Antonio Cavallari – Presidente, Patrizia Moro – Estensore
Il Sole d’Europa soc. coop. r.l. (avv. D. Maiorano) c. Comune di Oria Soc. coop. Mutiservice (avv. L. Papa, R. Palmisano)

in tema di iscrizione nel registro delle imprese di pulizia ai fini della partecipazione a procedure per l’affidamento di appalti di servizi

1. Contratti della pubblica amministrazione – Disciplina normativa – Servizi di pulizia – Appalti – Iscrizione nel registro delle imprese di pulizia – Denuncia di inizio attività – Effetti – Atto automatico – Esclusione.

2. Contratti della pubblica amministrazione – Svolgimento della gara – Atti della gara – Ritiro in funzione di autotutela – Organo competente – Individuazione.

3. Contratti della pubblica amministrazione – Svolgimento della gara – Commissione di gara – Componenti – Divieto di rivestire altre funzioni di carattere tecnico od amministrativo – Ambito di applicazione – Individuazione.

1. In virtù della l. 25 gennaio 1994 n.82 e del d.m. 7 luglio 1997 n.274, l’iscrizione nel registro delle imprese di pulizia non risulta affatto un atto automatico soggetto alla mera denuncia di inizio attività, ma è subordinata alla rispondenza ad una serie di requisiti, riguardanti, oltre l’onorabilità ed la capacità economica finanziaria, tecnica ed organizzativa, anche l’effettiva attività economica; pertanto, posto che le disposizioni richiamate subordinano l’iscrizione nel registro suddetto in diverse fasce di reddito, è necessaria la dimostrazione dell’effettiva attività economica, con un certo volume di affari, per poter partecipare a procedure di affidamento di pubblici servizi.

2. Posto che l’aggiudicazione definitiva e la stipulazione del contratto rientrano nella competenza esclusiva dell’amministrazione appaltante, è quest’ultima il soggetto competente all’adozione dei provvedimenti di ritiro in funzione di autotutela degli atti di gara, senza che al riguardo possa configurarsi una qualche competenza della commissione, la quale, con la rimessione dei verbali, ha esaurito la propria funzione, ristretta alle operazioni di supporto tecnico alla scelta della stazione appaltante.

3. In tema di procedura per l’affidamento di un appalto di servizio, la necessità che i componenti della commissione di gara non rivestino altre funzioni di carattere tecnico od amministrativo, come richiesto dall’art. 21 comma 5, l. 11 febbraio 1994 n.109, riguarda esclusivamente le gare effettuate mediante appalto-concorso e licitazione privata per l’affidamento di concessioni di cui al comma 2 del medesimo articolo, nelle quali, la commissione ha un’ampia discrezionalità valutativa in ordine alle offerta; pertanto, tale divieto non sussiste per gare effettuate con il metodo dell’offerta in ribasso più vantaggiosa, le quali risultano assoggettate a regole matematiche ed automatiche, con esclusione di valutazioni di carattere discrezionale.

REPUBBLICA ITALIANA

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
LECCE – SECONDA SEZIONE

nelle persone dei Signori:
ANTONIO CAVALLARI Presidente – PATRIZIA MORO Ref. , relatore
#NOME?
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Visto il ricorso 3020/1999 proposto da:

IL SOLE D’EUROPA SOCIETA’ COOPERATIVA A.R.L.rappresentato e difeso da:
DANIELA MAIORANOcon domicilio eletto in LECCEDUCA DEGLI ABRUZZI,20presso
ANDREA FIOCCO

contro

COMUNE DI ORIA

E nei confronti di
SOCIETA’ COOPERATIVA MULTISERVICE
Rappresentata e difesa da:
LOREDANA PAPA
ROBERTO PALMISANO

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione:
– delle determinazioni nn1077 e 1078 del 21.10.1999, nonché della nota prot. n.015329 del 6.12.1999 della Responsabile del Settore Servizi Sociali del Comune di Oria

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Soc. Cooperativa Multiservice
Designato alla pubblica udienza del 19.01.2005 il relatore dott.ssa Patrizia Moro ed udito l’avv. Papa
Considerato in

