Pres. Perelli – Est. Vinciguerra
Ferrantino (Avv. Titomanlio) c/ Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (Avv. dello Stato)

sulla necessità della motivazione nelle valutazioni delle prove nei pubblici concorsi

Concorsi pubblici – Prove – Voto numerico – Motivazione – Necessità

La discrezionalità del potere esercitabile dall’Amministrazione , per quanto ampia, non può essere esente da verifiche della logicità e della razionalità dei criteri di valutazione seguiti in sede di scrutinio, volte al controllo della omogeneità dei modelli di giudizio per tutti i candidati.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 10643 del 2008, proposto da:

Ferrantino Evaristo, rappresentato e difeso dagli avv. Raffaele Titomanlio, Giuseppe Vetrano, Felice Ferrantino, con domicilio eletto presso Raffaele Titomanlio in Roma, via Terenzio, 7;

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Rigoli Mario, non costituito in giudizio;

l’annullamento del decreto del Capo del Corpo Forestale dello Stato 17.11.2008 n. 164, con il quale è stata approvata la graduatoria del personale ammesso a frequentare il corso di formazione dirigenziale per l’accesso alla qualifica di primo dirigente;

il risarcimento dei danni;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2009 il dott. Antonio Vinciguerra e uditi gli avv.ti Raffaele Titomanlio e Vetrano Giuseppe per il ricorrente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con il provvedimento impugnato è stata definita la graduatoria del personale del Corpo Forestale dello Stato ammesso al corso di formazione dirigenziale indetto ai sensi dell’art. 8, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 3.4.2001 n. 155, per l’accesso a posti di primo dirigente, come individuati disponibili alla data del 31.12.2005.

Il ricorrente è tra i candidati non ammessi al corso, perché collocati in posizione non utile nella graduatoria.

Con l’impugnativa contesta sostanzialmente la carenza di motivazione e di istruttoria in ordine all’attribuzione del punteggio attitudinale. Chiede, altresì, il risarcimento dei danni.

Con decreto del Presidente di questa Sezione il ricorrente è stato autorizzato, su sua richiesta, a notificare il ricorso per pubblici proclami a tutti i candidati inseriti nella graduatoria. La prova dell’avvenuta notifica è stata depositata agli atti del giudizio.

L’Amministrazione chiamata in causa ha presentato una relazione a cura del Comandante del Corpo Forestale, in cui è affermata la legittimità del procedimento seguito per la valutazione dei candidati, rilevandosi che nei giudizi di merito comparativo l’Autorità amministrativa giudicante gode di ampia discrezionalità, ben potendo i coefficienti numerici da essa attribuiti concretare adeguata ed esauriente motivazione del percorso logico seguito. Agli aspiranti, precisa la suddetta relazione, è stata valutata l’attitudine alle funzioni superiori tenendosi conto non soltanto dei parametri di riferimento indicati dal bando di selezione (per i quali non sono previsti sottopunteggi), ma altresì, come prescritto, della personalità dei candidati e dei loro precedenti di carriera.

Con atto di motivi aggiunti, a seguito della presa di conoscenza dei verbali di scrutinio, il ricorrente lamenta che per l’incarico di responsabile del Settore Tecnico Amministrativo Provinciale Foreste di Avellino, da lui svolto tra giugno 1992 e marzo 2002 su conferimento della Regione Campania, gli è stato riconosciuto un punteggio (p. 0,05) inferiore al minimo prestabilito dal Consiglio di Amministrazione.

Sul punto la difesa dell’Amministrazione controdeduce rilevando che il punteggio massimo per ciascun incarico conferito ai candidati è stato fissato in p. 0,40 nella seduta del 15.5.2007 dell’organo consiliare, mentre non è stato fissato un punteggio minimo (invece definendosi nel massimo di p. 5,00 il punteggio riconoscibile a ciascun candidato per il complesso degli incarichi espletati). Inoltre dalla documentazione prodotta dal ricorrente ai fini della valutazione comparativa non risulta la durata dell’incarico di cui egli lamenta l’inadeguata valutazione.

In memoria conclusiva parte ricorrente pone in evidenza un comportamento non trasparente degli uffici e degli organi preposti al procedimento, giacché, mentre da un lato sono stati frapposti ostacoli alle sue richieste di accesso agli atti, dall’altro il Capo del Corpo Forestale ha approvato la graduatoria degli aspiranti al corso di formazione dirigenziale solo il 17.11.2008, a ridosso della data d’inizio del corso, fissata per il 26 novembre successivo, lasciando quindi soltanto un margine temporale esiguo per un’adeguata verifica della correttezza della procedura.

Altre anomalie risiedono nella singolare coincidenza tra i candidati cui è stato attribuito il massimo punteggio per il criterio attitudinale e il numero dei posti vacanti disponibili, nonché nella massificazione del punteggio per il predetto criterio riguardo ai candidati non ammessi al corso di formazione, a ciascuno dei quali sono stati attribuiti indistintamente 17 punti. Appare improbabile, argomenta la difesa del ricorrente, che i candidati ammessi al corso siano tutti indistintamente meritevoli del massimo punteggio e gli altri di un punteggio unico, inferiore a quello riconosciuto ai candidati ammessi, anche se di questi ultimi alcuni sono privi di esperienza di comando e hanno minore anzianità di servizio degli altri.

Le suddette osservazioni integrano le censure di sviamento e di disparità di trattamento, espresse nell’atto introduttivo.

Quanto all’incarico di responsabile del Settore Tecnico Amministrativo Provinciale Foreste di Avellino, il ricorrente nega di non averne precisato la durata nella nota dichiarativa trasmessa per la valutazione.

Il ricorso è passato in decisione all’udienza del 3.7.2009.

DIRITTO

La selezione in argomento è stata indetta per la copertura di sessantotto posti di primo dirigente nel Corpo Forestale dello Stato e ha preso in esame gli elementi di giudizio definiti dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 15.5.2007 per lo scrutinio di merito comparativo nei termini di cui all’art. 8, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 3.4.2001 n. 155 (riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente del Corpo Forestale dello Stato, a norma dell’art. 3, comma 1, della L. 31.3.2000 n. 78). Sono stati presi in considerazione i posti disponibili al 31.12.2005.

In particolare, per la valutazione dell’attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica superiore (categoria VIII), per la quale può essere attribuito un massimo di punti 20, il Consiglio di Amministrazione ha stabilito che deve tenersi conto oltre che della media dei punteggi attribuiti per la corrispondente voce nei rapporti informativi, della personalità del funzionario quale risulta dai precedenti di tutto il corso della carriera e da tutti gli elementi rilevabili dal fascicolo personale.

Nello specifico è stabilito che occorre tener presenti i seguenti parametri.

“Funzioni svolte: viene valutato il livello qualitativo delle funzioni svolte con riguardo alla rilevanza dell’Ufficio e della sede, al grado della responsabilità assunta e al tipo di lavori svolti, nella misura in cui essi rivelino un particolare grado di preparazione e di competenza professionale.

Sedi: vengono prese in considerazione le sedi di servizio sotto l’aspetto degli incarichi ivi rivestiti, della permanenza in esse e delle loro dimensioni.

Organizzazione e gestione del personale: viene espresso un giudizio sul complesso delle capacità organizzative e gestionali dimostrate nel concreto espletamento degli incarichi.

