Pres. Trovato Est. Lipari
Comune di Santeramo in Colle ( Avv. Paccione) c/ Tradeco s.r.l. ( Avv. Lillo)

sulla giurisdizione del G.A. nelle controversie riguardanti la misura del compenso revisionale

1. Giurisdizione e competenza – Revisione prezzi – Misura del compenso – Controversia – Giurisdizione G. A. – Sussiste – Motivi

2. Contratti della P.A-. – Revisione prezzi – Quantificazioni – Indice F.O.I. – Ammissibilità – Limiti

1. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie riguardanti la misura del compenso revisionale rivendicato dall’impresa titolare del servizio pubblico. In particolare tale giurisdizione comprende sia le controversie riguardanti le clausole di revisione del prezzo sia quelle attinenti al provvedimento applicativo della revisione, in quanto le posizioni di diritto soggettivo fatte valere si collocano in un ‘aerea di rapporti con cui la p.a. agisce esercitando il suo potere autoritativo.

2. In materia di revisione prezzi, va ritenuto legittimo l’utilizzo dell’indice F.O.I. atteso che la disciplina legale dettata dall’art. 6, comma 4 e 6 , L.537/1993 non è mai stata attuata nella parte in cui prevede l’elaborazione, da parte dell’I.S.T.A.T. , di particolari indici concernenti il miglior prezzo di mercato desunto dal complesso delle aggiudicazioni di appalti di beni e servizi, rilevate su base semestrale. L’utilizzo di tale parametro non esonera la stazione appaltante dal dovere di istruire il procedimento, tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto , al fine di esprimere la propria determinazione discrezionale, ma segna il limite massimo oltre il quale, salvo circostanze eccezionali che devono essere provare dall’impresa, non può spingersi nella determinazione del compenso revisionale.

N. 00935/2010 REG.DEC.

N. 00929/2009 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 929 del 2009, proposto da:

Comune di Santeramo in Colle, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria N.2;

contro

Tradeco S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Anna Lillo e Raffaele Padrone, con domicilio eletto presso lo studio Legale Amodio in Roma, via G.Kock, n.,42;

per la riforma

della sentenza del TAR PUGLIA – BARI :Sezione I n. 02665/2008, resa tra le parti, concernente REVISIONE CANONI PER SERVIZIO DI IGIENE URBANA..

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2009 il Cons. Marco Lipari e uditi per le parti gli avvocati Paccione, Lillo e Padrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

La sentenza appellata ha accolto il ricorso proposto dalla parte interessata per l’accertamento del diritto della Tradeco s r l, ai sensi dell’articolo 6, comma 6, della legge n. 537/93, come modificato dall’art. 44 della legge 724/94, ed il corrispondente obbligo del Comune di Santeramo, al riconoscimento della revisione del canone stabilito per i servizi di igiene urbana ed affini affidati alla Tradeco, con deliberazione del Consiglio comunale n. 60 del 17 giugno 1994, e con contratto Repertorio n. 2820 del 14 febbraio 1995, approvato con deliberazione della giunta municipale. n. 928 del 22 novembre 1999 e per la declaratoria di nullità:

– della deliberazione n. 21 del 6 giugno 2002, comunicata alla Tradeco con missiva ricevuta il 5 luglio 2002, con la quale si è preceduto ad annullare la deliberazione consiliare n. 51 del 6 febbraio 2000, avente per oggetto il riconoscimento e la determi
– del parere n. 28 del 3 giugno 2002 del Collegio dei revisori dei conti del Comune di Santeramo, laddove, in riferimento alla revisione, è affermato che: “non si rilevano criteri diversi, di natura pattizia o derivanti dalla legge, al di fuori di quello
Il comune appellante contesta, nel merito. la pronuncia impugnata, prospettando anche alcune eccezioni preliminari di estinzione del giudizio di primo grado e di difetto di giurisdizione.

L’appellata resiste al gravame.

