L’art. 2 del decreto legge 30 dicembre 2008, n. 208[1], come modificato parzialmente in sede di conversione dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13, ha introdotto nell’ordinamento positivo la disciplina di una procedura stragiudiziale finalizzata al ristoro del danno ambientale.
In particolare, al comma 1 dell’articolo in commento, è riconosciuta al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare la facoltà di stipulare una o più transazioni globali con le imprese interessate, pubbliche o private. La legittimazione soggettiva del Ministero si pone in evidente armonia con la disciplina contenuta nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, meglio noto come Codice dell’ambiente, che affida al Ministero stesso il ruolo di gestore dell’interesse pubblico alla tutela ed al risarcimento del danno ambientale.
Lo stesso comma 1, inoltre, ha stabilito che le transazioni devono avere ad oggetto la determinazione della spettanza e della quantificazione degli oneri di bonifica, degli oneri di ripristino e del danno ambientale di cui all’articolo 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349[2], e all’articolo 300 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonché degli altri eventuali danni per i quali lo Stato o gli enti territoriali abbiano la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno.
L’ambito oggettivo di applicazione di tale disciplina è stato, tuttavia, espressamente limitato ai soli danni ambientali prodotti nei siti di interesse nazionale (SIN), individuabili in quelle aree del territorio nazionale che hanno una notevole rilevanza ambientale sia per le superfici interessate, sia per le tipologie di contaminazioni presenti. All’individuazione di tali siti provvede il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con propri decreti, secondo i principi e i criteri indicati nell’articolo 252 del Codice dell’ambiente.
Per quanto attiene al profilo procedurale della formazione dello strumento transattivo, ai commi 1, 2, 3 e 4 dell’articolo in esame, è previsto che il Ministro debba, innanzitutto, consultare l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA)[3], la Commissione di valutazione degli investimenti e di supporto alla programmazione e gestione degli interventi ambientali (COVIS)[4] e, successivamente, predisporre uno schema di contratto “in accordo con le imprese interessate”.
Quest’ultimo inciso, inizialmente assente nella formulazione del decreto legge, è stato inserito in sede di conversione, con la finalità di mettere in risalto la posizione paritaria delle parti nel rapporto contrattuale. In ogni caso, non mancano profili prettamente pubblicistici, come la previsione di idonee forme di trasparenza e di pubblicità a favore delle regioni e degli altri enti locali, nonché di meccanismi di informazione e coinvolgimento delle associazioni e dei privati interessati propedeutici alla presentazione di note di commento sullo schema di contratto. E’ previsto, inoltre, che il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa acquisizione del parere dell’Avvocatura generale dello Stato sullo schema di transazione, svolga una conferenza di servizi decisoria fra i soggetti pubblici aventi titolo.
La scelta normativa di raggiungere una determinazione finale sullo schema di transazione in sede di conferenza di servizi decisoria, secondo le disposizioni di cui all’articolo 14-ter della legge n. 241/90, sembrerebbe rispondere alla ratio del modulo procedimentale della conferenza, che è quella di rendere più semplice e veloce l’azione amministrativa e nel contempo conseguire un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti. Raggiunta la determinazione in sede di conferenza di servizi, questa deve essere sottoscritta dall’impresa per l’accettazione e trasmessa alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’autorizzazione della proposta da parte del Consiglio dei Ministri.
Il comma 5 ha stabilito che con la stipulazione del contratto di transazione, a carattere non novativo[5], le parti si impegnano ad abbandonare il contenzioso pendente e, altresì, a non esercitare ulteriori azioni per il rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino, per il risarcimento del danno ambientale, nonché per il risarcimento degli altri eventuali danni per i quali lo Stato o gli enti territoriali abbiano la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno. Inoltre, sempre al comma 5, è prevista una clausola di salvezza degli accordi già stipulati alla data di entrata in vigore del decreto e degli accordi di programma già conclusi a tale data. In sede di conversione il legislatore ha poi introdotto il comma 5-bis, prevedendo che la transazione comporti anche la facoltà di utilizzare i terreni o parti di essi nel rispetto della destinazione urbanistica degli stessi, degli interventi di bonifica previsti nel progetto di messa in sicurezza e di bonifica del suolo e della falda, dell’esercizio di un’attività di impresa e delle garanzie all’adempimento evidenziate nello schema di contratto.
In caso di inadempimento, anche parziale, da parte dei soggetti privati delle obbligazioni assunte con la transazione, il Ministero può, previa diffida, dichiarare risolto il contratto di transazione e trattenere le somme eventualmente già corrisposte a titolo di acconto dei maggiori importi definitivamente dovuti per gli oneri di bonifica, per quelli di ripristino e per il risarcimento del danno ambientale.
I soli proventi di spettanza dello Stato introitati a titolo di risarcimento del danno ambientale sono prima versati all’entrata del bilancio dello Stato e successivamente riassegnati allo stato di previsione del Ministero dell’ambiente, per le finalità previamente individuate con decreto ministeriale. Si riproducono così, sostanzialmente, le disposizioni contenute nell’articolo 317 del Codice dell’ambiente, senza però prevedere il vincolo di destinazione delle somme introitate presente nella norma da ultimo citata.