Capacità relazionali: viene dato rilievo all’immagine offerta dal funzionario sia nell’ambito dell’Amministrazione che negli ambienti esterni, anche con riferimento alle capacità relazionali evidenziate.

Personalità: viene espresso un giudizio sulla completa personalità dello scrutinando tenendo altresì conto della disponibilità manifestata verso le esigenze di servizio, in particolare sotto il profilo della mobilità, quale risulta da tutte le sedi di servizio e dagli incarichi ricoperti”.

Il Consiglio di Amministrazione, dunque, non solo ha elaborato precisi e definiti parametri di valutazione, ma altresì per ognuno di essi ha indicato le linee di esame.

In sede di scrutinio, tuttavia, il Consiglio non ha dato conto nell’assegnazione del punteggio del percorso valutativo seguito, giacché i coefficienti riconosciuti – nella sostanza soltanto due: punti 20, il massimo, per sessantanove candidati e punti 17 per gli altri – sono accompagnati soltanto da espressioni di mero richiamo ai parametri di giudizio, che si traducono in circonlocuzioni tautologiche dalle quali è impossibile evincere i presupposti razionali della valutazione finale e della sua insolita massificazione.

Per i candidati, la maggioranza, ai quali sono stati riconosciuti diciassette punti è stato definito il seguente preambolo standard: “visti gli atti al fascicolo personale dello scrutinando attestanti i titoli di servizio di cui ai criteri di massima ed effettuata la dovuta comparazione con i titoli di servizio posseduti dagli altri scrutinandi; considerata la personalità del funzionario quale risulta dai precedenti di carriera e da tutti gli elementi del fascicolo personale; valutato il servizio prestato dall’interessato e comparandolo con quello degli altri scrutinandi; il Consiglio ritiene lo scrutinato idoneo ad assumere le funzioni della qualifica superiore ed attribuisce il seguente punteggio…”.

Per i candidati ai quali è stato attribuito il massimo punteggio (p. 20), che ha loro consentito di collocarsi nella graduatoria in posizione utile per essere ammessi al corso di formazione dirigenziale, il preambolo diventa: “visti gli atti al fascicolo personale dello scrutinando attestanti i titoli di servizio d cui ai criteri di massima ed effettuata la dovuta comparazione con i titoli di servizio posseduti dagli altri scrutinandi; considerata la personalità del funzionario quale risulta dai precedenti di carriera e da tutti gli elementi del fascicolo personale; considerata la preparazione culturale e professionale; considerato l’alto rendimento nel ricoprire gli incarichi affidati, con particolare riferimento a quelli di vertice a livello territoriale; il Consiglio ritiene lo scrutinato idoneo ad assumere le funzioni della qualifica superiore ed attribuisce il seguente punteggio…”.

Non appare ombra di motivazione che dia atto dell’esame effettivo, concreto, dei fascicoli personali dei singoli candidati (per ciascuno dei quali non può che prospettarsi una situazione personale e di carriera diversa), né si possono evincere gli elementi su cui sono fondate le asserite comparazioni.

La motivazione degli atti amministrativi è un consolidato onere legale all’attività degli uffici pubblici, che trae origine dai principi costituzionali d’imparzialità e di conseguente trasparenza dell’azione dei pubblici poteri. Essa è maggiormente sentita, e necessaria, nelle attività di valutazione individuale svolte su formule comparative, a dar conto del loro effettivo e compiuto svolgimento.

La discrezionalità del potere esercitabile, per quanto ampia, non può essere esente da verifiche della logicità e della razionalità dei criteri di valutazione seguiti in sede di scrutinio (Cons.St., IV, 4.7.2008 n. 3338; T.A.R. Lazio, I, 9.6.2008 n. 5636), volte al controllo della omogeneità dei modelli di giudizio per tutti i candidati (Cons.St., IV, 11.4.2007 n. 1614).

È perciò evidente che l’espressione dei coefficienti numerici non sempre può essere utile da sola a garantire la possibilità delle suddette verifiche nei giudizi di merito comparativo per i quali l’Amministrazione stessa ha prestabilito specifici e dettagliati indirizzi di percorso che, di conseguenza, ha l’onere di dimostrare di aver seguito.

Tale dimostrazione, peraltro, ben potrebbe risultare di palese evidenza dal giudizio finale, ancorché non compiutamente descrittivo, qualora da esso traspaia l’immediata coerenza con i parametri di valutazione e i profili individuali dei candidati come possono evincersi dai fascicoli personali. Invece come condotta in fattispecie la valutazione dei profili attitudinali degli aspiranti al corso di formazione dirigenziale appare illogica e incoerente nel definire due soli punteggi, nonostante le differenze tra i percorsi di carriera, le capacità relazionali e le personalità dei candidati, creando in tal modo due grandi categorie di scrutinati: gli ammessi al corso di formazione dirigenziale, cui è attribuito il massimo punteggio previsto per i suddetti profili, e gli idonei esclusi, cui sono stati riconosciuti tre punti in meno.

Ulteriore elemento d’incoerenza risiede nell’aver considerato, attribuendo il massimo punteggio per il profilo attitudinale, “l’alto rendimento nel ricoprire gli incarichi affidati, con particolare riferimento a quelli di vertice a livello territoriale“ per funzionari che non hanno rivestito incarichi particolari nel periodo di valutazione; mentre appare illogica l’attribuzione di punteggio inferiore a candidati con maggiore anzianità e numerosi incarichi affidati e svolti (addirittura il quarto e il quinto del ruolo organico sono stati classificati in fondo all’impugnata graduatoria in conseguenza del basso punteggio loro attribuito per l’attitudine a ricoprire le funzioni superiori).

Parte ricorrente ha smentito l’affermazione della difesa dell’Amministrazione secondo la quale alcuni degli incarichi che gli erano stati conferiti non sono stati valutati per il profilo attitudinale giacché egli aveva omesso di dichiararne la durata. Comunque questa non è una ragione sufficiente ad ometterne la valutazione, poiché l’Amministrazione aveva il dovere di prendere in considerazione tutti gli elementi integrativi delle dichiarazioni dei candidati in merito agli incarichi istituzionali svolti, potendoli trarre dagli atti in suo possesso o in possesso di altro ente pubblico (art. 18, commi 2 e 3, della L. 7.8.1990 n. 241).

Sussistono, pertanto, i denunciati vizi di difetto della motivazione, disparità di trattamento ed eccesso di potere (quest’ultimo deducibile altresì dal comportamento ostruzionistico degli uffici e degli organi competenti, nel ritardare l’accesso agli atti del procedimento, richiesto dal ricorrente, e nell’approvazione della graduatoria pochi giorni prima dell’indizione del corso di formazione, ad ostacolare le verifiche di legittimità e l’utilità dell’azione giudiziaria).

Il ricorso deve perciò essere accolto nei termini dell’annullamento della graduatoria nella parte in contestazione. Non sono, invece, riscontrabili elementi certi e definiti di danno, anche considerando che il ricorrente è stato ammesso alla frequenza del corso di formazione dirigenziale con provvedimento cautelare adottato da questa Sezione.