Con un primo motivo, l’amministrazione appellante, riproponendo un’eccezione articolata in primo grado, sostiene che il TAR avrebbe dovuto dichiarare estinto il ricorso, per intervenuta perenzione quinquennale, ai sensi dell’articolo 9, comma 2, della legge n. 205/2000. Al riguardo, sostiene che il ricorso è stato trattenuto in decisione dal TAR, benché al momento dell’udienza di discussione fossero trascorsi cinque anni dalla proposizione del ricorso e non fossero acquisite le dichiarazioni di interesse, firmate personalmente dalle parti.

La censura, sebbene sia astrattamente e parzialmente fondata, è inammissibile, per difetto di interesse.

Va premesso che il TAR ha respinto l’eccezione, mediante la seguente motivazione: “La asserita improcedibilità per intervenuta perenzione ultraquinquennale non è configurabile nel caso di specie essendo stata fissata la discussione del ricorso prima che fosse avviato il procedimento di cui all’art. 9, comma 2, legge 205/2000 nel testo modificato dall’art. 54, comma 1, d.l. 112/2008 convertito con modifiche con legge 6 agosto 2008, n. 133.”

L’affermazione del TAR non è condivisibile, in punto di diritto.

Va ricordato che la disciplina della perenzione, prevista dall’articolo 9, comma 2, della legge n. 205 del 2000, è stata modificata con due successivi interventi legislativi.

Secondo la formulazione originaria, “a cura della segreteria è notificato alle parti costituite, dopo il decorso di dieci anni dalla data di deposito dei ricorsi, apposito avviso in virtù del quale è fatto onere alle parti ricorrenti di presentare nuova istanza di fissazione dell’udienza con la firma delle parti entro sei mesi dalla data di notifica dell’avviso medesimo. I ricorsi per i quali non sia stata presentata nuova domanda di fissazione vengono, dopo il decorso infruttuoso del termine assegnato, dichiarati perenti con le modalità di cui all’ultimo comma dell’articolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dal comma 1 del presente articolo.”

In base a questa previsione, il ricorso ultradecennale deve essere dichiarato estinto a meno che almeno una delle parti non dichiari, personalmente, il proprio persistente interesse. Per evidenti esigenze di tutela delle parti del giudizio, la dichiarazione personale deve essere provocata attraverso l’iniziativa della Segreteria del giudice, tenuta ad avvisare le parti mediante un procedimento tipico.

Successivamente, però, la disposizione è stata modificata dall’art. 54 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133. La nuova disciplina ha ridotto il termine della perenzione da dieci a cinque anni.

Diversamente da quanto ritenuto dal TAR, il nuovo termine quinquennale opera anche per i giudizi in corso e riguarda tutti i ricorsi non ancora trattenuti in decisione al momento della sua entrata in vigore. Non vi è ragione di ritenere che il nuovo termine di perenzione sia applicabile solo ai ricorsi per i quali non sia stata ancora fissata l’udienza di discussione, perché tale deroga non è espressamente prevista e non vi sono argomenti sistematici per ricavarla, in via interpretativa..

Pertanto, secondo la disciplina vigente al momento dell’udienza di discussione del ricorso di primo grado, il TAR non avrebbe potuto decidere, nel merito, la controversia.

D’altro canto, contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante, il TAR non avrebbe nemmeno dovuto dichiarare estinto il ricorso, ma avrebbe dovuto avviare il procedimento diretto ad acquisire attraverso l’avviso della segreteria, la personale dichiarazione di interesse delle parti alla decisione del ricorso.

Ne deriva che, alla luce della disciplina vigente al momento della decisione di primo grado, la sentenza di primo grado dovrebbe essere annullata con rinvio, allo scopo di acquisire le eventuali dichiarazioni personali di interesse delle parti.

Sennonché, nelle more dell’appello, l’articolo 9, comma 2, della legge n. 205/2000 è stato ulteriormente modificato, dal comma 1 dell’art. 57, della legge 18 giugno 2009, n. 69, mediante l’aggiunta di un ulteriore periodo: “Se, in assenza dell’avviso di cui al primo periodo, è comunicato alle parti l’avviso di fissazione dell’udienza di discussione nel merito, i ricorsi sono decisi qualora almeno una parte costituita dichiari, anche in udienza a mezzo del proprio difensore, di avere interesse alla decisione; altrimenti sono dichiarati perenti dal presidente del collegio con decreto, ai sensi dell’articolo 26, ultimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034”.

