M. Lipari Pres. F. Franconiero Est.

Autorizzazione e concessione – Concessioni demaniali marittime – Rinnovi automatici e proroghe ex lege – Non integrano la scadenza del titolo concessorio – Impediscono l’incameramento automatico allo Stato ex art. 49 cod. nav.

La devoluzione automatica ex art. 49 cod. nav. al demanio delle opere di difficile rimozione edificate su suolo pubblico, prevista da una norma qualificabile come «eccezionale e di stretta interpretazione» per la penalizzazione da essa derivante per gli investimenti realizzati dal concessionario, si realizza «solo nel caso di cessazione effettiva del rapporto concessorio», e dunque non già alla scadenza in origine prevista, ma a quella diversa derivante da eventuali proroghe o rinnovi (Cons. Stato, VII, 28 settembre 2022, n. 8355; in termini: Cons. Stato, VI, 13 gennaio 2022, n. 229; VII, 6 luglio 2022, n. 5625)

Pubblicato il 11/11/2022

N. 09932/2022REG.PROV.COLL.

N. 03755/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3755 del 2017, proposto da
Comune di Massa, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Panesi e Manuela Pellegrini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Domenico Iaria, in Roma, corso Vittorio Emanuele II 18;

contro

Grifalco s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Gatti e Matteo Spatocco, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Paoletti, in Roma, via Maresciallo Pilsudski 118;

nei confronti

Agenzia del Demanio, in persona del direttore e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è elettivamente domiciliata, in Roma, via dei Portoghesi 12;
Regione Toscana, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (sezione terza) n. 263/2017

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Grifalco s.r.l.;

Visto l’appello incidentale dell’Agenzia del demanio;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza ex art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. del giorno 28 ottobre 2022 il consigliere Fabio Franconiero, sulle istanze di passaggio in decisione depositate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Massa e l’Agenzia del demanio appellano rispettivamente in via principale e incidentale la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana indicata in epigrafe, con cui in accoglimento del ricorso della Grifalco s.r.l., concessionaria di una porzione del demanio marittimo sul litorale del comune appellante principale, località Marina di Massa, con annesso manufatto in muratura ad uso commerciale, già destinato a ristorante/discoteca (concessione denominata “Vespucci 20”), è stato annullato il provvedimento dell’amministrazione comunale in data 18 marzo 2015, di determinazione del canone dovuto dalla ricorrente per l’annualità 2015 («ordine di introito canone demaniale e addizionale regionale anno 2015»), comprendente la pertinenza demaniale costituita dal menzionato immobile.

2. La sentenza ha escluso che l’opera non amovibile in questione, regolarmente assentita dal punto edilizio, fosse mai stata devoluta al demanio, ai sensi dell’art. 49 del codice della navigazione, in ragione dell’assenza di soluzione di continuità nei titoli concessori rilasciati in favore della ricorrente, all’epoca di durata annuale.

3. Nei loro appelli, in resistenza dei quali si è costituita quest’ultima, il Comune di Massa e l’Agenzia del demanio ribadiscono per contro che la devoluzione al demanio si è verificata allo scadere del 1998, per cui nel canone di concessione è stata legittimamente computato il manufatto, e che comunque essa non sarebbe impedita dal rinnovo senza soluzione di continuità dei titoli concessori. Il Demanio ha anche riproposto le eccezioni pregiudiziali di difetto di giurisdizione amministrativa sulla controversia e della propria legittimazione passiva nella stessa.

DIRITTO

1. Con motivi speculari il Comune di Massa e l’Agenzia del demanio deducono plurimi errori della sentenza di primo grado.

In primo luogo questa avrebbe supposto l’esistenza di una concessione, n. 3/1998 con scadenza al 31 dicembre 1998, in realtà mai rilasciata, ed avrebbe travisato la durata della concessione n. 3/1999, avente non già la scadenza al 31 dicembre 2002, ma al 31 dicembre 1998, come risultante dal provvedimento. Nella ricostruzione della successione temporale dei titoli concessori a partire dal 1998 la sentenza non avrebbe inoltre tenuto conto che sia il Comune di Massa che il Demanio avevano accertato l’acquisizione dell’opera di difficile rimozione sin dal 1° gennaio 1997, per effetto della cessazione del rapporto concessorio al 31 dicembre 1996, con la scadenza della concessione n. 3/1997. Viene al riguardo precisato che all’epoca non erano previste forme tacite di rinnovo che potessero impedire l’acquisizione al demanio in via automatica delle opere ex art. 49 cod. nav. sopra citato, che la ricorrente non avrebbe comunque dimostrato. Si aggiunge che in ogni caso l’operatività di quest’ultima disposizione non sarebbe impedita da rinnovi della concessione.

2. L’Agenzia del demanio ha inoltre eccepito in via pregiudiziale il proprio difetto di legittimazione passiva nella controversia e il difetto di giurisdizione amministrativa. A quest’ultimo riguardo assume che essa sarebbe devoluta ai tribunali delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 140 del Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici, di cui al regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775.