Le spese del giudizio sono accollate all’Amministrazione, nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Seconda Ter, accoglie il ricorso in epigrafe nei termini di cui a parte motiva e, per l’effetto, annulla nei predetti termini il provvedimento impugnato.

Condanna l’Amministrazione resistente a corrispondere al ricorrente la somma di €. 4.000,00 (quattromila/00) per le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Michele Perrelli, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere, Estensore

Maria Cristina Quiligotti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/10/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Sentenza – 16/10/2009 n.9984 proviene da Giustamm.

Pres. Pugliese – Est. Polidori
G.Ciotte (Avv. M. Costagliola) c/ Comune di Dragoni (Avv. E. Di Tommaso)

sul  principio del raggiungimento dello scopo dell’azione amministrativa, introdotto nel processo amministrativo dall’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 e sui limiti alla ammissibilità di una motivazione postuma in giudizio

Atti amministrativi – Annullabilità e annullamento – Principio del raggiungimento dello scopo – Art. 21 octies, comma 2°, l. n. 241/1990 – Interpretazione – Applicabilità al vizio di difetto di motivazione – Limiti – Ammissibilità di una integrazione giudiziale postuma della motivazione – Limiti

Premesso che la diversa portata delle due previsioni dall’art. 21 octies, comma 2, l. 241/1990 dipende dal fatto che la prima previsione è destinata a trovare applicazione in caso di attività vincolata, mentre la seconda parte si riferisce (seppure implicitamente) all’attività discrezionale, tale norma consente al giudice, nel primo caso, di verificare la corrispondenza del contenuto dispositivo del provvedimento finale al contenuto prescritto dalla legge, prescindendo da una verifica degli effetti delle eventuali violazioni di carattere procedimentale e formale sul contenuto dispositivo del provvedimento mentre, laddove sussista discrezionalità amministrativa, si deve escludere in radice che possa emergere in modo palese il raggiungimento dello scopo dell’azione amministrativa, proprio perché le violazioni di carattere procedimentale e formale sono presumibilmente destinate ad incidere sul contenuto dispositivo del provvedimento finale. Ne segue che, in caso di provvedimenti vincolati, il tradizionale principio del divieto di motivazione postuma (già scalfito dall’affermazione della responsabilità della pubblica Amministrazione per lesione di interessi legittimi e dalla codificazione dell’istituto dei motivi aggiunti) deve considerarsi definitivamente superato alla luce dell’art. 21 octies, comma 2, dovendosi ritenere che, attraverso l’introduzione della regola del raggiungimento dello scopo, si sia realizzata una trasformazione del processo amministrativo da giudizio sull’atto a giudizio sul rapporto, sicché l’Amministrazione intimata può oggi rappresentare in corso di giudizio ogni elemento utile per evidenziare la palese infondatezza della pretesa del ricorrente (fattispecie in cui è stato affermato che un provvedimento di diniego di permesso di costruire, ancorché affetto da carenza di motivazione, non dovesse essere annullato, avendo potuto il giudice amministrativo, a seguito dell’esame dei motivi di ricorso, grazie ad una integrazione postuma della motivazione del diniego autonomamente effettuata da parte dell’Amministrazione intimata, ed a seguito dell’esame di risultanze istruttorie disposte d’ufficio, che fosse stato comunque raggiunto lo scopo dell’azione amministrativa)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Sede Napoli, Sezione quarta

con l’intervento dei signori Magistrati:
Eduardo Pugliese – Presidente

Rosa Perna – Referendario

Carlo Polidori – Referendario-Estensore

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 4745/2005, proposto da

CIOTTE Giovanni, rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Costagliola, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, viale A. Gramsci n. 19;

CONTRO

il Comune di Dragoni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Elena Di Tommaso, con la quale è elettivamente domiciliato in Napoli, viale A. Gramsci n. 18;

PER L’ANNULLAMENTO

della nota n. 3105 del 18 maggio 2005, a firma del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Dragoni con la quale il ricorrente è venuto a conoscenza del parere negativo espresso dalla Commissione edilizia comunale sulla richiesta di permesso di costruire relativa ai lavori eseguiti sul fabbricato ubicato in via Roma, Frazione San Marco, nonché di ogni altro atto preordinato connesso e conseguente, ivi compreso il parere negativo della Commissione edilizia comunale di cui al verbale n. 67 del 24 marzo 2003;

Visto il ricorso per motivi aggiunti proposto da CIOTTE Giovanni, rappresentato difeso e domiciliato come sopra, avverso il Comune di Dragoni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato difeso e domiciliato come sopra, per l’annullamento della relazione istruttoria n. 23000/2006 del 26 aprile 2006, a firma del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni, nonché di ogni altro atto preordinato connesso e conseguente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Dragoni;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore il Referendario Carlo Polidori;
Udite alla pubblica udienza dell’8 novembre 2006 le parti presenti come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

1. Con atto ritualmente notificato in data 14 giugno 2005 e depositato in data 27 giugno 2005, il ricorrente ha impugnato la nota n. 3105 del 18 maggio 2005, a firma del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Dragoni, con la quale gli è stato comunicato il parere negativo espresso dalla Commissione edilizia comunale, nella seduta del 24 marzo 2005, in relazione alla richiesta di permesso di costruire in sanatoria presentata dal ricorrente per i lavori eseguiti sul fabbricato ubicato in via Roma, Frazione San Marco (lavori già oggetto di un ordine di ripristino dello stato dei luoghi, adottato con l’ordinanza n. 27 del 10 dicembre 2004).

Secondo la motivazione del provvedimento impugnato le opere non sono sanabili “in quanto trattasi di ricostruzione realizzata all’interno della perimetrazione urbana definita ai sensi della legge Regionale n. 17/1982, approvata con deliberazione della Giunta Provinciale n. 3383 del 7.10.1982 ed in Zona A del PRG adottato con delibera del Commissario ad acta n. 4 del 20.9.1996, chiarita con atto commissariale n. 5 del 19.11.1996, reso esecutivo il 9.12.1998”.
Di tale atto viene chiesto l’annullamento per i seguenti motivi.
I) Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, comma 1, lett. d, 34, comma 2 e 36, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, come modificati ed integrati dal D.Lgs. n. 301/2002. Il ricorrente contesta che le opere oggetto della richiesta di sanatoria siano da qualificare come un intervento di ricostruzione. Infatti la nozione di ristrutturazione edilizia risultante dall’articolo 3, comma 1, lett. d, del DPR n. 380/2001, come modificato dal D.Lgs. n. 301/2002 comprende anche la demolizione e successiva ricostruzione del preesistente fabbricato con l’unico limite che la riedificazione assicuri la piena conformità di sagoma, volume e superficie tra il vecchio ed il nuovo manufatto. Ne consegue che le opere in questione devono essere correttamente qualificate come un intervento di ristrutturazione edilizia perché, pur essendo difformi dalla DIA presentata in data 24 aprile 2003, sono consistite nella demolizione e successiva ricostruzione di un preesistente fabbricato.

