1. INTRODUZIONE A distanza di oltre quattro anni dalla dirompente riforma del 2001, che ha riscritto in toto il Titolo V della Costituzione (1), mutando completamente la filosofia dei rapporti Stato-Regione, l’assetto dei poteri degli Enti che compongono la Repubblica, nonché il loro contenuto e i loro limiti, sono ancora al di là di una definitiva sistemazione. Nonostante l’intervento del legislatore, con la l. 131 del 2003 (2), nonostante le numerose pronunce del Giudice delle Leggi, chiamato a dirimere i contrasti insorti in seguito all’introduzione della nuova disciplina costituzionale (3), non sembra esserci ancora un quadro normativo radicato. Una delle prove più evidenti delle incertezze applicative della riforma riguarda proprio la materia urbanistica ed edilizia che il nuovo art. 117 Cost. assegna alla potestà concorrente della Regione, nella sua accezione di “governo del territorio”. Quando ormai sembrava che con la tecnica dei cd. “Testi Unici” (4), in specifico il Testo Unico dell’Edilizia, approvato con d.p.r. n. 380 del 2001 (5), i settori urbanistico ed edilizio sembravano aver raggiunto una loro definitiva sistemazione o, comunque, un assestamento generale, ecco che l’introduzione dell’art. 117 cost., nuova formulazione (6), ha rimesso in discussione i risultati teorici e giurisprudenziali che sembravano essere stati raggiunti. E’ ovvio che, per trattare il tema dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali in materia di “governo del territorio”, è indispensabile precisare l’oggetto di tale materia. Solo dopo una approfondita riflessione sul punto, si potranno esaminare, per ora sinteticamente, gli interventi che il legislatore regionale, appropriatosi della materia, ha fino ad ora effettuato per esercitare la sua competenza al riguardo. 2. NOZIONE DI GOVERNO DEL TERRITORIO: TRE TESI Sull’accezione “governo del territorio” si confrontano tre visioni dottrinali differenti. La prima è di carattere, potremmo dire, sinonimico-evoluzionista, in quanto tende a far coincidere semanticamente urbanistica e governo del territorio (7). In quest’ottica, vi sarebbe un’endiadi dei due termini, urbanistica e governo del territorio, evidentemente considerati come nozioni intrinsecamente collegate e non separabili, anche in considerazione dell’ampliamento concettuale della disciplina urbanistica, venuta con il tempo ad assorbire aspetti di governo del territorio ben più ampi di quelli prospettati con la legge urbanistica del 1942. Questa tesi ha un dato normativo di partenza rintracciabile nell’art. 80 (8) del d.p.r. n. 616/1977 (9), con cui il legislatore delegato aveva dilatato l’urbanistica sino a ricomprendervi tutti gli aspetti concernenti l’assetto e l’utilizzazione del territorio, praticamente risolvendo il governo del territorio nell’urbanistica. Le principali obiezioni che si pongono a questo orientamento sono tre (10). La prima obiezione è di tipo strutturale: al mutamento nominale corrisponde un ampliamento spaziale delle funzioni pubbliche relative all’uso del territorio, che, prima urbano, comporta ora una complessità maggiore di contenuti precettivi, poiché maggiori diventano gli oggetti, i settori, gli ambiti da disciplinare. La seconda obiezione è storico-culturale: l’urbanistica in quanto scienza giuridica del territorio ha, nel corso degli anni, subito varie mutazioni. In primis, i piani sono stati sovraccaricati di contenuti precettivi, e, dunque, devono regolare integralmente il territorio scegliendo ed ordinando i più eterogenei interessi; inoltre, l’attrezzatura del territorio è divenuta sempre più preordinata al perseguimento di obiettivi economici, di sviluppo o di valorizzazione civile e sociale, che trascendono la disciplina urbanistica. La terza obiezione riguarda il trend della cd. “depianificazione”, affermatosi negli ultimi due decenni, cui ha fatto da contrappeso numerose il sorgere di nuove figure programmatorie a finalità particolari: contratti d’area, patti territoriali, piani integrati, piani di riqualificazione urbana, progetti urbani finanziati dalla CE, contratti di quartiere (11). Tutte queste figure inducono a ritenere non perfettamente sovrapponibili le nozioni di urbanistica e di governo del territorio. La seconda tesi è di carattere separazionista. E’ una tesi proposta da Cerulli Irelli all’indomani della riforma costituzionale: secondo questo autore, l’urbanistica riguarderebbe solo l’assetto delle città mentre il governo del territorio riguarderebbe il resto dello spazio territoriale. L’urbanistica, dunque, sarebbe una materia “separata” dalla materia “governo del territorio”, così come, d’altronde, specificano gli stessi atti parlamentari (12). La conseguenza più eclatante sarebbe che l’urbanistica, in quanto non nominata dall’art. 117 Cost., sarebbe riservata alle Regioni, rientrando, dunque, nel calderone indistinto della cd. competenza residuale. Tale tesi non solo non è stata seguita dal Giudice delle Leggi (13), cui spetta la parola definitiva sull’interpretazione della norma costituzionale, ma non è neppure condivisibile sul piano logico-sistematico. Se così fosse, infatti, lo Stato non potrebbe dettare nemmeno quei principi generali in materia urbanistica che vadano oltre la riserva allo Stato del diritto privato (in tema di proprietà) e del diritto penale (in tema di sanzioni), ex art. 117 comma 2, lett. l), come il principio di salvaguardia (14) o il principio di pianificazione. Questo orientamento, pertanto, appare oltre che radicale ed eccessivo difficilmente giustificabile sul piano del diritto positivo. La terza tesi, intermedia (15), appare essere quella più condivisa dalla dottrina. Essa muove proprio dall’obiezione rivolta al primo orientamento, che porta a ritenere che l’espressione “governo del territorio” risulta ormai, allo stato di fatto della legislazione e degli indirizzi di intervento dei poteri pubblici sul territorio, come espressione descrittiva di qualcosa di ulteriore ed in parte diverso rispetto anche alle più aggiornate definizioni dell’urbanistica, intesa evoluzionisticamente come regolazione degli usi del territorio e delle sue risorse al fine di preservarli da iniziative economiche incompatibili con la sua conservazione e la sua tutela. Come è stato affermato (16), si potrebbe dire che l’espressione costituzionale, più che ad un tradizionale government, ovvero come un intervento amministrativo su di una risorsa pubblica, allude ora ad una sorta di governance (“se il governo del territorio è una governance è, ontologicamente, una multilevel governance”), vale a dire ad un processo dinamico che parte dalla