FATTO

Con determinazioni nn.965 e 966 del 21.9.99, il Comune di Oria ha indetto gara ufficiosa, con il metodo dell’offerta in ribasso più vantaggiosa per l’ente, sull’importo a base d’asta di L.16.500.000, al fine di affidare a ditta esterna specializzata i servizi di pulizia di tutti i locali ed uffici ubicati presso le scuole elementari.
Alla gara hanno partecipato solo due società e cioè la soc.coop.”il Sole D’Europa” e la soc.coop. “Oria Multiservice” .
In data 29.09.1999 è stato approvato il relativo verbale di aggiudicazione alla ricorrente dei lavori di pulizia oggetto della procedura.
Successivamente, tuttavia, con le determinazioni impugnate è stata annullata l’aggiudicazione precedentemente disposta nei confronti della ricorrente e disposta nuova aggiudicazione alla Cooperativa “Oria Multiservice”.
L’annullamento dell’aggiudicazione nei confronti della ricorrente è fondato sulla seguente motivazione: ” a seguito di trasmissione degli atti relativi alla segnalazione prodotta dalla impresa Oria Multiservice eseguita dalla Commissione provinciale per l’Artiginanato presso la Camera di Commercio di Brindisi .. è emerso che la Soc.Coop.”il Sole d’Europa non risulta iscritta all’albo degli Artigiani, né tantomeno al Registro delle Imprese..Ritenuto pertanto di potere escludere la Cooperativa Il Sole d’Europa dalla gara per carenza dei requisiti di partecipazione alla stessa”.
Avverso dette determinazioni è insorta la ricorrente con il ricorso epigrafato deducendo i seguenti motivi di gravame:
1)Eccesso di potere. Carenza del presupposto. Illogicità e contraddittorietà della motivazione. Carenza di istruttoria.
La ricorrente afferma di essere iscritta al registro delle imprese presso la camera di commercio di Brindisi a far data dal 16.12.1999, nonché nella sezione ordinaria N.R.E.A. in data 16.12.99.
2)Incompetenza. Eccesso di potere
La ricorrente deduce l’incompetenza della responsabile dei servizi sociali di Oria in quanto la stessa, con le determinazioni impugnate non si è limitata ad annullare la precedente determinazione di aggiudicazione della gara alla ricorrente, gara nella quale ha assunto la funzione di presidente della Commissione, ma anche ad aggiudicare i lavori di pulizia alla società cooperativa”Oria Multiservice”
3)Violazione e falsa applicazione della L.25.1.1994 n.82 e del D.M. 7.7.1997 n.274.Violazione circ.min. 3444/c del 29.05.1998 e d.legs.17.3.1995 n.157
La ricorrente rileva che la L.82 del 1994 richiede solo l’iscrizione nel registro delle imprese e non la comunicazione di inizio attività e che, pertanto, la nota prot.14557 del 9.11.99, inviata dal Caposervizio presso la Camera di commercio di Brindisi( con la quale quest’ultimo ha comunicato che la cooperativa ricorrente ha presentato denuncia di inizio attività solo in data 21.10.99 e che non è ancora terminata l’istruttoria per la verifica dei requisiti abilitanti all’esercizio delle attività), non risulta aderente a tali principi..
Aggiunge inoltre la ricorrente che il d.legs.157/95 prevede che per gli appalti sottosoglia non si applichino le disposizioni richiamate.
Con atto depositato il 10.01.2000 si è costituita in giudizio la controinteressata società cooperativa”Oria Multiservice” la quale ha rilevato l’infondatezza del ricorso insistendo per il rigetto dello stesso.
Nella Camera di Consiglio dell’11.01.2000 è stata respinta la domanda incidentale di sospensione.
Nella pubblica udienza del 19.01.2005 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Considerato in

