PAOLO LOTTI (Magistrato Tar Piemonte)

I soggetti cui spetta il rilascio del titolo edilizio: in particolare, il promissario acquirente. 1. Le norme del T.U. Edilizia: artt. 11 e 23.   Controversa, sia in dottrina che in giurisprudenza, è la questione inerente la sussistenza o meno, in capo al promissorio acquirente, della legittimazione soggettiva al rilascio del titolo edificatorio. Per procedere all’esame della questione appare utile una breve ricognizione delle norme destinate a regolare il rilascio dei titoli abilitativi in materia edilizia. Per ciò che riguarda la denuncia di inizio attività, occorre fare riferimento al regime introdotto, sul punto specifico, dall’art. 23 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. Edilizia), rubricato “Disciplina della denuncia di inizio attività” (1). Il primo comma di tale articolo statuisce che il proprietario dell’immobile, o chi abbia titolo per presentare la denunzia di inizio attività, presenta allo sportello unico la denuncia, almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti (nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie). Per quanto riguarda, invece, il permesso di costruire, la base legislativa è rappresentata dall’art. 11 del D.P.R. 380/2001, recante “Caratteristiche del permesso di costruire”, che prevede, al primo comma, che il permesso di costruire sia rilasciato al proprietario dell’immobile, o a chi abbia titolo per richiederlo (2). Sul tema specifico della legittimazione attiva alla richiesta di permesso di costruire deve concentrarsi l’attenzione su quei soggetti che la legge qualifica nella categoria di coloro che “hanno titolo per richiederlo”. Tale categoria onnicomprensiva è, dunque, richiamata sia dalla norma sul permesso di costruire, sia da quella sulla denuncia di inizio attività (“chi abbia titolo per presentare la denunzia di inizio attività”). Una prima conclusione può subito trarsi dall’esame del tenore letterale delle due norme. Qualsivoglia significato si voglia attribuire all’espressione generica “chi abbia titolo per richiederlo” al fine di identificare i requisiti soggettivi di chi aspira ad eseguire l’intervento edilizio, le due norme, risultando sostanzialmente analoghe, implicano anche un’identità di requisiti soggettivi sul piano sostanziale. In altre parole, ciò che dispone l’art. 11 in relazione alle qualità soggettive del richiedente (le cui caratteristiche specifiche saranno oggetto d’esame), devono pacificamente da ritenersi applicabile anche agli interventi edilizi assentibili attraverso procedura semplificata mediante D.I.A., ai sensi dell’art. 23 citato. Il soggetto avente titolo per presentare la denunzia di inizio attività ex art. 23 T.U. Edilizia deve, così, avere i medesimi requisiti del soggetto a cui è rilasciabile ex art. 11 T.U. Edilizia il permesso di costruire. Il problema si focalizza, in specifico, sulla verifica di quali possano essere i prescritti requisiti.   2. La categoria degli “aventi titolo”: concezione estensiva.   Per risolvere il quesito di partenza, ovvero se il promissorio acquirente possegga la legittimazione soggettiva al rilascio del titolo edificatorio, occorre preliminarmente definire la categoria degli “aventi titolo”. In prima battuta, si può pacificamente affermare che in tale categoria sono inclusi quei soggetti che, pur non essendo proprietari dell’immobile, godono comunque di una specifica e qualificata relazione giuridica con esso, tale da legittimarli all’ottenimento del titolo edificatoria. La dottrina e la giurisprudenza si è formata con riferimento al previgente art. 4 della l. n. 10/1977, secondo cui “la concessione è data dal sindaco al proprietario dell’area o a chi abbia titolo per richiederla” (3). Anche tale disposizione, nella sua genericità, ha trovato concretezza ad opera di un’attenta attività interpretativa che ha condotto all’individuazione di varie figure soggettive da ritenersi legittimate. Secondo la giurisprudenza amministrativa, infatti, in base all’art. 4 della l. 28 gennaio 1997, n. 10 soggetto legittimato a richiedere la concessione edilizia è il titolare del diritto di proprietà sul fondo o chi, pur essendo titolare di altro diritto (reale o di obbligazione) abbia, per effetto di esso, obbligo o facoltà di eseguire i lavori per il quali chiede la concessione (T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 7 maggio 2003, n. 233) (4). L’individuazione del soggetto legittimato alla richiesta, nella fattispecie richiamata, è servita al giudice amministrativo per individuare gli onere in capo al Comune, quale ente titolare del potere di rilascio della concessione, in sede di verifica dei requisiti soggettivi di chi presenta la relativa domanda. Il TAR ha, così, affermato che il Comune, pur non essendo tenuto a dirimere eventuali conflitti tra titoli di proprietà (in quanto la concessione fa salvi i diritti dei terzi), non può prescindere dal considerare i presupposti di fatto e di diritto che, comunque, possono incidere sulla disponibilità dell’area da edificare da parte di chi richiede la concessione. In altra vicenda, il giudice amministrativo ha affermato che è legittimato a richiedere la concessione edilizia non solo il titolare del diritto di proprietà sul fondo (il che è scontato), ma anche chi, pur essendo titolare di altro diritto, reale o di obbligazione, abbia, per effetto di questo, obbligo o facoltà di eseguire i lavori per i quali chiede la concessione (T.A.R. Veneto, sez. II, 14 aprile 2003, n. 2384) (5). Nel caso di specie, tale legittimazione è stata riconosciuta ad una società concessionaria delle Ferrovie dello Stato per la pubblicità nell’ambito ferroviario. La società è stata ritenuta legittimata a richiedere al comune il rilascio dell’autorizzazione edilizia per l’installazione di un cartello pubblicitario posto su un cavalcavia ferroviario lungo una strada provinciale, con la conseguenza che è stato ritenuto illegittimo il diniego comunale di autorizzazione emesso sul presupposto che la richiesta non era corredata del nulla osta delle Ferrovie dello Stato.   