considerazione degli equilibri territoriali per porli al servizio di progetti di sviluppo e di benessere, in considerazione della compresenza di interessi di tipo e livello diverso, riferibili a molteplici centri di imputazione su un medesimo ambito territoriale. Ad ulteriore dimostrazione dell’esattezza della tesi sta un argomento di carattere pratico. Negli ultimi anni, infatti, il novero degli allegati istruttori del PRG, prescritti dalla varie Leggi Regionali, con l’avallo silenzioso e consenziente dello Stato, è andato nettamente ad incrementarsi: dagli studi geologici, ai criteri paesistici, alle verifiche di impatto commerciale e viabilistico imposti dalla programmazione regionale del commercio. Ulteriori allegati istruttori significa, in pratica, aggiuntivi e diversi interessi di governo del territorio rispetto a quelli tradizionalmente associabili all’urbanistica. Sotto questo profilo alcuni autori hanno ipotizzato che l’espressione governo del territorio andasse anche interpretata in senso tecnico, quale espressione contrapposta a “gestione” del territorio, secondo la diarchia di funzioni che, dopo il d. lgs. n. 29 del 1993 (17) e dopo l’introduzione della riforma degli enti locali con la l. n. 142 del 1990 (18), è stata descritta come principio di separazione tra politica e direzione. In effetti, che nell’ambito dell’urbanistica si ravvisino entrambe le funzioni, la prima quella di governo affidata gli strumenti di programmazione e, al limite, di pianificazione, la seconda agli strumenti attuativi e all’edilizia è indubbio. Se così fosse, però, soltanto il governo del territorio sarebbe attratto nell’ambito della potestà concorrente, mentre tutto ciò che concerne l’attuazione concreta delle scelte di politica urbanistica, ivi compresa soprattutto l’edilizia, rientrerebbe nell’ambito della potestà residuale, esclusiva, della Regione. Questa visione non è stata, però, condivisa dal Giudice delle Leggi. 3. GOVERNO DEL TERRITORIO E CORTE COSTITUZIONALE Nella sentenza della Corte costituzionale, 28 giugno 2004, n. 196 (19), in relazione alla disciplina del nuovo condono edilizio, la Consulta ha dovuto dirimere preliminarmente proprio tale questione. Con un primo gruppo di censure, infatti, le Regioni remittenti avevano lamentato la violazione dell’art. 117 della Costituzione, proprio in considerazione del fatto che la materia edilizia, non essendo nominata tra le materie dell’art. 117 Cost., sarebbe ricaduta automaticamente nella competenza legislativa residuale delle Regioni. In tale sentenza, la Corte ha richiamato il proprio fondamentale precedente del 19 dicembre 2003, n. 362 (20), ove aveva stabilito che anche l’ambito di materia costituito dall’edilizia andava ricondotto al concetto di “governo del territorio” Infatti, la formula adoperata dal legislatore della revisione costituzionale del 2001 riecheggia significativamente, secondo la Consulta, quelle con le quali, nella più recente evoluzione della legislazione ordinaria, l’urbanistica e l’edilizia sono state considerate unitariamente, come nell’art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (21). Pertanto, non è possibile sostenere la tesi che nella previgente formulazione dell’art. 117 della Costituzione, l’edilizia fosse compresa tra le materie sottoposte a competenza concorrente delle Regioni, in quanto si collocava all’interno dell’urbanistica e che, invece, con la riforma di detta norma costituzionale, tutte le materie contemplate nel vecchio testo sarebbero state attribuite in via esclusiva alla competenza regionale. Non solo tale alternativa ricostruttiva non è correlata a dati di carattere storico, poiché gli sviluppi legislativi, i tempi ravvicinati, hanno tipizzato secondo un criterio di unità il rapporto tra urbanistica ed edilizia. Ma anche rispetto all’urbanistica tradizionalmente intesa, non è possibile considerare tale materia, sempre secondo la Corte, come afferente alla competenza residuale, dovendo invece ricomprendersi per ragioni di tipo logico-sistematico nella materia “governo del territorio”, dovendo l’interpretazione del precetto costituzionale raggiungere un punto di assestamento ed equilibrio sotto il profilo della decifrabilità normativa. Affermare che nei settori dell’urbanistica e dell’edilizia i poteri legislativi regionali sono ascrivibili alla “nuova” competenza residuale, piuttosto che a quella concorrente significherebbe mettere in discussione la continuità di disciplina con il passato senza alcuna giustificazione. Nel contempo, la Corte ha però riconosciuto che urbanistica ed edilizia non esauriscono la nozione presa in considerazione dalla riforma del Titolo V, in quanto tale nozione coinvolge l’intera e ben più ampia disciplina del territorio comprensiva, in linea di principio, di tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività” (22). In sostanza, la nozione di “governo del territorio” coinciderebbe con l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati tutti gli usi ammissibili del territorio. Pertanto, governo del territorio non ha una coincidenza semantica precisa con urbanistica, ma la ricomprende, ponendosi come espressione riassuntiva descrittiva del complesso di politiche tramite le quali i pubblici poteri disciplinano i molteplici usi del territorio, combinando tra loro i vari interessi rilevanti. 4. LA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA Anche la giurisprudenza amministrativa pare essere di questo avviso. In una recente sentenza, il Consiglio di Stato (23) ha specificato che l’espressione “ordinato governo del territorio” implica la necessità di impedire un’ulteriore edificazione o un congestionamento delle aree, mantenendo un equilibrato rapporto tra aree libere ed edificate o industriali (24). Pertanto, “governo del territorio” descrive tutte quelle politiche che inducono a trovare un’armonia tra sviluppo economico e conservazione del territorio. E’ ovvio che, se si considera anche l’indubbio collegamento di tale disciplina con la materia della “valorizzazione dei beni culturali ed ambientali”, appare evidente come alle Regioni sia oggi riconosciuta una competenza legislativa indubbiamente più ampia, per oggetto, di quella contemplata nell’originario testo dell’art. 117 Cost. Già in precedenza il Consiglio di stato (25) aveva affermato che la materia urbanistica comprende tutti gli aspetti dell’uso del territorio, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza di atti di natura espropriativa o ablativa. L’ampia espressione “tutti gli aspetti dell’uso del territorio” avvicina di molto urbanistica e governo del territorio, voluta dal legislatore costituzionale. In questo senso vi è, dunque, un riavvicinamento con quanto proposto dalla terza corrente dottrinaria che abbiamo citato. 