PAOLO LOTTI

Il condono edilizio del 2003: residenzialità del manufatto abusivo, profili amministrativi e penali, competenze regionali 1. La sentenza del TAR Piemonte e il thema decidendum. Con una recente sentenza, il TAR del Piemonte è intervenuto sulla spinosa e controversa normativa contenuta nell’art. 32, commi 25 e 26 della legge 24 novembre 2003, n. 326 (1), che ha convertito la previsione dei commi 25 e 26 dell’art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269 (2), in tema di sanatoria degli abusi edilizi. La sentenza, emanata in forma semplificata in data 15 febbraio 2006 (3), si è occupata di un ricorso, interposto da un privato, contro un’ordinanza comunale con la quale era stata respinta la domanda di condono edilizio ex art. 32 della legge n. 326 del 2003, presentata dal ricorrente, ed era stata ordinata la demolizione della struttura in ferro oggetto dell’istanza di sanatoria medesima. La decisione è stata l’occasione per il giudice amministrativo piemontese per fare il punto sulla situazione normativa in materia di condono edilizio e per aggiungere un’altra mattonella al perimetro che delimita l’area operativa della relativa disciplina. La giurisprudenza si è occupata del condono in esame, affrontando principalmente due ordini di questioni. La prima questione, di carattere costituzionale, è attinente al riparto di competenze legislative Stato-Regione sulla disciplina del condono edilizio ed è stata oggetto, in particolare, di una decisione articolata ed esaustiva da parte del giudice costituzionale con la sentenza n. 196 del 2004 (4). Anche tale questione, come vedremo, viene in rilievo nel caso in questione, ove il TAR del Piemonte ha modo di precisare alcuni aspetti applicativi di tale decisione costituzionale, incentrati sulla condizione di residenzialità che deve possedere il bene oggetto della sanatoria. La seconda, di carattere procedurale, riguarda l’effetto sospensivo del condono sui procedimenti amministrativi e sulla loro esecuzione, in connessione con la proposizione della domanda ex art. 32 d.l. n. 269 del 2003. Qualora l’istanza di condono sia proposta successivamente all’adozione dell’atto demolitorio, secondo la giurisprudenza pressoché unanime, tale presentazione dell’istanza rileva sul piano processuale rendendo improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso giurisdizionale, salvo che non risulti già esternata dall’amministrazione la non sanabilità dell’opera (5). In tutti gli altri casi, la giurisprudenza ha affermato che la sospensione del giudizio di cui all’art. 44 l. 28 febbraio 1985, n. 47 (6), richiamato dall’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella l. n. 326 del 2003, è sempre applicabile con esclusione, soltanto, per le opere assolutamente non suscettibili di sanatoria, come sono, ad esempio, le opere abusive eseguite successivamente al 31 marzo 2003, ovvero quelle in contrasto con preesistenti vincoli di inedificabilità (ai sensi dell’art. 33 l. n. 47 del 1985), ovvero ancora quelle realizzate su immobili genericamente soggetti a vincoli a tutela di interessi ambientali, paesistici e idrogeologici, parimenti imposti prima della loro esecuzione (7). La sentenza del TAR Piemonte, da cui il presente articolo trae spunto, si occupa dell’interpretazione della portata del condono, specificandone la latitudine e il campo d’attuazione. In specifico, la questione riguarda la condonabilità di opere di carattere non residenziale. 2. Il caso esaminato dal TAR del Piemonte e il riparto di competenze Stato regione in materia di condono. Nel caso esaminato dal giudice amministrativo piemontese, il ricorrente si lamentava del fatto che la propria domanda di condono edilizio fosse stata respinta erroneamente con riferimento all’art. 32, commi 25 e 26 della legge n. 326 del 2003. In particolare, l’istanza di sanatoria era stata rigettata dall’Amministrazione comunale poiché il ricorrente aveva realizzato ex novo un manufatto non avente destinazione residenziale, la cui struttura oggettiva, quindi, non consentiva di farlo rientrare tra le opere condonabili: solo le nuove costruzioni aventi destinazione residenziale, infatti, sarebbero suscettibili di sanatoria. La sanatoria straordinaria introdotta con il d.l. 269 del 2003 esclude espressamente dal novero delle opere condonabili quelle di carattere non residenziale. Come ha evidenziato la dottrina (9) devono, perciò, ritenersi al di fuori del perimetro della condonabilità tutti quei manufatti aventi destinazione commerciale, industriale, indipendentemente dalla volumetria iniziale. Il ricorrente aveva, invece, evidenziato due argomenti favorevoli alla possibilità di interporre condono anche in relazione all’opera di cui era proprietario, non avente, pacificamente, caratteristiche residenziali. In primo luogo, si sottolineava come l’intervento realizzato potesse essere ammesso a condono sulla base dei disposti degli artt. 2 e 3 della legge regionale del Piemonte n. 33 del 2004 (10). Tale legge, infatti, esercitando la competenza concorrente della Regione in materia urbanistica non riproduce esattamente il testo della normativa nazionale, poiché non richiama, tra le condizioni che abilitano al condono, la residenzialità dell’opera abusiva. Con la conclusione, secondo il ricorrente, che per la Regione Piemonte sarebbero condonabili anche le opere abusive non residenziali. In secondo luogo, il ricorrente aveva rilevato che l’amministrazione, a sostegno delle proprie tesi, si basava su alcune sentenze della Cassazione penale emanate, però, prima dell’entrata in vigore dell’anzidetta legge regionale e quindi non più pertinenti al caso di specie. 