1. Premessa
Nel corso degli ultimi decenni, in Europa così come in Italia, è aumentata progressivamente l’attenzione nei confronti dei problemi correlati al trasporto delle merci nei centri urbani, in specie per le implicazioni che detto trasporto produce sia sotto il profilo del traffico veicolare sia per quanto attiene l’inquinamento ambientale ed acustico.
L’incremento del traffico merci nei centri urbani, tra l’altro, è strettamente collegabile con la progressiva riduzione delle scorte di magazzino che hanno contestualmente fatto registrare un aumento consistente dell’approccio “just-in-time”, sistema attraverso cui si incrementano il numero e la frequenza delle consegne a carico ridotto.
Nello scenario sopra descritto, le pubbliche amministrazioni, specie quelle locali, sono chiamate ad individuare e ad implementare strategie di gestione del trasporto urbano (city logistics), capaci di perseguire e contestualmente di coniugare due obiettivi tra loro in contraddizione.[1] Da un lato, infatti, gli amministratori debbono rispondere alla necessità di migliorare la qualità della vita in ambito urbano, limitando conseguentemente il più possibile traffico ed inquinamento atmosferico. Dall’altro, i comuni, in questo in collaborazione con gli operatori commerciali, debbono poter garantire un sistema di distribuzione merci efficiente, in grado di rispondere alle richieste delle nuove politiche aziendali e di ottimizzare l’acesso alle risorse ed ai servizi.
2. Il quadro giuridico ed istituzionale di riferimento
Come già evidenziato, accanto ai tradizionali attori di natura privata (gli operatori), il tema della logistica urbana delle merci, alla stregua del trasporto pubblico locale, registra la presenza, diversa a seconda dei modelli di gestione e di implementazione adottati, dell’ente pubblico locale (in particolare comune e provincia). I motivi di tale presenza sono riconducibili al fatto che le attività di logistica, ancorché realizzino esternalità positive in termini di efficientamento degli scambi e maggiore accessibilità, determinano costi collettivi (utilizzo del suolo urbano, inquinamento ambientale ed acustico, congestione).[2] Ne consegue che l’intervento pubblico è richiesto allo scopo di coniugare e “ricondure a sintesi” le istanze degli operatori imprenditoriali privati con i fini di pubblica utilità caratterizzanti l’agire della pubblica amministrazione. E’ stato osservato[3] che, in questa direzione, il soggetto pubblico (ente locale) può invero svolgere due funzioni:[4]
1. intervenire quando si manifestino fallimenti di mercato, riducendo al minimo le esternalità negative causate dalla movimentazione delle merci nei centri urbani, adottando apposite politiche di regolamentazione dei flussi di traffico;
2. presisporre le infrastrutture necessarie per la mobilità e regolamentare con apposite norme l’utilizzo dell’ambiente e del territorio urbano.
Le due funzioni sopra descritte, a tacere di altre considerazioni che andrebbero svolte, ma che non ricadono nello specifico argomento di trattazione di questo contributo, hanno, soprattutto in epoca recente, contribuito a far emergere un approccio cosiddetto “misto”, nel quale il soggetto pubblico:
- svolge un ruolo di facilitatore dei soggetti privati, affinché questi ultimi cooperino al fine di migliorare l’efficienza dell’attività di logistica urbana;
- implementa azioni di monitoraggio e verifica dei risultati ottenuti e degli obiettivi realizzati.[5]
3. City logistics: un’applicazione operativa
Nel quadro di riferimento delineato nel par. precedente, si colloca il caso della VELOCE, marchio con il quale si identifica l’esperienza di logistica urbana della città di Vicenza, gestita da una società mista pubblico-privata, denominata Vicenza Logistic City Center srl. Attraverso la costituzione di tale società a responsabilità limitata, il Comune di Vicenza e gli operatori che vi hanno aderito (artigiani, industriali, Apindustria, CNA Commercianti) hanno inteso procedere alla razionalizzazione del traffico merci nel contesto cittadino, impiegando soltanto alcuni mezzi ecologici che possano accedere al centro storico, così minimizzando il parco circolante per chilometro.[6]
Allo scopo di favorire un simile sistema di consegna merci nel centro cittadino, il Comune di Vicenza, nel biennio 2005-2006, ha emanato una serie di ordinanze limitative del traffico, avverso le quali è stato presentato ricorso al TAR del Veneto. Quest’ultimo, con sentenza n. 146 del 23 gennaio 2008, riteneva che:
1. i provvedimenti del Comune abbiano introdotto de facto un obbligo gravante su tutti i trasportatori (tranne che per quelli beneficiati da deroghe) di consegnare le merci alla società Veloce;
2. la società Veloce non possa svolgere i servizi postali di corriere espresso e quelli aerei, in quanto non munita delle relative autorizzazioni previste dalla normativa nazionale e comunitaria.