II) Violazione e falsa applicazione degli articoli 2, lett. b, della legge regionale n. 19/2001 e dell’art. 4, lett. a, della legge regionale n. 17/1982, nonché violazione della circolare del Ministero delle infrastrutture n. 4174 del 7 agosto 2003. Il ricorrente premette che le opere in questione non hanno comportato un aumento della superficie e della volumetria del manufatto preesistente, ma anzi una diminuzione delle stesse perché la superficie coperta è passata da 171,58 mq a 141,92 mq a, mentre la volumetria è passata da 645,05 mc a 533,27 mc. Pertanto il diniego di sanatoria non fondarsi sulla circostanza che la ristrutturazione edilizia sia stata realizzata all’interno della perimetrazione urbana definita ai sensi della legge Regionale n. 17/1982, perché l’art. 4, lett. a, della legge regionale n. 17/1982 esonera dai limiti di edificabilità previsti proprio le opere di ristrutturazione che non comportino aumenti delle volumetrie e delle superfici utili preesistenti.

Né tantomeno può invocarsi la circostanza che il manufatto ricada in Zona A del PRG adottato con delibera del Commissario ad acta n. 4 del 20.9.1996, perché la circolare del Ministero delle infrastrutture n. 4174 del 7 agosto 2003 ha chiarito che la nozione di ristrutturazione edilizia risultante dall’articolo 3, comma 1, lett. d, del DPR n. 380/2001, e applicabile al caso in esame, prevale sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi.
Infine il ricorrente si duole del fatto che la motivazione del diniego di sanatoria non trovi alcun riscontro in quella del precedente ordine di demolizione n. 27 del 10 dicembre 2004, con il quale non è stata contesta la praticabilità dell’intervento di ristrutturazione edilizia, bensì una discordanza tra le opere realizzate e quelle oggetto della DIA presentata dallo stesso ricorrente in data 24 aprile 2003.
III) Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, comma 3, del DPR n. 380/2001, e dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Un ulteriore profilo di illegittimità del provvedimento impugnato discende dal fatto che, non essendo applicabili alla fattispecie in esame i limiti di edificabilità previsti dalla legge regionale n. 17/1982, il generico riferimento al contrasto con gli strumenti urbanistici non costituisce una sufficiente motivazione del diniego di sanatoria.

IV) Violazione e falsa applicazione dell’articolo 34 del DPR n. 380/2001; Eccesso di potere. L’Amministrazione non ha affatto considerato che le opere in questione sono state realizzate in parziale difformità dalla DIA presentata in data 24 aprile 2003 e che tali difformità si risolvono in una modesta modifica della orditura del solo locale deposito, sicché nel caso in esame può essere disposta soltanto l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dell’articolo 34 del DPR n. 380/2001, ma non può certo essere respinta la richiesta di sanatoria.

2. L’Amministrazione resistente si è costituita in giudizio in data 8 marzo 2006, per resistere al ricorso.

3. Con l’ordinanza istruttoria n. 229/2006, il Collegio ha richiesto documentati chiarimenti circa la disciplina delle aree ricomprese all’interno della perimetrazione urbana del Comune di Dragoni e all’interno della Zona A del P.R.G. adottato, con particolare riferimento alla tipologia di interventi edilizi realizzabili in tali aree, nonché copia della delibera di approvazione del P.R.G., se già intervenuta.

In esecuzione di tale ordinanza l’Amministrazione resistente in data 28 aprile 2006 ha depositato una relazione a firma del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni, nella quale viene evidenziato, tra l’altro, che “i lavori realizzati consistono nella demolizione totale delle strutture in muratura di tufo poste al piano terra, adibite a vani deposito, e nella successiva ricostruzione delle stesse con struttura di cemento armato gettato in opera”; che la Soprintendenza di Caserta, con nota del 21 marzo 2006, ha chiesto “la sospensione dei suddetti lavori in quanto l’opera realizzata essendo posta in aderenza ad un immobile di interesse storico-artistico, denominato “Carcere di Pilato”, avrebbe potuto danneggiare parti strutturali dello stesso”; che il PRG del Comune di Dragoni, definitivamente approvato con Decreto del Presidente della Provincia di Caserta n. 94 in data 8 luglio 2004, per i fabbricati esistenti e ricadenti in Zona A (residenziale esistente di interesse storico-ambientale) prevede la possibilità di realizzare, anche con semplice DIA (laddove sia consentito dalla normativa vigente in materia), tutti gli interventi previsti dall’art. 54 del Regolamento edilizio comunale (ivi compresi quelli di ristrutturazione edilizia), con le differenze da specificare in sede di IUP (Intervento Urbanistico Preventivo), fermo restando che “la demolizione delle strutture esistenti con successiva ricostruzione è fattibile nel caso in cui vi siano gravi motivi statici o di pubblica incolumità dimostrata e con l’obbligo che gli elementi ricostruiti abbiano dimensioni, forme e finiture preesistenti da documentare con adeguate fotografie, oltre ad ulteriori vincoli riguardanti le nuove aperture, balconi e pendenze delle coperture ricostruite”.
Pertanto, secondo il Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni, “l’opera in oggetto, ricadente in Zona A del PRG vigente, è stata realizzata in contrasto con quanto sopra detto, nonché in difformità dal D.P.R. 6.6.2001 n. 380 e art. 1 D.Lgs. 27.12.2001 n. 301 e art. 5 della Delibera di Giunta Regionale della Campania del 31.10.2002 n. 5261 …, poiché la struttura esistente e demolita è stata ricostruita in difformità alla sagoma e volumetria preesistente”.
4. Con atto ritualmente notificato in data 25 maggio 2006 e depositato in data 1° giugno 2006, il ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti la suddetta relazione a firma del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni. Di tale atto viene chiesto l’annullamento per i seguenti motivi.

I) Violazione e falsa applicazione del DPR n. 380/2001 e della legge n. 241/1990; Eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti e difetto di motivazione. Innanzi tutto il ricorrente evidenzia che nella relazione tecnica allegata alla DIA presentata in data 24 aprile 2003 era stato specificato che l’intervento da eseguire consisteva “nella demolizione della muratura esistente in tufo; … nella realizzazione di un manufatto in c.a. relativamente all’ossatura portante verticale ed orizzontale”. Ne consegue che l’intervento di demolizione e successiva ricostruzione, che l’Amministrazione considera abusivo, è stato in realtà regolarmente assentito per effetto del silenzio serbato dall’amministrazione sulla predetta DIA.

Risulta quindi evidente, secondo il ricorrente, che le opere oggetto della richiesta di sanatoria consistevano esclusivamente “nella esecuzione di una superficie e volumetria inferiore rispetto a quella preesistente ed una leggera e modesta modifica della orditura della copertura del locale deposito”. Di ciò si trae conferma dal fatto che l’Amministrazione non ha mai contestato – né nell’ordine di demolizione n. 27 del 10 dicembre 2004, né nei provvedimenti impugnati con il ricorso principale – i presunti abusi cui si riferisce il Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni. Ne consegue che il provvedimento impugnato con il ricorso per motivi aggiunti determina un vero e proprio “stravolgimento della motivazione che aveva condotto all’adozione dei provvedimenti originariamente impugnati”, che viola palesemente il divieto di integrazione postuma della motivazione dell’atto impugnato e che non può ritenersi consentito neppure in base all’art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241/1990, non potendosi includere i vizi relativi alla motivazione tra i vizi di forma ai quali si riferisce la predetta disposizione.
II) Violazione e falsa applicazione del DPR n. 380/2001 e della legge n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti, difetto di motivazione, disapplicazione di atto amministrativo valido ed efficace. Anche la presente censura parte dal presupposto della intervenuta formazione del silenzio sulla DIA presentata in data 24 aprile 2003. In particolare, secondo il ricorrente, posto che il termine di trenta giorni entro il quale l’Amministrazione può inibire la realizzazione delle opere oggetto di una DIA ha natura perentoria, il provvedimento impugnato – nella parte in cui viene contestata la “demolizione totale delle strutture in muratura di tufo poste al piano terra, adibite a vani deposito, e la successiva ricostruzione delle stesse con struttura di cemento armato gettato in opera” costituisce un’illegittima disapplicazione del provvedimento tacito di assenso formatosi sulla predetta DIA per effetto del mancato esercizio del potere inibitorio previsto dalla legge.