3. La categoria degli “aventi titolo”: concezione restrittiva.   Secondo altro orientamento del giudice amministrativo, la categoria degli “aventi titolo” non può ricomprendere coloro che siano in relazione con il bene soltanto in virtù di rapporti obbligatori. Infatti, è stato ritenuto che la concessione ad edificare può essere chiesta solo da chi vanti un diritto reale sul suolo oggetto della concessione e non già da coloro che abbiano la disponibilità del terreno in virtù di un negozio obbligatorio che attribuisce un mero diritto di godimento dell’area o dell’immobile (T.A.R. Lazio, sez. II, 20 gennaio 2005, n. 482) (6). Il caso in questione è di particolare interesse, in quanto può servire a precisare i contorni dell’espressione normativa “aventi titolo”. Il ricorso era stato presentato da una società di carburanti che aveva chiesto, al Comune di Roma, l’autorizzazione a realizzare un nuovo impianto di distribuzione carburanti su un determinato terreno, allegando la dichiarazione di assenso del proprietario dell’area e l’opzione irrevocabile di acquisto a suo vantaggio. Il Comune di Roma, successivamente, aveva preannunciato l’emanazione di un provvedimento di diniego della originaria domanda ritenendo prevalente il titolo presentato da altra società che risultava essere acquirente dell’area medesima (peraltro, sul punto, pendevano contemporaneamente due giudizi civili). Il Comune di Roma aveva ritenuto titolo prevalente alla disponibilità dell’area quello esibito dalla società controinteressata, la quale aveva mostrato un contratto di compravendita regolarmente trascritto, mentre la ricorrente, pur avendo esercitato il diritto di opzione, non aveva provveduto, in seguito all’accettazione, all’adempimento delle formalità necessarie alla trascrizione del contratto. La società di carburanti sosteneva che l’eventuale acquisto della proprietà del terreno in questione da parte della controinteressata (l’altra società) non fosse idoneo ad incidere sulla disponibilità dell’area de qua, poiché era tale disponibilità a costituire il requisito normativamente richiesto per ottenere il rilascio dell’autorizzazione petrolifera. Il giudice amministrativo laziale ha affermato, invece, che la disponibilità del terreno, non può che essere intesa come piena disponibilità non solo giuridica di esso, ma anche di fatto, nel senso che la parte che chiede il rilascio della concessione di cui trattasi deve essere in grado di disporre anche della detenzione e del godimento del bene e, comunque, trovarsi in una posizione differenziata tale da legittimarlo ad insorgere uti singulus a sua difesa. Il problema giuridico, in materia edilizia, riguarda proprio il significato da attribuire al concetto di “disponibilità del terreno”, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia (quindi per finalità simili a quelle per cui costituisce presupposto anche della autorizzazione petrolifera). Tale disponibilità, nel caso di specie, è stata interpretata nel senso che deve consistere in una situazione tale da consentire al richiedente il titolo edilizio l’installazione dell’impianto o la costruzione dell’edificio: quindi, solo a coloro che siano in grado di poter poi concretamente realizzare l’opera. Secondo il TAR, tale disponibilità manca non solo quando il richiedente non è proprietario, ma anche nei casi in cui la proprietà è limitata da diritti reali di godimento che incidono proprio sulla possibilità di edificazione dell’area (Consiglio Stato, sez. V, 22 giugno 2000, n. 3525) (7). Anche il T.A.R. Puglia (Bari, Sez. II, con sentenza 21 marzo 2003, n. 1363) (8) ha affermato che, ai sensi dell’art. 4 l. 28 gennaio 1977, n. 10, la concessione ad edificare può essere chiesta solo da chi vanti un diritto reale sul suolo oggetto della concessione e non anche da parte di coloro che abbiano una semplice disponibilità del terreno in virtù di un negozio obbligatorio che attribuisce un mero diritto di godimento sull’area o sull’immobile. E’ pur vero che, a favore della semplice disponibilità, si può richiamare il principio per cui la domanda di titolo edilizio può essere presentata anche da persona diversa dal proprietario, purché il richiedente disponga del suolo. Tuttavia, questo allargamento del novero dei legittimati alla richiesta del suddetto titolo riguarda, per questo filone interpretativo, solo coloro che vantino un diritto reale sul suolo e non anche coloro che abbiano una semplice disponibilità del terreno in virtù di un negozio obbligatorio. Nel caso affrontato