In base alla nuova disciplina, quindi, qualora il ricorso ultraquinquennale giunga alla discussione, non è necessario attivare il procedimento diretto ad acquisire le dichiarazioni personali delle parti, ma è sufficiente una manifestazione di interesse resa dalla difesa di una delle parti.

In questo contesto, allora, è evidente che non avrebbe alcun senso rinviare il giudizio al TAR, dal momento che, in concreto, la difesa della parte ricorrente in primo grado ha ripetutamente e sostanzialmente confermato, anche al di là di ogni rigido formalismo, il proprio interesse al ricorso. Nel nuovo quadro normativo, quindi, la dichiarazione personale della parte, seppure oggettivamente omessa in primo grado, non è più necessaria.

Quindi, il motivo di appello proposto è inammissibile, perché la dichiarazione personale omessa è surrogata dalla manifestazione di interesse della parte, prevista dalla normativa ora vigente.

Con un secondo motivo, il comune appellante ripropone l’eccezione di difetto di giurisdizione amministrativa.

Anche tale motivo è privo di pregio.

Non è seriamente contestabile, infatti, che la controversia in oggetto, riguardante la misura del compenso revisionale rivendicato dall’impresa titolare del servizio pubblico, rientri nell’ambito della giurisdizione esclusiva amministrativa, prevista dall’articolo 244, comma 3, del codice dei contratti (come ribadito, anche recentemente, dalle Sezioni Unite della Cassazione, con le pronunce 17 aprile 2009, n. 9152 e 15 giugno 2009, n. 13892).

L’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi ha ora una portata ampia e generale, superando il tradizionale orientamento interpretativo secondo cui al giudice amministrativo spettano le sole controversie in materia di “an” della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competono al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso, come ripetutamente chiarito dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite.

Al riguardo, si è affermato che spettano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 6, comma 19, l. 24 dicembre 1993 n. 537, come sostituito dall’art. 44 l. 23 dicembre 1994 n. 724 – “ratione temporis” vigente – sia le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo prevista dal comma 6 dell’art. 6 cit. (riprodotto dal comma 4 dell’art. 44), sia quelle attinenti al provvedimento applicativo della revisione, considerato che, in virtù di una lettura costituzionalmente orientata di tali norme, come risultante dalla sentenza della Corte cost. n. 204 del 2004, le giurisdizione del g.a. sussiste con riferimento ad ipotesi in cui le posizioni di diritto soggettivo fatte valere si collochino in un’area di rapporti in cui la p.a. agisce esercitando il suo potere autoritativo, come nel caso della detta revisione. Tale conclusione è avvalorata dal fatto che l’attribuzione al g.a. della giurisdizione esclusiva sulla revisione prezzi nei contratti ad esecuzione continuata o periodica è stata poi anche prevista dagli art. 115 e 244, comma 3, d.lg. 12 aprile 2006 n. 163 (Cassazione civile , sez. un., 17 aprile 2009 , n. 9152).

Pertanto, è indifferente, ai fini della giurisdizione, la circostanza che l’amministrazione comunale, con i propri atti, abbia riconosciuto il diritto dell’interessata al compenso revisionale e sia concretamente in discussione solo l’esatta quantificazione della revisione.

Infine, l’appellante contesta, nel merito, la pronuncia di accoglimento del TAR.

Anche tale profilo dell’appello non merita accoglimento.

Secondo il comune, l’amministrazione ha riconosciuto alla TRADECO il compenso revisionale stabilito contrattualmente. Pertanto, non potrebbero essere giustificate ulteriori pretese, incentrate su diversi parametri di calcolo.

La tesi non è condivisibile.

La parte ricorrente ha basato la propria richiesta sull’asserita nullità della clausola del contratto, sostenendo che la revisione deve comunque rispettare i criteri generali stabiliti dalla legge.

