - Le sezioni interne: un modello da rivisitare ?
A proposito delle sezioni interne, da mero osservatore, magari privilegiato, delle vicende intorno alle quali ruota l’attività del TAR, mi sono fatto l’idea che l’esasperata ripartizione delle materie non sia giovevole. Forse il dover decidere per cinque anni solo ricorsi dello stesso tipo può stemperare gli entusiasmi del magistrato. E senza entusiasmo si fatica di più…..
Perché non attuare il modello del Consiglio di Stato ?!
Tra l’altro, si potrebbero realizzare tante economie di scala. Per esempio, i presìdi fissi per le cautelari provvisorie si ridurrebbero per noi da dodici ( quante sono attualmente le sezioni e relativi presidenti ) a tre, cioè le sezioni “ madre “.
Ci si potrebbe salvaguardare anche da qualche pesante bordata……Ma questo per me è un fuori tema……(c’è una relazione del Presidente dell’Ordine degli Avvocati di Napoli che lamenta, tra l’altro, una presunta “sovrapposizione di competenze con conseguente difformità di giurisprudenza ”).
8 - L’informatica.
Deve essere un mezzo, e non un fine, come del resto lo è la procedura. Su questo penso che tutti siamo d’accordo. Non sono in grado si valutare se il nuovo sistema informativo possa aiutarci ad aumentare la produttività, perché non è ancora installato al TAR Lazio, nè al Consiglio di Stato. Al momento posso solo esprimere un pizzico di rammarico perché la struttura più grande non è stata chiamata ad esprimersi nel corso dei lavori. L’occasione è buona per dire che troppo spesso gli addetti ai lavori (quelli veri) non vengono coinvolti.
Chi pone troppi problemi spesso dà fastidio………..
Ma poi i problemi rimangono…………….
Ritornando al nuovo NSIGA ( nuovo sistema informatico della G. A. ) spero che non aggravi la dipendenza del magistrato dalle segreterie (mi riferisco al magistrato poco tecnologico, se ancora esiste…..) né esasperi in negativo l’interdipendenza delle varie fasi lavorative, ben memore della trama di quel romanzo americano di tanti anni fa in cui veniva descritto come effetto scatenante della terza guerra mondiale la lite tra USA e Cina per garantirsi le prestazioni dell’unico ragazzo al mondo che sapeva ancora declinare le tabelline aritmetiche, l’unico quindi idoneo a tamponare gli effetti di un ipotetico black-out.
9 - L’incentivazione del magistrato.
Premetto che i vocaboli “incentivazione”, “meritocrazia”, “produttività” mi terrorizzano……….Sono quelli su cui si è fondata la finanza creativa…(con gli esiti ferali che conosciamo) e non solo…Li vedo come neologismi di comodo coperti da una ipocrita etimologia classicheggiante…
Leggo e sento da più parti che l’arretrato potrebbe essere attaccato anche incentivando economicamente il magistrato. Non mi permetto ovviamente di entrare nel merito della questione. Quello che penso sul valore assoluto della dignità del magistrato è facilmente intuibile se vi ricordo che sono stato segretario, magari incapace ma sicuramente leale, dei presidenti Bartolotta, Caianiello, Tozzi, Anelli, de Roberto, Schinaia, Calabrò, de Lise e Giovannini.
Mi limito solo ad osservare che, paradossalmente, chi lavora di più, chi redige lavori più complessi, sarebbe gratificato (dai numeri) meno degli altri. Più penalizzati sarebbero proprio i magistrati del TAR Lazio e del Consiglio di Stato.
E’ esattamente quello che già adesso avviene per il personale di segreteria! Per il calcolo di produttività ed incentivazione un ricorso conta uno, sia esso un piccolo esposto magari improcedibile - mezza pagina di sentenza breve - sia invece l’impugnativa dell’appalto per la realizzazione del ponte sullo Stretto.
Ogni volta che si affronta la questione interviene la chiusura degli “altri ”…i “non addetti ai lavori”…..
Anche più in alto ( mi riferisco ai parametri stabiliti dal Consiglio di Presidenza sugli standards di produttività dei magistrati ) aleggia sempre la considerazione che pesare i ricorsi al di fuori del mero numero potrebbe creare “impopolarità” nei confronti delle periferie.
Ben venga qualche momento di impopolarità, se ne risultasse una maggiore credibilità del sistema…….
10 - Conclusioni.
Alla fine, come avevo anticipato, confermo di non aver detto niente di nuovo sull’oggetto del nostro incontro: occorre più forza lavoro per le segreterie.
Due giorni fa, cercando di mettere insieme qualcosa da proporre nella e per la giornata nazionale per la giustizia, ci siamo trovati a parlare tutti all’unisono (rappresentanti di Corte dei Conti, Avvocatura generale, Consiglio di Stato e TAR): i veri problemi riguardano la carenza di personale…….Tutti lo dicono, da sempre, e lo diciamo anche oggi.
Poi…… chiudiamo la cartella e tutto finisce qui.
Per noi è questo il vero problema: tutto finisce qui ! Come è successo le altre volte. Tutt’al più veniamo usati per appesantire il volano….
Buon per tutti che le segreterie, proprio perché formate alla scuola di grandi magistrati, mai hanno ceduto a rivendicazioni corporative ed hanno sempre offerto il loro contributo leale e generoso.
Ma ormai potrebbe non bastare più, con conseguenze gravi.
E’ indispensabile risolvere prioritariamente i problemi organizzativi, costi quello che costi. E’ necessario puntare i piedi, come fece il presidente Tozzi quando gli comunicarono che avevano previsto che la sede del TAR Lazio fosse tutta collocata nel primo piano del palazzo di Piazza Nicosia (“O mi date tutto il palazzo –sette piani anziché uno- o io non apro…..).
Ne va proprio della credibilità dell’intero sistema.
Cerco di dare una spiegazione a questo concetto, senza avere la pretesa di riuscirci e poi chiudo.
Sicuramente c’è molto arretrato legato a carenze strutturali. Ma l’utenza non sempre avverte in modo univoco la cosa.
Mi capita spesso di ascoltare le considerazioni più svariate. La più preoccupante: tanti orientamenti negativi della nostra giurisprudenza, (comprese le spese a carico…) maturano anche per deflazionare il contenzioso….è il giudice che chiude la porta di accesso perché il contenitore è saturo….
Stiamoci attenti al proliferare di linee di pensiero come questa, strumentali o meno che siano. Quanto meno non alimentiamo intorno ad esse una cassa di risonanza costruita sulla disorganizzazione delle nostre segreterie. Il giocattolo (è un vocabolo dissacratorio, ma rende bene l’idea…) il giocattolo è buono, funziona….ma le pile (quella piccola porzione servente che è la segreteria) vanno ricaricate !
Altrimenti si rischia di far apparire chiusa non solo la porta di servizio (quella della struttura malfunzionante), ma anche quella principale ( quella del giudice).
“Stiamoci attenti…. !”...mi disse tanti anni fa quel Maestro che è il professor Giuseppe Abbamonte… “….perché sono le porte chiuse, o socchiuse, che ci potrebbero far passare dalle responsabilità amministrative e contabili, che sono poca cosa, alle responsabilità politiche, dagli esiti imprevedibili”. |
