Pubblicato il 21/07/2020
N. 00937/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00207/2020 REG.RIC.

SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 207 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Plastica Campania di Vanacore A. & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Perongini, Brunella Merola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della seconda, in Salerno, via Domenico Coda, 8;
contro
Comune di Angri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianfranco Ferrajoli, Rosaria Violante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
del provvedimento del 7 febbraio 2020, prot. n. 5127, recante diffida alla sospensione ad horas dell’attività  imprenditoriale esercitata presso il locale ubicato in Angri, alla via Orta Loreto, n. 30.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Angri;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 60 cod. proc. amm. e 84 del d.l. n. 18/2020;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2020 il dott. Olindo Di Popolo;

Premesso che:
– col ricorso in epigrafe e successivi motivi aggiunti, la Plastica Campania di Vanacore A. & C. s.r.l. (in appresso, P.C.) impugnava, chiedendone l’annullamento, previa adozione di misure cautelari: — il provvedimento del 7 febbraio 2020, prot. n. 5127, col quale il Responsabile dell’Unità  Operativa Complessa (UOC) Promozione, Sviluppo e Gestione Territoriale del Comune di Angri aveva diffidato a sospendere ad horas l’attività  imprenditoriale di packaging esercitata presso il locale ubicato in Angri, alla via Orta Loreto, n. 30, e censito in catasto al foglio 1, particella 1461, sub 1-2; — il verbale di accertamento prot. n. 8460 del 30 settembre 2019; — la relazione di sopralluogo prot. n. 2019/01929/ABU del 30 settembre 2019; — le note comunali del 12 luglio 2012, prot. n. 23655, e del 7 ottobre 2019, prot. n. 32254; — i verbali di sequestro prot. n. 3112 del 27 gennaio 2004 e prot. n. 5095 del 3 febbraio 2011; — la nota della UOC – Avvocatura Civica del Comune di Angri prot. n. 5513 dell’11 febbraio 2020; — le note del Responsabile della UOC Promozione, Sviluppo e Gestione Territoriale del Comune di Angri prot. n. 23655 del 12 luglio 2012 e prot. n. 1553 del 15 gennaio 2019; — la relazione del 19 febbraio 2020, prot. n. 6618, e le note aggiuntive della UOC Promozione, Sviluppo e Gestione Territoriale del Comune di Angri, relative all’impugnazione della P.C.; — l’ordinanza di demolizione prot. n. 15616 del 10 maggio 2011; — la relazione tecnica di accertamento del 7 ottobre 2019;
– l’adottata misura interdittiva era, segnatamente motivata per relationem alle risultanze del verbale di accertamento prot. n. 8460 del 30 settembre 2019, ricognitivo dell’abusività  edilizia del suindicato locale, adibito a sede secondaria dell’attività  produttiva esercitata dalla P.C. (con sede principale in Angri, al corso Vittorio Emanuele, n. 214), nonchè in base al rilievo dell’incompletezza (già contestata dall’amministrazione con nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655, e mai rimediata dall’interessata) dell’istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, volta all’apertura della predetta sede secondaria;
– nell’avversare siffatto provvedimento, nonchè gli atti ad esso presupposti e connessi, la ricorrente lamentava, in estrema sintesi, che: — l’adozione della misura interdittiva non sarebbe stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento con essa definito; — sarebbe, inoltre, intervenuta tardivamente rispetto al termine (30 giorni) ex art. 7 del d.p.r. n. 160/2010, decorso dalla richiesta di integrazione documentale di cui alla giammai recapitata nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655; — la documentazione con quest’ultima richiesta sarebbe stata, comunque, reperibile in allegato alla già esaminata SCIA dell’11 dicembre 2018, prot. n. 44466, avente per oggetto la variazione dei locali e degli impianti dello stabilimento produttivo; — a fronte di uno stato dei luoghi da tempo noto all’amministrazione, la misura interdittiva in parola sarebbe risultata, oltre che carente di adeguata istruttoria, illegittimamente abnorme, sproporzionata e atipica, siccome