1 - Il più cordiale ringraziamento per aver accolto il mio invito rivolgo, anzitutto ai parlamentari eletti alla Camera dei Deputati ed al Senato della Repubblica, ai Presidenti del Consiglio regionale e provinciale, al presidente della Giunta regionale e della Provincia autonoma di Trento, al Sindaco di Trento, al Signor Commissario di Governo, al Presidente della Corte d’Appello di Trento, al Magnifico Rettore dell’Università statale, ai Procuratori della Repubblica presso il Tribunale ordinario e presso la Corte dei Conti di Trento, al Questore di Trento e a tutte le altre Autorità civili e militari dell’Esercito, dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, all’Avvocato dello Stato, al rappresentante dei Consigli degli Ordini degli Avvocati, nonché, infine, a tutti gli Avvocati delle due Province, ivi compresi quelli delle Avvocature pubbliche del distretto.
Un saluto particolare ai Colleghi della Sezione autonoma di Bolzano di questo Tribunale regionale, nonché a tutti gli intervenuti.
L’autorevole presenza dei rappresentanti delle Istituzioni civili e militari, dei Colleghi della Magistratura ordinaria e di tanti valorosi Avvocati segnala ai miei Colleghi ed a me il vivo interesse per i problemi della giustizia amministrativa e, in particolare, per il lavoro svolto dal Tribunale regionale, quale presidio di legalità, autonomo ed imparziale, nel governo dei rapporti non sempre agevoli fra i cittadini e la pubblica Amministrazione.
Prendo oggi la parola con qualche emozione in questa preziosa sala, cui i recenti lavori di restauro hanno restituito l’originaria fisionomia, sia per l’austerità di questa cerimonia sia per la concomitanza della mia recente designazione a Presidente del Tribunale regionale.
Dopo attenta riflessione e dopo aver rinunciato per alcune volte al turno di promozione alle funzioni direttive superiori per proseguire nella mia attività presso il T.A.R Lombardia – Sezione staccata di Brescia e, da ultimo, nella sede di Milano mi sono determinato a richiedere il trasferimento in questa città, non troppo lontana dalla mia residenza, ben conoscendo ed apprezzando le doti della popolazione trentina, dalla sua propensione al lavoro alla sua serietà e riservatezza .
Qualcuno dei presenti ricorderà che ho già svolto una fugace esperienza presso questo Tribunale tra il 1988 ed il 1989, separandomene, poi, a malincuore per assumere la presidenza della III Sezione del T.A.R. Lombardia. E’ anche per questa ragione, oltre che per una risalente stima per il foro del Trentino Alto Adige, che mi auguro di poter esercitare le mie funzioni con l’auspicata soddisfazione da parte degli utenti, ivi comprese le pubbliche Amministrazioni, e, in primis, di tutti i difensori.
Sarò certo agevolato nel far questo dal clima cortese e collaborante che ho trovato in Tribunale, che si segnala in modo particolare per l’educazione e per il rispetto delle esigenze dei terzi, che sono doti non prescritte dalla legge e dunque tanto più gradite quando le si trova.
2 - Nel corso di questa assemblea ho ora il compito di dare conto dell’attività giurisdizionale svolta lo scorso anno dai miei Colleghi sotto la presidenza del Presidente Paolo Numerico, cui farò precedere qualche breve osservazione.
Da un punto di vista generale l’esperienza quotidiana maturata altrove avvalora l’ipotesi che, dopo le grandi riforme attuate con il D.Lgs. 31.3.1998, n. 80 e con la L. 21.7.2000, n. 205, l’antico e pur nobile schema del controllo in sede di legittimità con gli esclusivi strumenti dell’eccesso di potere stia cedendo il passo all’esercizio di una giurisdizione che si trasforma rispetto al passato: anche il nuovo Presidente del Consiglio di Stato, Mario Egidio Schinaia, ha osservato nella relazione svolta davanti al Presidente della Repubblica come l’azione d’impugnazione, quale tipico strumento di reazione nei confronti dell’esercizio delle potestà pubbliche, sia divenuta progressivamente recessiva al pari dell’effetto meramente caducatorio che contrassegnava l’esito vittorioso del processo cui la parte ricorrente aveva dato inizio.
