Pres. Tosti Est. Rizzetto
M. A. Mattei (Avv. P. Mancasi e A. Persico) c. Ministero per i beni e le attività culturali (Avv. Gen. Stato).

in tema di autorizzazioni paesaggistiche rilasciate, in sanatoria, dopo la realizzazione dell’intervento edilizio

1. Edilizia ed Urbanistica – Autorizzazioni paesaggistiche – Annullamento – Competenza – Dirigenza ministeriale.
2. Edilizia ed Urbanistica – Autorizzazioni paesaggistiche – Intervento edilizio in zona sottoposta a vincolo paesaggistico – Sanatoria ex art. 13 della legge n. 47/1985 – Ammissibilità – Sussiste – Condizione.

1. Il potere di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche attribuite al Ministro (in base all’art. 82, nono comma, del D.P.R. 24.7.1977 n. 616, come successivamente integrato dall’art. 1 della legge 8.6.1985 n. 431) deve ritenersi assegnato alla dirigenza ministeriale e, segnatamente, al Direttore Generale dell’Ufficio Centrale per i beni ambientali e paesaggistici, a seguito della riforma introdotta dal D.Lgs. 3.2.1993 n. 29, che all’art. 3 ha attribuito ai dirigenti la competenza su tutti gli atti gestionali già riservati agli organi politici (nella specie il Ministro).
2. In relazione a fattispecie anteriori all’entrata in vigore del nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio approvato con D.Lgs. 22.1.2004 n. 42, è ammissibile la sanatoria ex art. 13 della legge n. 47/1985 anche nell’ipotesi di intervento edilizio effettuato in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi della legge n. 1497/1939. In particolare, nel corso del procedimento di sanatoria, l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesaggistico può rilasciare in via postuma l’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 della legge n. 1497/1939, previa valutazione della compatibilità dell’intervento già realizzato con il vincolo paesaggistico.

Ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 17243/2000 proposto da
MATTEI Maria Antonietta, rappresentata e difesa dall’avv. Piero Mancusi e dall’avv. Antonella Persico, presso i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Corso di Francia n. 178;

contro

il MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti
della REGIONE LAZIO, in persona del Presidente della Giunta in carica, non costituito in giudizio;
del COMUNE DI BRACCIANO, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensiva,
– del decreto del Soprintendente per i Beni Architettonici e per il Paesaggio del Lazio adottato in data 18.7.2001, recante annullamento del provvedimento del Comune di Bracciano n. 19 del 1.6.2000 con cui si esprime parere favorevole ai sensi dell’art. 32 della legge 47/85 e dell’art. 39 della legge 724/94 relativamente ad un intervento abusivo realizzato nel predetto Comune,
– di qualsiasi altro atto presupposto, connesso o conseguenziale dell’atto sopra impugnato, in particolare della circolare ministeriale n. 1795 dell’8.7.1991 e della nota ministeriale SG 167/30797 del 20.12.99.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 3 luglio 2007 il Primo Referendario Floriana Rizzetto;
Nessuno presente per le parti in causa;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con il decreto indicato in epigrafe il Soprintendente per i Beni Architettonici e per il Paesaggio del Lazio ha annullato il provvedimento del Comune di Bracciano, inteso ad esprimere parere favorevole, ai sensi degli artt. 32 della legge 47/85 e 39 della legge 724/94, in merito alla domanda di sanatoria di un intervento abusivamente realizzato su un’immobile sito nel predetto Comune in Via del Pescino n. 51; intervento consistente nei lavori di ristrutturazione di un balcone, già trasformato in vano accessorio (WC) e ripristinato nelle forme originarie al fine di adibirlo all’uso proprio.
Avverso il suindicato decreto la ricorrente ha proposto impugnativa, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
1) Violazione dell’art. 13 della legge n. 47/35; dell’art. 151 del d.lvo n. 490/99; della legge regionale n. 59/1995; Eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei presupposti di fatto.