recante una prescrizione sospensiva sine die e ad horas, impartita in difformità  da qualsivoglia paradigma normativo; — tanto, per di pìù, a discapito dell’effetto sospensivo ex art. 38, comma 1, della l. n. 47/1985, preclusivo dell’adozione di misure repressivo-sanzionatorie e/o inibitorie determinato dalla presentazione dell’istanza di condono prot. n. 28691 del 10 dicembre 2004; — a dispetto di quanto contestato, con inammissibile motivazione postuma, dall’amministrazione comunale, il locale de quo sarebbe dotato di impianti elettrico e antincendio conformi alle rispettive normative di settore e, per la natura dell’attività  ivi svolta, non necessiterebbe di autorizzazione alle emissioni in atmosfera, così¬ come illustrato nell’apposita relazione tecnica presentata all’autorità  regionale; — l’inagibilità  dell’immobile sarebbe stata rilevata, con inammissibile motivazione postuma, soltanto nella relazione istruttoria comunale del 19 febbraio 2020, prot. n. 6618, per di pìù in contraddizione con l’inciso secondo cui la contestazione mossa all’interessata si sarebbe concentrata sull’esercizio non autorizzato dell’attività ;
– costituitosi l’intimato Comune di Angri, eccepiva l’infondatezza dell’impugnazione proposta ex adverso;
– il ricorso veniva chiamato all’udienza del 20 maggio 2020 per la trattazione dell’incidente cautelare;
– nell’udienza camerale emergeva che la causa era matura per la decisione di merito, essendo integro il contraddittorio, completa l’istruttoria e sussistendo gli altri presupposti di legge;
Considerato, innanzitutto, che:
– la contestazione di abusività  urbanistico-edilizia e di conseguente inagibilità  del locale condotto dalla P.C. rinviene perspicuo, ancorchè succinto appiglio nel riferimento – riportato in esordio del gravato provvedimento del 7 febbraio 2020, prot. n. 5127, all’«accertamento congiunto dei Carabinieri di Angri e della Polizia locale del 30 settembre 2019, verb. 8460, svolto [in relazione] all’immobile abusivo, già oggetto in precedenza di sequestro»;
– ciò vale, dunque, ad elidere le censure attoree in merito all’asserita integrazione postuma della motivazione dell’adottata misura interdittiva;
Considerato, poi, che:
– con la nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655, il Comune di Angri aveva opposto alla ricorrente che la propria istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, «è carente della documentazione necessaria a permettere l’individuazione dell’immobile/struttura edilizia da adibire a sede secondaria» e l’aveva, quindi, invitata «a presentare gli atti ed elaborati tecnici che possano consentire agli Uffici di individuare puntualmente la struttura da adibire a sede secondaria & e permettere l’avvio del relativo procedimento istruttorio»;
– ora, è incontestato che tale richiesta di integrazione documentale non sia stata mai esitata dalla P.C.; cosicchè è da escludersi che la menzionata istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, la quale – avuto riguardo al relativo sostrato teleologico-funzionale, e al di là della generica dicitura adoperata («richiesta di apertura unità  locale») – corrisponde al modulo della SCIA per l’insediamento di un’attività  produttiva, abbia potuto mai consolidare i propri effetti abilitativi in favore della proponente;
– in argomento, giova rammentare che, se è vero che, a seguito della presentazione della SCIA, il decorso del tempo determina il consolidamento del titolo, con conseguente necessità  della sua preventiva rimozione, in vista dell’assunzione di iniziative sanzionatorie, è altrettanto vero che, per ius receptum, presupposto indefettibile perchè la SCIA possa essere produttiva di effetti è la veridicità  delle dichiarazioni e la completezza della documentazione a suo corredo, cosicchè, in presenza di una SCIA inesatta o incompleta, permane sempre e comunque il potere di inibire l’attività  comunicata (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 18 giugno 2014, n. 1601; TAR Campania, Napoli, sez. II, 25 luglio 2016, n. 3869; sez. VII, 10 gennaio 2019, n. 143; TAR Liguria, Genova, sez. I, 10 maggio 2019, n. 436);