III) Violazione e falsa applicazione del DPR n. 380/2001 e della legge n. 241/1990; eccesso di potere; incompetenza. Posto che l’impugnata relazione mira a fornire ex post una motivazione idonea a supportare i provvedimenti impugnati con il ricorso principale, l’integrazione della motivazione risulta illegittima anche perché non è stata posta in essere dalla Commissione edilizia comunale, bensì con un atto del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni.

IV) Violazione e falsa applicazione del DPR n. 380/2001, della legge n. 241/1990, del PRG, delle NTA e del Regolamento edilizio del Comune di Dragoni; eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti e difetto di motivazione. Innanzi tutto il ricorrente contesta la motivazione dell’avversata relazione, nella parte in cui si afferma che le opere oggetto della richiesta di sanatoria contrastano con le NTA del PRG e con l’art. 54 del Regolamento edilizio comunale, deducendo che il punto 5 dell’art. 54 definisce espressamente gli interventi di ristrutturazione edilizia, come “l’insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente” e che le opere in questione rientrano senz’altro in tale definizione.

Inoltre la suddetta motivazione sarebbe illegittima anche nella parte in cui si afferma che “la struttura esistente e demolita è stata ricostruita in difformità alla sagoma e volumetria preesistente” perché, secondo la giurisprudenza, un intervento edilizio come quello in esame, che ha comportato una riduzione della volumetria ed una lieve modifica della sagoma dell’edificio preesistente, rientra nella nozione di ristrutturazione edilizia risultante dall’articolo 3, comma 1, lett. d, del DPR n. 380/2001
V) Violazione e falsa applicazione del DPR n. 380/2001, della legge n. 241/1990, del PRG, delle NTA e del Regolamento edilizio del Comune di Dragoni; eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti e difetto di motivazione. La presente censura investe la parte di motivazione in cui il Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni prospetta l’impossibilità di modificare l’area in cui ricade l’immobile di proprietà del ricorrente fino all’approvazione del piano di recupero (c.d. Intervento Urbanistico Preventivo). Infatti il ricorrente sostiene tale limite non trova alcun riscontro nelle NTA del PRG, il cui art 12 solo per le aree libere prevede che siano immodificabili fino alla approvazione del piano di recupero.

VI) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, della legge n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. La presente censura è identica a quella dedotta con il terzo motivo del ricorso principale.

5. Con memorie depositate in data 27 ottobre 2006 le parti hanno illustrato le rispettive prospettazioni. Alla pubblica udienza dell’8 novembre 2006, la causa è stata chiamata ed è stata trattenuta per la decisione.

1. In via preliminare si deve rilevare che il provvedimento oggetto del ricorso principale – con il quale il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Dragoni ha comunicato al ricorrente il parere negativo espresso dalla Commissione edilizia comunale sulla richiesta di permesso di costruire relativa ai lavori eseguiti sul fabbricato ubicato in via Roma, Frazione San Marco – è autonomamente impugnabile.

Infatti, se è vero che la comunicazione del parere favorevole della Commissione edilizia non ha valore di rilascio della concessione, non altrettanto può dirsi della comunicazione del parere contrario, che – se effettuata, come nella fattispecie in esame, da parte dell’organo competente a rilasciare il titolo abilitativo richiesto – costituisce manifestazione della volontà di aderire alla decisione negativa della Commissione e, quindi, avendo tutti gli elementi necessari del diniego, costituisce atto immediatamente lesivo ed autonomamente impugnabile (ex multis, T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 21 febbraio 2006, n. 2189; T.A.R. Lazio, Sez. II, 17 giugno 2005, n. 5075).

2. Nel merito sia il ricorso principale, sia il ricorso per motivi aggiunti – con il quale è stata impugnata la relazione a firma del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni, depositata in esecuzione dell’ordinanza istruttoria n. 229/2006 – risultano infondati, in applicazione del principio del raggiungimento dello scopo dell’azione amministrativa, introdotto nel processo amministrativo dall’art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241/1990 – per le seguenti ragioni.

2.1. L’art. 21 octies, comma 2, come noto, si articola in due distinte previsioni. La prima, a carattere generale, dispone che “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. La seconda, dedicata ad una specifica norma sul procedimento amministrativo, l’articolo 7 della legge n. 241/1990, afferma che “il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

Da un confronto tra queste due previsioni emerge che le stesse sono accomunate dal divieto di annullare i provvedimenti che risultino affetti da vizi di legittimità di natura non sostanziale, ma si distinguono sotto tre profili. Innanzi tutto, come si è già accennato, la prima previsione ha carattere generale, avendo ad oggetto ogni possibile violazione delle norme sul procedimento amministrativo o sulla forma degli atti (fermo restando che esulano dalla stessa i vizi di forma che determinano addirittura la nullità del provvedimento, ai sensi dell’art. 21 septies della legge n. 241/1990), mentre la seconda si riferisce soltanto alla violazione dell’articolo 7 della legge n. 241/1990. Inoltre le due previsioni presentano un diverso ambito applicativo, perché la prima riguarda i provvedimenti vincolati, mentre la seconda si riferisce implicitamente ai provvedimenti discrezionali. Infine la non annullabilità opera diversamente nelle due fattispecie. Infatti, mentre la seconda disposizione è destinata a trovare applicazione solo nel processo e pone espressamente in capo all’Amministrazione l’onere di provare che, seppure fosse stata data comunicazione dell’avvio del procedimento all’interessato, comunque il contenuto del provvedimento finale non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, nella prima disposizione la non annullabilità risulta genericamente subordinata alla condizione che sia palese che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
2.2. Quanto alla ratio della non annullabilità del provvedimento illegittimo, che accomuna le due previsioni dall’art. 21 octies, comma 2, si deve innanzi tutto escludere che un provvedimento difforme dal paradigma normativo, perché adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, possa essere considerato semplicemente irregolare. Infatti un provvedimento amministrativo deve qualificarsi irregolare quando, sulla base di una valutazione condotta in astratto, a priori e senza alcun riferimento alla fattispecie concreta, la difformità dal paradigma normativo che lo contraddistingue non può compromettere la migliore individuazione dell’interesse pubblico concreto, né la sua soddisfazione, né la riconducibilità dell’atto stesso all’autorità amministrativa. Invece, secondo il chiaro tenore letterale delle disposizioni in esame, l’idoneità o meno del provvedimento adottato in violazione di una norma sul procedimento o sulla forma a soddisfare l’interesse pubblico è destinata ad essere evidenziata di volta in volta dal giudice, all’interno del processo, con specifico riferimento ad una determinata fattispecie concreta.