3. Condono edilizio, tipologia di abuso e competenze regionali. Occorre a questo punto, approfondire le argomentazioni formulate dal ricorrente nella causa citata, funzionali ai fini di delimitare l’area del condono in esame. Viene evidenziato che l’art. 32, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003, nel definire l’ambito applicativo del condono, fissa i limiti dimensionali degli immobili e dei manufatti ammessi alla sanatoria con riferimento alle tipologie indicate dal successivo comma 26, precisandone nel dettaglio la cubatura e distinguendo fra opere comportanti l’ampliamento di un manufatto esistente ed opere residenziali di nuova costruzione. Tuttavia, in seguito alla dichiarazione d’incostituzionalità dei predetti commi, da parte della sentenza n. 196 del 2004, nella parte in cui essi si risolvono in una illegittima restrizione delle prerogative regionali, molte Regioni hanno emanato provvedimenti legislativi contenenti una differente regolamentazione relativa sia alle tipologie di immobili ammesse al condono, sia alle volumetrie sanabili. La pronuncia della Consulta, avendo espressamente riconosciuto alle Regioni un ampio potere normativo in tema di condono edilizio, cui fanno eccezione i soli profili attinenti all’ordinamento penale ed alla definizione dei principi generali di spettanza statale, avrebbe anche riconosciuto alle Regioni il potere di determinare tipologie ed entità degli abusi condonabili, come nel caso specifico della legge piemontese. Tale possibilità di intervento della Regione è stata confermato dalla più recente giurisprudenza costituzionale. La Consulta, con le decisioni 11 febbraio 2005, n. 70 e n. 71 (11) ha, infatti, affermato che, a seguito della sentenza n. 196 del 2004, la disciplina contenuta nell’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 ha subito una radicale modificazione, con il riconoscimento alle Regioni del potere di modulare l’ampiezza del condono edilizio in relazione agli abusi sanabili. Questa possibilità, infatti, consente alle Regioni di valutare le conseguenze del condono sulle finanze regionali e locali, determinando, così, l’ampiezza della sanatoria. In base alla sentenza n. 196 del 2004, dunque, lo Stato ha la piena legittimazione ad emanare una disciplina sulla sanatoria straordinaria in materia urbanistica, individuando, di riflesso, il regime penalistico più opportuno per sanzionare le costruzioni abusive. Di conseguenza, le Regioni non possono escludere del tutto l’applicazione del condono edilizio nei rispettivi territori. D’altro canto, le Regioni hanno la possibilità di emanare, nel rispetto del paradigma di cui all’art. 117 Cost., in sede di materie attribuite alla competenza concorrente Stato-Regioni, le norme di dettaglio per specificare limiti e procedure del condono edilizio. Alcune Regioni, ad esempio la Sardegna e la Liguria (12), hanno emanato leggi contemplanti riduzione dei limiti volumetrici indicati dalle disposizioni nazionali per gli abusi più gravi, limiti che, secondo la dottrina, sono da ritenersi pienamente costituzionali, poiché trovano conferma proprio nella lettura del condono che è stata data dalla Costituzione con la sentenza n. 196 del 2004 (13). Pertanto, potrebbe ritenersi ragionevolmente che l’applicazione del condono agli edifici non residenziali possa farsi rientrare nella competenza di dettaglio della Regione, esercitata dal Piemonte con la L. R. n. 33 del 2004. 3. Le sentenze penali. Il secondo sostegno argomentativo alla tesi difensiva del ricorrente deriva dalla constatazione che l’amministrazione comunale aveva negato il condono, sostenendo che anche secondo la giurisprudenza della Cassazione penale non sono condonabili i manufatti non residenziali. La Cassazione penale si era occupata del condono sotto vari profili. Il profilo senza dubbio più interessante ha riguardato la possibilità di ammettere al condono straordinario più comproprietari, in relazione alla propria parte di edificio oggetto di comunione, nonostante che, complessivamente, l’edificio condonato presenti limiti di volumetria di gran lunga superiori. Il tema, in sostanza, riguarda la possibilità di aggirare il limite di volumetria del condono (750 mc) per effetto della proposizione di separate domande di condono da parte di comproprietari, ciascuno per una volumetria inferiore a a tale limite. Sotto il regime del precedente condono edilizio, ovvero della sanatoria di cui alla l. 23 dicembre 1994, n. 724 (14), il giudice penale aveva affermato che la relativa disciplina, che non si trovava contenuta esclusivamente nella normativa del 1994, ma anche, quando non fosse diversamente previsto, in quella integrata con i capi IV e V della l. 28 febbraio 1985, n. 47, consentiva la sanatoria di immobile, il quale complessivamente superasse il limite di 750 mc. Questa possibilità era ammessa, sulla base della disciplina della l. 47 del 1985, nell’ipotesi in cui le cui singole unità immobiliari rientrassero nei limiti suddetti, sia se i distinti appartamenti fossero stati di proprietà di più soggetti, sia se il proprietario stesso fosse stato unico (15). La Cassazione aveva, inoltre, aggiunto che, a norma del combinato disposto dell’art. 38, comma 5, e dell’art. 6 l. 28 febbraio 1985, n. 47, richiamati dall’art. 39 comma 6 l. 23 dicembre 1994, n. 724 (16), l’istanza presentata da uno soltanto degli eventuali comproprietari dell’immobile abusivo estendeva i propri effetti