3. Le censure così sintetizzate sono infondate

4. Palese è infondatezza della questione di giurisdizione posta dal Demanio e che va esaminata con priorità (in senso conforme: Cons. Stato, Ad. plen., 3 giugno 2010, n. 11). La giurisdizione dei tribunali delle acque pubbliche ai sensi del citato Testo unico di cui al regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, non concerne infatti il mare, ma le sole acque pubbliche del demanio idrico e i relativi usi, come disciplinati dal medesimo testo unico, laddove il primo è invece oggetto di regolamentazione nel codice della navigazione. La presente controversia rientra quindi nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni pubblici, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., comprensiva anche di quelle aventi ad oggetto i canoni concessori, quando essi siano determinati per atto autoritativo dell’amministrazione concedente, come nel caso di specie; ed esclusa per contro nelle sole controversie meramente patrimoniali «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi», devolute alla giurisdizione ordinaria, oltre a quelle relative al demanio idrico, attribuite come sopra precisato ai tribunali delle acque pubbliche.

2. Deve escludersi inoltre che l’Agenzia del demanio non sia legittimata passivamente nella presente controversia, nella quale è in contestazione la determinazione autoritativa del canone di concessione demaniale attraverso atti della specie ora menzionata. Nella determinazione del canone di concessione la stessa Agenzia interviene infatti sul piano tecnico, con l’applicazione dei criteri di quantificazione previsti dalla legge, il cui risultato è poi destinato ad essere formalizzato nei confronti del privato concessionario dall’amministrazione comunale concedente. In ragione della posizione rivestita nella controversia, del resto, lo stesso Demanio ha impugnato la sentenza di primo grado con appello incidentale, con il quale non si è limitato a contestare la propria legittimazione passiva, ma con cui ha formulato contestazioni afferenti al merito della stessa controversia, a conferma della diretta incidenza dell’atto impugnato, e della pronuncia di annullamento di primo grado, sulle proprie funzioni amministrative.

3. Passando quindi al merito, devono essere in primo luogo respinte le censure in diritto, con cui si sostiene che la devoluzione al demanio delle opere non amovibili, ai sensi del più volte citato art. 49 cod. nav., non sarebbe impedita dai rinnovi della concessione, ma opererebbe automaticamente alla relativa scadenza. La tesi è contraddetta dall’ormai consolidata giurisprudenza amministrativa, ancora di recente riaffermata, e alla quale va data continuità, in particolare da questa sezione, che ha ribadito che la devoluzione, prevista da una norma qualificabile come «eccezionale e di stretta interpretazione», per la penalizzazione da essa derivante per gli investimenti realizzati dal concessionario, si realizza «solo nel caso di cessazione effettiva del rapporto concessorio», e dunque non già alla scadenza in origine prevista, ma a quella diversa derivante da eventuali proroghe o rinnovi (Cons. Stato, VII, 28 settembre 2022, n. 8355; in termini: Cons. Stato, VI, 13 gennaio 2022, n. 229; VII, 6 luglio 2022, n. 5625).

4. Tanto precisato in diritto, in fatto non è stata dimostrata una soluzione di continuità nei titoli concessori rilasciati in successione in favore della società ricorrente. A prescindere dall’errato riferimento da parte della sentenza di primo grado ad una concessione n. 3/1998 in realtà mai rilasciata, le censure delle amministrazioni appellanti in via principale e incidentale traggono fondamento esclusivo dalla concessione n. 3/1999, in data 17 febbraio 1999, nella quale si prevede che questa «avrà durata di mesi 12, dal 01/01/98 al 31/12/98». Esse sono tuttavia smentite dal titolo concessorio immediatamente successivo, e cioè la concessione avente n. 100/2003, datata 23 ottobre 2003, nelle cui premesse viene dato atto che quella precedente, ovvero la n. 3/1999 poc’anzi richiamata, «risulta scaduta alla data del 31/12/2002». Dallo stesso atto dell’amministrazione comunale concedente è dunque possibile trarre la confutazione alle censure svolte in entrambi gli appelli.

5. In essi si sostiene poi che la concessione sarebbe giunta a scadenza al 31 dicembre 1996, secondo quanto asserito dal Demanio in propri atti di parte, anche in questo caso sulla base di una deduzione apodittica e sfornita di prova, oltre che contraddetta ancora una volta sul piano documentale dagli atti della stessa amministrazione comunale, ed in particolare la nota in data 22 gennaio 2008, prot. n. 3469, emessa in riscontro ad una richiesta di chiarimenti sul canone dovuto formulata dalla concessionaria, in cui si ipotizza invece che la devoluzione dell’opera non amovibile sarebbe avvenuta, alternativamente, il 1° gennaio 1999 o il 1° gennaio 2003. La mancanza di certezza sul punto impedisce quindi di ritenere integrati i presupposti di applicabilità dell’art. 49 cod. nav., più volte menzionato.

6. Peraltro, a definitiva smentita delle amministrazioni appellanti si pone la circostanza, anch’essa risultante in via documentale, che al momento del rilascio della concessione n. 3/1999 il manufatto pertinenziale sull’area in concessione non era stato ancora ultimato. L’acquisizione al demanio al 1° gennaio 1997, come si suppone nelle censure in esame, era quindi impedita per questa decisiva circostanza, dal momento che la devoluzione delle opere non amovibili postula che queste siano venute ad esistenza.

7. Gli appelli vanno pertanto entrambi respinti, per cui deve essere confermata la sentenza di primo grado, ma per le peculiarità della vicenda controversa le spese di causa possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli principale e incidentale, come in epigrafe proposti, li respinge entrambi e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2022, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo il Consiglio di Stato conferma che i rinnovi continuativi delle concessioni balneari impediscono l’incameramento ex lege proviene da Giustamm.