Pertanto, in presenza di un vizio di legittimità che solo a seguito delle valutazioni richieste dalla norma ed effettuate ex post dal giudice non comporta l’annullabilità del provvedimento, si deve ritenere che l’art. 21 octies, comma 2, costituisca in realtà un’applicazione del “principio del raggiungimento dello scopo”, già enunciato dall’art. 156, comma 3, c.p.c. (secondo il quale “la nullità non può mai essere pronunciata, se l’atto ha raggiunto lo scopo a cui è destinato”), fermo restando che lo scopo di cui trattasi – a differenza di quanto accade nell’art. 156, comma 3, c.p.c. – non è quello dell’atto procedimentale o della formalità omessi o imperfetti, bensì lo scopo generale dell’azione amministrativa complessivamente considerata, costituito dall’adozione di una decisione il cui contenuto dispositivo sia sostanzialmente conforme al paradigma normativo (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 13 marzo 2006, n. 283).
2.3. Poste tali premesse è possibile precisare, da un lato, l’ambito di applicazione della regola del raggiungimento dello scopo nel processo amministrativo e comprendere, dall’altro, il diverso modus operandi di tale regola nelle due distinte previsioni di cui si compone l’art. 21 octies, comma 2.

In proposito questa Sezione (T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 27 marzo 2006, n. 3200) ha già avuto occasione di evidenziare (in relazione al problema dei limiti entro i quali il giudice amministrativo – nell’ambito del rito previsto dall’art. 21 bis della legge n. 1034/1971 – può conoscere, ai sensi dell’art. 2, comma 5, della legge n. 241/1990, della fondatezza della pretesa del ricorrente) che la diversa portata delle due previsioni dall’art. 21 octies, comma 2 – portata generale per la prima, che si riferisce ad ogni violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti, e speciale per la seconda, che riguarda soltanto la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 – dipende dal fatto che la prima previsione è destinata a trovare applicazione in caso di attività vincolata, mentre la seconda parte si riferisce (seppure implicitamente) all’attività discrezionale.

In questa sede occorre ulteriormente specificare tale affermazione.
Innanzi tutto in caso di attività vincolata il giudice può effettivamente verificare la corrispondenza del contenuto dispositivo del provvedimento finale al contenuto prescritto dalla legge, prescindendo da una verifica degli effetti delle eventuali violazioni di carattere procedimentale e formale sul contenuto dispositivo del provvedimento, perché tale contenuto è rigidamente predeterminato dalla legge e, quindi, attraverso l’esame dei motivi di ricorso può risultare palese che, nonostante l’esistenza di vizi procedimentali o formali, lo scopo dell’azione amministrativa è stato raggiunto. Inoltre si deve ritenere che proprio in ragione della predeterminazione normativa del contenuto del provvedimento finale il giudice può procedere d’ufficio alla verifica del raggiungimento dello scopo senza che ciò si traduca in un vero e proprio stravolgimento dei rapporti tra Giudice amministrativo e Amministrazione, regolati dal principio della separazione dei rispettivi poteri.
Invece laddove sussista discrezionalità amministrativa, perchè la legge si è limitata ad indicare obiettivi e criteri lasciando all’Amministrazione il compito di individuare il contenuto dispositivo del provvedimento finale, si deve escludere in radice che possa emergere in modo palese il raggiungimento dello scopo dell’azione amministrativa, proprio perché le violazioni di carattere procedimentale e formale sono presumibilmente destinate ad incidere sul contenuto dispositivo del provvedimento finale. Ed è questa la ragione per cui il legislatore ha previsto – seppure limitatamente alla violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 – che sia la stessa Amministrazione a dimostrare in giudizio che lo scopo dell’azione amministrativa è stato comunque raggiunto.
Si deve quindi ritenere che, in caso di attività vincolata, per effetto della generalizzata “dequotazione” dei vizi procedimentali e formali prodotta dalla introduzione della regola del raggiungimento dello scopo il giudice amministrativo è oggi chiamato a conoscere della legittimità complessiva dell’azione amministrativa, ossia – volendo utilizzare una formula ancora più esplicita – che l’oggetto del processo amministrativo non è più costituito dalla legittimità del provvedimento impugnato (nei limiti delle censure dedotte dal ricorrente), ma dal rapporto pubblicistico tout court (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 4 maggio 2005, n. 760; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 13 giugno 2005, n. 394). Invece, in caso di attività discrezionale, l’introduzione della regola del raggiungimento dello scopo si traduce soltanto nella possibilità offerta all’Amministrazione di sanare, attraverso la propria condotta processuale, il vizio derivante dall’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, sicché si deve escludere, da un lato, che il giudice sia chiamato dalla legge a conoscere del rapporto pubblicistico e, dall’altro, che l’Amministrazione si possa avvalere della regola del raggiungimento dello scopo per sanare in giudizio vizi procedimentali diversi dalla violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990.


3. Le considerazione che precedono consentono ora di affrontare il problema dell’applicabilità dall’art. 21 octies, comma 2, ai provvedimenti che risultino affetti da vizi inerenti la motivazione. Tale problema riguarda evidentemente i soli provvedimenti vincolati – come il diniego di permesso di costruire in sanatoria oggetto del presente giudizio – e presuppone che l’art. 3 della legge n. 241/1990 possa essere incluso tra le norme sul procedimento amministrativo e sulla forma degli atti alle quali si riferisce l’art. 21 octies, comma 2.

3.1. La giurisprudenza ha già avuto modo di occuparsi di tali problemi proprio con riferimento a fattispecie nelle quali il difetto di motivazione è stato dedotto avverso provvedimenti di diniego del permesso di costruire, ma è pervenuta a conclusioni non univoche. In particolare, secondo un primo orientamento (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 9 novembre 2005, n. 3501) anche dopo l’introduzione dell’art. 21 octies, comma 2, deve essere esclusa la possibilità di una motivazione postuma che consenta all’Amministrazione di esternare nel corso del giudizio le ragioni sottese al provvedimento di diniego impugnato, perché tale possibilità è incompatibile con la natura demolitoria del processo amministrativo, che impone di fare esclusivo riferimento al contenuto dell’atto, e perchè anche nel caso di atti vincolati il venir meno di ogni margine di apprezzamento discrezionale non esonera l’Amministrazione dall’obbligo di rendere conoscibili i presupposti della determinazione adottata, corredando l’atto di un congruo supporto motivazionale, la cui assenza non può essere valutata alla stregua di un mero vizio formale.