all’altro o agli altri comproprietari (17). Ciò significava non soltanto che il superamento dei limiti legali di volumetria condonabili, con riferimento all’intero immobile oggetto di comproprietà non avrebbe avuto conseguenze penali, ma sarebbe, anzi, stato consentito secondo la norma vigente. Ciò, in sostanza, avrebbe significato che era sufficiente che uno soltanto dei comproprietari presentasse l’istanza per l’intero complesso immobiliare (18), per evitare conseguenza penali per gli altri comproprietari del medesimo. E’ pur vero che l’estensione dell’effetto estintivo dell’oblazione era espressamente previsto dalla legge (19), tuttavia, si doveva ritenerlo possibile soltanto entro i limiti di volumetria condonabili e non anche quando questi fossero stati complessivamente superati. Questa prospettiva interpretativa, piuttosto controversa, non fu accettata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale. Il giudice delle Leggi, interpretando la norma in chiave sostanzialistica, nell’esigenza di considerare unitariamente il manufatto, aveva affermato, peraltro soltanto in un obiter, che si sarebbero dovute considerare unitariamente le richieste qualora esse riguardassero un unico condono relativamente ad un solo edificio (20). Nell’incertezza venutasi a creare dalla divergenza interpretativa delle due Corti, la dottrina (21) ha proposto di sollevare nuova questione di legittimità costituzionale, per chiarire la portata normativa del condono. Il nuovo condono straordinario, per evitare l’insorgere di un nuovo contrasto ermeneutico sul punto, ha posto un nuovo limite di carattere complessivo, ponendo un valore massimo di volumetria condonabile fissato in 3000 mc, a sensi dell’art. 32, comma 25, della l. 326 del 2003. Sotto il profilo della condizione della residenzialità, che invece è alla base del condono straordinario del 2003, la Cassazione penale aveva affermato costantemente l’insuscettibilità della sanatoria per i manufatti edilizi non qualificabili come costruzioni residenziali. Il giudice penale ha, infatti, stabilito che il “nuovo” condono edilizio è applicabile soltanto agli interventi di edilizia residenziale e nei casi in cui non vi sia un ampliamento superiore al 30 per cento della volumetria originaria (22). La domanda di condono edilizio per opere abusive di natura non residenziale, inoltre, non può determinare, secondo il giudice penale, neppure la sospensione del procedimento penale per l’accertamento del reato ex art. 38 l. 28 febbraio 1985, n. 47, atteso che ai sensi del comma 25 dell’art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, le disposizioni sulla sanatoria si applicano alle sole nuove costruzioni residenziali (23). Come conciliare, tuttavia, tale linea interpretativa, nel caso in cui una legge regionale ammettesse il condono anche per le opere di carattere non residenziale, avvalendosi dell’autonomia normativa riconosciutagli dalla Costituzione e dalla Consulta? Tale è stato il quesito posto dal ricorrente al giudice amministrativo piemontese nella fattispecie richiamata, poiché la L. R. n. 33 del 2004 della Regione Piemonte non risulta avere legato il condono alla residenzialità o meno del manufatto abusivo. 4. La legge regionale piemontese e lo spazio di operatività regionale del condono edilizio. Per la soluzione del caso, il TAR del Piemonte ha dovuto prendere in esame il testo normativo della legge piemontese. L’attenzione, in particolare, si è concentrata sugli artt. 1, 2 e 3 della L. R. n. 33 del 2004. L’art. 1 stabilisce che la sanatoria degli abusi edilizi di cui all’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 si applica alla Regione Piemonte secondo la disciplina procedurale e sostanziale contenuta nel medesimo articolo 32 per tutte le tipologie elencate nell’allegato 1 al d. l. 269 del 2003, salvo quanto disposto dalla legge regionale medesima. L’art. 2 precisa, poi, che ai fini della legge regionale si intende per “nuova costruzione” il manufatto che risulti realizzato in forma autonoma non connesso o pertinente ad altro manufatto esistente. L’art. 3, infine, prevede che la sanatoria degli abusi edilizi di cui all’art. 1 si applica alle nuove costruzioni con la riduzione dei limiti volumetrici a 600 mc per singola richiesta di titolo abilitativi edilizio a sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 2.400 mc.: anche per quest’ultimo caso, il limite massimo condonabile è stato abbassato in sede di disciplina regionale. A differenza della disciplina nazionale, la normativa regionale non sembra imporre alcuna limitazione al condono per gli edifici non residenziali: sia l’art. 2 che l’art. 3 si limitano ad indicare, come possibile oggetto di condono, gli edifici, senza specificarne una particolare destinazione. Occorre rilevare che la legge regionale si inserisce in un quadro normativo statale ancora una volta modificato dopo la sentenza della Corte costituzionale più volte richiamata la n. 196 del 2004. Dopo tale sentenza, infatti, il legislatore nazionale era intervenuto emanando il d. l. 12 luglio 2004, n. 168 (24), convertito nella l. 30 luglio 2004, n. 191, il cui art. 5, dedicato alla “esecuzione di sentenza della Corte Costituzionale in materia di definizione di illeciti edilizi”, aveva stabilito che, in esecuzione della sentenza della Corte Costituzionale n. 196 del 28 giugno 2004, la legge regionale prevista dal comma 26 dell’articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni, poteva essere emanata entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto (25). Oltre