01) Definizione del problema.
Il problema dello smaltimento dell’arretrato - e della correlata questione della produttività degli uffici giudiziari amministrativi - è probabilmente il più grave per l’intero servizio prestato agli utenti che richiedono Giustizia.
Una causa definita dieci, quindici o addirittura venti anni dopo, anche se accolta, è comunque un torto.
Il problema è complesso, sia per quanto concerne l’analisi delle cause, che per quanto concerne le soluzioni. Idee innovative e proposte per possibili soluzioni sono giunte, recentemente, dai vari candidati alle elezioni dell’organo di autogoverno della giustizia amministrativa (il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, d’ora in poi C.P.G.A.), che, unitamente ai dati statistici forniti in occasione delle recenti inaugurazioni degli anni giudiziari, offrono certamente interessanti spunti di riferimento.
In proposito ritengo che nonostante lo scarso risultato elettorale (4% dei voti circa) ottenuto da chi, come il sottoscritto, proponeva alcune nuove idee, non debba venire meno lo stimolo per soluzioni diverse e forse risolutive, magari aprendosi all’opinione ed ai suggerimenti dei nostri interlocutori privilegiati: gli utenti tutti della Giustizia Amministrativa .
I possibili spazi di intervento.
1) Lo svolgimento di incarichi extragiudiziari da parte dei magistrati.
Un settore nel quale a mio avviso è possibile intervenire è quello degli incarichi extragiudiziari.
Appare difatti contraddittorio affermare, da un lato, che non vi è sufficiente tempo per lo svolgimento del proprio lavoro, al servizio del cittadino, e poi dedicare tempo (a volte molto di più) ad incarichi extragiudiziari.
Per comprendere l’entità del fenomeno mi limito a rinviare all’allegato elenco degli incarichi svolti, rispettivamente, dai membri della passata consilitaura CPGA, quelli dei componenti il direttivo dell’ANMA, e quelli candidati al futuro C.P.G.A. (tralasciando i pur moltissimi incarichi svolti dai magistrati amministrativi non compresi nell’elenco), recentemente compilato e diffuso.
2) Il ruolo dei dirigenti degli uffici giudiziari e delle sezioni interne.
Una seconda ragione spesso invocata da noi Magistrati Amministrativi per giustificare l’attuale livello di produttività è costituita dalla difficoltà (sotto il profilo temporale) riscontrata nello studio dei fascicoli.
Tuttavia non può non osservarsi che chi si lamenta della difficoltà di studio dei fascicoli sono sostanzialmente i Presidenti, sui quali grava l’onere di leggere tutte le cause dei 5 componenti la Sezione, ragione per la quale sono sostanzialmente esonerati dall’obbligo di redazione delle sentenze. Su questo ritento che lo sforzo che deve fare un Presidente (non ne ho mai fatto mistero) è a mio avviso aggravato dall’età media dei nostri Presidenti. In altre parole un ottimo presidente di 70 anni, probabilmente sarebbe stato un Presidente ancora migliore a 45. Non credo difatti che un’esperienza almeno trentacinquennale sia il presupposto insuperabile per poter dirigere un’udienza, come dimostra (senza voler tirare in ballo l’età degli ultimi Presidenti USA, che svolgono funzioni forse più delicate) il fatto che i processi di mafia nei Tribunali di frontiera sono Presieduti spesso da magistrati anche con soli 3-5 anni di anzianità. Una classe dirigente più giovane, forse, porterebbe anche una maggiore velocizzazione del lavoro.
3) La capacità di organizzazione degli uffici e la limitazione numerica delle decisioni: raffronto con le esperienze europee.
Una delle maggiori preoccupazioni sentite da noi Giudici Amministrativi è che i TAR ed il Consiglio di Stato divengano (uso una parola testuale) un "sentenzificio", con gravi ripercussioni sulla qualità.
In quest’ottica va letta l’istituzione di un limite quantitativo di 9-12 sentenze al mese.
Tuttavia la mia pregressa esperienza di giudice ordinario mi porta a dire che tali limiti non sono insuperabili, e le considerazioni che precedono (in ordine agli incarichi extragiudiziari) daranno forse con maggiore chiarezza il senso della mia valutazione.