– pertanto, nella specie, il potere inibitorio esercitato col provvedimento impugnato ha trovato giustificazione nell’acclarata incompletezza dell’istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, e, quindi, a dispetto degli assunti attorei, si è correttamente incanalato nell’alveo del modello legale tipico disciplinato dall’art. 19, comma 3, della l. n. 241/1990;
– un simile approdo neppure resta menomato dalla dedotta circostanza del mancato recapito all’interessata della citata nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655: la preclusione del consolidamento degli effetti dell’istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, è, infatti, da reputarsi determinata in ragione dell’incompletezza della documentazione a corredo di quest’ultima, stante la sua oggettiva e radicale inidoneità  abilitativa; così¬ come non resta menomata dalla pure dedotta reperibilità  della documentazione in parola in allegato alla già esaminata SCIA dell’11 dicembre 2018, prot. n. 44466, non essendo sufficientemente dimostrato da parte ricorrente come quest’ultima potesse appieno soddisfare le esigenze istruttorie ex ante rappresentate dal Comune di Angri, finalizzate, all’evidenza, a verificare la legittimazione edilizia dell’immobile ubicato in Angri, alla via Orta Loreto, n. 30, e censito in catasto al foglio 1, particella 1461, sub 1-2;
– ciò, tanto pìù che l’insediamento de quo, oltre ad aver formato oggetto dell’ordinanza di demolizione prot. n. 15616 del 10 maggio 2011 e oltre a non essere stato, quindi, puntualmente certificato nei suoi estremi di conformità  urbanistico-edilizia, non risulta assistito da apposita autorizzazione all’emissioni in atmosfera – la quale figura soltanto richiesta (e, quindi, implicitamente riconosciuta come necessaria) dalla ricorrente con istanza del 25 febbraio 2019, prot. n. 45555 e tuttora non esitata dalla competente autorità  regionale – nè da valido certificato di agibilità  (gli abusi di cui all’istanza di condono prot. n. 28691 del 10 dicembre 2004 non essendo stati ancora sanati);
Considerato, altresì¬, che:
– «la chiusura dell’esercizio rappresenta una conseguenza necessitata non tanto rispetto alle irregolarità  urbanistico-edilizie in sè, quanto piuttosto al riscontro della non conformità  con i parametri urbanistici tali da renderle il locale incompatibile con la continuazione dell’attività  commerciale ed in generale con il suo utilizzo, abitativo o produttivo che sia» (TAR Campania, Napoli, sez. III, 4 settembre 2019, n. 4453);
– «la conformità  dei manufatti alle norme urbanistiche ed edilizie costituisce il presupposto indispensabile per il legittimo rilascio del certificato di agibilità , come si evince dell’art. 24 comma 3, d.p.r. n. 380/2001 e dell’art. 35, comma 20, l. n. 47/1985, in quanto, ancor prima della logica giuridica, è la ragionevolezza ad escludere che possa essere utilizzato, per qualsiasi destinazione, un fabbricato non conforme alla normativa urbanistico-edilizia e, come tale, in potenziale contrasto con la tutela del fascio di interessi collettivi alla cui protezione quella disciplina è preordinata» (TAR Campania, Napoli, sez. III, 5 giugno 2018, n. 3693);
Considerato, ancora, che, a ripudio della censura incentrata sull’effetto sospensivo ex art. 38, comma 1, della l. n. 47/1985, determinato dalla presentazione della domanda di condono prot. n. 28691 del 10 dicembre 2004, è stato condivisibilmente statuito che la presentazione della domanda di condono edilizio, se, per un verso, produce effetti conservativi dello status quo ante rispetto alle attività  svolte anteriormente alla presentazione della relativa domanda, non comporta, per altro verso, anche effetti ampliativi nella sfera giuridica dell’interessato – quali, appunto, quelli costituiti dall’insediamento dell’attività  commerciale-produttiva di cui dell’istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544 -, posto che, prima del rilascio della sanatoria, la mera domanda di condono non integra la sussistenza di un titolo e le opere realizzate sono comunque da considerare abusive in quanto prive di abilitazione; cosicchè il carattere abusivo degli interventi è ostativo all’intrapresa di qualsiasi attività  che abbia tra i suoi indefettibili presupposti quello della conformità  urbanistico-edilizia dei locali ove l’attività  medesima è svolta, ed è, quindi, da escludere che una nuova attività  commerciale possa essere abilitata in locali interessati dalla domanda di condono prima della favorevole definizione del relativo procedimento (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. III, 7 novembre 2017, n. 5215);