a prorogare tutti i termini previsti (26) per la presentazione della sanatoria, tale decreto ha inciso anche sulla possibilità di disciplinare procedimento e condizioni del condono da parte delle Regioni, le quali si devono adeguare anche ai principi indicati dall’anzidetta sentenza della Corte costituzionale (27), Apparentemente, quindi, l’applicazione della normativa statale è integrata dalla disciplina regionale di dettaglio. Ove tale disciplina regionale sia stata emanata, come per la Regione Piemonte, è ad essa che bisogna fare riferimento per individuare le condizioni specifiche che riguardano il condono. Pertanto, ad una prima lettura, poiché la L. R. nel caso di specie non ha ripetuto la condizione limite della residenzialità, tale condizione non opera nella Regione Piemonte, con la conseguenza che saranno sanabili anche manufatti abusivi di carattere non residenziale. 5. I limiti del potere normativo regionale in tema di condono edilizio. La tesi sopra evidenziata, benché suggestiva, non è stata accolta dal giudice amministrativo sabaudo. Non è stata accolta, poiché contraddetta dagli stessi riferimenti testuali che fanno capo alla pronuncia della Corte costituzionale n. 196 del 2994, più volte citata. In primo luogo, infatti, occorre considerare il carattere eccezionale rivestito dalla nuova disciplina sul condono edilizio dettata dall’art. 32 cit., come ha rilevato la Corte Costituzionale nella sentenza n. 196 del 2004, poiché questo risulta di più ristretta applicazione rispetto ai condono precedenti per limiti di cubature complessive e tipologie di abusi sanabili. Il carattere di specialità del condono rispetto alla “normale” domanda di sanatoria, sottolineato anche dalla dottrina (28), è ben evidenziata dall’attributo con il quale lo si contraddistingue, ovvero dall’aggettivo “straordinario”. Questa sua applicabilità non generale, ispirata più a logiche di cassa e di erario, piuttosto che a recuperare dall’illegalità determinati manufatti per ragioni di politica criminal-urbanistica, costituisce una delle più intime spiegazioni del ruolo comunque limitato che rivestono le Regioni nell’applicare l’istituto in esame. Infatti, sulla base della sola lettura del nuovo art. 117 della Costituzione, che disciplina i rapporti di competenza normativa tra Stato e Regioni, non si ritrova una spiegazione convincente di questo limitato margine di operatività. In effetti, non si può sostenere che, poiché è affidato allo Stato, nelle materia in cui vi è competenza concorrente, l’enunciazione dei principi fondamentali nell’ambito dei quali può esplicarsi l’autonomia normativa delle Regioni, nei medesimi principi fondamentali devono essere ricomprese le indicazioni tipologiche dei manufatti oggetto di condono. Anzi, l’indicazione della tipologia specifica del condono costituisce una delle più tipiche estrinsecazioni della disciplina di dettaglio appartenente alle Regioni. Né si può sostenere che, essendo riservato allo Stato il potere di fissare le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale e, quindi, come ha rilevato la Corte Costituzionale nella sentenza n. 196 del 2004, di statuire, in via generale, sull’applicazione su tutto il territorio nazionale di un condono edilizio, sarebbe, pertanto, anche riservata all’esclusiva competenza dello Stato l’individuazione delle opere abusive condonabili. Anche in questo caso, l’ulteriore delimitazione dell’ambito di operatività della sanatoria straordinaria, che esclude dal condono, con decisione non censurabile sul piano della ragionevolezza, le nuove edificazioni realizzate per finalità non abitative, è una scelta di carattere specifico e concreto, non un principio fondamentale. Ciò che è fondamentale, in altre parole, è solo la caratteristica di straordinarietà del condono, ed è tale caratteristica, fissata dallo Stato, ad imporre, come ha sostanzialmente evidenziato la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 196 del 2004, determinati limiti massimi al condono, limiti non superabili né sotto il profilo quantitativo (volumetria condonabile), né sotto il profilo qualitativo (tipologia di edifici sanabili). Infatti, la Consulta ha dichiarato esplicitamente l’illegittimità costituzionale del comma 25 dell’art. 32 cit., limitatamente alla parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli indicati nella medesima disposizione. Proprio tale statuizione fa ritenere che non potrebbe anche essere consentito al legislatore regionale di estendere l’ambito di operatività del condono edilizio, ricomprendendo nella sanatoria opere edilizie, quali quelle non residenziali, non sanabili in base alla normativa statale. Il riferimento alle sole costruzioni residenziali, contenuto nel citato comma 25 dell’art. 32, rappresenta un principio fondamentale della materia, proprio in ragione della straordinarietà del condono: le Regioni non potrebbero, quindi, estendere la sanatoria a nuovi fabbricati destinati ad un uso diverso da quello abitativo. Compete, infatti, al legislatore statale, secondo i giudici costituzionali, la potestà di individuare la portata massima del condono edilizio straordinario, attraverso la definizione sia delle opere abusive non suscettibili di sanatoria, sia del limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, sia delle volumetrie massime sanabili. Si può ancora aggiungere che anche secondo la legge piemontese si possono ritenere condonabili solo le costruzioni residenziali, benché non espressamente nominate: ciò si evince da un’interpretazione sistematica delle norma della L. R n. 33 del 2004 richiamate, le quali hanno dettato una più restrittiva disciplina dei limiti volumetrici condonabili. Ritenere che tali norme, le quali, come detto, manifestano chiaramente l’intenzione di restringere la portata del condono, abbiano contemporaneamente voluto estenderne l’oggetto ai manufatti non residenziali, significa forzare l’interpretazione del testo, facendone emergere una contraddizione inaccettabile. 