In questo senso, la deduzione della nullità della delibera che ha applicato i criteri revisionali fissati dalla clausola contrattuale muove, correttamente, dalla prospettiva secondo cui la legge fissa vere e proprie norme imperative, che, ai sensi degli articolo 1339 e 1418 del codice civile, si sostituiscono alle disposizioni difformi.

Nel merito, il TAR ha esattamente evidenziato che l’art. 6 della legge n. 537/1993, come modificato dall’art. 44, comma 2, della legge n. 724/1994, prevede che la revisione periodica del prezzo deve essere quantificata dal dirigente responsabile del servizio sulla base di una istruttoria che tenga conto anche dei dati indicati dal comma 6 del citato articolo (che prevede la rilevazione, da parte dell’ISTAT, dei prezzi dei principali beni e servizi acquisiti dalle p.a.).

Poiché la disciplina legale dettata dall’art. 6, commi 4 e 6, cit. non è mai stata attuata nella parte in cui prevede l’elaborazione, da parte dell’ISTAT, di particolari indici concernenti il miglior prezzo di mercato desunto dal complesso delle aggiudicazioni di appalti di beni e servizi, rilevate su base semestrale, la lacuna, per giurisprudenza costante, è stata colmata mediante il ricorso al cosiddetto “indice F.O.I.” (come ha evidenziato questa Sezione: Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2008, n. 2786).

Secondo tale indirizzo giurisprudenziale, l’utilizzo di quest’ultimo parametro non esonera la stazione appaltante dal dovere di istruire il procedimento, tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto, al fine di esprimere la propria determinazione discrezionale, ma segna il limite massimo oltre il quale, salvo circostanze eccezionali che devono essere provate dall’impresa, non può spingersi nella determinazione del compenso revisionale.

In tal modo, si rispetta la ratio dell’art. 6 cit. consistente nel coniugare l’esigenza di interesse generale di contenere la spesa pubblica, con quella, parimenti generale, di garantire nel tempo la corretta e puntuale erogazione delle prestazioni dedotte nel programma obbligatorio.

L’istituto della revisione è infatti preordinato, nell’attuale disciplina, alla tutela dell’esigenza dell’amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto.

Solo in via mediata l’istituto tutela l’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi che si verifichino durante l’arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni.

Laddove, pertanto, l’impresa dimostri, durante l’istruttoria, l’esistenza di circostanze eccezionali che giustifichino la deroga all’indice F.O.I., la quantificazione del compenso revisionale potrà effettuarsi con il ricorso a differenti parametri statistici.

Pertanto, è privo di fondamento anche l’ulteriore profilo dell’appello, con cui il comune sostiene che la ricorrente di primo grado non avrebbe comprovato il credito vantato.

Infatti, la domanda dell’interessata è incentrata sulla pretesa ad ottenere un compenso revisionale ancorato ai parametri legali, anziché a quelli stabiliti dal contratto e applicati dall’amministrazione.

In questa prospettiva, allora, la ricorrente non aveva alcun onere di allegare particolari circostanze fattuali, al fine di supportare la propria tesi difensiva.

In definitiva, quindi, l’appello deve essere respinto.

Le spese del grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Respinge l’appello, compensando le spese.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2009 con l’intervento dei Signori:

Pier Giorgio Trovato, Presidente

Marco Lipari, Consigliere, Estensore

Aniello Cerreto, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere

Carlo Saltelli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/02/2010

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 17/2/2010 n.935 proviene da Giustamm.

Pres. Bianchi – Rel. Graziano
Zoppoli & Pulcher spa Costruzioni Generali (avv.ti Besostri, Zancan) c. Asl At (avv. Casavecchia) e Ruscalla spa (avv.ti Barosio, Dell’Anna)

sul momento in cui si perfeziona l’aggiudicazione provvisoria

1. – Giustizia amministrativa – Interesse al ricorso – Appalto – Ricorrente principale – A fronte ricorso incidentale paralizzante – Più di due concorrenti – Condizioni.

2. – Contratti p.a. – Appalto – Aggiudicazione provvisoria – Momento in cui si perfeziona.

3. – Contratti p.a. – Appalto – Offerta contraddittoria – Esclusione.