Considerato, infine, che:
– la P.C. non può fondatamente dolersi della denunciata violazione delle garanzie del contraddittorio procedimentale, in quanto, per l’acclarato contenuto vincolato della determinazione assunta (siccome volta ad interdire l’esercizio di attività  produttiva all’interno di un immobile abusivo, sprovvisto, come tale del requisito di agibilità , nonchè in assenza della prescritta autorizzazione alle emissioni in atmosfera), ogni suo apporto partecipativo non avrebbe potuto condurre a conclusioni di segno diverso;
– peraltro, essa ha avuto di interloquire con l’amministrazione comunale procedente sia all’indomani della ricezione della nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655, sia in sede di sopralluogo del 30 settembre 2019 (cfr. verbale in pari data, prot. n. 8460);
Ritenuto, in conclusione, che:
– stante la ravvisata infondatezza delle censure proposte, così¬ come dianzi scrutinate, il ricorso in epigrafe deve essere respinto;
– quanto alle spese di lite, esse devono seguire la soccombenza e, quindi, liquidarsi nella misura indicata in dispositivo;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna la Plastica Campania di Vanacore A. & C. s.r.l. al pagamento delle spese di lite, che si liquidano nella misura complessiva di € 1.500,00 (oltre oneri accessori, se dovuti), in favore del Comune di Angri.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2020, svoltasi tramite collegamento telematico da remoto, ai sensi dell’art. 84, comma 6, del d.l. n. 18/2020, con l’intervento dei magistrati:
Paolo Severini, Presidente FF
Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore
Igor Nobile, Referendario

 

 
1.In termini generali va affermato che l’interpretazione e l’applicazione della legge da parte del Giudice è insensibile alla prassi amministrativa; l’eventuale applicazione errata della normativa da parte di altre Amministrazioni non fonda il vizio di disparità  di trattamento, che, per sua natura, richiede che il trattamento migliore riservato ai dipendenti di tali altre Amministrazioni sia conforme a legge.
 
2. L’art. 1 r.d. n. 941 del 1926, che prevede una specifica indennità  per il personale dell’Amministrazione dello Stato incaricato di missione all’Estero, è ancora in vigore: invero, non solo difetta un’abrogazione esplicita, ma tale fonte è stata espressamente mantenuta in vigore dall’art. 2270, comma, 1, n. 2, cod. ord. mil. ed è richiamata pìù volte dalla normazione successiva.
Il contenuto dell’indennità  prevista dal r.d. n. 941 è quello specificato dall’art. 39-viciessemel, comma 39, del d.l. n. 273 del 2005, convertito con l. n. 51 del 2006: tale disposizione, come reso evidente dal relativo testo e come riconosciuto da consolidata giurisprudenza, ha carattere interpretativo, in quanto volta non a novellare l’istituto dell’indennità  di missione, bensì¬ a specificarne carattere e finalità : la disposizione, pertanto, si applica anche a vicende anteriori al 2005.
Orbene, l’articolo in commento ascrive chiaramente all’indennità  in parola un carattere omnicomprensivo: non diversa esegesi, invero, può conseguire all’unitaria considerazione dell’ampia panoplia di difficoltà , di disagi e oneri ivi enucleata (“compensare disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità  e disponibilità  ad orari disagevoli, nonchè in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario”), che la percezione del trattamento indennitario è volta a compensare per equivalente monetario.
Siffatto carattere ex lege omnicomprensivo osta naturaliter alla contestuale percezione di un’altra voce indennitaria, da cui deriverebbe una sostanziale locupletazione dell’interessato, che verrebbe ad essere indennizzato due volte per la medesima tipologia di disagi (quelli che si incontrano nella prestazione dell’attività  lavorativa all’estero).