In quest’ultimo, infatti, sempre più spesso si affaccia, quale speculare riflesso di un mutato e più democratico rapporto con la pubblica Amministrazione, la richiesta d’accertamento di una pretesa, la cui formale produzione davanti al giudice, seppure tuttora dissimulata nella camicia di Nesso del ricorso, non ne modifica la sottostante strumentalità, volta a conseguire, in luogo o comunque oltre l’annullamento, il vantaggio negato da parte dell’Amministrazione.
Seppure la dottrina e parte della giurisprudenza anche del Consiglio di Stato siano ben consapevoli che è su questo terreno e dunque su quello dell’attuazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale che si giocherà il futuro della giurisdizione amministrativa, tarda, tuttavia, ad affiorare negli schemi processuali anche di valenti Avvocati la ripulsa per le antiche formule, il cui consolante ricordo non ripaga del contenuto tasso di efficacia cui pervengono a fronte di queste istanze le susseguenti sentenze.
La pulsione per l’obbligo del costante rispetto del rigore delle forme del tutto indipendentemente dalla sostanza delle singole controversie è stata peraltro severamente sconfitta dal Legislatore con la recente L. 11.2.2005, n. 15, che ha posto tutti gli operatori e non soltanto la sparuta minoranza di ieri davanti alla necessità di dare risposte reali ed effettive, tali da porre fine non soltanto al processo, ma alle stesse controversie insorte fra le parti in causa.
Se la superfluità dell’istruttoria, fatta eccezione per quella documentale, plasticamente rappresentava nel sostanziale divieto di accesso al fatto lo svolgimento dell’antico processo le attuali, reiterate richieste di mezzi istruttori avanzate dai legali per l’accertamento dei termini della vicenda litigiosa incidono direttamente sulla fisionomia e sulla conseguente gestione dei processi, sempre più prossimi a schemi di stampo processualcivilistico.
A fronte di questo mutato panorama processuale si apre dunque nel nostro Paese una serie di non secondari problemi sul piano organizzativo e, in primis, quello della indispensabile provvista degli uomini e dei mezzi, affinché il principio del giusto processo si traduca in prassi operativa, il che esige il reclutamento di un corpo adeguato di giudici amministrativi e la sussistenza di un corrispondente organico del personale amministrativo.
Se queste sono le difficoltà, per le quali attualmente non s’intravede alcuna soluzione sul piano nazionale, la mia prima impressione alla guida di questo Tribunale è, tuttavia, che Trento e Bolzano rappresentino due isole felici, protette come sono al riparo dell’autonomia della Regione e delle due Province.
La prima ragione che m’induce a questa conclusione sta nel contenuto numero dei ricorsi annualmente prodotti, che assommano al 31.12.2006 a 264, nonché nella pressoché totale inesistenza di cause arretrate, che sono soltanto 350, di cui 87 sono in attesa d’impulso di parte per la fissazione della discussione, 109 sono state già iscritte a ruolo per una futura udienza, mentre 17 sono in attesa della pubblicazione della sentenza e dunque soltanto 137 cause restano ancora da fissare.
Se larga parte del merito per questa felice situazione si deve al Collega Paolo Numerico, che ha di recente lasciato questa sede per quella di Cagliari, la cui determinazione in quest’opera di recupero del carico pregresso è certamente ben nota al Foro, è mia opinione che ciò si debba anche alla buona amministrazione da parte di tutte le pubbliche Amministrazioni di Trento e anche di Bolzano, che presenta per parte sua analoghe statistiche, gestione che pare dunque godere presso queste collettività di un elevato tasso di gradimento.
Mi è già noto comunque che, come avremo modo di ascoltare poi, il ruolo del Difensore civico nella Provincia di Trento sia fattivamente assolto, il che segnala del pari la disponibilità dei privati e della pubblica Amministrazione a comporre in sede precontenziosa e con reciproco vantaggio le liti, evitando dunque che pervengano sul tavolo dei Giudici in Tribunale.