4. – Contratti p.a. – Appalto – Omessa produzione giustificazioni prezzi – Esclusioni automatica – Illegittimità.

5. – Contratti p.a. – Appalto – Omessa allegazione giustificazione prezzi – Esclusione offerta – Nel caso di offerta anomala.

1. Il ricorrente principale vanta un interesse all’esame del suo ricorso, pur in presenza di un ricorso incidentale paralizzante e pur in presenza di una procedura di gara cui hanno preso parte più di due imprese, qualora miri alla declaratoria dell’illegittimità della sua estromissione alla gara pronunciata dopo un primo vaglio di bontà della sua offerta.

2. – L’aggiudicazione provvisoria si ha soltanto una volta effettuati gli eventuali riscontri che la P.A. ritenga di effettuare per appurare la bontà di un’offerta non convincente e cioè dopo che siano state effettuate le attività di cui agli artt. 86 – 88 d. lgs. 163/2006.

3. – Qualora in un’offerta ci sia intrinseca contraddizione, la stessa viene esclusa per incongruenza e contraddittorietà e non per motivi relativi all’anomalia.

4. – L’omessa produzione a corredo di un’offerta delle giustificazioni dei prezzi non può comportare l’esclusione automatica dell’impresa dalla gara.

5. – L’omessa produzione a corredo di un’offerta delle giustificazioni dei prezzi rileva e costituisce motivo di esclusione qualora l’offerta risulti anomala e da sottoporre a scrutinio di congruità.

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L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 15/2/2010 n.935 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente; R. Speca – Estensore
Condominio Isola Verde (avv.ti T. Marchese e F. Camerini) c/ il Comune di Silvi (avv.ti C. Scarpantoni e A. Gentileschi)

sulla necessità di motivazione specifica per le scelte di PRG incidenti su destinazioni immobiliari consolidate

Edilizia e urbanistica – Piano Regolatore Generale – Potere discrezionale – Limiti – In presenza di aspettative qualificate di privati – Motivazione specifica – Necessità – Fattispecie

Quantunque le scelte di pianificazione urbanistica costituiscano apprezzamento di merito generalmente sottratto al sindacato di legittimità, nondimeno, quando lo strumento urbanistico incide su aspettative assistite da una speciale tutela o da uno speciale affidamento ovvero quando al privato venga imposto un sacrificio specifico e peculiare, perché la proprietà attinta dalle sfavorevoli determinazioni non è inserita in un contesto territoriale più ampio ed esteso, è necessaria una motivazione specifica, che non può tuttavia consistere in un generale raffronto fra l’oggetto dello strumento urbanistico ed altre aree potenzialmente utilizzabili ricomprese nel territorio comunale, ma deve esprimere le ragioni di pubblico interesse che giustificano il mantenimento della qualificazione urbanistica della specifica zona interessata ovvero il superamento della precedente e consolidata destinazione, all’esito di una valutazione immune da mende in punto di logicità e ragionevolezza (nella specie, in sede di approvazione definitiva piano regolatore generale, il Comune aveva inteso destinare a “zona per parcheggi pubblici” (F6) la maggior parte delle aree del Condominio ricorrente fino a quel momento adibita a parcheggi per i condomini, così generando un ulteriore bisogno di aree a parcheggio, soddisfatto attualmente, seppur non integralmente, per il condominio a favore di una utenza generica e indiscriminata, irragionevolmente preferita ai condomini).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 661 del 2002, proposto da:

Condominio Isola Verde, rappresentato e difeso dall’avv. Tommaso Marchese, con domicilio eletto presso Francesco Avv. Camerini in L’Aquila, via S. Francesco di Paola 19;

Comune di Silvi, rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Scarpantoni, con domicilio eletto presso Alessandro Avv. Gentileschi in L’Aquila, Vico Picenze 25;