Pubblicato il 06/02/2020
N. 00937/2020REG.PROV.COLL.
N. 04489/2015 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4489 del 2015, proposto dal Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Omissis, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Giorgio Carta e Giovanni Carta, con domicilio eletto presso lo studio dei medesimi in Roma, viale Parioli, 55; Massimo C., Alfredo C., Antonino D. B., Giovanni F., Marco I., non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Roma, Sez. I-bis, n. 2308 del 9 febbraio 2015, resa tra le parti, concernente la misura dell’indennità  spettante al personale militare inviato in missione all’estero.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori omissis;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2019 il consigliere Luca Lamberti e udito per la parte ricorrente l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. I signori Omissismilitari dell’Arma dei carabinieri, hanno preso parte alla missione internazionale di polizia civile in Kosovo denominata “European Union Rule of Law – EULEX“, deliberata nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione (cd. PESC) e destinata ad operare nel contesto della missione ONU denominata UNMIK (“United Nations interim administration Mission in Kosovo“), volta a costituire un’amministrazione civile provvisoria nel territorio del Kosovo, all’indomani degli eventi bellici ivi occorsi.
1.1. Durante lo svolgimento della missione, i sopra citati militari hanno percepito l’indennità  giornaliera prevista dal r.d. n. 941 del 1926, dal cui ammontare, tuttavia, l’Amministrazione ha detratto la somma loro direttamente corrisposta dall’Unione europea a titolo di daily allowance.
2. I sopra citati militari, lamentando – tra l’altro – l’illegittimità  di siffatta trattenuta, hanno radicato ricorso avanti il T.a.r. per il Lazio, che, con la sentenza indicata in epigrafe, lo ha accolto in parte qua, respingendolo, viceversa, in relazione ad altre questioni estranee al presente grado di giudizio (a loro volta oggetto, poi, di procedura di correzione di errore materiale), dopo aver affermato che il r.d. n. 941 del 1926 era stato abrogato dall’art. 2268 cod. ord. mil. (d.lgs. n. 66 del 2010).
2.1. Secondo il Tribunale, per quanto qui di interesse, “l’indennità  di missione ha una natura diversa da quella giornaliera corrisposta dall’Unione Europea sotto la denominazione daily allowance per le spese vive, di alloggio e di vitto & Tale distinta funzione fa sì¬ che entrambe possono concorrere in costanza di una missione, essendo erogate non <>“.
2.2. Il Tribunale ha, altresì¬, aggiunto che “l’applicazione in concreto operata dall’intimata Amministrazione ha oltretutto effettivamente creato una disparità  di trattamento con le altre forze di polizia impegnate nella stessa missione, cui non è stata operata la decurtazione“.
2.3. Il Tribunale ha, infine, osservato che “non può rilevare che i ricorrenti hanno comunque usufruito di vitto e alloggio. Come detto, l’indennità  di missione ex D.R. n. 451/1926 ha una funzione diversa, pertanto non influisce, nel caso di specie, l’eventuale concorrenza della fruizione dell’alloggio e del vitto con la specifica indennità  daily allowance corrisposta da un organismo internazionale“.
3. L’Amministrazione della difesa ha interposto appello, contestando il decisum di prime cure.
3.1. Secondo l’Amministrazione, “lo scopo dell’indennità  di missione e quello della daily allowance sono del tutto identici e coincidenti“; inoltre, l’indennità  di missione prevista dalla legge italiana avrebbe “carattere omnicomprensivo“, sì¬ che l’erogazione di ogni altro trattamento indennitario finalizzato a sovvenire alle necessità  del personale inviato in missione all’estero veicolerebbe una sostanziale duplicazione del beneficio, con conseguente indebita locupletazione del percettore.
3.2. Oltretutto, aggiunge l’Amministrazione, i ricorrenti in prime cure avrebbero usufruito, nel corso della missione in Kosovo, di vitto ed alloggio gratuiti presso il reggimento MSU di Pristina, con conseguente inesistenza dei costi cui fa fronte la daily allowance.