Per questo aspetto si può soltanto positivamente sottolineare come questa lodevole disponibilità a comporre la lite su basi ragionevoli manifesti un orientamento omologo a quello presente nei sistemi di matrice anglosassone e dell’Europa del Nord, che va sotto il nome di ADR (alternative dispute resolution), che compare anche nell’ordinamento comunitario nella figura del Mediatore europeo e confermi comunque la sussistenza di un basso tasso di litigiosità nella Provincia
Quanto all’attività svolta in sede cautelare ed in quella di merito dal Tribunale ricordo che, nel corso di 22 camere di consiglio e di 36 pubbliche udienze, sono state emanate 111 ordinanze cautelari, di cui 44 di accoglimento e 67 di reiezione. Sono stati poi definiti con sentenza 410 ricorsi, sicchè può positivamente affermarsi che la produttività della struttura è tale da superare il numero dei nuovi ricorsi.
Qualche preoccupazione suscitano, invece, da una parte, la situazione dell’organico di magistratura, essendo in fase di nomina il nuovo magistrato chiamato dalla Provincia a sostituire il dott. Stelio Iuni, che ha dato di recente le sue dimissioni e che saluto cordialmente, ma soprattutto quella del personale di Segreteria, che è attualmente ancora in fase di precario comando, fatta eccezione per tre sole unità e che confida a breve in un inquadramento definitivo.
Quest’ultima questione non è di facile soluzione, richiedendo un intervento legislativo, che tarda a venire nonostante lo scorrere degli anni, suscitando non secondario allarme, come a suo tempo meditatamente segnalato dal dott Alberto De Muro, Commissario di Governo, la cui retta individuazione della vicenda ha fino ad ora consentito di superare ogni difficoltà sul piano direttamente operativo.
3 – Venendo ora a dar conto di qualche significativo precedente del Tribunale registratosi lo scorso anno ricordo le due sentenze 27.11.2006, n. 373 e 4.12. 2006, n. 390 redatte dal Collega Sergio Conti rispettivamente in merito alla distinzione degli esercizi di vicinato rispetto alle medie e grandi strutture di vendita, avuto anche riguardo all’irrilevanza di un’attività accessoria di vendita di alimenti e bevande in area sciistica rispetto all’attività principale e, inoltre, ai poteri ed ai doveri delle Commissioni di gara anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia del Lussemburgo
Segnalo, poi, le sentenze 8.7.2006, n. 236 e 21.12.2006, con cui la Collega La Guardia ha pregevolmente tratto un non agevole problema di anomalia dell’offerta in un appalto di servizi a favore del MART di Rovereto, nonché la necessaria distinzione tra un contratto d’affitto di ramo d’azienda e quello di una sottostante cessione simulata del contratto stipulato per la riqualificazione del Presidio ospedaliero di Cavalese.
Un’interessante applicazione del principio di proporzionalità è stata fatta dal Collega Mario Mosconi nella sentenza 27.3.2006, n. 99 in materia urbanistica relativa all’incantevole area prospiciente il lago di Caldonazzo in Valsugana, mentre nella sentenza 23.8.2006, n. 300 egli ha compiutamente trattato il problema della revoca di un provvedimento vantaggioso per il privato alla luce di un sopravvenuto, più rilevante interesse pubblico associato a quello del previsto indennizzo; in questa occasione è stato anche meditatamente affrontato il delicato tema del rapporto fra i principi generali dell’ordinamento statale e quello dell’autonomia della Provincia nell’esercizio della propria potestà legislativa.
Il Collega Tomaselli si è occupato per parte sua diffusamente della causa introdotta con riguardo ai lavori di ristrutturazione del Museo storico di Trento, oggetto di motivata revoca in relazione all’esigenza di elaborazione di un nuovo progetto, stante la sopravvenuta disponibilità della Casa Molinari in aggiunta a quella preesistente di Ca’ dei Mercanti. Nella sentenza 20.10.2006, n. 345 ha trattato altrettanto compiutamente il problema della sussistenza o meno dell’obbligo di tempestiva occupazione di alloggi realizzati da parte di cooperative a proprietà indivisa, autorizzate a cederli in tutto od in parte ai rispettivi soci.