In parte qua, e per quanto di interesse e ragione, della deliberazione del Consiglio comunale di Silvi (TE) nella seduta del 1° luglio 2002, recante il n.41 avente ad oggetto: “approvazione definitiva piano regolatore generale”, il cui avviso è stato pubblicato nel BURA del 7.8.2002, n.16 (pagina 2131), e di ogni altro atto e provvedimento prodromico e consequenziale, nonché
per il risarcimento del danno ingiusto
arrecato ai ricorrenti per effetto degli atti impugnati; ai sensi dell’articolo 7 della L.21.7.2000, n.205;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Silvi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14/02/2008 il dott. Rolando Speca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato in data 5.11.2002 l’istante Condominio denominato “Isola Verde” (costituito da un complesso immobiliare in Silvi Marina, via Cristoforo Colombo n.20), espone di essere stato realizzato sul finire degli atti ’70 ad opera della s.p.a. “Immobiliare Isola Verde” e di essere costituito da tre palazzine (ABC) e da ulteriori manufatti (piscine, campi da tennis e pattinaggio) inclusi all’interno di proprietà debitamente recintata, il tutto per un totale di 152 unità.
Precisa, poi, che il condominio stesso era dotato di spazi condominiali adibiti a parcheggi, sufficienti ad assicurare un “posto macchina” per ciascuna unità abitativa.
Avveniva, però, che a seguito di espropriazione nel 1987 nove unità abitative sono rimaste prive di spazi da utilizzare a parcheggio.
Successivamente sono intervenute trattative miranti a far riacquisire al Condominio la superficie perduta a seguito della avvenuta espropriazione.
Sennonché il ricorrente condominio veniva a conoscenza del nuovo piano regolatore (BURA 7.8.2002 n.16) recante previsioni “punitive” nei confronti del Condominio in quanto irragionevoli, illogiche ed arbitrarie.
Veniva infatti previsto di destinare a “zona per parcheggi pubblici” (F6) la maggior parte delle aree del Condominio “Isola Verde” attualmente adibita a parcheggi per i condomini.
L’Amministrazione, peraltro, operava con elaborati cartografici incompleti e inesatti.
Attesa dunque la lesività della epigrafata delibera, in quanto illegittima ed ingiusta, l’istante ne ha chiesto l’annullamento in parte qua per i motivi di cui appresso.
Violazione e falsa applicazione dell’art.7 e seguenti della legge 17.8.1942 n.1150, dell’articlo 9 e seguenti della legge regionale abruzzese 12.4.1989, n.18 e successive modificazioni ed integrazioni, dell’articolo 43 della legge regionale abruzzese 3.3.1999 n.11, nel testo modificato dall’articolo 1 della legge reg.le abruzzese 14.3.2000 n.26, dell’articolo 26, comma 5, della legge 28.2.1985 n.47, degli articoli 2 e 9 della legge 24.3.1989 n.122, e successive modificazioni ed integrazioni, e di ogni altra norma e principio in materia di formazione e contenuto dei piani regolatori generali, nonché di ogni altra norma e principio in materia di parcheggi pubblici e privati.
Eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza, illogicità e travisamento dei fatti.
Chiede quindi parte ricorrente l’annullamento in parte qua, e per quanto di interesse, della deliberazione consiliare impugnata, e di ogni altro provvedimento ad essa prodromico e consequenziale, con condanna del Comune di Silvi al risarcimento dei danni da liquidarsi, in via equitativa, con ogni altra statuizione in ordine alle spese.
Con memoria difensiva depositata in data 19.5.2007 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento in parte qua del ricorso con condanna del Comune di Silvi al risarcimento dei danni, da liquidarsi anche in via equitativa e con ogni altra statuizione in ordine alle spese.
Con ulteriore memoria difensiva parte ricorrente ha nuovamente insistito per l’accoglimento del ricorso e per l’annullamento in parte qua della impugnata delibera, reiterando le già formulate richieste conclusive.
Con atto depositato in data 11.12.2002 il Comune di Silvi si è costituito in giudizio e, con successiva memoria, depositata in data 4.2.2008, ha chiesto la reiezione del ricorso.
Alla pubblica udienza del 14 febbraio 2008 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso merita accoglimento.