In direzione opposta muove altra parte della giurisprudenza (T.A.R. Abruzzo Pescara, 14 aprile 2005, n. 185; 13 giugno 2005, n. 394; T.A.R. Campania Salerno, Sez. I, 4 maggio 2005, n. 760), secondo la quale in caso di provvedimenti vincolati il tradizionale principio del divieto di motivazione postuma (già scalfito dall’affermazione della responsabilità della pubblica Amministrazione per lesione di interessi legittimi e dalla codificazione dell’istituto dei motivi aggiunti) deve considerarsi definitivamente superato alla luce dell’art. 21 octies, comma 2. In particolare secondo tale orientamento – premesso che il difetto di motivazione non si configura, di per sé, come un vizio sostanziale (che, ove sussistente, conduce all’annullamento del provvedimento impugnato), bensì come uno dei vizi sulla forma degli atti cui fa riferimento l’art. 21 octies, comma 2 – deve ritenersi che attraverso l’introduzione della regola del raggiungimento dello scopo si sia realizzata una trasformazione del processo amministrativo da giudizio sull’atto a giudizio sul rapporto, sicché l’Amministrazione intimata può oggi rappresentare in corso di giudizio ogni elemento utile per evidenziare la palese infondatezza della pretesa del ricorrente.
3.2. Quest’ultimo orientamento, secondo il Collegio, è condivisibile sia perché una lettura congiunta dell’art. 2, comma 5, e dell’art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241/1990 induce a ritenere che in caso di attività vincolata l’oggetto del processo amministrativo non sia più costituito dalla legittimità del provvedimento, ma dal rapporto pubblicistico (T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, n. 3200/2006 cit.), sia perché la “dequotazione” dei vizi formali e procedimentali determinata dalla prima previsione dell’art. 21 octies ha carattere generale (come già evidenziato in precedenza) e, quindi, non può non essere estesa alla violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Tuttavia sono necessarie alcune precisazioni.

Innanzi tutto questa Sezione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 4 aprile 2006, n. 3352) ha avuto recentemente occasione di ribadire che il provvedimento di diniego del permesso di costruire determina una contrazione dello ius aedificandi e quindi – pur essendo frutto di un attività vincolata, consistente nella verifica dell’intervento edilizio proposto alla disciplina dettata dalla legge e dagli strumenti urbanistici – necessita di una circostanziata motivazione, esplicativa delle reali ragioni ostative al rilascio del titolo abilitativo, dovendosi consentire all’interessato di far valere le proprie ragioni in sede giurisdizionale ovvero di superare, laddove sia possibile, le ragioni impeditive addotte dall’Amministrazione mediante una modifica del progetto originariamente proposto. Ne consegue che, se dalla motivazione del provvedimento di diniego non si desumono chiaramente le effettive ragioni ostative al rilascio del titolo abilitativo, tale provvedimento risulta tuttora illegittimo per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990.
Tuttavia tale violazione – stante la disposizione dell’art. 21 octies, comma 2 – non necessariamente conduce all’annullamento del diniego, perché il giudice amministrativo a seguito dell’esame dei motivi di ricorso può ritenere acclarato che attraverso tale provvedimento sia stato comunque raggiunto lo scopo dell’azione amministrativa. Ciò posto, resta solo da evidenziare che a tale conclusione il giudice può pervenire – stante il chiaro tenore letterale della prima previsione dell’art. 21 octies, comma 2, che non presuppone necessariamente (come già evidenziato in precedenza) una specifica attività processuale dell’Amministrazione – sia grazie ad una integrazione postuma della motivazione del diniego autonomamente effettuata da parte dell’Amministrazione intimata, sia grazie alle risultanze di un’attività istruttoria disposta d’ufficio, com’è accaduto nella fattispecie oggetto del presente giudizio.

4. Si deve infatti evidenziare che la richiesta di permesso di costruire in sanatoria presentata dal ricorrente, secondo quanto risulta dalla motivazione del provvedimento impugnato con il ricorso principale, è stata rigettata perchè avente ad oggetto un intervento di ricostruzione non consentito dagli strumenti urbanistici in quanto posto in essere all’interno della perimetrazione urbana definita ai sensi della legge Regionale n. 17/1982 ed in Zona A del PRG adottato.

Ciò posto, avendo il ricorrente sostenuto la piena compatibilità di tale intervento con gli strumenti urbanistici, anche per effetto delle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 301/2002 all’articolo 3, comma 1, lett. d, del DPR n. 380/2001 (in forza delle quali tra gli interventi di ristrutturazione edilizia sono oggi espressamente compresi anche quelli consistenti nella demolizione e successiva ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente) il Collegio ha ritenuto necessario richiedere all’Amministrazione documentati chiarimenti sulla disciplina delle aree comprese all’interno della perimetrazione urbana del Comune di Dragoni e all’interno della Zona A del P.R.G. adottato, con particolare riferimento alla tipologia di interventi edilizi realizzabili in tali aree, nonché copia della delibera di approvazione del P.R.G., se già intervenuta.
A fronte di tali richieste istruttorie, l’Amministrazione resistente ha depositato una relazione a firma del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni, nella quale viene evidenziato, tra l’altro, che il PRG del Comune di Dragoni, definitivamente approvato con Decreto del Presidente della Provincia di Caserta n. 94 in data 8 luglio 2004, per i fabbricati esistenti e ricadenti in Zona A (residenziale esistente di interesse storico-ambientale) prevede la possibilità di realizzare, anche con semplice DIA (laddove sia consentito dalla normativa vigente in materia), tutti gli interventi previsti dall’art. 54 del Regolamento edilizio comunale (ivi compresi quelli di ristrutturazione edilizia), con le differenze da specificare in sede di IUP (Intervento Urbanistico Preventivo), fermo restando che “la demolizione delle strutture esistenti con successiva ricostruzione è fattibile nel caso in cui vi siano gravi motivi statici o di pubblica incolumità dimostrata e con l’obbligo che gli elementi ricostruiti abbiano dimensioni, forme e finiture preesistenti da documentare con adeguate fotografie, oltre ad ulteriori vincoli riguardanti le nuove aperture, balconi e pendenze delle coperture ricostruite”.

5. Ne consegue che – quand’anche si volessero in ipotesi ritenere fondate le censure dedotte con il ricorso principale in merito alla erronea qualificazione dell’intervento edilizio come ricostruzione, trattandosi piuttosto di opere di demolizione e successiva ricostruzione che non hanno comporto un aumento di volumetria, ma solo una modesta modifica della orditura della copertura del locale deposito (come ammette lo stesso ricorrente nella richiesta di sanatoria), e che possono quindi essere ricompresse nella nozione di ristrutturazione edilizia oggi prevista dell’articolo 3, comma 1, lett. d, del D.P.R. n. 380/2001 – comunque risulterebbe palese che il contenuto del provvedimento finale non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato dall’Amministrazione resistente.

Infatti lo strumento urbanistico richiamato nella relazione a firma del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni (ossia l’art. 12 delle NTA del PRG del Comune di Dragoni, recante la disciplina degli interventi realizzabili in Zona A – residenziale esistente di interesse storico-ambientale), dopo aver previsto, in termini generali, la possibilità di realizzare sugli edifici esistenti tutti i tipi di intervento previsti dall’art. 54 del Regolamento edilizio, con le differenze da specificare in sede di IUP, fissa talune specifiche limitazioni. In particolare dispone che i fabbricati esistenti “possono essere riparati mediante interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, ristrutturazione e/o sostituzione edilizia e restauro conservativo nel rispetto delle seguenti norme: 1) scale interne, loggiati, balconi, finestre, portoni o porte sporti dovranno in ogni caso essere mantenuti; qualora per motivi statici o di pubblica incolumità se ne rende necessaria la demolizione, è obbligatoria la ricostruzione degli elementi demoliti con dimensioni o forme e finiture preesistenti, da documentare con adeguata fotografia …”.
5.1. Risulta quindi palese il contrasto tra le opere realizzate dal ricorrente e la disciplina dettata dallo strumento urbanistico vigente (volta evidentemente alla conservazione integrale delle caratteristiche tipologiche degli edifici esistenti in un’area di interesse storico-ambientale), perché da un semplice confronto tra il grafico relativo al prospetto dell’edificio preesistente e quello relativo al prospetto del nuovo edificio (entrambi allegati al ricorso principale) si rileva che il prospetto del nuovo edificio presenta nuovi elementi strutturali – quali loggiati, finestre e portoni – a fronte dei quali non è stato rappresentato (né nella DIA, né nella richiesta di sanatoria) alcun motivo statico o di pubblica incolumità che ne giustifichi la realizzazione.