4. POTESTA’ CONCORRENTE E TESTO UNICO PER L’EDILIZIA L’impostazione del problema relativo alla materia edilizia e urbanistica ha, dunque, come punto di partenza, il nuovo art. 117 Cost. Entrambe le materie, urbanistica ed edilizia, dunque, dopo la lettura che ne è stata data dalla Corte costituzionale con le sentenze citate, rientrano nel concetto di governo del territorio, anche se non lo esauriscono del tutto. In tali materie, alla Regione è affidata la disciplina normativa di dettaglio, ai Comuni le funzioni amministrative, secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Per l’edilizia in particolare, bisogna ancora fare i conti con il T.U. del 2001 (d.p.r. n. 380 del 2001) e, in particolare, con l’art. 2 di tale corpus normativo, secondo cui le Regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico. Aggiunge, poi, il quarto comma, anticipando le disposizioni costituzionali in tema di sussidiarietà, che i Comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all’art. 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (26), disciplinano l’attività edilizia. Interessante, ai nostri fini, è il terzo comma, secondo cui le disposizioni, anche di dettaglio, del testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano direttamente nei riguardi delle Regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi. Questo comma lascia aperti molteplici interrogativi, poiché essa, così come formulata, parrebbe incostituzionale, specie nei confronti di quelle Regioni che hanno già legiferato in materia (urbanistica ed) edilizia. Infatti, la previsione di norme statali di dettaglio, benché “cedevoli”, in quanto destinate a venire meno per effetto dell’iniziativa legislativa regionale, urta contro i principi affermati con il nuovo testo costituzionale. Il mancato coordinamento delle discipline, è ovvio, ha la sua radice nella considerazione che la stesura del testo unico è anteriore all’approvazione della riforma costituzionale. Ciò che è più grave, in realtà, è l’imprecisione terminologica del legislatore che, nel 3° comma del citato art. 2 si riferisce ad oscuri quanto imprecisi “principi di riordino” in luogo dei principi di materia, i soli ammissibili nell’ambito della potestà concorrente. Vale la pena ricordare che nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, come ribadisce anche la l. 5 giugno 2003, n. 131 (27), le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti. Deve essere ricordato che, per principi di materia si intendono quei canoni fondamentali che presiedono ad un complesso omogeneo di funzioni (materia in senso costituzionale o amministrativo), collegate secondo nessi di complementarietà/interferenza. In disparte tutte le discussioni in merito all’organicità delle aggregazioni di materie volute dal legislatore costituzionale del 2001 e alle critiche che potrebbero e che sono state formulate sul punto, quello che si deve sottolineare è che è necessario distinguere nettamente i principi di materia, necessari, come visto, ai fini dell’esercizio delle competenze regionali concorrenti, dai principi di istituto giuridico o di categoria giuridica. Come ricorda la dottrina, il permesso di costruire o la d.i.a., ad esempio, sono istituti giuridici per i quali si può distinguere la loro valenza autorizzatoria, di silenzio assenso, di denuncia privata; principio generale di materia, invece, è costituito dalla decisione di liberalizzare o controllare l’attività edilizia oppure di conferire al permesso di costruire valore di programmazione o di controllo. Per tirare le somme del discorso, dunque, alla stregua del testo legislativo, non è chiaro, insomma, se con la locuzione “principi di riordino” si voglia fare riferimento ad una categoria più ristretta di quella dei principi di materia, e quindi, ad una categoria che è ammissibile alla stregua del riparto di competenze disegnato dal legislatore del 2001; oppure, al contrario, se tali principi amplino la categoria, ricomprendendovi anche tutte quelle norme generali che, in qualche misura, abbiano modificato il regime previgente. Possiamo pensare al concetto di Sportello unico per l’edilizia ai sensi dell’art. 5 del T.U (28). Secondo tale norma, le Amministrazioni comunali provvedono, anche mediante esercizio in forma associata, a costituire tale ufficio, cui è demandato il compito di curare tutti i rapporti fra il privato, l’Amministrazione e, ove occorra, le altre Amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all’intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso o di denuncia di inizio attività. La decisione sulla costituzione di tale ufficio potrebbe intendersi quale principio di riordino, ma non quale principio di materia, poiché ciò che è fondamentale è soltanto lo snellimento procedurale che è alla base (a fondamento) di tale ufficio: tale snellimento potrebbe essere attuato dal legislatore regionale anche attraverso altri moduli organizzativi. A parte la fluidità del discorso, poiché gli assunti teorici andrebbero verificati caso per caso, e uno dei casi più delicato potrebbe essere rappresentato dalle norme tecniche costruttive, previste nella II parte del T.U., ciò che si deve sottolineare è che in questo secondo caso, ovvero se per principi di riordino si intendesse un concetto più vasto, all’art. 2, comma 3, del T.U. non sarebbe consentito di incidere sulla potestà regionale, pena l’indubbia incostituzionalità della disposizione. E’ pur vero che la Corte sembra ritenere ascrivibile alla sfera dei principi fondamentali non quelle disposizioni che abbiano una tale valenza strutturale (in ragione della loro maggiore astrattezza o onnicomprensività), quanto in ragione della loro valenza sostanziale, pur essendo portatore di un adeguato grado di concretezza. La discussione è massima con riferimento alla necessaria previsione degli standards, in sede di disciplina urbanistica, in quanto è dubbio se la loro puntale quantificazione ad opera del d.m. del 1968 (29) sia elusivo o contrastante con la competenza regionale o sia applicativo della diversa competenza statale attinente, ad esempio, alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, alla stregua dell’art. 117, comma 2, lett. m). A controbilanciare tale impostazione, comunque, si pone l’ambito delle funzioni amministrative legate al governo del territorio. Infatti, con la nuova formulazione dell’art. 118 Cost. (30), riconoscendosi che “i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie”, per la prima volta si è stabilito che, in virtù del principio di sussidiarietà, i Comuni sono normalmente titolari delle funzioni di gestione amministrativa. Questo implica necessariamente che, in riferimento alla disciplina urbanistica ed edilizia, da sempre incentrata su funzioni amministrative, programmatorie, propulsive e di controllo comunali, sarà la Regione a dover articolare le funzioni suddette tra i vari Enti Locali in relazione al criterio della rilevanza territoriale, più o meno ampia, degli interessi coinvolti e sarà il Comune ad essere legittimato in prima battuta ad esercitare le competenze necessarie, salva la necessità di interventi sovracomunali. La competenza amministrativa comunale sarà massima, il che è ovvio, proprio nel campo dell’edilizia, dove l’interferenza con la disciplina ultracomunale, per ragioni logiche di tutta evidenza, non è ravvisabile. 