dal TAR Pugliese richiamato, la parte ricorrente nel relativo giudizio rivendicava tale disponibilità in virtù di un contratto di locazione commerciale del terreno che ebbe a stipulare in precedenza. Nella specie, inoltre, alla data della chiesta concessione ed a quella dell’atto di diniego non era ancora acclarata la proprietà del suolo. Esaminando più approfonditamente tale giurisprudenza, tuttavia, si deve rilevare che l’orientamento restrittivo, esposto in massima dal giudice amministrativo in ordine alla sfera dei soggetti legittimati a richiedere il titolo edilizio, non sia esattamente coerente con i casi concretamente affrontati. In entrambi i casi, infatti, il TAR stabilisce, quale principio di diritto, che legittimato alla richiesta del titolo è soltanto chi possiede un diritto reale sul suolo e non anche chi ha una semplice disponibilità del terreno in virtù di un negozio obbligatorio. Tuttavia, in entrambi i casi, è proprio la disponibilità giuridica del suolo ad essere oggetto di controversia, poiché coesistono posizioni soggettive di altri che, in possesso di un titolo (proprietà trascritta per prima nel caso del TAR Lazio, oppure affermazione di essere il vero proprietario nel caso del TAR Puglia), si oppone, legittimamente, al rilascio del titolo al semplice detentore o possessore. Di conseguenza, a giustificare la ragionevolezza delle conclusioni di cui alle sentenze in commento, e la legittimità del diniego da parte dell’Amministrazione comunale, non è tanto il fatto che la concessione edilizia non possa essere chiesta da chi ha una semplice disponibilità del terreno in virtù di un negozio obbligatorio; quanto, piuttosto, la circostanza che il proprietario, o comunque un soggetto che altro titolo giuridico, uguale o maggiore sul suolo, si sia opposto, nei casi di specie, al rilascio della concessione stessa.   4. I legittimati a richiedere il titolo edilizio secondo il Consiglio di Stato.   In linea di principio, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, legittimato a richiedere la concessione edilizia è il titolare del diritto di proprietà sul fondo oppure chi, pur essendo titolare di altro diritto, reale o di obbligazione, abbia per effetto di questo, obbligo o facoltà di eseguire i lavori per i quali chiede la concessione (Consiglio Stato, sez. IV, 11 giugno 2002, n. 3253) (9). Pertanto, prevalentemente, il giudice amministrativo di appello, fa riferimento a tre categorie diverse di legittimati. I proprietari. I titolari di altro diritto reale. I titolari di altro diritto di obbligazione. In tutti questi casi, il Consiglio di Stato richiede la presenza di un ulteriore requisito, che deve essere accertato positivamente di volta in volta, ovvero, che il richiedente abbia, per effetto di tali diritti, l’obbligo o la facoltà di eseguire i lavori per i quali chiede la concessione Il caso esaminato dalla pronuncia indicata appare sommamente interessante. Esso, infatti, si riferisce, in fatto, ad una controversia incentrata sul rilascio, da parte del comune di Assisi, della concessione edilizia per la costruzione di una Caserma dei Carabinieri. La censura dei ricorrenti, sul piano giuridico, si riferiva alla contestazione secondo cui il rilascio della concessione alla società esecutrice dei lavori sarebbe stato illegittimo, in quanto questa non era titolare del diritto di proprietà sulle aree sopra le quali avrebbe dovuto realizzarsi l’immobile. Il giudice amministrativo d’appello ha ritenuto infondata tale censura, dichiarando che esattamente il T.A.R. aveva sentenziato sul punto, e affermando, in primo luogo, che la concessione era stata rilasciata anche in favore della società proprietaria dell’area; in secondo luogo, che la società esecutrice, che risultava essere anche promissoria acquirente dei fondi (10), era tenuta ad eseguire i lavori edilizi. Nel caso di specie, la ratio decidendi appare incentrata, più che sulla qualità di promissario acquirente della ditta di cui era controversa la legittimazione, sul fatto che la concessione era stata comunque rilasciata al proprietario e sul fatto che, per effetto del diritto sorto con il preliminare di vendita, vi era l’obbligo, da parte della ditta, di eseguire i lavori per i quali aveva chiesto la concessione Tale decisione non è, quindi, ancora conclusiva per risolvere il dubbio di partenza, ovvero la legittimità del promissario acquirente di richiedere la concessione edilizia. In altre decisioni, invece, il Consiglio di Stato, sul fronte meramente processuale, in relazione alla valutazione della legittimazione o dell’interesse a ricorrere in sede di impugnazione del diniego di concessione edilizia, aveva costantemente negato (11) la sussistenza dell’interesse a ricorrere del promissario acquirente. Secondo il giudice d’appello, infatti, il trasferimento del diritto di costruire avviene solo con la stipula del contratto definitivo, e la possibilità di esecuzione in forma specifica del preliminare attraverso una sentenza costitutiva non può essere invocata come fonte di una posizione legittimante (12). Esempi recenti di tale filone, che esamina la posizione del promissario acquirente nella veste di legittimato a ricorrere, sono le decisioni della sezione IV n. 3599 e n. 3601 entrambe del 10 maggio 2005 (13). Nella vicenda