Inoltre mi pare che a livello formativo ed organizzativo vi sia una grande distanza da altre magistrature europee, in cui i dirigenti degli uffici sono chiamati a superare esami di politica del personale, informatica, management, ecc.
In altre parole un dirigente di un ufficio che non sa usare un computer, incontrerà probabilmente difficoltà nell’adattare le potenzialità di tale strumento alle difficoltà organizzative del proprio ufficio.
4) La formazione dei Magistrati amministrativi.
Ulteriore circostanza spesso invocata dalla nostra categoria per giustificare l’esistenza dell’arretrato è incentrata sulla necessità di avere un adeguato tempo per l’aggiornamento.
La formazione, è vero, è affidata ai singoli Magistrati, non essendoci una scuola o dei corsi di formazione programmati. Su questo si potrebbe intervenire. Del resto ci sono brillanti colleghi che svolgono attività formativa, peraltro molto ben pagata, all’esterno, anche a centinaia di allievi, e non comprendo perché queste forze non possano essere utilizzate anche all’interno dell’Istituzione.
5) Il fenomeno delle "carriere parallele".
Un ulteriore elemento sul quale si potrebbe focalizzare le possibilità di intervento è costituito dal fenomeno delle c.d. "carriere parallele". L’alta professionalità dei Magistrati Amministrativi viene sovente "prestata" alla politica, con una percentuale notevolissima di magistrati periodicamente al servizio del Governo di turno, in funzioni strategiche per il funzionamento dell’amministrazione (capi di Gabinetto, capi di Ufficio Legislativo, Ministri, ecc.), o presso Autorità indipendenti.
Senza entrare nel merito della questione della compatibilità delle funzioni giurisdizionali con quelle amministrative rese proprio alle amministrazioni sulle quali si giudica, che non interessa il tema che si sta analizzando, vorrei focalizzare il discorso sulla possibilità di limitare il periodo fuori ruolo.
Ciò potrebbe avvenire o attraverso una limitazione del numero di magistrati amministrativi che contemporaneamente svolgono attività fuori ruolo, o con una limitazione del periodo massimo di servizio "extragiudiziario", o, anche, con la non commutabilità di esso ai fini della carriera interna.
Certamente non è di stimolo per arginare il fenomeno l’attuale pieno riconoscimento del periodo ai fini della carriera e, addirittura, le progressioni in carriera virtuali (coma ad esempio la nomina a Presidente di Sezione "virtuale" di magistrati che sono e restano fuori ruolo).
Del pari non è un disincentivo la corresponsione della doppia retribuzione (che spesso supera quella dello stipendio) e, addirittura, la corresponsione dell’indennità giudiziaria ai magistrati fuori ruolo. Ciò peraltro impedisce di disporre di risorse economiche per l’assunzione di ulteriori magistrati, soluzione pur invocata spesso nelle inaugurazioni degli anni giudiziari.
Giusto per curiosità, evidenzio che la retribuzione di alcuni magistrati amministrativi, sommando stipendio, incarichi e quant’altro, pare sia superiore a quella del Capo dello Stato. Anche su questo si dovrebbe riflettere.
6) Il ruolo degli avvocati.
Anche gli avvocati hanno un ruolo importante nella determinazione del livello del contenzioso, sia sotto il profilo quantitativo che su quello qualitativo.
Quanto al primo è certamente da biasimare il fenomeno dei ricorsi palesemente infondati, rispetto ai quali sarebbe forse auspicabile una prassi di segnalazione al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, affinché in caso di reiterato comportamento, possa eventualmente trarre conclusioni in merito al profilo deontologico - formativo dell’interessato.
Quanto al secondo profilo, invece, è dato sovente riscontrare che i ricorsi formulati dagli avvocati sono lunghi, talvolta prolissi, e costringono ad uno studio lungo e forse evitabile, probabilmente fondato sulla erronea convinzione che l’importanza di una causa sia direttamente proporzionale alle pagine di ricorso. Erronea perché le cause chiare, sintetiche ed essenziali, ove fondate, focalizzano subito all’occhio del Magistrato la soluzione, mentre l’inutile complicazione dei discorsi ingenera una naturale "diffidenza" (perché scrive tanto?) ed il rischio che, con la stanchezza della lettura o per la scarsa chiarezza, si perda l’importanza degli elementi essenziali.