5. LE ULTIME LEGGI REGIONALI IN MATERIA URBAISTICA ED EDILIZIA Tra le leggi regionali che sono state approvate sull’onda della Riforma costituzionale, merita attenzione la recente L.R. Lombardia n. 12 dell’11 marzo 2005 (31), con cui la Lombardia si è dotata di una nuova normativa fondamentale in materia urbanistica. Con tale legge, la Regione si è avvalsa appieno delle potenzialità derivanti dall’attribuzione del governo del territorio al legislatore regionale. A pochi mesi dalla sua entrata in vigore, peraltro, il Governo, a cura del Ministero degli affari regionali, con delibera del Consiglio dei Ministri del 13 maggio 2005, ha impugnato la Legge Regionale per una serie di motivi inerenti la definizione di indirizzi generali in merito alla prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, e la disciplina dell’installazione di impianti di comunicazione elettronica, che fuoriuscirebbero dal concetto di governo del territorio di cui abbiamo detto sopra. Inoltre, sono state impugnate tutte quelle norme che consentono la realizzazione privata diretta di attrezzature e servizi di interesse generale, ritenute contrastanti con la normativa comunitaria e statale inerente le modalità di affidamento degli appalti pubblici di lavori e servizi, specie per i lavori sopra la soglia comunitaria, benché il principio dell’eccezione urbanistica al sistema degli appalti pubblici fosse stato confermato dalla stessa legge statale. Di particolare interesse, in questa legge, è il nuovo Piano Regolatore, ribattezzato PGT, ovvero Piano di governo del territorio, di cui la legge configura come a struttura tripartita, articolata in un documento di piano (art. 8), a valenza ricognitiva e programmatoria, che detta le linee strategiche delle azioni comunali per tutto il territorio, e che costituisce parametro essenziale delle scelte operative soprattutto per gli ambiti di trasformazione; il piano dei servizi (art. 9), che riprende in netta continuità l’omonimo strumento introdotto dalla Legge Regionale n. 1/2001 (32); il Piano delle Regole (art. 10), infine, diretto esclusivamente alle zone del tessuto consolidato, intendendosi per tali quelle già edificate (e non necessitanti di trasformazione) e quelle non edificabili, perché agricole, o di riserva, oppure vincolate a qualsiasi titolo. Come si può notare, il documento di piano, insomma, prevede, ma non disciplina, mentre il piano dei servizi e il piano delle regole, invece, disciplinano, esclusivamente i settori a ciascuno rispettivamente attribuiti. Si evidenzia, quindi, l’atto contenente la disciplina delle aree di trasformazione: il regime conformativo di queste ultime, infatti, è escluso dal piano delle regole, che concerne solo il tessuto consolidato, cosý` come dal piano dei servizi, e non può essere direttamente posto dal documento di piano, che non può contenere previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli (art. 8, comma 3). La disciplina specifica, con effetti conformativi diretti, delle aree di trasformazione, intese quali aree di cui il documento di piano preveda l’utilizzazione edificatoria ex novo o tramite interventi di riqualificazione urbanistica, è dunque posta solo dai piani attuativi che, tuttavia, sono di esclusiva competenza della Giunta. Pertanto, l’attribuzione alla Giunta della competenza sui piani attuativi costituisce, insomma, uno dei profili di maggiore contrasto della legge, già rilevato dal TAR Lombardia (33). I piani attuativi, in questo nuovo sistema di pianificazione comunale assurgono da semplici strumenti di puntualizzazione, al livello di dettaglio, delle scelte e del regime urbanistico fissati dal piano regolatore, assurgono ad elementi costitutivi della strumentazione generale (34): “addirittura gli unici da cui derivi l’effetto conformativo delle proprietà. Tale impostazione risulterebbe, peraltro, accettabile, se fosse accompagnata da un corretto bilanciamento delle garanzie di partecipazione (istituzionale, sovracomunali e collettiva) alle opzioni elaborate (solo) con il piano attuativo. Non è, insomma, il deferimento ai piani attuativi di un contenuto integrante della pianificazione comunale a destare sconcerto, bensì l’asimmetria che si determina allorquando l’atto con cui tale contenuto viene, infine, determinato non è di competenza dello stesso organo, il Consiglio, cui spetta l’approvazione del piano generale” (35). La carenza di partecipazione nella redazione di tale documento alimenta uno squilibrio procedurale, derivante dalla totale assenza di una fase di confronto pubblico, preliminare all’adozione, come invece è prevista per le altre componenti del PGT, con dubbi di compatibilità della legge stessa rispetto al,principio fondamentale di partecipazione derivabile dalla l. urbanistica fondamentale del 1942 (36). Inoltre, la previsione della Legge lombarda presta il fianco ad altra critica, poiché, configurando il piano attuativo come quarto atto di pianificazione comunale, secondo l’art. 14 della legge cit., si esporrebbe ad una possibile censura d’incostituzionalità, giacché i criteri di riparto delle competenze tra Giunta e Consiglio Comunale, previsti dal T.U. enti locali (d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267), avendo il rango di principi fondamentali, cui la Regione deve uniformarsi, ostano all’introduzione di una normativa che rovescia il rapporto tra i due organi, benché soltanto nella materia urbanistica. L’art. 42, comma 2, lett. b) (37) del Testo Unico cit., infatti, devolve al Consiglio la competenza sui piani e programmi urbanistici e non può ritenersi compatibile con la devoluzione alla Giunta di piani attuativi che abbiano non contenuti di mera esecuzione del piano generale, ma valenza ed