Anche se il dott. Iuni ha di recente lasciato il Tribunale ricordo volentieri due sue sentenze in materia di cittadini extracomunitari e rispettivamente quella 25.1.2006, n. 15, avente ad oggetto il tema della conversione del permesso di soggiorno per minore età in quello per motivi di studio, nonché quella 17.3.2006, n. 70, con cui è stata fatta applicazione della sentenza 18.2.2005, n. 78 della Corte costituzionale in materia di ininfluenza delle mere denunce ai fini del diniego del rinnovo del permesso di soggiorno.
3 – Debbo segnalare ora un tema di sicuro rilievo all’attenzione di tutti gli Avvocati e delle pubbliche Amministrazioni. Esso si collega alla svolta recentemente impressa dalle SS.UU. della Corte di Cassazione alla questione della risarcibilità degli interessi legittimi, ormai sottratti allo stringente onere dell’impugnazione di un provvedimento amministrativo ritenuto illegittimo, quale presupposto in difetto del quale non sarebbe stata ammissibile alcuna domanda di risarcimento del danno; la dissoluzione della “granitica” giurisprudenza contraria del Consiglio di Stato, cui ha fatto riferimento con innegabile fair play il Presidente del Consiglio di Stato nella sua ricordata relazione, rappresenterà probabilmente la fonte di ulteriori e diverse domande di risarcimento da parte di soggetti privati, sulle quali occorrerà pronunciare con tecniche non dissimili da quelle attribuite al Giudice ordinario. In proposito mi permetto di ricordare che, a tale riguardo, la regola del giudizio pare coincidere senza riserve con quella del giudizio sui diritti, qual è quello codificato dall’art. 2043 del codice civile e dunque con il principio dell’onere della prova, per cui si profila sin d’ora come recessivo il tradizionale principio acquisitivo, come ricorre nella diversa sede generale di legittimità, salva restando la sola essenziale garanzia dell’eguaglianza delle parti davanti al giudice al pari di quella della parità delle armi processuali.
In sede di riscontro delle stesse domande occorrerà dunque che i singoli Collegi giudicanti procedano al relativo accertamento nel contraddittorio delle parti individuando, ben al di là di ogni valutazione equitativa, gli estremi del danno emergente e del lucro cessante ovvero della responsabilità per chance perduta, nonché di quella precontrattuale o contrattuale a carico della pubblica Amministrazione, quali emergenti dalla analisi, se del caso anche a fini soltanto virtuali, della vicenda amministrativa dedotta in giudizio.
4 - Confidando nella pazienza dei presenti esprimo ora qualche considerazione conclusiva.
Alla luce del numero dei ricorsi avanzati annualmente e di quelli definiti nello stesso periodo sono persuaso sin d’ora che non vi sia spazio alcuno nella Provincia autonoma per l’applicazione della Legge Pinto, che prevede il risarcimento del danno per la violazione dell’art. 6 della convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e la salvaguardia delle libertà fondamentali per l’irragionevole durata dei processi amministrativi nell’ipotesi altrove ricorrente della loro eccessiva durata.
Se anche non mancherà, come del resto mi consta non sia mancata, la giusta attenzione per le domande cautelari, da definire senza indugi per evitare che l’intempestività della pronuncia del Giudice si traduca in una vicenda successivamente insensibile alla finale sentenza, il celere andamento dei processi colloca le Province di Trento e di Bolzano ben all’interno dei parametri europei ed esclude dunque ogni possibilità di responsabilità dello Stato in dipendenza della già rilevata assenza di un reale arretrato.
Con riferimento alla peculiarità dell’ordinamento giuridico provinciale è mia intenzione approfondire con impegno e con l’aiuto dei Colleghi i temi che concernono l’autonomia, che rappresentano un’obiettiva ricchezza per entrambe le Province per lo speciale fine che le leggi provinciali assolvono per rendere il tessuto normativo più vicino ed aderente alle plurime esigenze della collettività.
Sotto quest’ultimo profilo credo che sia anche proficuo lo speciale sistema della designazione da parte del Consiglio provinciale di due magistrati di estrazione locale chiamati ad integrare i singoli Collegi giudicanti. La loro presenza mi pare, infatti, garanzia che l’astratta lettura della legge sia preceduta dalla congrua conoscenza delle esigenze e dei problemi che emergono in seno alla comunità locale.