Inoltre, il comma 8 ha stabilito che, nel rispetto delle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni[6], l’avvio delle procedure per il risarcimento del danno ambientale sia ripartito tra il Ministro dell’ambiente e i titolari dei competenti uffici dirigenziali sulla base di un criterio quantitativo dell’ammontare del danno ambientale espressamente indicato, mentre il comma 9 reca la clausola di invarianza finanziaria.
Alla luce del quadro delineato, la normativa introdotta appare in linea con la ratio legis dichiarata dal Governo di conseguire in tempi brevi sia la riparazione del danno, sia il rilancio produttivo delle aree inquinate, superando con una transazione le lungaggini processuali che spesso determinano la paralisi degli interventi di bonifica.
Non mancano, comunque, aspetti peculiari e criticità che potrebbero derivare dall’applicazione di alcune disposizioni contenute nell’articolo in commento.
In primo luogo, si sottolinea che il contratto di transazione, contratto tipico espressamente previsto e disciplinato dagli artt. 1965 e ss. c.c., è uno strumento di composizione delle liti al quale, negli anni, ha fatto sempre più ricorso anche la Pubblica Amministrazione[7]. La caratteristica principale della transazione è che le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine ad una lite già sorta o ne prevengono una che potrebbe sorgere tra di loro. La transazione, quindi, ha sempre ad oggetto reciproci vantaggi che le parti si concedono. Tali vantaggi, come riconosciuto anche dalla Suprema Corte[8], sono indipendenti da qualsiasi rapporto di equivalenza anche economica fra datum e receptum. Tuttavia, utilizzare lo strumento della transazione, per recuperare in tempi brevi e certi gli oneri di bonifica e di ripristino dei siti di interesse nazionale inquinati nonché le somme dovute a titolo di risarcimento del danno ambientale, potrebbe comportare uno “sconto”, in termini economici, a coloro che si sono resi autori di un grave danno ambientale, con conseguente impossibilità di realizzare un integrale e necessario ristoro dello stesso.
Un simile risultato si pone in contrasto con la disciplina nazionale sulla tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente, contenuta nella parte VI del decreto legislativo n. 152/2006, e soprattutto con la disciplina comunitaria. Se, per un verso, il contrasto con la normativa nazionale potrebbe essere facilmente superato in considerazione del principio della gerarchia delle fonti, per l’altro, il contrasto con la normativa comunitaria potrebbe esporre il nostro Paese all’applicazione di una sanzione per inosservanza degli obblighi comunitari.
Al riguardo appare opportuno ricordare la direttiva 2008/35/CE, ha previsto obblighi ben precisi sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e di riparazione del danno. In particolare, l’articolo 16 della direttiva ha stabilito che gli Stati membri possono mantenere o adottare misure “più severe” rispetto a quelle previste nella stessa direttiva e finalizzate al ripristino delle condizione originarie dei luoghi[9]. L’articolo 8 della stessa direttiva ha disposto, altresì, che l’autorità competente debba intervenire con misure di riparazione del danno ambientale laddove l’operatore risulti inadempiente o non individuabile, consentendo altresì alla stessa di recuperare la totalità dei costi sostenuti o di decidere di recuperarne solo una parte, nei casi in cui la spesa necessaria per farlo sia maggiore dell’importo recuperabile o qualora l’operatore non possa essere individuato. Ebbene, per le ragioni sopra esposte, che potrebbero far pensare alle transazioni in esame come una sorta di “condono del danno ambientale”, appare evidente che lo strumento transattivo non rappresenti una misura più severa rispetto alle misure finalizzate al ripristino ambientale. Ciò in quanto, con il contratto di transazione l’amministrazione che sostiene un costo per intervenire sul danno ambientale concederebbe al responsabile del danno di pagare solo una parte dei costi di riparazione, ampliando, conseguentemente, i casi di cui all’articolo 8 citato. Infatti, escludendo per ovvietà l’ipotesi in cui l’operatore resti ignoto, appare difficile ipotizzare che, nelle fattispecie in esame, la spesa che potrebbe sostenere l’amministrazione per recuperare la totalità dei costi di riparazione possa essere superiore all’importo da recuperare, visto che i siti di rilevanza nazionale, oggetto di applicazione della norma in commento, sono aree caratterizzate da un danno ambientale di notevole rilevanza.
In secondo luogo, la norma in commento ed i relativi lavori preparatori non consentono di interpretare con certezza il significato da attribuire all’aggettivo “globali” contenuto nel primo comma e riferito alle transazioni in esame. In considerazione di quanto disposto al comma 5, si potrebbe ipotizzare che con l’espressione “transazioni globali” il legislatore abbia voluto riferirsi alle “transazioni generali”, che rappresentano quei contratti di transazione con i quali le parti in lite chiudono definitivamente ogni contestazione su tutti i loro pregressi rapporti, costituendo una nuova situazione, all’interno della quale non è necessario individuare una concessione in relazione ad ogni singola vicenda implicata nel contratto, potendo la concessione di ciascuna parte tradursi anche nel sacrificio di una sola posizione relativa ad uno dei vari affari coinvolti nel componimento di interessi e che si differenziano dalle c.d. transazioni speciali, in quanto queste ultime hanno ad oggetto un affare determinato[10].