Contro la sentenza del TAR, con due autonomi ricorsi, hanno presentato appello sia il Comune di Vicenza sia la società Veloce. Il Consiglio di Stato (sezione Quinta, sentenza 3 febbraio 2009, n. 596), a mente di altre pronunce sul tema del traffico e delle misure limitative dello stesso ad opera delle amministrazioni comunali (cfr. ex plurimis, sez. V, sent. 4 marzo 2008, n. 824; sez. V, sent. 11 dicembre 2007, n. 6383; sez. V, sent. 29 maggio 2006, n. 3259) ha accolto i ricorsi presentati ribadendo quanto segue:
a) le misure di contenimento del traffico nei centri abitati rappresentano scelte discrezionali, le quali, incidendo su valori costituzionali spesso in contrasto tra loro, richiedono di essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza;
b) in questo senso, la diversificazione della circolazione in ragione del tipo, della funzione e della provenienza dei mezzi di trasporto è da ritenersi legittima;
c) non si possono accogliere le doglianze con le quali si invoca la violazione degli artt. 16 e 41 Cost., in quanto le misure restrittive del traffico non prevedono un divieto assoluto di accesso e a tutto il territorio, ma solo a delimitate, ancorché vaste, aree del centro urbano, le quali risultano essere particolarmente esposte alle conseguenze dannose del traffico;
d) a mente delle disposizioni costituzionali, i giudici amministrativi riconoscono che la limitazione alla libera circolazione e libero accesso al centro abitato, così come la restrizione della libera iniziativa economica, coincidente con il divieto imposto a taluni operatori di accedere al centro storico, sono giustificabili in ossequio all’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale, come nel caso di Vicenza;
e) in questo senso, le limitazioni sono giustificate anche alla luce del valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente, al paesaggio e alla salute (cfr. Corte cost. 7 novembre 2007, n. 367).
Il Consiglio di Stato richiama, inoltre, la ratio sottostante alla costituzione della società Veloce, la quale può liberamente essere scelta dai cittadini, operatori commerciali ed enti, allo scopo di mitigare gli effetti della pedonalizzazione del centro storico.
4. Brevi considerazioni finali
Nella sentenza in argomento, i giudici amministrativi sottolineano che spetta proprio all’ente locale individuare un punto di equilibrio fra le varie esigenze ed i contrapposti interessi, definendo un modello di gestione del traffico nel centro storico in grado di perseguire gli obiettivi comunitari in materia di tutela della salute e dell’ambiente. Al riguardo, giova ricordare che le attività riconducibili alla city logistics nel caso in esame costituiscono, sotto il profilo definitorio, un servizio pubblico locale in senso proprio, esclusivamente svolto a vantaggio della collettività vicentina ed in favore del Comune di Vicenza che partecipa, unitamente alle associazioni di categoria dell’industria e del commercio, la società responsabile dell’erogazione del servizio.
Trattasi in ultima analisi di una pronuncia che evidenzia la bontà dei progetti di PPPs (public-private partnerships) anche nel settore del trasporto urbano di merci, nel contesto articolato, complesso ed economicamente contendibile che caratterizza i centri urbani, segnalando un “peso” dell’ente pubblico locale proporzionato e coerente con la propria mission istituzionale. |
[1] I soggetti pubblici locali integrano gli altri attori (commercianti, operatori logistici, corrieri espressi, imprese di autotrasporto) presenti nel sistema logistico urbano: “I flussi indotti dalla distribuzione delle merci sul cosiddetto “ultimo miglio” (consegne ai clienti finali della supply chain), infatti, sono diventati una preoccupazione non solo per gli operatori ma anche per chi deve garantire una buona qualità della vita urbana e deve contenere le esternalità da essi provocati”. E. MAGGI, La logistica merci urbana: criticità e proposte di soluzione, articolo pubblicato su Atti XXII Conferenza Italiana di Scienze Regionali (AISRe) “Scienze regionali e strategie per la città e il territorio”, Venezia, 10-12 ottobre 2001, p. 5.
[2] Cfr. E. MAGGI, La logistica urbana delle merci. Aspetti economici e normativi, Polipress, Milano, 2007, p. 57.
[3] Ibidem.
[4] Il perseguimento delle finalità di pubblico interesse può essere realizzato a mezzo di apposite e dedicate strutture cui gli enti locali partecipano, in specie gli interporti, i quali – secondo recenti indagini (si veda per tutti CENSIS – UIR Unione Interporti Riuniti, Il disegno dell’interportualità italiana. Fattori di crescita, sviluppo della logistica e dinamiche territoriali, Roma, gennaio 2009) hanno recentemente sviluppato azioni ed interventi nel settore della city logistics.
[5] Al riguardo, in dottrina si è ribadito che “di fatto, allo schema collaborativo degli attori si accompagnano interventi regolamentari fiscali e normativi, di promozione della cooperazione o dell’aggregazione di più soggetti sia dal lato della domanda sia dell’offerta”. MAGGI, op. cit., p. 195.
[6] E, nel caso di specie, trattasi di finalità vieppiù meritoria, poiché si rammenta che il centro storico palladiano di Vicenza, per la sua unicità è stato dichiarato patrimonio dell’umanità dall’Unesco, alla cui salvaguardia l’amministrazione comunale ha preordinato l’istituzione di aree pedonali e zone a traffico limitato (c.d. “z.t.l”.), che servono al contempo anche lo scopo di tutela della salute pubblica. |