effetto integrativo del piano generale consigliare. La questione, pertanto, per quanto non rilevata dal governo, “si presta ad essere sollevata dai Tribunali amministrativi regionali avanti la Corte costituzionale, con ottime chances, ad avviso di chi scrive, di accoglimento. E’, quindi, preclara la necessità di una riscrittura sul punto dell’art. 14, che eviti alle amministrazioni di affidare le proprie attività di pianificazione attuativa a normative di incerta legittimità” (38). Come ha osservato la dottrina, dunque, la Legge Regionale Lombarda, appare originale e caratterizzata da significative novità di rottura rispetto all’assetto della legislazione urbanistica. A prescindere dalla nuova impostazione pianificatoria, incentrata sul nuovo PGT, salta agli occhi la disciplina specifica sugli strumenti di perequazione, compensazione,incentivazione, modellati in base ad esperienze straniere, specie statunitensi. In sintesi, lo strumento della incentivazione ha natura premiale, ed è concesso “a fronte di rilevanti benefici pubblici, aggiuntivi a quelli dovuti, ai fini dell’edilizia bioclimatica e del risparmio Energetico, in misura non superiore al 15 per cento della volumetria ammessa”. La perequazione (art. 11, comma 1), istituto più noto anche nell’esperienza giuridica del nostro Paese, è una modalità egualitaria di ripartizione delle capacità edificatorie da effettuarsi secondo lo schema dei comparti edificatori (39), ex art. 23 l. 1150/42 (40), indipendentemente dalla destinazione delle singole aree all’interno del piano attuativo. La compensazione, infine (art. 11, commi 3 e 4), riguarda il caso di attribuzione di capacità edificatorie ad aree destinate a standard e servizi, liberamente commerciabili per essere realizzate su altre aree edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo: è, quindi, una modalità di remunerazione indiretta delle aree gravate da vincolo preordinato all’esproprio, atteso che, come ha confermato una recente sentenza della Corte costituzionale (41), la reiterazione amministrativa di vincoli urbanistici di tipo espropriativo implicanti inedificabilità assume carattere patologico per la semplice assenza di previsione di indennizzo quando, anche se giustificata sul piano della programmazione, sia indefinita (magari attraverso rinnovi ripetuti) o quando il limite temporale sia indeterminato e quindi irragionevole (42). Nonostante ciò la Legge Lombarda presenta indiscutibili lati ancora oscuri che si rinvengono in prevalenza sul versante delle norme procedurali, prima di tutte quella, come si è detto, del riparto di competenze e dell’attribuzione dei ruoli tra Consiglio e Giunta e della carenza partecipatoria nella redazione del piano attuativo “conformativo”. 6. LA NUOVA LEGGE DI PRINCIPIO STATALE SUL GOVERNO DEL TERRITORIO Il recente testo unificato adottato dall’VIII Commissione della Camera in materia urbanistica compie meditate e innovative scelte di fondo sui livelli e sugli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, affermando una distinzione tra piano strategico e piano operativo che riecheggia la differenziazione voluta dal legislatore lombardo che pare averla prefigurata. Dal punto di vista costituzionale, l’intervento del legislatore nel configurare diversi livelli di pianificazione territoriale e diverse competenze pianificatorie trova la propria radice nel principio di distribuzione delle funzioni amministrative e, quindi nell’art. 118 Cost., già citato, che demanda alla legge l’attribuzione di funzioni amministrative a diversi soggetti istituzionali (diversi dai Comuni, ovviamente), sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, favorendo moduli di concertazione tra tutti i soggetti coinvolti. La proposta di legge stabilisce i principi fondamentali in materia di governo del territorio Tralasciando il grado di concretezza che tali principi possiedono (e quindi al di là della difficile delimitazione del campo di operatività della legge statale di principio), occorre osservare che l’art. 1 della proposta A.C. 153, elaborata dal testo unificato della Commissione (e al di là della proposta emendativa presentata in Commissione), tenta in primo luogo una definizione complessiva di Governo del territorio. Secondo il comma 2 dell’art. 1, il governo del territorio consiste nell’insieme delle attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi, nonché di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità in relazione a obiettivi di sviluppo del territorio. Di particolare importanza l’affermazione che il governo del territorio comprende altresì l’urbanistica, l’edilizia, i programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie. Come si nota, la legge recepisce quanto affermato dal Giudice costituzionale e lo arricchisce di contenuti tali da descrivere tutte le attività pubbliche che hanno, come punto di partenza, il territorio. Nella legge viene poi specificato il riparto di competenze Stato-Regione, senza ulteriori scossoni rispetto all’interpretazione comunemente seguita: la potestà legislativa in materia di governo del territorio spetta alle Regioni, ad esclusione degli aspetti direttamente incidenti sull’ordinamento civile e penale, sulla difesa, sulle Forze armate, sull’ordine pubblico, sulla sicurezza, sulla tutela dei beni culturali e del paesaggio, sulla tutela della concorrenza, nonché sulla garanzia di livelli uniformi di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. Con riferimento alla pianificazione urbanistica, viene quindi inserito quanto già anticipato dalla citata Legge della Regione Lombardia. L’art. 5 del testo unificato della Commissione, dedicato alla Pianificazione del territorio, stabilisce, inoltre che il Comune è l’ente preposto alla pianificazione urbanistica ed è il soggetto primario titolare delle funzioni di governo del territorio. Le Regioni, invece, sono preposte all’individuazione degli ambiti territoriali e dei contenuti della pianificazione del territorio, fissando regole di garanzia e di partecipazione degli enti territoriali ricompresi nell’ambito da pianificare, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile sul piano sociale, economico e ambientale. Le Regioni, inoltre, promuovono forme di cooperazione fra enti territoriali finalizzate alla loro pianificazione e alla programmazione e gestione integrate dei servizi. Il piano urbanistico resta lo strumento di disciplina complessiva del territorio comunale. Esso è tenuto soltanto a recepire le prescrizioni e i vincoli contenuti nei piani paesaggistici, nonché quelli imposti ai sensi delle normative statali