Erroneamente la Soprintendenza ha annullato il nulla osta comunale qualificandolo come parere favorevole alla sanatoria ai fini urbanistici ex art. 13 della legge n. 47/35, anziché, qual è come autorizzazione postuma ai fini paesaggistici ex art. 7 della legge n. 1497/39 e circolare regionale prot. 8365 del 2.11.1999, rilasciato in virtù della sub-delega delle competenze regionali operata con l.r. n. 59/1995;
2) Violazione dell’art. 151 del d.lvo n. 490/99; ammissibilità giuridica del nulla osta paesistico in sanatoria.

Erroneamente la Soprintendenza ha ritenuto il parere espresso “in sanatoria”, trattandosi di opera ancora non ultimata, la cui esecuzione è comunque imposta da esigenze di sicurezza; comunque, anche a prescindere da tale rilievo, l’ammissibilità di simili autorizzazioni postume è ormai riconosciuto dalla giurisprudenza maggioritaria;
3) Violazione dell’art. 152 del d.lvo n. 490/99.

L’opera non è soggetta ad autorizzazione ai fini paesaggistici in quanto trattasi di intervento di risanamento conservativo, necessario al consolidamento di un balcone divenuto fatiscente e di evidente precarietà statica, volto a ripristinare l’originario aspetto esteriore della facciata eliminando una (degradante) superfetazione adibita a locale wc;
4) Eccesso di potere sotto il profilo dell’ingiustizia manifesta e dell’irragionevolezza.

L’intervento in contestazione non arreca alcun pregiudizio all’ambiente circostante, essendo al contrario volto al recupero degli originari valori architettonici dell’edificio su cui il manufatto insiste e, soprattutto, è indispensabile per assicurare la statica dell’edificio.
5) Incompetenza relativa. Violazione dell’art. 151 del d.lvo n. 490/99.