Per ragioni già emergenti da quanto ho premesso ritengo, inoltre, che l’auspicio che da più parti si eleva a favore dell’introduzione delle Sezioni stralcio per lo smaltimento dell’arretrato non possa ragionevolmente essere proposto presso questo Tribunale, ma che, anche a voler prescindere dall’esito sostanzialmente non positivo di analoghe strutture presso la magistratura ordinaria, questo possa o debba essere se del caso attuato altrove.
Ad altre considerazioni si presta, invece, l’ipotesi affacciata dal Presidente del Consiglio di Stato che i Tribunali amministrativi regionali possano esercitare funzioni consultive a favore delle Regioni e dunque nel nostro caso delle due Province autonome.
Sotto questo particolare profilo è dunque necessario ricordare che la giurisdizione amministrativa si costituisce sul piano storico sulla scorta del modello del Conseil d’Etat francese e dunque come una struttura costituita all’interno di un organo consultivo, deputata alla risoluzione del contenzioso contro la pubblica Amministrazione, escluso restando quello relativo ai diritti affidato all’unico giudice esistente nel 1865.
Se questa grande innovazione ha riparato i guasti provocati dalla legge sull’abolizione dei cosiddetti tribunali del contenzioso amministrativo non può essere dimenticato che il Consiglio di Stato rappresentava allora e rappresenta tutt’oggi un essenziale e prezioso ausiliare dello Stato centrale, il che può indurre peraltro motivate perplessità nel trasferimento del suo modello nella periferia della Repubblica che aspira fondamentalmente, con maggiori o minori garanzie di effettiva autonomia, all’esercizio di poteri di autogoverno amministrativo sul suo territorio.
Per altro verso non si può dimenticare che, proprio a fronte della coeva gestione della funzioni consultive e di quelle giurisdizionali, il plesso integrato dal Consiglio di Stato e dai T.A.R. deve costantemente difendere la propria immagine di autonomia ed indipendenza rispetto al Governo, che è certamente presente nella coscienza dei suoi uomini, ma che tale deve essere egualmente percepita anche all’esterno.
Per questo aspetto avevo segnalato nel testo della relazione in distribuzione al termine di questa assemblea che il destino del nostro Paese è quello di tardare nell’adottare soluzioni adeguate alla mutata consapevolezza della collettività sociale, deludendo le attese di quanti alla fine degli anni ’90 avevano confidato nei meditati lavori della Commissione bicamerale, all’interno della quale così valorosamente si era impegnato proprio sui temi della giustizia l’on. Marco Boato. Ricordavo, tuttavia, che la bozza di disegno di legge elaborato dal Ministro della Giustizia e conosciuta attraverso la grande stampa proponeva all’art. 7, 8° e 9° comma di distinguere con chiarezza l’attività giurisdizionale da quella di consulenza nei confronti del Governo e di controllo sulla spesa pubblica. La proposta di una riforma di questa natura, pur potenzialmente possibile a Costituzione immutata, non ha, tuttavia, trovato il necessario consenso in seno al Consiglio dei Ministri, che ha del tutto stralciato dal disegno di legge proprio la norma che si proponeva di dare una prima attuazione al novellato art. 111 della Costituzione. Ogni ulteriore iniziativa in questa direzione è dunque affidata alla sede parlamentare, ove s’intenda, come credo, rafforzare il prestigio e l’autorevolezza del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali.
La costituzione di un plesso giurisdizionale totalmente separato dall’Amministrazione asseconderebbe il risalente auspicio formulato da Mario Nigro nei suoi scritti che esso possa rappresentare al centro ed in periferia il punto di equilibrio, in posizione di terzietà e d’imparzialità, tra l’Amministrazione e le pretese dei cittadini.
Tornando, tuttavia, al lavoro svolto ed a quello da compiere in futuro mi preme sottolineare che, per una retta soluzione delle pendenti controversie, i Colleghi ed io contiamo sulla costante collaborazione di tutti i soggetti coinvolti nel processo, ciascuno secondo il proprio ruolo, nel reciproco rispetto delle relative attribuzioni.
Considereremo prezioso l’aiuto fornito nella consapevolezza che dalla costante capacità di ascolto, dalla riflessione e dall’equilibrio tragga alimento la buona giustizia nei confronti della pubblica Amministrazione.
Grazie a tutti per l’attenzione. |
