1 - Non potendo venire a Roma e non avendo il tempo di approntare un compiuto intervento, mi permetto di inviare un mio articolo “In attesa della riforma del processo amministrativo”, pubblicato su “i T.A.R. organo dell’associazione nazionale magistrati amministrativi” (Anno VII n. 2 – aprile – giugno 1993 ), quando ancora erano un miraggio la legge 205 e le attuali dotazioni informatiche e non c’era la legge Pinto che ora da tanto da fare agli avvocati).
Nonostante il lungo tempo trascorso (16 anni!), l’articolo mi sembra ancora attuale!
Bisogna utilizzare al massimo la sentenza in forma semplificata, che, in questa situazione di emergenza, appare privilegiata dal legislatore e dagli stessi ricorrenti.
Sono sempre più convinto che “a legislazione vigente”, se vogliamo veramente offrire ai cittadini un esemplare servizio efficiente (da giudici “speciali”), sarebbe opportuno rivedere i criteri sui “carichi di lavoro” fissati dal CP nel lontano 1989 (quando le lunghe ricerche giurisprudenziali si facevano sul cartaceo e le sentenze venivano redatte con “carta e penna”); carichi che, comunque, ci consentono (diciamolo francamente) di avere una buona dose di tempo libero da dedicare all’aggiornamento, alle lezioni, a incarichi vari, allo sport, ai viaggi etc..
Penso che, a prescindere dall’attendibilità o meno delle statistiche e dei relativi ipercritici articoli di stampa nonché dagli sgradevoli paragoni con l’attivita svolta dagli “ordinari”, gli auspicati giudizi su “immagine, prestigio, dignità ” dobbiamo meritarceli sul campo, con il nostro impegno operoso.
Anche se soprattutto nel nostro ambito si puo’ affermare che il lavoro conta per la “qualita’” che contiene (ma sappiamo bene che tanti ricorsi -con le relative sentenze- non richiedono eccessivo impegno), ritengo che i tempi siano maturi per cercare l’incremento della produttività tramite una adeguata razionalizzazione e organizzazione della nostra attivita’ (un concreto esempio in tal senso proviene dal C.G.A. che, in questi ultimi anni, sotto la presidenza Virgilio, ha incrementato enormemente la produttività ).
Gli ultimi interventi in m.-list offrono il fianco ad una facile critica: se il lavoro in più ci rende economicamente, allora abbiamo il tempo anche di andare in missione, raddoppiando il carico! Altrimenti, un solo ricorso in più al mese va a detrimento della qualita’!!!
Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà?!
2 - IN ATTESA DELLA RIFORMA DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO
2.1 - Da oltre un decennio, la «crisi» della giustizia amministrativa occupa un posto di rilievo in convegni, dibattiti ed articoli vari, per cui, anche per l'autorevolezza di coloro che la denunciano, non sembra opportuno ulteriormente indugiare sulle cause di tale stato di inefficienza che di solito vengono individuate essenzialmente nella sproporzione tra la quantità dei ricorsi presentati e l'esiguo numero di personale (in particolare di magistratura) addetto alla loro gestione.
Secondo le ultime statistiche (2), infatti, i giudizi pendenti dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali sono circa 730.000 (al 31 dicembre 2007) e devono essere fronteggiati da un apparato giudiziario il cui organico prevede soltanto 373 magistrati, con alcuni posti, peraltro, non ancora coperti.
Mai, come oggi, appare attuale la considerazione di Jhering, secondo cui non c'è peggiore ingiustizia della tardiva giustizia (in altri termini, il ritardo costituisce puramente e semplicemente «diniego di giustizia») (2), se si tiene presente che la durata media del processo amministrativo di primo grado supera gli otto anni, con conseguente delusione della «legittima aspettativa del cittadino sottesa ad una giustizia rapida e pronta che poi in effetti ... è la giustizia vera ed essenziale» (3).
Tale situazione, oltre ad arrecare un grave pregiudizio al ricorrente e alla stessa Amministrazione il cui operato viene posto in stato di incertezza per un sì lungo tempo e che, in caso di accoglimento di ricorso attinente a pretese patrimoniali di natura retributiva, dovrà sopportare i maggiori oneri della rivalutazione monetaria e degli interessi, costituisce motivo di frustrazione per lo stesso giudice che «disamoratamente» (4) perviene all'adozione di una sentenza spesso obsoleta, in quanto, per la sopravvenienza di nuovi fatti o disposizioni normative, questa viene a collocarsi in un «ambiente profondamente nuovo» (5) e, per tale ragione, aspramente criticata anche dalla parte vittoriosa che non ha ottenuto giustizia in tempi utili, con sicuro nocumento per l'immagine complessiva dell'Istituzione, nei cui confronti viene a porsi una diffusa sfiducia.
2.2 - Al riguardo, è significativo ricordare un'osservazione di Calamandrei, secondo cui la lentezza nell'amministrare la giustizia «rischia di rendere praticamente inefficace il provvedimento definitivo il quale pare destinato per amor di perfezione a giungere troppo tardi come la medicina lungamente elaborata per un ammalato già morto» (6).