In altre parole, eccessivi ricorsi strumentali a paralizzare l’azione dell’amministrazione, che trovano gioco facile proprio nel ritardo di risposta giurisdizionale, non giovano all’efficienza della Giustizia Amministrativa.
7) Il ruolo delle amministrazioni.
Dal lato opposto credo si debba anche prendere atto dell’esistenza di vere e proprie prassi scorrette delle amministrazioni, che, lungi dall’essere penalizzate dalla veloce risposta della giustizia, finiscono con l’essere premiate anche da una incomprensibile politica in materia di mancata (o lieve) condanna alle spese processuali, e da un troppo scarso ricorso allo strumento collaborativo dell’inoltro degli atti alla Corte dei Conti.
8) Le soluzioni legislative adottate.
Buona risposta nello smaltimento dell’arretrato ha dato l’istituto della "perenzione".
Rispetto al problema, tuttavia, la "soluzione" della perenzione costituisce a mio avviso un’ammissione di sconfitta della Giustizia, ed un ulteriore "beffa" per il cittadino: non solo è stato vittima di un ritardo gravissimo, ma viene addirittura sollecitato (e a pena di nullità) a manifestare il suo interesse, nonostante, magari, reiterate richieste di trattazione dell’udienza.
Significativo, ma settoriale, è l’intervento legislativo che ha introdotto i "riti speciali". Tra questi assume particolare significato la procedura di cui all’art. 23 bis.
Non sono da trascurare neanche, però, i riti speciali introdotti i precedenza, tra i quali spiccano quello dell’accesso e quello del silenzio, che hanno indubbiamente il pregio di velocizzare la trattazione di controversie con tale oggetto.
Tuttavia, se da un lato costituisce un vantaggio, dall’altro l’effetto è quello di una giustizia "a più velocità", che penalizza le materie non beneficiate dai riti veloci, le quali sono destinate ad essere trattate con una dilatazione dei tempi ancor maggiore.
9) Possibili proposte.
Di fronte all’evidenza del problema credo che il prossimo CPGA dovrà farsi carico del problema, innanzitutto in difesa dei cittadini, magari considerando nuovamente quelle proposte che così poco successo hanno riscosso in sede elettorale, lasciando da parte privilegi e posizioni che non solo non potrebbero essere comprese all’esterno, ma che certamente contribuiscono a recar danno alla già non immacolata immagine della nostra Giustizia Amministrativa.
Mi permetto quindi di insistere nuovamente sulla necessità di discutere sulle proposte da me indicate in sede di campagna elettorale che sintetizzo brevemente:
a) divieto di fuori ruolo per magistrati in servizio presso TAR o sezioni del Consiglio di Stato che non abbiano un rapporto positivo tra fascicoli introitati e fascicoli evasi (con percentuale almeno del 20%);
b) eliminazione del doppio stipendio in caso di carriere parallele, limitazione del numero di magistrati destinabili ad incarichi fuori ruolo ed esclusione/limitazione del periodo svolti ruolo ai fini dell’avanzamento in carriera;
c) divieto di fruizione del beneficio della diminuzione del carico di lavoro da parte di magistrati impegnati in incarichi istituzionali (CPGA, Segretariato generale, ecc.) che assumano contestualmente incarichi extragiudiziari;
d) tetto massimo di retribuzione per gli incarichi extragiudiziari: se troppo ben pagati vuol dire che o il compenso non è giustificato rispetto all’impegno (con conseguente danno erariale cagionato dalla p.a. che dà l’incarico), o l’impegno non è compatibile con il lavoro di magistrato;
e) utilizzo dei magistrati amministrativi che svolgono all’esterno lezioni ben pagate per la formazione degli aspiranti magistrati, all’interno dell’ufficio studi e formazione della Giustizia Amministrativa;
f) assunzione di nuovi magistrati, con reperimento delle risorse attraverso l’eliminazione dei doppi stipendi;
g) età massima per i Presidenti di TAR e di Sezione (anche del Consiglio di Stato), e criterio della rotazione dei posti direttivi, con maggiore possibilità di valorizzare i colleghi di media anzianità.
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