Inoltre, la tecnica legislativa utilizzata per la formulazione del primo comma potrebbe dare luogo ad incertezze applicative dello stesso. In particolare, l’aggettivo “interessate”, utilizzato dal legislatore per qualificare le imprese con le quali l’amministrazione competente può stipulare transazioni, nonché il riferimento alla determinazione della spettanza degli oneri di bonifica, di ripristino e del danno ambientale, quale oggetto delle transazioni, potrebbero far pensare che, in elusione al principio “chi inquina paga” sancito all’articolo 174 del Trattato CE, la transazione possa essere stipulata dall’amministrazione competente ed un’impresa, non necessariamente autrice dell’inquinamento, ma semplicemente interessata per qualsivoglia ragione alla bonifica ed al ripristino delle aree inquinate, magari perché autorizzata dalla stessa norma ad utilizzare le aree da bonificare.
Infine, il comma 6, limitando la risoluzione del contratto transattivo al solo caso di inadempimento delle obbligazioni assunte dai “soggetti privati”, lascia intendere che nel caso di inadempimento di imprese pubbliche, legittimate ad essere parti del contratto di transazione quanto quelle private in virtù del comma 1, non segua l’effetto della risoluzione. Tale limitazione non può essere esente da critica laddove comporta una disparità di trattamento tra soggetti privati e soggetti pubblici non altrimenti giustificabile. |
[1] Decreto legge del 30 dicembre 2008, n. 208, recante “Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente”, pubblicato in G.U. il 31 dicembre 2009, n. 304.
[2] Articolo abrogato dall’art. 318 del d.lgs. n. 152/2006.
[3] L’ISPRA è stata istituita e disciplinata con l’art. 28 del d.l. n. 112/08, recante misure per la razionalizzazione delle strutture tecniche statali. Lo stesso articolo ha disposto la soppressione dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT), dell’Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS) e dell’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare (ICRAM).
[4] L’art. 2 del D.P.R. n. 90/97 ha ridenominato la Commissione tecnico scientifica in Commissione di valutazione degli investimenti e di supporto alla programmazione e gestione degli interventi ambientali (COVIS) specificandone altresì le funzioni.
[5] Sulle caratteristiche peculiari della transazione non novativa appare degna di nota la sentenza del 26 novembre 2006, n. 24377 con la quale la Corte di Cassazione, sez. III, Civile, con la quale il Giudice della legittimità ha stabilito che “nell’ipotesi in cui un rapporto venga fatto oggetto di una transazione e questa non abbia carattere novativo, la mancata estinzione del rapporto originario discendente da quel carattere della transazione significa non già che la posizione delle parti sia regolata contemporaneamente dall’accordo originario e da quello transattivo, bensì soltanto che l’eventuale venir meno di quest’ultimo fa rivivere l’accordo originario, al contrario di quanto, invece, accade qualora le parti espressamente od oggettivamente abbiano stipulato un accordo transattivo, nel qual caso l’art. 1976 c.c. sancisce, l’irrisolubilità della transazione”.
[6] Artt. 14 e 16 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
[7] La particolarità delle transazioni approvate da una pubblica amministrazione risiede nel fatto che ad esse si applica la disciplina civilistica, relativamente ai requisiti, ai contenuti e al regime di efficacia del contratto, mentre al procedimento di formazione e di espressione della volontà si applicano disposizioni pubblicistiche (Così P. Stella Richter e P. Chirulli, Transazioni, in Enciclopedia del diritto, 1992, 867). Per quanto attiene alla disciplina sul procedimento di formazione della transazione, introdotta dall’art. 2 del d.l. n. 208/2008, convertito con modificazione dalla legge n. 13/2009, questa deroga alla disposizione contenuta nell’art. 14 de R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 che prevede l’obbligatorietà del parere del Consiglio di Stato quando la transazione abbia ad oggetto un somma di denaro che supera una determinata soglia o quando l’amministrazione non si uniformi al parere espresso dall’Avvocatura generale dello Stato. Sulla natura giuridica delle transazioni stipulate da una pubblica amministrazione si veda quanto scritto da Guicciardi, Le transazioni degli enti pubblici, in Arc. dir. pubb., 1963, 64 e ss.; Pugliese, Contratti della pubblica amministrazione, in Enc. Giur., IX, 1988; A. M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, I, Napoli, 1989, 604.
[8] Ex multis Cass., sent. nn. 6861/2003 e 8330/1990.
[9] Devono considerarsi “condizioni originarie”, ai sensi della direttiva 2004/35/CE, le condizioni delle risorse naturali e dei servizi che sarebbero esistite se non si fosse verificato il danno ambientale, stimate sulla base delle migliori informazioni disponibili.
[10] Cfr. Cass., sent. 5139/03. |