Orbene, considerato che il grido di dolore da più parti emesso in direzione del legislatore non ha sortito effetto alcuno, e non apparendo la rimarcata inefficienza dei T.A.R. ulteriormente sopportabile, in attesa degli interventi esterni (ivi compreso il completamento dei vuoti di organico attraverso l'accurata selezione concorsuale pubblica), non si può subire passivamente tale stato di cose, magari guardando, con occhio che rischia di diventare strabico, ai criteri sul carico di lavoro orientativamente fissati dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.
Nella consapevolezza, pertanto, che ad una situazione di emergenza deve essere posto rimedio senza indugio e considerato che il numero dei ricorsi da trattare in udienza non può essere dilatato a dismisura ('), con atto di coraggio e, nello stesso tempo, di operosa umiltà, vanno ricercati altri metodi, per arginare questa condizione patologica ed accelerare il processo amministrativo, rispetto a quelli pur fruttuosamente posti in essere dalla diligenza organizzativa dei Presidenti dei T.A.R. e consistenti, principalmente, nella fissazione di udienze straordinarie specializzate o tematiche per la trattazione congiunta di gruppi di ricorsi analoghi e nei « ruoli aggiunti » che costituiscono un valido strumento per saggiare, soprattutto con riferimento ai ricorsi più ... anziani, la persistenza dell'interesse alla decisione, o a quello della «priorità» di trattazione suggerito da autorevole dottrina (8) relativamente ai ricorsi nei quali «la durata del processo si risolve tutta in danno del ricorrente che ha ragione» come nel caso di impugnativa di inerzia o diniego in ordine ad istanze di autorizzazione all'esercizio del commercio oppure in materia di pubblici appalti; ai ricorsi avverso provvedimenti aventi durata limitata nel tempo; ai ricorsi collettivi; a quelli contenenti una domanda di sospensiva accolta, quando da una delle parti ne venga chiesto il prelievo ed ai ricorsi che, con opportuna utilizzazione del vaglio preliminare imposto a fini istruttori dell'art. 23 - quinto comma - della legge n. 1034/1971, risultino «prima facie» irricevibili, inammissibili, improcedibili ovvero di agevole definizione.
2.3 - «La pressione di esigenze nuove della società e degli individui nella direzione di una tutela più effettiva e di una piena attuazione di essenziali principi costituzionali» (9) rende, quindi, indilazionabile porre mano a quelle « mini riforme » attuabili fin d'ora, nel rispetto della normativa vigente, al fine di incidere efficacemente sulla mole dei ricorsi accumulati, senza attendere le «grandi riforme», proposte al lento legislatore, che hanno avuto da anni il solo pregio di impegnare eminenti studiosi in «convegni-passerelle», ma con l'effetto di paralizzare ogni possibile iniziativa tendente a dare alla giustizia amministrativa quell'auspicato aspetto di modernità ed efficienza.
Orbene, se si tengono presenti le disposizioni che, nel delineare la struttura della sentenza (art. 132 c.p.c.; art. 118 - II comma - disposizioni di attuazione c.p.c.; art. 474 c.p.p.; art. 265 - II comma - R.D. 14 dicembre 1865, n. 2641) ed in particolare di quella amministrativa (art. 65 R.D. 17 agosto 1907, n. 642), richiamano alla concisione, prescrivendo in modo esplicito «l'obbligo del giudice di attenersi alla regola della sintesi» (10), ci si rende perfettamente conto che - con la rinuncia da parte del magistrato estensore alla gratificazione e all'autocompiacimento derivante dalla redazione della sentenza dotta - un criterio di estrema sinteticità nella stesura delle decisioni, soprattutto per quelle non concernenti problematiche complesse, porterebbe al felice risultato di ottenere un notevole aumento di produttività da parte del giudice, senza richiedere allo stesso ulteriore eccessivo impegno e venendo, così, incontro alle aspettative dei ricorrenti che, come insegna l'esperienza del giudizio cautelare, privilegiano, secondo una colorita ma efficace espressione del Presidente Paleologo, una decisione «adottata sul tamburo: di piccola mole, maledetta (dal perdente), e subito» (11), apparendo «illogico che alla maggiore brevità del termine per adire il giudice ... non debba più immediatamente corrispondere una maggiore rapidità dei processi contro provvedimenti amministrativi», essendo tale rapidità «particolarmente importante per i ricorrenti, per il pubblico interesse, e per i numerosi terzi che possono essere interessati alle liti» (12).
È stato, al riguardo, acutamente osservato che il nostro ordinamento «costruisce il processo civile come un processo da citazione e costruisce un processo amministrativo come un processo da ricorso; consente che il processo civile tiri per le lunghe ma pretende che il processo amministrativo si risolva rapidamente, così come si risolve rapidamente il processo del lavoro» (13).