6. La decisione del TAR Piemonte. Molto sinteticamente, emettendo sentenza breve ai sensi dell’art. 21, comma 9, della legge n. 1034 del 1971, introdotto dall’art. 3 legge 205 del 2000, il TAR del Piemonte respinge il ricorso presentato sulla base dell’unico motivo di gravame, secondo cui il provvedimento negativo dell’Amministrazione impugnato sarebbe stato emesso in violazione della legge regionale n. 33 del 2004, sul presupposto che la definizione dell’ambito di applicazione del condono edilizio, delineato dalla normativa regionale, comprenda anche manufatti a destinazione non residenziale, a differenza di quello contenuto nell’art. 32, commi 25 e 26, della legge n. 326 del 2003. Rileva, invece, il TAR che l’art. 1 della suddetta legge regionale recepisce la disciplina nazionale, dettando disposizioni particolari per aspetti che non riguardano la tipologia delle opere ammissibili a sanatoria. Considerato, quindi, secondo i giudici sabaudi, che l’omogeneità, sul punto, delle discipline regionale e nazionale rende irrilevante esaminare la questione dei limiti delle rispettive competenze, alla luce dei principi costituzionali come puntualizzati dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 196 del 2004, si è deciso di respingere il ricorso. E’ evidente che la decisione si è basata su di una interpretazione del tutto interna alla legge regionale, nel senso di valorizzarne il significato sistematico e di non attribuire alcun peso operativo alla mancanza del riferimento alla residenzialità, non soltanto ricavabile dalla disciplina nazionale, ma anche dalla stessa normativa piemontese, avente un intento restrittivo e non ampliativo delle condizioni della sanatoria. 7. Considerazioni conclusive sul condono edilizio. Come è noto la Corte costituzionale è già stata chiamata più volte, nel passato, a verificare la conformità ai parametri costituzionali del condono, dapprima relativamente alle norme sul condono edilizio di cui alla legge n. 47 del 1985 (29); e, successivamente, di quelle di cui all’art. 39 della legge n. 724 del 1994 (30). Si è così affermato in via generale l’insussistenza della lesione dell’art. 3 della Costituzione sotto il profilo della irragionevolezza e della disparità di trattamento tra cittadini, sottolineando il carattere eccezionale e straordinario della normativa di cui si tratta. In particolare, nella sentenza del 1995, tale eccezionalità e straordinarietà sono state ritenute non venute meno a distanza di dieci anni, considerando la persistenza del fenomeno dell’abusivismo, con conseguente esigenza di recupero della legalità. Per sottolineare la continuità del condono del 2003 con quelli del passato, si è sottolineata tale caratteristica di straordinarietà, circoscrivendo ulteriormente la portata normativa dello stesso. Del pari, si è escluso che la riapertura e l’estensione dei termini del condono vanificasse l’azione di controllo e di repressione delle amministrazioni locali; anzi, si è rilevato che la diffusione del fenomeno dell’abusivismo edilizio sarebbe da addebitare, almeno in parte, proprio alla scarsa incisività e tempestività dell’azione di controllo del territorio da parte degli enti locali e delle Regioni a ciò preposte (31). Affidando alle Regioni la possibilità di restringere ulteriormente, con propria disciplina particolare, il campo applicativo del condono, si è implicitamente valorizzato il loro ruolo di controllori. Ridurre ulteriormente, a livello locale, le possibilità di condono significherebbe, in sostanza, sottolineare il successo delle singole Regioni nel contrastare il fenomeno dell’abusivismo: più la Regione ha ristretto le maglie del condono, più ha voluto testimoniare sia la sua volontà di contrastarlo con strumenti di repressione idonei, sia ammettere che nel proprio ambito territoriale l’abusivismo non è grave e pervasivo, ma costituisce fenomeno circoscritto e controllabile con gli strumenti ordinari. Tuttavia, se lo scopo del condono, come è stato messo in evidenza, è soprattutto quello di realizzare prontamente denaro per l’erario, per scopi legati al rispetto dei parametri di stabilità, anche le Regioni più virtuose difficilmente saranno ispirate dai motivi sopra evidenziati, ma tenderanno a uniformare le loro scelte a quelle di cui alla disciplina nazionale. Poche Regioni, infatti, tra cui il Piemonte, hanno deciso di ridurre l’ambito del condono, peraltro in maniera molto modesta. Nel contempo, tra le finalità del condono, si è posta in luce la realizzazione del contemperamento dei diritti in giuoco, quali, tra gli altri, quello all’abitazione (così anche la sentenza n. 427 del 1995). Pertanto, la disciplina del condono è stata anche dettata dalla necessità di procedere ad un definitivo riordino della materia della regolamentazione dell’assetto del territorio, salvaguardando altri diritti costituzionalmente protetti come quello all’abitazione (così viene spiegata la limitazione alla residenzialità de manufatto ai fini della concessione della sanatoria). Peraltro, sotto tale profilo, si deve segnalare che il diritto all’abitazione sarebbe stato più efficacemente tutelato se il condono avesse riguardate soltanto le prime case e non tutte le abitazioni, ivi comprese seconde case, case per le vacanze e quant’altro, situazioni nelle quali il contemperamento di cui sopra appare più un’affermazione astratta che una reale esigenza.   ----------   (1) L. 24 novembre 2003 n. 326 (in Suppl. ordinario n. 181 alla Gazz. Uff., 25 novembre, n. 274): “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici”. (2) D.L. 30 settembre 2003 n. 269 (in Suppl. ordinario n. 157 alla Gazz. Uff., 2 ottobre, n. 229). (3) La sentenza è la n. 992 del 15 febbraio 2006. (4) Corte costituzionale, 28 giugno 2004, n. 196, in Foro it., 2005, I, 327, in Regioni, 2004, 1355, con nota di Sorace e Torricelli, in Giur. cost., 2004, f. 3, in Foro amm. CdS, 2004, 1578, in Riv. giur. Edilizia, 2004, I, 1137, in Riv. corte conti, 2004, f. 3, 301, in Riv. it. dir. e proc. pen., 2004, 1219 con nota di Macello, in Giust. civ., 2005, f. 1, I, 16, in Giur. it., 2005, 2024 con nota di Angelici, in Riv. notariato, 2004, 1487 con nota di Casu. (5) Aggiunge parte della giurisprudenza che la sopravvenuta carenza di interesse non può essere dichiarata se comunque risulti con certezza dagli atti di causa la non condonabilità dell’opera, atteso che in tale ipotesi la presentazione dell’istanza avrebbe la mera funzione di procrastinare inutilmente l’irrogazione della sanzione per un non sanabile abuso edilizio e l’amministrazione ben potrebbe, in assenza di documentate circostanze sopravvenute, limitarsi all’adozione di un atto meramente confermativo della sanzione già irrogata. Riecheggia vagamente, in questo orientamento, la nuova disciplina dei vizi formali del provvedimento di cui all’art. 21-octies della l. n. 241 del 1990, introdotto dalla l. n. 15 del 2005. Così T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 3 maggio 2005, n. 745, in Foro amm. TAR, 2005,1657. (6) L’art. 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, dedicata alla sospensione dei procedimenti, stabilisce, in specifico, che “dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino alla scadenza dei termini fissati dall’art. 35, sono sospesi i procedimenti amministrativi e la loro esecuzione, quelli penali nonché quelli connessi all’applicazione dell’art. 15 della legge 6 agosto 1967, n. 765, attinenti al presente capo. La sospensione, aggiunge la legge, non si applica ai procedimenti cautelari avanti agli organi di giurisdizione amministrativa, previsti dall’articolo 21, ultimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034. I procedimenti sospesi, inoltre, possono essere ripresi a richiesta degli interessati, ai sensi dell’art. 8, d.l. 12 gennaio 1988, n. 2, convertito in l. 13 marzo 1988, n. 68. (7) T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 12 aprile 2005, n. 3816 in Foro amm. TAR, 2005, f. 4, 1198. (8) Il comma 25 dell’art. 32 citato stabilisce che “le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall’articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonché dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria , a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi. Il comma 26 afferma che “sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all’allegato 1: a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47; b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio. Il comma 27, infine, esclude dalla sanatoria le opere che: a) siano state eseguite dal proprietario o avente causa condannato con sentenza definitiva, per i delitti di cui all'articolo 416-bis, 648-bis e 648-ter del codice penale o da terzi per suo conto; b) non sia possibile effettuare interventi per l’adeguamento antisismico, rispetto alle categorie previste per i comuni secondo quanto indicato dalla ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 marzo 2003, n. 3274, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 105 dell’8 maggio 2003; c) non sia data la disponibilità di concessione onerosa dell’area di proprietà dello Stato o degli enti pubblici territoriali, con le modalità e condizioni di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 ed al presente decreto; d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici; e) siano state realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente rilevante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490; f) fermo restando quanto previsto dalla legge 21 novembre 2000, n. 353, e indipendentemente dall’approvazione del piano regionale di cui al comma 1 dell’articolo 3 della citata legge n. 353 del 2000, il comune subordina il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria alla verifica che le opere non insistano su aree boscate o su pascolo i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco. Agli effetti dell'esclusione dalla sanatoria è sufficiente l'acquisizione di elementi di prova, desumibili anche dagli atti e dai registri del Ministero dell'interno, che le aree interessate dall'abuso edilizio siano state, nell'ultimo decennio, percorse da uno o più incendi boschivi; g) siano state realizzate nei porti e nelle aree appartenenti al demanio marittimo, lacuale e fluviale, nonché nei terreni gravati da diritti di uso civico. (9) G. Caruso, Stop al condono sugli abusi oltre tremila metri cubi, in Guida al Dir., 2003, n. 48, pag. 118. (10) Legge regionale 10 novembre 2004, n. 33, “Disposizioni regionali per l’attuazione della sanatoria edilizia”, in B.U.R. Piemonte n. 45 - S.O. n. 2 dell’11.11.2004. (11) Secondo Corte costituzionale 11 febbraio 2005, n. 70, in