3.3. Non vi sarebbe, infine, alcuna disparità  di trattamento con il personale delle altre Forze di polizia inviate in Kosovo: gli appartenenti alla Guardia di Finanza, infatti, sarebbero stati soggetti al medesimo trattamento indennitario stabilito per l’Arma dei carabinieri.
3.4. Si sono costituiti in resistenza i soli signori Omissis, a mezzo di atto defensionale denominato controricorso.
4. L’istanza cautelare svolta dall’Amministrazione è stata respinta, per ritenuto difetto di fumus, con ordinanza n. 2660 del 17 giugno 2015 (poi oggetto di correzione di errore materiale con l’inserimento, nel dispositivo, della previsione della distrazione delle spese a favore del difensore dell’appellato, inizialmente omessa).
5. Il ricorso è, quindi, stato discusso alla pubblica udienza del 12 dicembre 2019, in vista della quale non sono state versate in atti difese scritte.
6. Il ricorso in appello merita, re melius perpensa, accoglimento.
7. Il Collegio prende le mosse da una ricognizione diacronica del dato normativo.
7.1. L’art. 1 r.d. n. 941 del 1926 prevede una specifica indennità  per il personale dell’Amministrazione dello Stato incaricato di missione all’estero.
7.2. L’art. 39-viciessemel del d.l. n. 273 del 2005, convertito con l. n. 51 del 2006, stabilisce al comma 39 che “l’articolo 1 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, gli articoli 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642 [afferenti al “trattamento economico del personale dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica destinato isolatamente all’estero presso Delegazioni o Rappresentanze militari ovvero presso enti, comandi od organismi internazionali“], e l’articolo 4, comma 1, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838 [relativo allo “ordinamento degli uffici degli addetti dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica in servizio all’estero e trattamento economico del personale della Difesa ivi destinato“] si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità  e disponibilità  ad orari disagevoli, nonchè in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario“.
7.3. L’art. 4 del d.l. n. 8 del 2008, convertito con l. n. 45 del 2008, dispone che “Con decorrenza dalla data di entrata nel territorio, nelle acque territoriali e nello spazio aereo dei Paesi interessati e fino alla data di uscita dagli stessi per il rientro nel territorio nazionale, al personale che partecipa alle missioni internazionali di cui al presente decreto è corrisposta al netto delle ritenute per tutta la durata del periodo, in aggiunta allo stipendio o alla paga e agli altri assegni a carattere fisso e continuativo, l’indennità  di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, nelle misure di seguito indicate, detraendo eventuali indennità  e contributi corrisposti allo stesso titolo agli interessati direttamente dagli organismi internazionali:
a) misura del 98 per cento al personale che partecipa alle missioni UNIFIL, compreso il personale facente parte della struttura attivata presso le Nazioni Unite, CIU, MSU, Joint Enterprise, Albania 2, EUPT, ALTHEA, PESD dell’Unione europea in Kosovo, UNMIK, TIPH 2, EUBAM Rafah, UNAMID, EUFOR Tchad/RCA, MINUSTAH“.
7.4. Di analogo tenore la disposizione dell’art. 3 della successiva l. n. 108 del 2009.
7.5. Infine, viene in rilievo l’art. 5 della l. n. 145 del 2016 – “Disposizioni concernenti la partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali” – i cui primi due commi recitano: “1. Con decorrenza dalla data di entrata nel territorio, nelle acque territoriali e nello spazio aereo dei Paesi interessati e fino alla data di uscita dagli stessi per il rientro nel territorio nazionale per la fine della missione, al personale che partecipa alle missioni internazionali è corrisposta, nell’ambito delle risorse del fondo di cui all’articolo 4, comma 1, per tutta la durata del periodo, in aggiunta allo stipendio o alla paga, agli assegni e alle indennità  a carattere fisso e continuativo, l’indennità  di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, nelle misure di cui al comma 2 del presente articolo, al netto delle ritenute, detraendo eventuali indennità  e contributi corrisposti allo stesso titolo agli interessati direttamente dagli organismi internazionali.