oggetto di tale sentenza, il supremo organo della giustizia amministrativa ha affermato che la figura del promissario acquirente di terreni interessati da una richiesta di concessione edilizia, se non implica l’esistenza di una posizione di interesse legittimo utile a rendere ammissibile l’impugnazione di un provvedimento di diniego della concessione stessa, radica comunque una posizione dipendente da quella del ricorrente principale, ad adiuvandum del quale può dunque essere legittimamente dispiegato intervento in giudizio. Tale intervento, se ed in quanto non miri ad eludere i termini di impugnazione da parte di chi risulti titolare di una posizione tutelabile con una propria autonoma impugnativa, non è soggetto ad alcun termine decadenziale, che non sia quello, di cui all’art. 23, comma 4, della l. T.A.R., fissato per la produzione di documenti ad opera delle parti. Anche nella prospettiva della prova della sussistenza dell’interesse all’intervento, il Consiglio di Stato, in tale decisione, ricorda che la posizione di promissario acquirente di un immobile è quella che discende dalla titolarità di un rapporto obbligatorio, che trova la sua fonte nel c.d. contratto preliminare di compravendita, che pertanto rappresenta prova idonea della sussistenza di detto rapporto. Nel caso in esame, tale interesse era controverso in quanto il cd. preliminare non possedeva data certa. Il collegio giudicante ha ritenuto di supplire a tale deficienza strutturale conferendo a detto contratto, ai fini che ne occupano, la data corrispondente al deposito stesso in giudizio, quale fatto che stabilisce in modo egualmente certo l’anteriorità della formazione del documento ai sensi dell’art. 2704 cod. civ. Infatti, ai fini della dimostrazione della legittimazione dell’interveniente in giudizio, ha ricordato il giudice d’appello, è sufficiente che il sottostante interesse sussista al momento della costituzione del rapporto processuale, che interviene col deposito, ex art. 22, comma 2, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.   5. Breve ricognizione sui legittimati a richiedere la concessione edilizia in dottrina.   In dottrina, esemplificando i casi di legittimazione alla richiesta della concessione in base alla titolarità sostanziale del diritto, si riconosce tale facoltà all’usufruttuario per interventi di restauro, all’enfiteuta per la costruzione di fabbricati rurali, all’assegnatario di alloggi economico popolari per i miglioramenti (14). Altri Autori elencano, quali legittimati: il proprietario del suolo; il titolare del diritto di superficie; il concessionario di beni demaniali; l’usufruttuario (per interventi di restauro); l’enfiteuta (per la costruzione di fabbricati rurali); il titolare del diritto reale di abitazione; l’assegnatario a riscatto di alloggio economico e popolare; i titolari di altri diritti reali (per trasformazioni che rientrino nel contenuto del loro diritto); l’affittuario coltivatore diretto (che, a norma degli art. 14 e 16 della l. 11 febbraio 1971, n. 11, può eseguire miglioramenti dei fabbricati rurali e della casa di abitazione); il conduttore di fondi urbani (per le riparazioni urgenti all’immobile locato, ex art. 1577, 2° comma, c.c.); i destinatari di ordini dell’autorità giudiziaria o amministrativa che riguardino l’esecuzione di opere (l’ordine dell’autorità non esonera dall’obbligo di concessione) (15). Il mero possesso non è ritenuto, invece, situazione legittimante dalla maggior parte della dottrina, e viene anche esclusa la sufficienza della detenzione dell’immobile ai fini del conseguimento della concessione (16).   6. In specifico, il caso del promissario acquirente: tre orientamenti interpretativi.   Alla luce delle premesse che si sono fatte, occorre, ora, procedere ad analizzare la figura del promissorio acquirente dell’immobile, in relazione alla sua posizione di legittimato a richiedere il titolo edificatorio. Come detto, è molto controversa, sia in dottrina che in giurisprudenza, la questione inerente la sussistenza o meno, in capo al promissorio acquirente, della legittimazione soggettiva al rilascio del suddetto titolo. In termini generali, possono essere individuati, in astratto, tre diversi orientamenti interpretativi. Secondo quello più restrittivo, ci si deve muovere dal presupposto in base al quale lo jus aedificandi si trasferisce al promissorio acquirente solo al momento della stipula del contratto definitivo (17). Pertanto, in aderenza ad un filone dottrinale, in base a tale indirizzo ermeneutico, il promissorio acquirente non sarebbe legittimato all’ottenimento del permesso di costruire (18). Anche la Corte di Cassazione (19), in evidente applicazione del suddetto principio ha chiarito che la voltura della concessione edilizia relativa ad un terreno promesso come edificabile non può essere chiesta dal promissorio acquirente del fondo se non dopo la stipula del contratto definitivo, non potendo egli dare esecuzione ai lavori assentiti senza incorrere nelle sanzioni penali di cui all’art. 17, lett. b), l. 28.1.1977, n. 10. In questo senso si è orientata anche la giurisprudenza penale (20), osservando non solo che tale legittimazione non compete a colui il quale, in base ad un contratto preliminare, abbia avuto la promessa di futura vendita del terreno