in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio. La pianificazione urbanistica è attuata attraverso modalità strutturali e operative. Mentre il piano strutturale non ha efficacia conformativa della proprietà, gli atti di contenuto operativo, comunque denominati, disciplinano il regime dei suoli, ai sensi dell’articolo 42 della Costituzione. Il piano territoriale comunale, infatti, stabilisce le scelte strategiche di qualificazione e sviluppo del territorio comunale e ne tutela l’integrità fisica ed ambientale. Il piano territoriale considera la totalità del territorio comunale, indica le parti del territorio non suscettibili di trasformazione urbanistica. Il piano operativo, invece, individua gli interventi di trasformazione del territorio comunale da realizzare nell’arco temporale di cinque anni. Come detto, tale distinzione è stata pienamente realizzata dal legislatore lombardo: con che effetti e con quali ricadute sul sistema giuridico ed economico sarà soltanto il tempo e l’applicazione completa della disciplina legislativa a darci una risposta, fermo restando che gli indicati vizi di fondo relativi, in particolare, ai piano attuativo dovranno trovare presto una soluzione che non pare venire nemmeno dall’applicazione dei principio di fondo della citata legge statale allo studio.

NOTE

(1) Si tratta, come è ovvio, della Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (in Gazz. Uff., 24 ottobre, n. 248) - Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione. Per una panoramica dottrinale sul nuovo rapporto Stato-Regioni: P. Caretti, L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni 2001, 1223; M. Olivetti, Le funzioni legislative regionali, in T. Groppi-M. Olivetti, La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Torino 2001; P. Cavaleri, La nuova autonomia legislativa delle regioni, in Le modifiche al titolo V della parte II della Costituzione, in Foro it. 2001, 200; F. Pizzetti, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico “esploso”, in Le Regioni 2001, 1154; G. Falcon, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione, in Le Regioni 2001, 1250; C. Pinelli, I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e con l’ordinamento comunitario, in Le modifiche al titolo V, cit., 194; M. Luciani, Le nuove competenze delle Regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui principali nodi problematici della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, supplemento al fasc. 1 del 2002, 8; R. Bin, L’interesse nazionale dopo la riforma: continuità dei problemi, discontinuità della giurisprudenza costituzionale, in Le Regioni, 2001, 1218; S. Mangiameli, La riforma del regionalismo italiano, Torino 2002; L. Torchia, La potestà legislativa residuale delle Regioni, in Le Regioni 2002, 354; Per un’analisi delle materie, in particolare: A. D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost. 2003, 15; B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del titolo V, Torino 2002; P. Ciarlo, Funzione legislativa e anarcofederalismo, in S. Gambino (a cura di), Il “nuovo” ordinamento regionale. Competenze e diritti, Milano 2003; A. Anzon, I poteri delle regioni dopo la riforma costituzionale. Il nuovo regime e il modello originario a confronto, Torino 2002; G. Caia, Il problema del limite dell’interesse nazionale nel nuovo ordinamento, in www.federalismi.it. (2) Legge 5 giugno 2003, n. 131 (in Gazz. Uff., 10 giugno, n. 132) - Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Cfr., in dottrina, R. Dickmann, Osservazioni in tema di sussidiarietà e poteri sostitutivi dopo la legge cost. n. 3 del 2001 e la legislazione di attuazione, in Giur. cost. 2003, 485. (3) Tra gli ultimi contrasti sottoposti al vaglio della Consulta giova citare Corte costituzionale, 24 giugno 2005, n. 242; Corte costituzionale, 8 giugno 2005, n. 222; Corte costituzionale, 21 aprile 2005, n. 162; Corte costituzionale, 12 aprile 2005, n. 145; Corte costituzionale, 26 gennaio 2005, n. 34; Corte costituzionale, 26 gennaio 2005, n. 33; Corte costituzionale, 29 dicembre 2004, n. 423. (4) In tema di Testi Unici, cfr. F. Bertolini, Nota a Corte Costituzionale, 30.1.2002, n. 11, Corte Costituzionale e trasferimento della questione di legittimità fra valore ricognitivo e valore innovativo dei testi unici legislativi, in Giur. cost. 2002, 75; Per il dibattito in materia, si confrontino, al riguardo, per tutti, F. Mautino-R. Pagano, Testi unici , Milano 2000; M. Malo, Testo unico, in Digesto delle discipline pubblicistiche, vol. XV, Torino 1999, sub voce, 293; V. Angiolini, Testo unico, in Enc dir., XLIV, Milano 1992, 525; C. Rossano, I testi unici nell’esercizio della funzione amministrativa e di quella legislativa, in Rassegna di diritto pubblico, 1963, II, 63; V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, II, Padova 1978, 6 e ss. (5) Decreto del Presidente Della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (in Suppl. ordinario n. 239 alla Gazz. Uff., 20 ottobre, n. 245) - Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia: come è noto il termine di entrata in vigore del decreto era stato, da ultimo, prorogato al 30 giugno 2003, dall’art. 2, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185. Le disposizioni del capo quinto della parte seconda del decreto hanno, invece, effetto a decorrere dal 1° luglio 2005. La proroga non si applica agli edifici scolastici di ogni ordine e grado, ai sensi di quanto disposto dall’articolo 19-quater del D.L. 29 novembre 2004, n. 282. (6) Art. 117: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull’istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno; s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato. (7) Tesi sostenuta da alcuni autorevoli studiosi di diritto urbanistico, Stella Richter, Salvia e Teresi e Urbani - P. Stella Richter, Governo del territorio ed infrastrutture, Relazione al Convegno AIDU - Il governo del territorio (Pescara 29/30 novembre 2002); F. Salvia e F. Teresi, Diritto urbanistico, 7ª ed., Padova, 2002; P. Urbani, Il governo del territorio e luoghi di vita e di lavoro, Relazione al Convegno AIDU, cit.; P. Urbani, Urbanistica consensuale, Torino, 2000; S. Civitarese Matteucci, Governo del territorio e paesaggio, Relazione al Convengo AIDU. (8) Art. 80 – Urbanistica: “Le funzioni amministrative relative alla materia urbanistica concernono la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente”. (9) Decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (in Suppl. ordinario alla Gazz. Uff., 29 agosto, n. 234) - Attuazione della delega di cui all’art. 1 della l. 22 luglio 1975, n. 