2.4 - La predetta proposta, del resto, non contiene nulla di nuovo, se si tiene presente che detto criterio - opportunamente applicato - ha consentito alla Corte Costituzionale (presidente Saja) di raddoppiare - nel 1987 - la propria produttività, eliminando l'intero arretrato, e che il Consiglio di Stato, nel parere reso nell'Adunanza Generale dell'8 febbraio 1990 sul progetto di legge delega per l'emanazione di norme sul processo amministrativo, dopo avere constatato che proprio quello della redazione della sentenza è un momento di «particolare rilievo ai fini della rapidità del processo», reputa opportuno indirizzare la motivazione della sentenza verso «criteri di sinteticità, di chiarezza e di concisione».
Va, infine, richiamato l'art. 6 - paragrafo 1 - della Convenzione europea dei diritti dell'uomo che attribuisce ad ogni soggetto il diritto ad un processo da svolgersi entro un «termine ragionevole» per cui - di fronte alle recenti condanne dello Stato italiano, da parte della Corte europea di Strasburgo, per la lentezza dei processi celebrati davanti ai giudici italiani - in buona parte dei giudizi è forse preferibile procedere a «colpi di sciabola» (14), criticamente riferiti all'attività della Corte Costituzionale (ma, in proposito, si è anche evidenziato il «grande valore esemplare» (15) del nuovo metodo di lavoro della Corte), anziché rischiare il collasso dell'intero sistema a causa della preoccupazione di dare alle decisioni una «trama argomentativa molto accurata» che mal si concilia con una situazione di emergenza da tutti riconosciuta ed alla quale si assiste però con atteggiamenti di allarmante impotenza, auspicando soltanto interventi che, dall'alto, tardano a venire, mentre la CEE, in vista dell'armonizzazione dei processi degli Stati membri, con la direttiva n. 665 del 21 dicembre 1989, rappresenta l'esigenza di porre in atto «mezzi di ricorso efficaci e rapidi», anzi «quanto più rapidi possibili» e quindi «con trattamento urgente».
In ogni caso, e nella consapevolezza che «l'unica grande questione che incombe sulle nostre spalle» è costituita dall' «efficienza della giustizia amministrativa» (16), la pur criticabile proposta sui «piccoli accorgimenti», confluenti nel criterio della massima concisione e quindi nella «essenzialità» motivatoria delle decisioni, avrebbe come contropartita l'indubbio vantaggio - con l'eliminazione o almeno la riduzione fino a limiti fisiologici del pesante fardello costituito dall' «arretrato» - del ripristino della normalità di funzionamento della giustizia amministrativa, le cui strutture, che già si giovano dell'ausilio dei moderni strumenti informatici, non possono sottrarsi all'esigenza di speditezza dei giudizi, affinchè «non succeda che i cittadini, persa ogni fiducia anche nel giudice amministrativo, accentuino il già esagerato ricorso alla giustizia penale» (17).
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(1) TALICE, «Analisi dell'attività della giustizia amministrativa nel 2007», in Giurisdizione Amministrativa, 2008, IV, 311.
(2) SCHINAIA, «Notazioni sul regime probatorio nelle controversie di pubblico impiego dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 146 del 1987 »; LUBRANO, « Problemi e prospettive della giustizia amministrativa», in i T.A.R., 1990, n. 1-2, 9.
(3) SERIO, «I primi quindici anni di attività del T.A.R. della Sicilia», in Giurisprudenza amministrativa siciliana 1989, I, 114.
(4) Relazione sull'attività della Sezione di Catania del T.A.R. per la Sicilia nel decennio 1977-1987.
(5) NIGRO, La riforma del processo amministrativo, 1980, 148.
(6) CALAMANDREI, Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelari, 1946, 19.
(7) QUARANTA, «II nuovo processo amministrativo del lavoro», in Consiglio di Stato, 1985, II, 1219.
(8) CORSO, «Per una giustizia amministrativa più edere», in Giurisprudenza amministrativa siciliana, 1988, II. 19.
(9)) NIGRO, Giustizia Amministrativa, 1983, 15.
(I0) VIRGILIO, « Lo stile delle sentenze della Corte di cassazione », in Il Foro Italiano, 1987, V, 266.
(I1) PALEOLOGO, «La tutela cautelare nel processo amministrativo», in Consiglio di Stato, 1991, II, 199.
(12) PALEOLOGO, «Rapporto generale al XIII colloquio dei Consiglio di Stato e delle Corti amministrative supreme della CEE», in Consiglio di Stato, 1992, II, 1799.
(13) BENVENUTI, «Relazione di sintesi » in Atti della Giornata di studio su "Il giudizio cautelare amministrativo", tenuta a Brescia il 4 maggio 1985.
(14) FICOZZA, «Principi generali e prospettive della riforma del processo amministrativo», in Nuova Rassegna, 1991, 2, 213.
(15) PIZZORUSSO, «L'attività della Corte Costituzionale nella sessione 1987-88», in Il Foro Italiano, 1988, V, 389.
(16) ZUBALLI, «II vero problema», in i T.A.R., 1989, n. 3, 20.
(17) BARBIERI, «La sospensiva del provvedimento amministrativo nel giudizio di primo grado», in Atti della Giornata di studio su "Il giudizio cautelare amministrativo", tenuta a Brescia il 4 maggio 1985.
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