Il Soprintendenze non era competente ad annullare il n.o.comunale, trattandosi di atto riservato all’esclusiva competenza del Ministro.
Si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali chiedendo il rigetto del gravame in quanto infondato nel merito.
Con ordinanza n. 9351 dell’8.1.2000, riformata in appello con ordinanza del Consiglio di stato sez. II n. 950 del 13.2.2001, è stata respinta l’istanza incidentale di sospensione del provvedimento impugnato.
All’udienza pubblica 3 luglio 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Va anticipato, stante la natura assorbente nell’ipotesi di suo accoglimento, l’esame del quinto motivo di ricorso, con cui la ricorrente deduce l’incompetenza del Soprintendente ad adottare il provvedimento di annullamento del nulla osta comunale.
Il motivo è infondato.
A seguito della riforma introdotta dal D.Lgs. 3.2.1993 n. 29, che all’art. 3 ha attribuito ai dirigenti la competenza su tutti gli atti gestionali già riservati agli organi politici (nella specie il Ministro), il potere di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche, che l’art. 82, nono comma, del D.P.R. 24.7.1977 n. 616, come successivamente integrato dall’art. 1 della legge 8.6.1985 n. 431, attribuisce al Ministro deve ritenersi attribuito alla dirigenza ministeriale e, segnatamente, al Direttore Generale dell’Ufficio Centrale per i beni ambientali e paesaggistici.
Quest’ultimo, con decreto del 18.12.1996, espressamente richiamato nel provvedimento impugnato con i suoi estremi di registrazione alla Ragioneria Centrale e di pubblicazione nella gazzetta ufficiale, ha delegato ai Soprintendenti territorialmente competenti in materia la emanazione dei richiamati provvedimenti ex art. 82, comma 9, del D.P.R. n. 616/1977.
A tale stregua, non risultando contestato il citato decreto di delega, legittimamente il Soprintendente per i beni ambientali e architettonici del Lazio, quale “delegato”, ha adottato l’impugnato provvedimento “Per il Direttore Generale”.
Tanto premesso, il ricorso risulta invece fondato sotto gli assorbenti profili dedotti con il secondo ed il quarto mezzo di gravame.
L’avversato provvedimento è stato adottato in base alla considerazione che “il Consiglio di Stato, Sez. II, con parere n. 28 del 15.2.1989 ha affermato che la possibilità di sanatoria non è prevista dalla legge 1497/39 che disciplina il caso di costruzione senza autorizzazione ex art. 7..nè può ritenersi che la situazione sia mutata con l’art. 13 della legge 47/35 perchè questa norma si riferisce esclusivamente alla concessione in sanatoria in materia urbanistica. La normativa sulla sanatoria si riferisce dunque ad opere conformi agli strumenti urbanistici vigenti al momento della realizzazione, mentre non consente la portata applicativa della norma anche alle violazioni di vincoli e divieti posti a tutela di interessi diversi protetti da altre norme” in particolare di affidati alla cura del Ministero per i beni culturali ed ambientali.
Con il secondo mezzo di gravame la ricorrente lamenta l’erroneità di tale presupposto motivazionale, invocando un orientamento contrario, seguito dalla giurisprudenza maggioritaria, nel senso della ammissibilità della sanatoria ex art. 13 della legge n. 47/1985 anche nell’ipotesi di intervento edilizio effettuato in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi della legge n. 1497/1939.
Tale orientamento giurisprudenziale, formatosi con riferimento a fattispecie, quale quella in esame, anteriori all’entrata in vigore del nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio approvato con D.Lgs. 22.1.2004 n. 42 (che all’art. 146, comma 12, pone il divieto, salve le deroghe ivi previste, di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica successivamente alla realizzazione degli interventi che, ovviamente, non è applicabile ratione temporis a dette fattispecie), si è ormai consolidato nel senso che nel corso del procedimento di sanatoria di cui all’art. 13 della legge n. 47/1985, l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesaggistico può rilasciare in via postuma l’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 della legge n. 1497/1939, previa valutazione, ovviamente, della compatibilità dell’intervento già realizzato con il vincolo paesaggistico (cfr. Cons. St., VI, 16.11.2004 n. 7475; id., 31.8.2004 n. 5723; id., 30.3.2004 n. 1695; id., 10.3.2004 n. 1205; 15.5.2003 n. 2653; id., 16.11.2000 n. 6130).
A tale conclusioni la predetta giurisprudenza, condivisa dal Collegio (TAR Lazio, Sez. II quater n. 7086 del 7.8.2006; cfr. 5124 del 4.6.2007), è pervenuta nella considerazione che la possibilità della verifica ex post della compatibilità paesaggi. stica e del conseguente rilascio della relativa autorizzazione in via postuma, non è contraddetta né dalla peculiarità della fattispecie né dal sistema normativo.