Più in generale il Collegio rileva che – seppure si ritenesse che il provvedimento impugnato con il ricorso principale è supportato da una motivazione insufficiente, che non consente di comprendere le effettive ragioni che ostano al rilascio del permesso di costruire in sanatoria, o addirittura da una motivazione errata, perché basata su una non corretta qualificazione dell’intervento edilizio per il quale è stata richiesta la sanatoria – comunque non si potrebbe disporre l’annullamento di tale provvedimento perché, grazie all’integrazione della motivazione operata dall’Amministrazione attraverso la suddetta relazione a firma del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni, emerge in modo palese che le opere realizzate dal ricorrente si pongono in contrasto con le disposizioni dell’art. 12 delle NTA in materia di conservazione delle caratteristiche tipologiche degli edifici esistenti oggetto di interventi di ristrutturazione edilizia.
5.2. Né varrebbe replicare che, come chiarito dalla circolare del Ministero delle infrastrutture n. 4174 del 7 agosto 2003 (espressamente richiamata nel secondo motivo del ricorso principale), la nozione di ristrutturazione edilizia risultante dall’articolo 3, comma 1, lett. d, del DPR n. 380/2001, prevale sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. Infatti in tale circolare è stato opportunamente precisato che, anche dopo le modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 301/2002 alla disciplina della ristrutturazione edilizia “restano comunque salve e vanno dunque rispettate le eventuali prescrizioni di piano regolatore o dei regolamenti edilizi vigenti di portata generale, valevoli cioè nell’intero territorio comunale o in singole zone urbanistiche, di carattere estetico-architettonico (ad esempio l’uso di alcuni materiali, le indicazioni sul colore per le superfici esterne, ecc.). Ciò all’evidente fine di un armonico inserimento della nuova costruzione nell’ambiente urbano circostante”.

Pertanto la speciale disciplina della Zona A (residenziale esistente di interesse storico-ambientale) dettata dall’art. 12 delle NTA del PRG con evidenti finalità di conservazione delle caratteristiche tipologiche degli edifici esistenti in tale area, non può certo ritenersi superata per effetto della nuova disciplina generale della ristrutturazione edilizia.

6. Restano ora da esaminare le censure con le quali sono stati prospettati ulteriori ed autonomi vizi dei provvedimenti impugnati.

Innanzi tutto non possono assumere alcuna rilevanza in questa sede le censure incentrate sulla circostanza che le opere in questione siano state realizzate in parziale difformità dalla DIA presentata dal ricorrente in data 24 aprile 2003 (quarto motivo del ricorso principale) e sulla intervenuta formazione del silenzio assenso per effetto del mancato esercizio del potere inibitorio dell’Amministrazione nel termine perentorio di trenta giorni (secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti).
Si deve infatti rammentare che il procedimento di sanatoria previsto dall’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 mira ad accertare la conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione delle stesse, sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria (cd. doppia conformità). Pertanto nel procedimento di sanatoria non sussiste alcuna differenza tra l’ipotesi in cui le opere siano state realizzate in assenza del prescritto titolo abilitativo, in difformità dal titolo abilitativo o in presenza di un titolo abilitativo diverso da quello richiesto dalla legge, perché in tale procedimento l’Amministrazione comunale è chiamata a svolgere un’attività integralmente vincolata, volta soltanto a verificare la compatibilità delle opere prive del prescritto titolo abilitativo con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione delle stesse, sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria.
Ne consegue che in questa sede il ricorrente non ha alcun motivo di dolersi della violazione dell’articolo 34 del DPR n. 380/2001, che disciplina soltanto le conseguenze sanzionatorie previste per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire. Né ha motivo di dolersi di una supposta “disapplicazione” del provvedimento tacito di assenso formatosi sulla predetta DIA per effetto del mancato esercizio del potere inibitorio previsto dalla legge, anche perché l’Amministrazione, come già evidenziato da questa Sezione in altre occasioni (ex multis T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, n. 3200/2006 cit.), una volta decorso il suddetto termine perentorio di trenta giorni può comunque esercitare in ogni tempo il suo generale potere di controllo sulle attività edilizie (trattandosi di un potere per il quale l’art. 27, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001 non prevede un termine di decadenza).

7. Riguardo alle restanti censure dedotte con il ricorso per motivi aggiunti, il Collegio rileva innanzi tutto la palese infondatezza di quella incentrata sull’incompetenza del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni. Infatti, una volta riconosciuta in termini generali la possibilità per l’Amministrazione di integrare la motivazione dei provvedimenti impugnati in corso di giudizio e considerata l’ampia portata della previsione dell’art. 21 octies, comma 2, prima parte, risulta evidente che tale integrazione non deve necessariamente essere operata attraverso un nuovo parere della Commissione edilizia, ma può ben essere effettuata direttamente dall’Autorità che ha recepito il parere che necessita di una integrazione.

Parimenti infondate risultano le censure incentrate sulle ulteriori affermazioni contenute nella la motivazione dell’avversata relazione, nella relazione del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni. Infatti, come già evidenziato in precedenza, la possibilità di inquadrare le opere realizzate dal ricorrente tra gli interventi di ristrutturazione edilizia previsti dall’articolo 3, comma 1, lett. d, del DPR n. 380/2001, e richiamati dall’art. 54 del Regolamento edilizio comunale, non esclude l’evidenziato contrasto tra tali opere e le speciali disposizioni dell’art. 12 delle NTA in materia di conservazione delle caratteristiche tipologiche degli edifici esistenti che sono oggetto di interventi di ristrutturazione edilizia.
Quanto poi alla censura dedotta con il quinto motivo aggiunto è sufficiente evidenziare che essa parte dall’erroneo presupposto che l’impossibilità di modificare l’area in cui ricade l’immobile di proprietà del ricorrente fino all’approvazione del piano di recupero sia stata prospettata come un’autonoma ragione ostativa alla sanatoria, mentre da una corretta lettura dell’art 12 delle NTA e della relazione del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Dragoni si può evincere che la necessità della preventiva approvazione del piano di recupero sussiste solo per gli interventi da eseguire nelle aree libere della Zona A.

8. Stante quanto precede, il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti debbono essere respinti perché infondati.

In considerazione della novità delle questioni oggetto della presente controversia, sussistono giusti motivi per disporre la integrale compensazione delle spese tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione IV, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 4745/2005 e sul ricorso per motivi aggiunti depositato in data 1° giugno 2006, li respinge entrambi perché infondati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio dell’8 novembre 2006.

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