382. (10) Cfr. S. Amorosino, Il Governo del Territorio, tra Stato, Regioni ed Enti Locali, in Riv. giur. edilizia 2003, 77 e ss. (11) E. Ferrari 2002; Contieri 2000 e 2003; Karrer 2003. (12) Ma M. S. Giannini insegnava che in Parlamento, salvo eccezioni, “sanno di diritto quanto un abitante delle Isole Papua ne sa di filologia romanza”. (13) Corte costituzionale 1° ottobre 2003, n. 303 e Corte costituzionale 19 dicembre 2003, n. 362. (14) Cioè la subordinazione delle trasformazioni più rilevanti a provvedimento e l’imposizione di standard minimi generali di dotazioni infrastrutturali. (15) Che Portaluri qualifica come incorporazionista: P.L. Portaluri, La civiltà della conversazione nel governo del territorio, Comunicazione al Convegno AIDU, 2003. (16) Così S. Amorosino, Il Governo del Territorio, tra Stato, Regioni ed Enti Locali, cit. (17) In particolare con gli artt. 3, 14 e 27. (18) Agli artt. 32 e 51. (19) Corte costituzionale, 28 giugno 2004, n. 196, in Giur. cost. 2004, f. 3; Foro amm. CdS 2004, 1578 e Riv. giur. edilizia 2004, I, 1137. (20) V. nota 13. (21) Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione sulle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, modificato dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, Disposizioni in materia di giustizia amministrativa. (22) Cfr. sentenza n. 303 del 2003. (23) CdS, sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4466, in Foro amm. CdS 2004, 1712 e Vita not. 2004, 914. (24) Cfr., fra le recenti, anche CdS, sez. IV, 21.6.2001, n. 3341 in Foro amm. 2001, f. 6; CdS, sez. IV, 25 maggio 1998, n. 869 in Foro amm. 1998, 1379, Cons. Stato 1998, I, 795 e Riv. giur. edilizia 1998, I, 1382; CdS, sez. IV, 1° giugno 1993 n. 581, in Foro it. 1994, III, 35. (25) Ex multis, CdS, sez. V, 1° dicembre 2003, n. 7820 in Vita not. 2003, 1401. (26) Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (in Suppl. ordinario n. 162/L, alla Gazz. Uff. n. 227, del 28 settembre) - Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. (27) Cfr. nota 2. (28) L’art. 5, dedicato allo Sportello unico per l’edilizia stabilisce che: “Le amministrazioni comunali, nell'ambito della propria autonomia organizzativa, provvedono, anche mediante esercizio in forma associata delle strutture ai sensi del capo V, Titolo II del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ovvero accorpamento, disarticolazione, soppressione di uffici o organi già esistenti, a costituire un ufficio denominato sportello unico per l'edilizia, che cura tutti i rapporti fra il privato, l'amministrazione e, ove occorra, le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all'intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso o di denuncia di inizio attività. Tale ufficio provvede in particolare: a) alla ricezione delle denunce di inizio attività e delle domande per il rilascio di permessi di costruire e di ogni altro atto di assenso comunque denominato in materia di attività edilizia, ivi compreso il certificato di agibilità, nonché dei progetti approvati dalla Soprintendenza ai sensi e per gli effetti degli articoli 36, 38 e 46 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490; b) a fornire informazioni sulle materie di cui al punto a), anche mediante predisposizione di un archivio informatico contenente i necessari elementi normativi, che consenta a chi vi abbia interesse l’accesso gratuito, anche in via telematica, alle informazioni sugli adempimenti necessari per lo svolgimento delle procedure previste dal presente regolamento, all’elenco delle domande presentate, allo stato del loro iter procedurale, nonché a tutte le possibili informazioni utili disponibili; d) all’adozione, nelle medesime materie, dei provvedimenti in tema di accesso ai documenti amministrativi in favore di chiunque vi abbia interesse ai sensi dell’articolo 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché delle norme comunali di attuazione; e) al rilascio dei permessi di costruire, dei certificati di agibilità, nonché delle certificazioni attestanti le prescrizioni normative e le determinazioni provvedimentali a carattere urbanistico, paesaggisticoambientale, edilizio e di qualsiasi altro tipo comunque rilevanti ai fini degli interventi di trasformazione edilizia del territorio; f) alla cura dei rapporti tra l’amministrazione comunale, il privato e le altre amministrazioni chiamate a pronunciarsi in ordine all’intervento edilizio oggetto dell’istanza o denuncia, con particolare riferimento agli adempimenti connessi all'applicazione della parte seconda del testo unico. Ai fini del rilascio del permesso di costruire o del certificato di agibilità, l’ufficio di cui al comma 1 acquisisce direttamente, ove questi non siano stati già allegati dal richiedente: a) il parere dell’A.S.L. nel caso in cui non possa essere sostituito da una autocertificazione ai sensi dell’articolo 20, comma 1; b) il parere dei vigili del fuoco, ove necessario, in ordine al rispetto della normativa antincendio. L’ufficio cura altresì gli incombenti necessari ai fini dell'acquisizione, anche mediante conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241, degli atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell'intervento edilizio. Nel novero di detti assensi rientrano, in particolare: a) le autorizzazioni e certificazioni del competente ufficio tecnico della regione, per le costruzioni in zone sismiche di cui agli articoli 61, 94 e 62; b) l’assenso dell'amministrazione militare per le costruzioni nelle zone di salvaguardia contigue ad opere di difesa dello Stato o a stabilimenti militari, di cui all’articolo 16 della legge 24 dicembre 1976, n. 898; c) l’autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale in caso di costruzione, spostamento e modifica di edifici nelle zone di salvaguardia in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 19 del decreto legislativo 8 novembre 1990, n. 374; d) l’autorizzazione dell’autorità competente per le costruzioni su terreni confinanti con il demanio marittimo, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 55 del codice della navigazione; e) gli atti di assenso, comunque denominati, previsti per gli interventi edilizi su immobili vincolati ai sensi degli articoli 21, 23, 24, e 151 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, fermo restando che, in caso di dissenso manifestato dall’amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali, si procede ai sensi dell’articolo 25 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490; f) il parere vincolante della Commissione per la salvaguardia di Venezia, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 