Giur. cost., 2005, f. 1, “non è fondata la q.l.c. dell’art. 4 comma 125 l. 24 dicembre 2003, n. 350, censurato, in riferimento all’art. 117 commi 3 e 4 cost., in quanto esclude dal condono edilizio di cui all’art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269, conv., con modificazioni, in l. 24 novembre 2003, n. 326, non solo le opere realizzate sul demanio marittimo, ma anche quelle realizzate sul demanio lacuale e fluviale, nonché sui terreni gravati da diritti di uso civico, introducendo in tal modo una disciplina di dettaglio. Premesso che, come affermato nella sentenza n. 196 del 2004, la disciplina del condono edilizio deve ritenersi riconducibile alla materia “governo del territorio” di cui all’art. 117, comma 3, cost., e che, tuttavia, dal momento che solo al legislatore statale spetta il potere di incidere sulla sanzionabilità penale, a quest’ultimo va riconosciuta la discrezionalità in materia di estinzione del reato o della pena, o di non procedibilità, ivi compresa la individuazione delle opere insuscettibili di sanatoria, mentre alle Regioni non può essere riconosciuto alcun potere di rimuovere i limiti massimi di ampiezza del condono individuati dal legislatore statale, la disposizione censurata si limita ad estendere l’esclusione dal condono a tutte le opere “realizzate nei porti e nelle aree appartenenti al demanio marittimo, lacuale e fluviale, nonché nei terreni gravati da diritti di uso civico”. Cfr. anche Corte costituzionale 11 febbraio 2005, n. 71, in Giur. cost., 2005, f. 1. (12) Per la Liguria, Legge regionale 29 marzo 2004, n. 5, coordinato con le modifiche di cui alla L. R. 24 settembre 2004, n. 17, recante “disposizioni regionali in attuazione del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, come convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 e modificato dalla legge 24 dicembre 2003, n. 350, concernenti il rilascio della sanatoria degli illeciti urbanistico – edilizi”. Per la Sardegna, Legge regionale 26 febbraio 2004, n. 4, recante “normativa regionale in materia di abusivismo edilizio - Recepimento in Sardegna del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla Legge 24 novembre 2003, n. 326”. (13) G. Caruso, Richiesta di sanatoria al Comune dal 11.11.2004, in Guida al Dir., 2004, n. 33, pag. 39 e ss. (14) Legge 23 dicembre 1994, n. 724 (in Suppl. ordinario alla Gazz. Uff., 30 dicembre, n. 304), recante “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”. (15) Secondo Cassazione penale, sez. III, 12 agosto 1997, n. 9011, in Riv. pen., 1997, 1126, “Nell’ipotesi di stabile, realizzato in più piani ed in distinte unità immobiliari di 750 mc., la sanatoria, però, è sempre subordinata all'ultimazione del rustico dell'immobile - secondo il dettato dell’art. 31 l. n. 47 del 1985 - compresa la copertura, nel termine del 31 dicembre 1993. La possibilità di sanatoria per le parti realizzate prima della vigenza della l. n. 724 del 1994 è riferibile ai casi nei quali esse abbiano una totale autonomia strutturale e funzionale da quelle in corso dopo il 1993”. (16) Il comma 6 citato, infatti, stabilisce che: “i soggetti che hanno presentato domanda di concessione o di autorizzazione edilizia in sanatoria ai sensi del capo IV della L. 28 febbraio 1985, n. 47, o i loro aventi causa, se non è stata interamente corrisposta l’oblazione dovuta ai sensi della stessa legge devono, a pena di improcedibilità della domanda, versare, in luogo della somma residua, il triplo della differenza tra la somma dovuta e quella versata, in unica soluzione entro il 31 marzo 1996. La disposizione di cui sopra non trova applicazione nel caso in cui a seguito dell'intero pagamento dell'oblazione sia dovuto unicamente il conguaglio purché sia stato richiesto nei termini di cui all'art. 35 della L. 28 febbraio 1985, n. 47. Come si nota vi è un integrale riferimento ai soggetti di cui al capo IV della L. 28 febbraio 1985, n. 47. (17) Continua la sentenza nel senso che, invece, ciascuno degli altri soggetti deve proporre autonoma istanza. (Nella specie, si trattava di rigetto di ricorso con il quale l’imputato deduceva che il processo avrebbe dovuto essere sospeso essendo stata presentata istanza di condono edilizio e versato quanto dovuto; la S.C. ha osservato che le domande per il rilascio di concessione edilizia in sanatoria relativamente all’immobile abusivo erano state presentate dai figli dell’imputato medesimo e dalla documentazione in atti prodotta non era dato conoscere a che titolo essi le avevano proposte; che, anche nell’ipotesi che essi avessero ricevuto l’immobile - o il suolo in cui questo era stato edificato - in donazione dal padre, costui non potrebbe beneficiare degli effetti della domanda di condono da loro presentata, mancando in atti la prova che tutti fossero comproprietari del manufatto abusivo). Si tratta di Cassazione penale, sez. III, 3 giugno 1997, n. 6333, in Cass. pen., 1998, 1475 e in Giust. pen., 1998, II, 313. (18) Ancora Cassazione penale, sez. III, 3 giugno 1997, n. 6333, in Cass. pen., 1998, 1479, in Riv. giur. Edilizia, 1998, I, 773 e anche in Giust. pen., 1998, II, 434. (19) Secondo Cassazione penale, sez. III, 27 gennaio 1993, in Giust. pen., 1994, II, 77, infatti, “l’art. 6 del d.l. 12 gennaio 1988, n. 2, convertito in l. 13 marzo 1988, n. 68, modificando l’art. 38, comma 2, della legge urbanistica n. 47 del 1985, ha esteso gli effetti estintivi della oblazione per sanatoria edilizia (cosiddetto condono edilizio) anche alle contravvenzioni punite dall’art. 20 della legge antisismica 