DIRITTO

Il ricorso è infondato per le motivazioni che seguono.
Giova una breve ricostruzione delle regole concorsuali poste nel bando di gara, nonché della normativa ivi richiamata.
La lettera d’invito richiedeva espressamente al punto sub.3) la presentazione, pena di esclusione, del certificato di iscrizione alla Camera di Commercio industria e Artigianato nella categoria oggetto della gara, di data non anteriore a tre mesi dalla data fissata per la gara.
Tale disposizione risulta coerente con il dettato normativo di cui all’art.1 della L.82 del 25.1.1994, il quale al comma 1° prevede che “le imprese che svolgono attività di pulizia, disinfezione, derattizzazione o sanificazione, denominate Imprese di pulizia, sono iscritte nel registro delle ditte di cui al regio decreto 20 settembre 1934 n.2011 o nell’albo provinciale delle imprese artigiane di cui all’art.5 della L.443/1985, qualora presentino i requisiti previsti dalla presente legge”.
Il relativo regolamento di attuazione n.274 del 7.7.1997, oltre ad avere stabilito i requisiti di capacità economico-finanziaria, tecnica ed organizzativa delle imprese svolgenti tali attività, all’art.3 ha previsto, ai fini della partecipazione secondo la normativa comunitaria alle procedure di affidamento dei servizi di cui all’art.1 della L.82/1994, l’iscrizione, a domanda nel registro delle imprese o nell’albo delle imprese artigiane, secondo 10 fasce di classificazione di volume d’affari al netto dell’IVA (- a) fino a 100.000.000 di lire; b) fino a 400.000.000 di lire;c) fino a 700.000.000 di lire;d) fino a 1.000.000.000 di lire;e) fino a 2.000.000.000 di lire;f) fino a 4.000.000.000 di lire;g) fino a 8.000.000.000 di lire;h) fino a 12.000.000.000 di lire; i) fino a 16.000.000.000 di lire;l) oltre 16.000.000.000 di lire).
Dal contesto delle disposizioni richiamate risulta evidente che l’iscrizione del registro delle imprese di pulizia non risulta affatto un atto automatico soggetto alla mera denuncia di inizio attività, ma risulta subordinata alla rispondenza ad una serie di requisiti, riguardanti oltre la onorabilità ed la capacità economica finanziaria, tecnica ed organizzativa, anche la effettiva attività economica.
Difatti, poichè le disposizioni richiamate subordinano la iscrizione nel registro suddetto in diverse fasce di reddito, risulta evidente che ai fini della iscrizione necessaria per la partecipazione a procedure di affidamento di pubblici servizi, risulta necessaria la dimostrazione della effettiva attività economica, con un certo volume di affari.
Tali considerazioni permettono di respingere il primo ed il terzo motivo di ricorso.
La ricorrente afferma di essere iscritta al registro delle imprese presso la camera di Commercio di Brindisi a far data dal 16.12.1998, nonché nella sezione ordinaria N.R.E.A dal 16.12.1999.
In realtà, la stessa, come risulta dal certificato da essa prodotto, risulta iscritta nel registro delle imprese presso la Camera di Commercio di Brindisi, come impresa “inattiva”.
Difatti, con nota del 6.10.1999 il capo servizio della camera di commercio di Brindisi, comunicava al Comune di Oria, su espressa richiesta di quest’ultimo, che la società ricorrente non aveva mai denunciato l’esercizio di alcuna attività riportata nell’oggetto sociale.
Con ulteriore nota del 9.11.99 la Camera di Commercio di Brindisi precisava che la cooperativa ”IL SOLE D’EUROPA” :
.A)al 16.10.1999 non aveva ancora denunciato lo svolgimento di alcuna attività ricompresa nell’oggetto sociale, risultando inattiva;
B) in data 21.10.1999 la stessa aveva presentato al registro delle imprese la denuncia di inizio attività “pulizie” a far data dall’8.9.99 e che tale denuncia risultava in fase di istruttoria per la verifica dei requisiti abilitanti all’esercizio dell’attività previsti dalla L.82/94 e dal successivo regolamento di attuazione emanato con D.M. n.274/97.
Tali certificazioni risultano atti pubblici facenti piena fede sino a querela di falso delle dichiarazioni in essi contenute, con la conseguente infondatezza ed irrilevanza di qualsivoglia contestazione effettuata dalla ricorrente in ordine a tali atti.
Non può, peraltro, accogliersi la tesi sostenuta dalla stessa ricorrente , secondo la quale la legge n.82 del 1994 richiederebbe solo l’iscrizione al registro delle imprese e non la comunicazione di inizio attività ed inoltre la classificazione delle imprese di pulizia in fasce di reddito avrebbe valore solo ai fini della partecipazione delle stesse imprese alla procedure di affidamento di sevizi sopra la soglia comunitaria.
Va, in primo luogo chiarito, difatti che la lettera d’invito richiedeva espressamente il certificato di iscrizione alla camera di Commercio Industria e artigianato nella categoria oggetto della gara.
La categoria di iscrizione prevista risulta essere non già quella di carattere generale riguardante la iscrizione nel registro delle imprese ma, in particolare, quella riguardante le imprese di pulizie le quali, sono regolate ai fini dell’iscrizione dalla surrichiamata L.82/94 e dal relativo regolamento di attuazione n.274/94 il quale prevede un regime speciale cui risulta sottoposta la relativa iscrizione.
Detta iscrizione, come si è visto, presuppone l’attività economica e, precisamente, una attività economica di tipo redditizio, oltre che il possesso di una serie di requisiti riguardanti la onorabilità, la capacità finanziaria, organizzativa e tecnica.