6 della legge 16 aprile 1973, n. 171, e successive modificazioni, salvi i casi in cui vi sia stato l’adeguamento al piano comprensoriale previsto dall'articolo 5 della stessa legge, per l'attività edilizia nella laguna veneta, nonché nel territorio dei centri storici di Chioggia e di Sottomarina e nelle isole di Pellestrina, Lido e Sant’Erasmo; g) il parere dell'autorità competente in tema di assetti e vincoli idrogeologici; h) gli assensi in materia di servitù viarie, ferroviarie, portuali ed aeroportuali; i) il nulla-osta dell’autorità competente ai sensi dell’articolo 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, in tema di aree naturali protette. (29) Decreto ministeriale 2 aprile 1968, (in Gazz. Uff., 16 aprile, n. 97) - Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765. (30) Art. 118: Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. (31) Legge Regionale Lombardia, 11 marzo 2005, n. 12 (in B.U.R. 16 marzo 2005, n. 11) - Legge per il governo del territorio. (32) Legge Regionale Lombardia 15 gennaio 2001, n. 1 (in B.U.R. 19 gennaio 2001, n. 3) - Disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso di immobili e norme per la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico. Legge abrogata dall’articolo 104 della L.R. n. 12 del 2005. (33) TAR Lombardia, Milano, sez. II, ordinanza n. 1600 del 28 giugno 2005. (34) M. L. D’Ettorre, Leggi regionali. Luci ed ombre nella riforma urbanistica in Lombardia - Legge Regionale Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, in Urb. e appalti 2005, f. 10. (35) Id. (36) Legge 17 agosto 1942, n. 1150 (in Gazz. Uff., 16 ottobre, n. 244) - Legge urbanistica. (37) Art. 42 - Attribuzioni dei consigli: “Il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali: a) statuti dell’ente e delle aziende speciali, regolamenti salva l’ipotesi di cui all'art. 48, comma 3, criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi; b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie; c) convenzioni tra i comuni e quelle tra i comuni e provincia, costituzione e modificazione di forme associative; d) istituzione, compiti e norme sul funzionamento degli organismi di decentramento e di partecipazione; e) organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione; f) istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi; g) indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza; h) contrazione di mutui e aperture di credito non previste espressamente in atti fondamentali del consiglio ed emissioni di prestiti obbligazionari; i) spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo; l) acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari; m) definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni, nonché nomina dei rappresentanti del consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge. 3. Il consiglio, nei modi disciplinati dallo statuto, partecipa altresì alla definizione, all'adeguamento e alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del sindaco o del presidente della provincia e dei singoli assessori. 4. Le deliberazioni in ordine agli argomenti di cui al presente articolo non possono essere adottate in via d'urgenza da altri organi del comune o della provincia, salvo quelle attinenti alle variazioni di bilancio adottate dalla giunta da sottoporre a ratifica del consiglio nei sessanta giorni successivi, a pena di decadenza. (38) M. L. D’Ettorre, cit. (39) Per la giurisprudenza amministrativa, il comparto edificatorio ai sensi dell’art. 23 della l. 17 agosto 1942 n. 1150, è uno strumento urbanistico di terzo livello, che presuppone la già intervenuta approvazione degli strumenti urbanistici attuativi, anche ai fini della realizzabilità degli interventi da esso previsti - T.A.R. Abruzzo L'Aquila, 11 febbraio 2005, n. 76, in Foro amm. TAR 2005, 446. (40) Art. 23 - Comparti edificatori: “[Indipendentemente dalla facoltà prevista dall’articolo precedente il Comune può procedere, in sede di approvazione del piano regolatore particolareggiato o successivamente nei modi che saranno stabiliti nel regolamento ma sempre entro il termine di durata del piano stesso, alla formazione di comparti costituenti unità fabbricabili, comprendendo aree inedificate e costruzioni da trasformare secondo speciali prescrizioni. Formato il comparto, il sindaco deve invitare i proprietari a dichiarare entro un termine fissato nell’atto di notifica se intendano procedere da soli, se proprietari dell'intero comparto, o riuniti in consorzio alla edificazione dell’area e alle trasformazioni degli immobili in esso compresi secondo le dette prescrizioni. A costituire il consorzio basterà il concorso dei proprietari rappresentanti, in base all’imponibile catastale, i tre quarti del valore dell’intero comparto. I consorzi così costituiti conseguiranno la piena disponibilità del comparto mediante la espropriazione delle aree e costruzioni dei proprietari non aderenti. Quando sia decorso inutilmente il termine stabilito nell’atto di notifica il Comune procederà all’espropriazione del comparto. Per l’assegnazione di esso, con l’obbligo di provvedere ai lavori di edificazione o di trasformazione a norma del piano particolareggiato, il Comune indirà una gara fra i proprietari espropriati sulla base di un prezzo corrispondente alla indennità di espropriazione aumentata da una somma corrispondente all’aumento di valore derivante dall’approvazione del piano regolatore. In caso di diserzione della gara, il Comune potrà procedere all'assegnazione mediante gara aperta a tutti od anche, previa la prescritta autorizzazione, mediante vendita a trattativa privata, a prezzo non inferiore a quello posto a base della gara fra i proprietari espropriati.]. L’articolo è stato abrogato dall’art. 58, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, limitatamente alle norme riguardanti l’espropriazione, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell’art. 2, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185. (41) Corte costituzionale 20 maggio 1999, n. 179. (42) Afferma la Corte che “fermo che l’obbligo di indennizzo opera soltanto una volta trascorso il tollerabile primo periodo di “franchigia” fissato dalla legge; pertanto, il combinato disposto dagli art. 7 (n. 2, 3 e 4) e 40 l. 17 agosto 1942, n. 1150 e dell’art. 2, comma 1, l. 19 novembre 1968, n. 1187, pur non contrastando con gli art. 9, 32 e 97 cost., viola l’art. 42 cost., nella parte in cui consente all’amministrazione di reiterare i predetti vincoli urbanistici scaduti senza la previsione di un indennizzo secondo modalità legislativamente previste.