2. L’indennità  di missione di cui al comma 1 è calcolata sulla diaria giornaliera prevista per la località  di destinazione, nella misura del 98 per cento o nella misura intera, incrementata del 30 per cento, se il personale non usufruisce a qualsiasi titolo di vitto e alloggio gratuiti“.
8. Ciò premesso, il Collegio osserva, anzitutto, che l’art. 1 r.d. n. 941 del 1926 è ancora in vigore (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18 luglio 2017, nn. 3531, 3533, 3534, 3535, 3536 e 3537): invero, non solo difetta un’abrogazione esplicita, ma tale fonte è stata espressamente mantenuta in vigore dall’art. 2270, comma, 1, n. 2, cod. ord. mil. ed è richiamata pìù volte dalla normazione successiva sopra citata.
9. Il contenuto dell’indennità  prevista dal r.d. n. 941 è quello specificato dall’art. 39-viciessemel, comma 39, del d.l. n. 273 del 2005, convertito con l. n. 51 del 2006.
9.1. Tale disposizione, come reso evidente dal relativo testo e come riconosciuto da consolidata giurisprudenza, ha carattere interpretativo, in quanto volta non a novellare l’istituto dell’indennità  di missione, bensì¬ a specificarne carattere e finalità : la disposizione, pertanto, si applica anche a vicende anteriori al 2005 (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 30 luglio 2019, n. 5368; Sez. V, 18 luglio 2017, nn. 3531, 3533, 3534, 3535, 3536 e 3537).
9.2. Orbene, l’articolo in commento ascrive chiaramente all’indennità  in parola un carattere omnicomprensivo: non diversa esegesi, invero, può conseguire all’unitaria considerazione dell’ampia panoplia di difficoltà , di disagi e oneri ivi enucleata (“compensare disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità  e disponibilità  ad orari disagevoli, nonchè in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario“), che la percezione del trattamento indennitario è volta a compensare per equivalente monetario (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 30 luglio 2019, n. 5368; Sez. IV, 28 novembre 2018, n. 6734; Sez. IV, 13 novembre 2018, n. 6387).
9.3. Siffatto carattere ex lege omnicomprensivo osta naturaliter alla contestuale percezione di un’altra voce indennitaria, da cui deriverebbe una sostanziale locupletazione dell’interessato, che verrebbe ad essere indennizzato due volte per la medesima tipologia di disagi (quelli che si incontrano nella prestazione dell’attività  lavorativa all’estero).
10. Questa conclusione di carattere logico-sistematico trova, peraltro, un preciso aggancio testuale: invero, tutte le disposizioni normative succedutesi dal 2008 sino all’attuale riforma di settore (art. 4 d.l. n. 8 del 2008 convertito con l. n. 45 del 2008; art. 3 l. n. 108 del 2009; art. 5 l. n. 145 del 2016 che, per l’appunto, reca la nuova disciplina organica della partecipazione dell’Italia a missioni all’estero) stabiliscono che, dall’ammontare dell’indennità de qua, debbano detrarsi “eventuali indennità  e contributi corrisposti allo stesso titolo agli interessati direttamente dagli organismi internazionali“.
10.1. La locuzione “allo stesso titolo” fa, con ogni ragionevolezza, riferimento al fatto oggettivo della prestazione del lavoro all’estero (ovvero, altrimenti detto, all’invio in missione prolungata all’estero), quale fattore temporaneamente novativo delle concrete modalità  di esplicazione del rapporto di impiego (o, comunque, di servizio) da cui conseguono, in capo al lavoratore, tutta una serie di difficoltà , disagi e spese.
10.2. Del resto, in termini tecnico-giuridici il “titolo” per cui si percepisce l’indennità  di missione è, appunto, l’invio in missione, inteso quale fatto storico che fonda il diritto all’erogazione del trattamento suppletivo.