sul quale dovrà sorgere la costruzione, quanto anche che l’eventuale concessione edilizia rilasciata dal Sindaco, a seguito di tale asserita proprietà del fondo, deve essere considerata illegittima, e quindi inesistente, dall’autorità giudiziaria ordinaria, con le conseguenze prescritte dall’art. 17, lett. b), l. 28.1.1977, n. 10, in materia di costruzione senza concessione. In senso diametralmente opposto, si è viceversa affermata la legittimazione del promissorio acquirente all’ottenimento del titolo edificatorio (21) in considerazione dell’azionabilità in forma specifica, ex art. 2932 c.c., in caso di eventuale inadempimento della controparte. Come avvertito dalla dottrina civilistica, con la stipula del preliminare il promettente venditore non si impegna alla mera prestazione del consenso (alla stipula del definitivo), ma a trasferire il bene, e la violazione dell’impegno traslativo legittima il promissario acquirente ad attivare i rimedi connessi all’inadempimento e finalizzati al trasferimento coattivo del bene. A tali argomentazioni è stato, tuttavia, obiettato (22) che la sentenza emessa ex art. 2932 c.c., avendo natura costitutiva, determina l’effetto traslativo solo dal momento del suo passaggio in giudicato. Pertanto, tale argomento non può essere validamente invocata quale fonte di una posizione legittimante riferita ad un momento precedente la pubblicazione della sentenza costitutiva medesima. Nello stesso ordine di idee, il Consiglio di Stato (23), secondo cui l’eseguibilità in forma specifica del contratto preliminare, addotto a sostegno della soluzione affermativa, non sembra essere un argomento di quelli stringenti: la sentenza pronunciata ai sensi dell’art. 2932 c.c. non soltanto ha natura costitutiva (24); a ciò si deve aggiungere che, in caso di mancata trascrizione del contratto preliminare e successivo acquisto, trascritto, da parte di un terzo di buona fede, la possibilità della sentenza sostitutiva del contratto definitivo resta preclusa, residuando unicamente il diritto al risarcimento del danno a norma dell’art. 2643 e ss. c.c. (25). Un terzo filone interpretativo segue un orientamento intermedio ed afferma la sussistenza della legittimazione del promissorio acquirente laddove il medesimo sia già stato immesso nel possesso e nel godimento dell’immobile oggetto di intervento (26). Si sostiene, in proposito, che la consegna anticipata dell’immobile oggetto del preliminare, determinando una disponibilità ed un possesso del medesimo in virtù di un titolo a domino, ben può conferire al promissorio acquirente la legittimazione attiva all’esercizio dello jus aedificandi, posto che la compresenza di tali elementi (possesso e contratto preliminare) assurge a proiezione del diritto di proprietà (27). Tale principio è stato affermato anche in sede cautelare dal Consiglio di Stato (28). Siffatto terzo filone interpretativo non è utilmente invocabile qualora il possesso sia contra ius, e comunque, prima ancora, contra voluntas domini. Come si è visto, infatti, nel paragrafo 3, anche coloro che negano in astratto che la concessione edilizia possa essere chiesta da chi ha una semplice disponibilità del terreno in virtù di un negozio obbligatorio, ammettono che la circostanza che il proprietario, o comunque un soggetto che ha un titolo giuridico sul suolo, si sia opposto al rilascio della concessione stessa, impedisca la legittimazione del titolare di rapporto obbligatorio al rilascio della stessa.   7. Conclusioni?   Pare, forse, ragionevole ritenere che coloro che non sono proprietari, né titolari di alcun diritto reale sui beni immobili, né dispongono di un valido titolo che fornisca una legittimazione ad utilizzare o a trarre godimento dai suddetti beni, non abbiano alcun titolo per presentare la pratica edilizia. Se, infatti, dal contratto preliminare di compravendita, i promissari acquirenti sono legittimati ad entrare nel pieno possesso del compendio immobiliare solo a seguito dell’atto pubblico, e questo non è ancora stipulato, significa che tali soggetti avranno la piena disponibilità dell’intero compendio solo a rogito avvenuto. Finché non sia avvenuta la stipula del suddetto rogito, la disponibilità del bene è avvenuta senza valido titolo, che invece è presupposto necessario ai sensi del combinato disposto degli artt. 11 e 23 del D.P.R. 380/2001. Si conferma, perciò, l’intuizione di alcune decisioni dei TAR richimate nel paragrafo 2 e del Consiglio di Stato (paragrafo 4), secondo cui la legittimazione alla richiesta di concessione edilizia (oggi permesso di costruire o D.I.A.) è riconoscibile anche in capo al soggetto che ha, con il bene, soltanto un rapporto di tipo obbligatorio, quando, per effetto di tale rapporto, abbia anche l’obbligo o la facoltà di eseguire i lavori oggetto di concessione (si veda, in specifico, Consiglio di Stato, sez. V, 4 novembre 1997, n. 1227) (29). In altre decisioni, il Consiglio di Stato ha riconosciuto tale legittimazione, come è ovvio, all’usufruttuario e all’enfiteuta, titolari di diritti reali; non, invece, al comodatario o al conduttore di fondo rustico, relativamente a costruzioni sul fondo (Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 1995, n. 700) (30), proprio in quanto tali rapporti non attribuivano, nella specie, al comodatario