2 febbraio 1974, n. 64 nonché alla esecuzione delle sanzioni amministrative conseguenti, in particolare all’ordine di demolizione delle opere edilizie irregolari. Inoltre, introducendo una deroga al carattere personale delle cause estintive, ha stabilito che l’oblazione effettuata da uno dei comproprietari dell'immobile ha effetti estintivi anche a favore degli altri comproprietari. Ne deriva che, in virtù dell’art. 2, comma 2, c.p., tale normativa si applica anche in ordine ai reati per i quali sia precedentemente intervenuta condanna definitiva. In tal caso, l’effetto estintivo dell’oblazione non concerne il reato ("rectius" la punibilità dello stesso), stante la preclusione del giudicato, ma si trasferisce alla pena (rectius alla esecuzione della pena) e agli effetti penali e amministrativi della condanna. (In base a tali principi, la Corte ha annullato senza rinvio l’ordinanza pretorile, che in sede di esecuzione aveva respinto l’istanza di un comproprietario condannato per il reato di cui all’art. 20 della legge n. 64 del 1974, volta ad ottenere la revoca dell’ordine di demolizione dell’edificio in seguito alla oblazione versata dal comproprietario, ed ha dichiarato la inapplicabilità dell’ordine medesimo). (20) Corte costituzionale, 18 luglio 1996, n. 256, in Giur. it. 1997, I, 121. (21) A. Barletta, Nuovo condono e limite di volumetria: la Corte di cassazione contro la Consulta in Riv. giur. Edilizia, 1998, 1517. (22) Cassazione penale, sez. III, 30 marzo 2004, in Riv. giur. Edilizia, 2005, I, 650. (23) Cassazione penale, sez. III, 18 novembre 2003, n. 3358, in Cass. pen., 2005, f. 4,1377 e in Riv. giur. Edilizia, 2004, I, 2224. (24) E’ il cd. “decreto taglia-spese”, Decreto Legge 12 luglio 2004, n. 168 (in Suppl. ordinario n. 122 alla Gazz. Uff., 12 luglio, n. 161, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2004, n. 191, recante “Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica”. (25) Il termine indicato nel primo periodo si applica anche alle leggi regionali di cui al comma 33 del citato articolo 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003. Decorso tale termine la normativa applicabile è quella contenuta nel citato decreto-legge n. 264 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003. (26) Conseguentemente, al medesimo articolo 32 sono apportate le seguenti modifiche: a) al comma 15: 1) al primo periodo, le parole: «entro il 31 luglio 2004» sono sostituite dalle seguenti: «tra l' 11 novembre 2004 e il 10 dicembre 2004»; 2) al terzo periodo, le parole: «30 settembre 2004» sono sostituite dalle seguenti: «30 aprile 2005»; b) al comma 16, primo periodo, le parole: «31 dicembre 2004» sono sostituite dalle seguenti: «31 maggio 2005»; c) al comma 32 le parole: «entro il 31 luglio 2004» sono sostituite dalle seguenti: «tra l’11 novembre 2004 e il 10 dicembre 2004»; d) al comma 37, primo periodo, le parole: «entro il 30 settembre 2004» sono sostituite dalle seguenti: «entro il 30 giugno 2005». 2. Nell'Allegato 1 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, le parole: «30 settembre 2004» e «30 novembre 2004», indicate dopo le parole: «seconda rata» e «terza rata», sono sostituite, rispettivamente, dalle seguenti: «20 dicembre 2004» e «30 dicembre 2004»; le parole: «30 settembre 2004», indicate dopo le parole: «deve essere integrata entro il», sono sostituite dalle seguenti: «30 giugno 2005». 2-bis. Al fine di salvaguardare il principio dell'affidamento, le domande relative alla definizione di illeciti edilizi presentate fino alla data della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della citata sentenza della Corte costituzionale n. 196 del 2004 restano salve a tutti gli effetti, salva diversa statuizione delle leggi regionali di cui al comma 26 del citato articolo 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni dalla legge n. 326 del 2003. Restano, comunque, salvi gli effetti penali. 2-ter. Per le domande relative alla definizione di illeciti edilizi presentate a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto fino alla data di entrata in vigore della legge di conversione del medesime decreto, restano salvi i soli effetti penali, salva diversa statuizione, più favorevole, delle predette leggi regionali. 2-quater. Omissis. 2-quinquies. Per consentire il completamento degli accertamenti tecnici in corso, d'intesa con le regioni interessate, relativamente alla rideterminazione dei canoni demaniali marittimi anche in relazione al numero, all'estensione, alle tipologie, alle caratteristiche economiche delle concessioni e delle attività economiche ivi esercitate, e all’abusivismo, il termine di cui all'articolo 32, comma 22, del citato decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, e successive modificazioni, è differito al 30 ottobre 2004. (27) Resta il dubbio di cosa succeda se le Regioni emanano la legge ma in ritardo. Secondo la dottrina, ad es. N. Centofanti, Diritto a costruire, in Trattati a cura di P. Cendon, 2005, Giuffrè, non sarebbe dubitabile l’applicabilità comunque della disciplina regionale benché tardiva. (28) N. Assini e G. Paramatti, Il nuovo condono edilizio ed il controllo dell’attività urbanistico-edilizia, C.E.L., Bergamo, 1995, 23. (29) Corte costituzionale, 31 marzo 1988, n. 369, in Riv. giur. Urbanistica, 1988, 189 e in Giur. cost., 1988, I, 1559. (30) Corte costituzionale, 12 settembre 1995, n. 427, in Riv. trim. dir. pen. Economia, 1996, 637 e Corte costituzionale, 28 luglio 1995, n. 416, in Giur. it., 1997, I, 158. (31) Si veda nota precedente.