11. A tali considerazioni d’ordine generale deve poi aggiungersi, con specifico riferimento alla vicenda de qua, che gli appellati hanno usufruito di vitto e alloggio gratuiti, ciò che rende vieppìù insostenibile, già da un punto di vista logico, la tesi della contestuale spettanza di ambedue le indennità .
11.1. Ad ulteriore comprova di ciò, occorre rilevare, de jure condito, che il vigente art. 5 l. n. 145 del 2016 (sulla scia di quanto già previsto dall’art. 4 d.l. n. 8 del 2008) distingue la misura dell’indennità  di missione nazionale tra le ipotesi in cui (come nel caso in esame) siano assicurati il vitto e l’alloggio gratuiti e le ipotesi in cui, viceversa il militare non usufruisca del vitto e dell’alloggio: mentre, nel primo caso, l’indennità  è riconosciuta nella misura del 98%, nel secondo caso è incrementata del 30%.
11.2. In definitiva, l’indennità  nazionale tiene senz’altro conto del vitto e dell’alloggio, tanto che la misura varia a seconda che lo stesso sia o meno garantito.
11.3. Pertanto, riconoscere oltre all’indennità  giornaliera nazionale anche l’indennità  per diem europea significherebbe duplicare lo stesso beneficio, considerato che:
– nei casi in cui (come quello in esame) il militare fruisce di vitto ed alloggio gratuiti, verrebbe corrisposta un’indennità  per un esborso economico che il militare non sostiene;
– nei casi in cui, viceversa, il militare non fruisce di vitto ed alloggio gratuiti, viene erogata un’indennità  nazionale maggiorata, proprio per sopperire alle conseguenti spese vive, al cui peso economico intende far fronte l’indennità  europea.
12. Di converso, il Collegio osserva che non può ipotizzarsi, nella specie, un’esegesi della normativa di riferimento ispirata dall’applicazione delle disposizioni di legge (dapprima gli articoli 1 e 3 della l. n. 642 del 1961, quindi l’art. 1807, comma 2, cod.ord.mil.) stabilite per l’invio di personale militare in missione isolata: la missione singola, invero, espone il personale a costi, disagi e difficoltà ictu oculi superiori a quelle che incontra un militare inviato all’estero nell’ambito di un contingente strutturato (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 2018, n. 6387).
13. Non consta, infine, alcuna disparità  di trattamento (peraltro genericamente allegata dall’appellato e non altrimenti specificata dal Tribunale) rispetto ad altre Forze Armate o ad altri Corpi dello Stato (cfr., quanto ai magistrati impegnati nella missione “Eulex Kosovo“, Cons. Stato, Sez. V, 18 luglio 2017, nn. 3531, 3533, 3534, 3535, 3536 e 3537; in tali decisioni questo Consiglio, preso atto che l’Amministrazione della Giustizia non aveva ritenuto di mettere in discussione il cumulo fra l’indennità  erogata dalla U.E. e quella liquidata ai sensi dell’art. 1, r.d. n. 941 cit., ha riconosciuto, in applicazione degli artt. 6 e 7 del medesimo decreto, la legittimità  della decurtazione dell’indennità  di missione nella misura del 50% e, successivamente alla permanenza all’estero per un periodo superiore a 180 giorni, del 75%).
14. Il Collegio, peraltro, rileva in termini generali che:
– l’interpretazione e l’applicazione della legge da parte del Giudice è insensibile alla prassi amministrativa;
– l’eventuale applicazione errata della normativa da parte di altre Amministrazioni non fonda il vizio di disparità  di trattamento, che, per sua natura, richiede che il trattamento migliore riservato ai dipendenti di tali altre Amministrazioni sia conforme a legge.
15. Per le esposte ragioni, pertanto, il ricorso deve essere accolto: in parziale riforma della sentenza impugnata, dunque, va disposto l’integrale rigetto del ricorso di primo grado.
16. La parziale novità  della questione (anche alla luce della giurisprudenza non ancora stabilizzata in materia), nonchè la natura dei sottesi interessi consentono, a mente del combinato disposto degli articoli 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., la compensazione integrale delle spese del doppio grado di giudizio, ivi inclusa la fase cautelare del presente grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, rigetta integralmente il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.