e al conduttore stesso l’obbligo o la facoltà di eseguire i lavori edilizi. Altra decisione, inseribile nello stesso indirizzo, ha affermato che la domanda di concessione edilizia presentata dall’amministratore per conto del condominio, non deve essere necessariamente preceduta da autorizzazione dell’assemblea, né il comune può sindacare la legittimità della formazione della volontà condominiale sull’esecuzione di tali opere; inoltre, il singolo condomino può eseguire opere che pur incidenti su parti comuni dell’edificio, siano strettamente pertinenti alla sua unità immobiliare (Consiglio di Stato, sez. V, 23 giugno 1997, n. 699) (31): in entrambi i casi (amministratore e singolo condomino), infatti, la legge attribuisce una facoltà, se non in certi casi un obbligo, di eseguire lavori edilizi sulle parti comuni dell’edificio in condominio, con conseguente legittimazione a richiedere il titolo edilizio all’autorità comunale preposta.   8. Continua la querelle giurisprudenziale.   Nonostante le precisazioni di cui al paragrafo precedente, non vi è ancora in giurisprudenza chiarezza sul punto controverso. Ancora di recente, una parte dei giudici amministrativi sostiene che il promissario acquirente di un’area in virtù di un contratto preliminare di compravendita ha titolo sufficiente a richiedere la concessione edilizia per l’area stessa e ad impugnarne l’eventuale diniego con apposito ricorso giurisdizionale, dal momento che il contratto preliminare lo abilita, ai sensi dell’art. 2932 c.c., ad agire in forma specifica nel caso di inadempimento del proprietario (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 3 dicembre 2004) (32). Altra parte, invece, afferma che la posizione di promissario acquirente dell’immobile, del quale si assumono illegittime le concessioni in sanatorie accordate dal Comune, è quella che discende dalla titolarità di un rapporto obbligatorio e non è pertanto idoneo a fondare un rapporto di stabile collegamento con i luoghi interessati dalle concessioni edilizie asseritamene illegittime (T.A.R. Lazio, sez. II, 17 novembre 2004, n. 13255) (33). In quest’ultimo caso, di nuovo affrontato nella prospettiva dell’interesse processuale al ricorso, il giudice amministrativo laziale ha riconosciuto che la relativa legittimazione va riconosciuta a coloro che possono vantare in materia un proprio interesse legittimo, in quanto si trovino in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione assentita e subiscano in concreto un pregiudizio della lesione dei valori urbanistici della stessa. La situazione di “stabile collegamento” con la zona, sulla quale la concessione edilizia va a incidere, postula l’esistenza in capo al soggetto, che agisca in giudizio per dedurre l’illegittimità della costruzione di un’opera, della titolarità di un diritto, che abbia natura e portata di diritto assoluto, esercitato o esercitabile sulla zona medesima. La posizione giuridica vantata dalla società deducente, nel caso citato deciso con la sentenza del TAR Lazio, era quella di promissaria acquirente dell’immobile del quale si assumevano illegittime le concessioni in sanatorie accordate. Il TAR ha, così, riconosciuto di trovarsi in presenza del titolare di un rapporto obbligatorio non idoneo a fondare quel rapporto di stabile collegamento con i luoghi interessati dalle concessioni asseritamente illegittime; sicché non poteva predicarsi, in capo a tale soggetto, l’esistenza di una posizione di interesse legittimo che fosse stata lesa dal rilascio delle concessioni in sanatoria, bensì di un mero interesse di fatto (al permanere delle riscontrate irregolarità edilizie, al fine di sottrarsi agli obblighi derivanti dal contratto preliminare di compravendita dell’immobile), in quanto non preso in considerazione della norme in materia di sanatoria. E’ pur vero, come si è già messo in luce, che la prospettiva prescelta in tale decisione è quella processuale, il che non implica ancora che, sul fronte del diritto sostanziale, il promissario non possa ottenere la concessione edilizia. Il caso, infatti, muove dalla prospettiva dello “stabile collegamento” per dedurne l’impossibilità per il promissario acquirente di far valere l’illegittimità della concessione rilasciata ai terzi “vicini”. Tuttavia, tale decisione non coglie comunque, per ciò che riguarda quantomeno le affermazioni di principio, il punto fondamentale che si è cercato di mettere in luce, ovvero il fatto che non è tanto il rapporto obbligatorio ad assumere valenza dirimente in ordine alla legittimazione del promissario acquirente rispetto al titolo edilizio aspirato (o contestato in giudizio), quanto piuttosto il contenuto specifico degli obblighi discendenti da tale preliminare, ovvero se esso assegni subito il possesso o, comunque, legittimi subito all’esecuzione di lavori, i quali necessariamente, devono essere preceduti dal titolo edilizio specifico in capo al soggetto tenuto, o avente la facoltà, di farli. Così, come nel primo caso, non è tanto la circostanza secondo cui il contratto preliminare abilita il promissario, ai sensi dell’art. 2932 c.c., ad agire in forma specifica nel caso di inadempimento del proprietario a legittimarlo a richiedere il titolo edilizio, quanto la facoltà o l’obbligo, in concreto, di eseguire lavori in virtù di tale rapporto obbligatorio.   --- *** ---   (1) Art. 23, “Disciplina della denuncia di inizio attivita”: 1. Il proprietario dell'immobile o chi abbia titolo per presentare la denuncia di inizio attività, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico la denuncia, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. 2. La denuncia di inizio attività è corredata dall'indicazione dell'impresa cui si intende affidare i lavori ed è sottoposta al termine massimo di efficacia pari a tre anni. La realizzazione della parte non ultimata dell'intervento è subordinata a nuova denuncia. L'interessato è comunque tenuto a comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori. 3. Qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti. 4. Qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela non compete all'amministrazione comunale, ove il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non sia allegato alla denuncia, il competente ufficio comunale convoca una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dall'esito della conferenza. In caso di esito non favorevole, la denuncia è priva di effetti. 5. La sussistenza del titolo è provata con la copia della denuncia di inizio attività da cui risulti la data di ricevimento della denuncia, l'elenco di quanto presentato a corredo del progetto, l'attestazione del professionista abilitato, nonché gli atti di assenso eventualmente necessari. 6. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine indicato al comma 1 sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l'autorità giudiziaria e il consiglio dell'ordine di appartenenza. È comunque salva la facoltà di ripresentare la denuncia di inizio attività, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia. 7. Ultimato l'intervento, il progettista o un tecnico abilitato rilascia un certificato di collaudo finale, che va presentato allo sportello unico, con il quale si attesta la conformità dell'opera al progetto presentato con la denuncia di inizio attività. Contestualmente presenta ricevuta dell'avvenuta presentazione della variazione catastale conseguente alle opere realizzate ovvero dichiarazione che le stesse non hanno comportato modificazioni del classamento. In assenza di tale documentazione si applica la sanzione di cui all'articolo 37, comma 5 (tale comma è stato così modificato dall'articolo 1 comma 558 della legge 30 dicembre 2004, n. 311.2). Tale articolo è stato sostituito dall'articolo 1 del D. Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301. (2) Art. 11 “Caratteristiche del permesso di costruire”: 1. Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo. 2. Il permesso di costruire è trasferibile, insieme all'immobile, ai successori o aventi causa. Esso non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per effetto del suo rilascio. È irrevocabile ed è oneroso ai sensi dell'articolo 16. 3. Il rilascio del permesso di costruire non comporta limitazione dei diritti dei terzi. (3) Il testo dell’art. 4 della l. n. 10 del 1977, “Caratteristiche della concessione”, era il seguente: [La concessione è data dal sindaco al proprietario dell'area o a chi abbia titolo per richiederla con le modalità, con la procedura e con gli effetti di cui all'articolo 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni ed integrazioni, in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi e, nei comuni sprovvisti di detti strumenti, a norma dell'articolo 41- quinquies , primo e terzo comma, della legge medesima, nonché delle ulteriori norme regionali. Per gli immobili di proprietà dello Stato la concessione è data a coloro che siano muniti di titolo, rilasciato dai competenti organi dell'amministrazione, al godimento del bene. Nell'atto di concessione sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori. Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno; il termine di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere abitabile o agibile, non può essere superiore a tre anni e può essere prorogato, con provvedimento motivato, solo per fatti estranei alla volontà del concessionario, che siano sopravvenuti a ritardare i lavori durante la loro esecuzione. Un periodo più lungo per l'ultimazione dei lavori può essere concesso esclusivamente in considerazione della mole dell'opera da realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive; ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari. Qualora i lavori non siano ultimati nel termine stabilito, il concessionario deve presentare istanza diretta ad ottenere una nuova concessione; in tal caso la nuova concessione concerne la parte non ultimata. La concessione è trasferibile ai successori o aventi causa. Essa non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per effetto del suo rilascio ed è irrevocabile, fatti salvi i casi di decadenza ai sensi della presente legge e le sanzioni previste dall'articolo 15 della stessa. Resta fermo inoltre il disposto di cui al penultimo comma dell'articolo 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150. La regione stabilisce le forme e le modalità d'esercizio dei poteri sostitutivi nel caso di mancato rilascio della concessione nei termini di legge. A decorrere dal 1° gennaio 1979, salva l'applicazione dell'articolo 4 della legge 1° giugno 1971, n. 291, nei comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e in mancanza di norme regionali e fino all'entrata in vigore di queste, la concessione deve osservare i seguenti limiti: a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l'edificazione a scopo residenziale non può superare l'indice di metri cubi 0,03, per metro quadrato di area edificabile; b) nell'ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico; c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell'area di proprietà.] L’articolo è stato abrogato dall'art. 136, comma 1 e 2, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell'art. 3, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185. (4) T.A.R. Abruzzo L'Aquila, 7 maggio 2003, n. 233 in Foro amm. TAR 2003, 1702. (5) T.A.R. Veneto, sez. II, 14 aprile 2003, n. 2384, in Foro amm. TAR 2003, 1196. (6) T.A.R. Lazio, sez. II, 20 gennaio 2005, n. 482, in , in Foro amm. TAR 2005, 129. (7) Consiglio di Stato, sez. V, 22 giugno 2000, n. 3525, in Foro amm. 2000, 2173 e in Riv. giur. edilizia 2000, I, 1118. In specifico tale decisione afferma che “il rilascio della concessione edilizia è condizionato alla disponibilità dell'area che deve essere provata, oltre che con la dimostrazione della proprietà dell'immobile, anche con l'esistenza di una situazione giuridica tale per cui il proprietario può sfruttare pienamente la potenzialità edificatoria dell'immobile stesso; pertanto detta disponibilità manca non solo nel caso che l'interessato richiedente non è il proprietario del terreno da edificare ma anche nel caso che la possibilità di edificazione del suolo è ridotta per diritti reali di godimento che limitano la proprietà”. (8) T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 21 marzo 2003, n. 1363, in Foro amm. TAR 2003, 1063. (9) Consiglio di Stato, sez. IV, 11 giugno 2002, n. 3253, Legambiente Umbria Onlus e altro c. Com. Assisi e altro, in Riv. amm. R. It. 2002, 1133, in Riv. amm. R. It. 2003, 67 con nota di Valletti e in Foro amm. CdS 2002, 1413. Secondo tale decisione, “la concessione edilizia può essere rilasciata anche ad un soggetto titolare di diritti obbligatori (nel caso di specie promettente compratore) purché effettivo possessore dell’area”. (10) Sulla facoltà del soggetto titolare di diritti obbligatori o promissorio acquirente, effettivo possessore del fondo, di richiedere la concessione edilizia, la decisione in esame richiama Consiglio di Stato, sez. V, 18 giugno 1996, n. 1173 e sez. V, 4 novembre 1997, n. 1227. (11) Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 settembre 1998, n. 1173, in Foro amm., 1998, 2554. (12) Già in Consiglio di Stato, sez. IV, 20 ottobre 1994, n. 1200, in Foro amm., 1994, 2416. (13) Entrambe inedite, si trovano sul sito www.giustizia-amministrativa.it. (14) Salvia-Teresi, Diritto urbanistico, Padova, 1998, 228 e ss. (15) Assini-Mantini, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, 583 e ss. (16) Alba-Monte, La concessione edilizia, Milano, 1998, 67. (17) Consiglio di Stato, IV, 23 settembre 1998, n. 1173, in Foro amm. 1998, 2334 e in Cons. Stato 1998, I, 1274 – cfr. nota 11; TAR Umbria, 1 ottobre 1990, n. 35, in Foro amm., 1991, 1529; TAR Valle d’Aosta, 20 ottobre 1987, n. 116, in Foro Amm., 1988, 166; TAR Campania, Napoli, IV, 30 giugno 2003, n. 7922, in Foro amm. TAR 2003, 2028). (18) N. Assini-P. Mantini, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1999, 583 e ss. (19) Cass. 10 ottobre 1997, n. 9850, GCM, 1997, 1898. (20) Cass. pen., III, 16 maggio 1983, G. Pen., 1984, II, 343. (21) Così G.C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 2003, 880 e ss.; O. Carparelli, Brevi note in tema di soggetti legittimati a richiedere la concessione edilizia, in GA, 2001; e Corte Giustizia Amministrativa Sicilia 26 settembre 1994, n. 309, in Foro Amm., 1994, 2160. (22) Così R. De Nictolis-V: Poli, I titoli edilizi nel testo unico e nella legge obiettivo, Milano, 2003, 63 e ss.; Mandarano, Impedimenti di diritto privato al rilascio della concessione edilizia, in Urb. e app., 2001, 88 e ss. (23) Consiglio di Stato, IV, 23 settembre 1998, n. 1173, in Cons. Stato, 1998, I, 1274, cfr. note 11 e 17. (24) Tra le tante, Cass., 24 luglio 1997, n. 6919, in GCM, 1997, 1263. (25) Cass. pen., 16 maggio 1983, cit. nota 20. (26) Consiglio di Stato, sez. V; 18 giugno 1996, n. 718, in Foro amm., 1996, 1909 e Riv. giur. urbanistica 1996, 165, commentata da G. Bergonzini, Sugli aventi titolo alla concessione edilizia diversi dal proprietario, 169 e ss.; TAR Campania, Napoli, sez. IV, 12 gennaio 2000, n. 45, in Urb. e App., 2001, 87; T.A.R. Sardegna, 19 maggio 2003, n. 618, in Foro amm. TAR, 2003, 1808. (27) Consiglio di Stato, sez. V, 28 maggio 2001, n. 2882, Riv. Giur. Edilizia, 2001, I, 987. (28) Consiglio di Stato, sez. V, ord. 14 novembre 2000, n. 5765, in GA, 2000, fasc. 11. (29) Consiglio di Stato, sez. V, 4 novembre 1997, n. 1227, nota 10. (30) Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 1995, n. 700, F. it. Rep. 1995, voce Edilizia, n. 491. (31) Consiglio di Stato, sez. V, 23 giugno 1997, n. 699, F. it. Rep., 1997, voce Edilizia, n. 457. (32) Consiglio di Stato, sez. VI, 3 dicembre 2004, n. 7847, in Comuni d’Italia 2005, 104. (33) T.A.R. Lazio, sez. II, 17 novembre 2004, n. 13255, in Foro amm. TAR 2004, 3362.