Quanto alla peculiarità delle fattispecie, è stato osservato che la valutazione della compatibilità paesaggistica non muta se detta valutazione venga fatta prima o dopo la realizzazione delle opere, nella considerazione che o l’intervento è compatibile con il vincolo paesaggistico, ed allora lo era anche prima della realizzazione dell’intervento medesimo, ovvero non lo è, ed allora non potrà essere rilasciata l’autorizzazione paesaggistica, non già perchè non richiesta preventivamente, ma perché non avrebbe potuto essere rilasciata nemmeno se richiesta tempestivamente.
Peraltro, la circostanza che detta autorizzazione venga richiesta successivamente, se pure irrilevante ai fini dell’esercizio del potere di cui sopra da parte dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, non è priva di conseguenze negative per il trasgressore, atteso che l’art. 15 della legge n. 1497/1939, come interpretato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. sez., IV, 15.11.2004 n. 7405 e 3.11.2003 n. 7047; sez., VI, 15.5.2003 n. 2653 e 3.4.2003 n. 1729), è applicabile anche agli illeciti formali, e cioè a quegli interventi che, pur non incompatibili con il vincolo paesaggistico, vengono sanzionati, in applicazione di detta norma, con la sanzione pecuniaria per il solo fatto che l’autorizzazione paesaggistica venga richiesta in via postuma.
Come ricordato nella summenzionata sentenza n. 7086 del 7.8.2006, nel sistema normativo anteriore all’entrata in vigore del codice dei beni culturali e ambientali, che introduce con l’art. 146 un divieto di autorizzazione postuma, non sussisteva un espresso o implicito divieto normativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ovvero un principio generale, che precludano l’esercizio ex post del potere di tutela paesaggistica. Né detto principio generale poteva rinvenirsi in quello della tipicità degli atti amministrativi, atteso che esso non preclude lo spostamento in avanti dell’esercizio del potere amministrativo allorché, come nelle fattispecie di cui trattasi, sia ancora possibile effettuare le valutazioni che ne sono alla base. Né l’affermata possibilità del rilascio dell’autorizzazione paesistica in via postuma, può ritenersi in contrasto con l’art. 15 della legge n. 1497/1939, il quale prevede l’applicazione di una sanzione alternativa (la demolizione o il pagamento di una sanzione pecuniaria). La predetta disposizione, anzi, rafforza la legittimità della tesi giurisprudenziale sopra richiamata e condivisa dal Collegio, atteso che, ove venga deciso di applicare la sanzione pecuniaria, in luogo della demolizione, sarebbe del tutto illogico negare il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ex art. 13 della legge n. 47/1985, posto che detto diniego comporterebbe necessariamente, stante l’assenza di un titolo concessorio, l’adozione di un provvedimento di demolizione dell’intervento realizzato, il quale si porrebbe in evidente contraddizione con il meccanismo sanzionatorio di cui al citato art. 15, che invece prevede la sanzione pecuniaria come alternativa alla demolizione.
Alla stregua delle considerazioni sopra evidenziate, in accoglimento del motivo in esame, risulta pertanto illegittimo il presupposto motivazionale del provvedimento impugnato, il quale, invece, contrariamente a quanto ripetuto dalla richiamata giurisprudenza, ha escluso la possibilità del rilascio del nulla osta paesaggistico in via postuma.
Tanto premesso, sul piano della configurabilità in astratto dell’autorizzazione in sanatoria delle opere in questione, nessun dubbio sorge sull’applicabilità dell’istituto alla fattispecie in esame; sicchè il ricorso s’appalesa fondato anche sotto il quarto profilo di censura.
Nella fattispecie, infatti, emerge con tutta evidenza che l’intervento in contestazione, consistente nell’eliminazione di una superfetazione, realizzata in passato per trasformare un balcone in bagno, non ha alcun impatto negativo sull’ambiente circostante, come si evince dall’ampia documentazione progettuale e fotografica depositata dalla ricorrente.
Al contrario, l’opera in questione, essendo volta a ripristinare la forma esterna della facciata dell’immobile, riconducendo il balcone interessato alle funzioni originarie, piuttosto che arrecare pregiudizio all’ambiente circostante, comporta il recupero degli originari valori architettonici dell’edificio su cui il manufatto insiste, eliminando l’effetto di “degrado” derivante dalla trasformazione in latrina dell’elemento architettonico in parola, e quindi conferendo maggiore dignità all’intero contesto storico-architettonico di pregio, a ridosso del cuore dell’antico Borgo, in cui l’edificio si inserisce.
Ne consegue che il provvedimento impugnato risulta, sotto i profili evidenziati, viziato sicchè il ricorso deve essere accolto, con annullamento, per l’effetto, dell’atto impugnato; fatti salvi, ovviamente, gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio, ivi compresi diritti ed onorari.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II quater, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Spese, diritti e onorari, compensati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio 3 luglio 2007 con l’intervento di Magistrati:
Luigi TOSTI Presidente
Renzo CONTI Consigliere
Floriana RIZZETTO Primo Referendario, estensore

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