Del resto la lex specialis del bando di gara, richiedente la iscrizione nella specifica categoria oggetto della procedura, non poteva certo interpretarsi in modo talmente generico da consentire la partecipazione di una qualsiasi ditta, purchè iscritta genericamente alla Camera di commercio in una qualsiasi attività, atteso che la richiesta iscrizione doveva comunque essere adeguata rispetto al concreto servizio da svolgersi.
Nella fattispecie, la impresa ricorrente non risulta iscritta nella categoria delle imprese di pulizia secondo le previsioni di cui alla legge 82/1994 e successivo regolamento di attuazione
Va altresì aggiunto che l’art.22 del D.Legs 112 del 31.3.1998, ai fini della liberalizzazione e semplificazione delle funzioni delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, ha subordinato a denuncia di inizio attività l’esercizio di una serie di attività fra cui quelle di pulizia, disinfezione,disinfestazione,derattizzazione e sanificazione di cui all’art.1 della L.82/1994, precedentemente assoggettate ad iscrizione nei registri camerali.
Anche alla luce di tali disposizioni, va rilevato che, avendo la società ricorrente proposto denuncia di inizio attività di pulizia in data 21.10.99, la stessa, al momento della presentazione della domanda di partecipazione alla gara (che doveva avvenire entro il 29.9.99), non possedeva il requisito suddetto.
A nulla rileva la circostanza della natura sottosoglia comunitaria della procedura de qua, in considerazione della suindicata interpretazione del bando di gara, il quale avendo richiesto la iscrizione nel registro delle imprese per la specifica attività di pulizia, ha implicitamente rinviato alle norme previste in materia di iscrizione nel registro delle imprese di pulizia, quali quelle rinvenienti dalla L.82/94 e relativo regolamento di attuazione e D.Legs.112/98.
Anche il secondo motivo di ricorso, con il quale si censura l’incompetenza del responsabile del Settore ad adottare i provvedimenti impugnati, non coglie nel segno.
Difatti va affermato in consonanza con la giurisprudenza consolidata, che, rientrando l’aggiudicazione definitiva e la stipulazione del contratto nella competenza esclusiva dell’amministrazione appaltante, è quest’ultima il soggetto competente all’adozione dei provvedimenti di ritiro degli atti ritenuti invalidi in funzione di autotutela, senza che al riguardo possa configurarsi una qualche competenza della commissione, la quale, con la rimessione dei verbali, ha esaurito la propria funzione, ristretta alle operazioni di supporto tecnico alla scelta della stazione appaltante (Cons. Stato, sez. V, 20.9.2001, n. 4976; Cons. Stato, sez. V, 5.4.2001, n. 2093; Cons. Stato, sez. V, 30.11.2000, n. 6365; Cons. Stato, sez, V, 3.2.2000, n. 661; TAR Calabria 27.5.1999, n. 705).Neppure è configurabile un obbligo dell’amministrazione di riconvocare la commissione, ai fini dell’adozione del provvedimento di autotutela, trattandosi di procedimento teso alla verifica esterna del rispetto delle regole della gara, e non già alla riformulazione di un giudizio tecnico o coinvolgente apprezzamenti discrezionali, per il quale si configurasse necessario l’apporto dell’organismo ausiliario.
Per quanto riguarda i motivi del ricorso attinenti alla violazione di principi generali in tema di autoannullamento, ed in particolare alla pretesa violazione delle competenze della commissione, non coinvolta nel ritiro dell’aggiudicazione, va ribadito che, rientrando l’aggiudicazione definitiva e la stipulazione del contratto nella competenza esclusiva dell’amministrazione appaltante, è quest’ultima il soggetto competente all’adozione dei provvedimenti di ritiro degli atti ritenuti invalidi in funzione di autotutela, senza che al riguardo possa configurarsi una qualche competenza della commissione, la quale, con la rimessione dei verbali, ha esaurito la propria funzione, ristretta alle operazioni di supporto tecnico alla scelta della stazione appaltante (Cons. Stato, sez. V, 20.9.2001, n. 4976; Cons. Stato, sez. V, 5.4.2001, n. 2093; Cons. Stato, sez. V, 30.11.2000, n. 6365; Cons. Stato, sez, V, 3.2.2000, n. 661; TAR Calabria 27.5.1999,n.705). Né,del resto risulta rilevante la circostanza che il responsabile del servizio in questione abbia anche rivestito le funzioni di presidente di gara.
Difatti, a parte la considerazione che l’art.107 co.2° della D. Lgs. n.267/00, demanda ai dirigenti competenti l’adozione di tutti i provvedimenti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno che non attengano all’indirizzo politico – amministrativo dell’ente di appartenenza, va precisato che la necessità che i componenti della commissione di gara non rivestino altre funzioni di carattere tecnico od amministrativo, come richiesto dall’art. 21 comma 5 della legge n.109/94, riguarda esclusivamente le gare effettuate mediante appalto-concorso e licitazione privata per affidamento di concessioni di cui al comma 2 del medesimo articolo, nelle quali, la commissione ha un’ampia discrezionalità valutativa in ordine alle offerte .
Tale divieto non può ritenersi sussistente per gare come quella in oggetto, effettuata con il metodo dell’offerta in ribasso più vantaggiosa, la quale risulta assoggettata e regole matematiche ed automatiche, con esclusione di valutazioni di carattere discrezionale.
Conclusivamente, per le ragioni che precedono il ricorso va respinto.
Sussistono giustificati per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale per la Puglia, Seconda sezione di Lecce, conclusivamente pronunciando sul ricorso in oggetto, lo respinge .
Spese compensate
Ordina all’Autorità Amministrativa di dare esecuzione alla presente sentenza.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 19.01.2005

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