Parte ricorrente impugna, in parte qua, la deliberazione consiliare di approvazione del p.r.g. del Comune di Silvi (n.41/2002) in riferimento a due profili: 1) quello inerente alla previsione di destinazione a “zona per parcheggi pubblici” (F6) di consistenti aree del Condominio “Isola Verde” adibite a parcheggi per i condomini; 2) quello inerente alla previsione di una strada pubblica, il cui tracciato dovrebbe situarsi in altra area all’interno del complesso condominiale.
Censura altresì la violazione e falsa applicazione delle disposizioni statali e regionali in materia di formazione e contenuto dei piani regolatori generali e in materia di parcheggi pubblici e privati, nonché l’eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza, illegittimità e travisamento dei fatti.
Le censure sono fondate.
Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale mentre le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono apprezzamento di merito generalmente sottratto al sindacato di legittimità, nondimeno, quando lo strumento urbanistico incide su aspettative assistite da una speciale tutela o da uno speciale affidamento è necessaria una motivazione specifica sulla mera destinazione conferita alle aree interessate. (Cons. Stato, VI Sez., n.173/02: IV Sez. n.6917/02: IV Sez. n.2899/02; V Sez. n.2982/2000, IV Sez. n.382/1998).
La richiesta motivazione non può tuttavia consistere in un generale raffronto fra l’oggetto dello strumento urbanistico ed altre aree potenzialmente utilizzabili ricomprese nel territorio comunale, ma deve avere ad oggetto l’indicazione delle ragioni di pubblico interesse che giustificano il mantenimento della qualificazione urbanistica della specifica zona interessata (Cons.Stato, Sez.IV n.6343/2001), come, nel caso di specie il superamento della precedente e consolidata destinazione.
La necessità di una specifica motivazione ancor più si pone,allorché, come nel caso in esame, la pianificazione tenda ad incidere sulla destinazione di immobili preesistenti; il che può avvenire solo con estrema prudenza e, in ogni caso, sulla base di scelte ponderate e motivate, che danno conto di una specifica valutazione dell’interesse pubblico.
Occorre peraltro una specifica motivazione quando al privato venga imposto un sacrificio specifico e peculiare, perché la proprietà attinta dalle sfavorevoli determinazioni non è inserita in un contesto territoriale più ampio ed esteso.
Orbene le determinazioni comunali impugnate non sfuggono alle censure di parte ricorrente.
Emerge dalla documentazione agli atti che il “Condominio Isola Verde” è costituito da un complesso edilizio realizzato da circa trenta anni, debitamente delimitato da una recinzione che lo circoscrive dalle strade pubbliche e munito di una congrua dotazione di parcheggi, sebbene non sufficiente ad assicurare un posto auto a ciascuna unità abitativa, in ragione dell’esproprio subito nel 1987 ad opera del Prefetto di Teramo, che ha attinto una porzione di area condominiale adibita a parcheggio.
Trattasi dunque di uno specifico immobile preesistente rispetto alla pianificazione censurata e ormai inserito nel tessuto urbano.
Dunque le sfavorevoli previsioni pianificatorie impugnate, particolarmente afflittive per la proprietà privata, avrebbero dovuto trovare fondamento in una specifica ed analitica motivazione, con la compiuta esternazione delle ragioni di pubblico interesse che giustificano un così radicale mutamento della qualificazione urbanistica di un singolo immobile.
Nulla di ciò si rinviene negli atti impugnati, anche in ragione della circostanza – rilevata da parte ricorrente – per cui le sfavorevoli previsioni in esame risultano esclusivamente dalla parte grafica del p.r.g..
Nessun elemento è peraltro emerso dalla sentenza interlocutoria emessa da questo Tribunale in data 11.9.2007 n.546 con la quale era stato ordinato all’Amministrazione comunale di provvedere al deposito di “copia conforme all’originale di tutta la documentazione prodromica all’adozione della deliberazione oggetto di impugnativa”.
Dalla documentazione versata in atti (allegato alla delibera di approvazione) non è dato ricavare alcun elemento di valutazione specifica relativo all’immobile in questione e alle sfavorevoli previsioni urbanistiche che lo hanno attinto, nel senso richiesto dalla esaminata giurisprudenza.
Né rilevanza possano assumere le valutazioni di merito contenute nella relazione del Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Silvi.
All’eventuale applicazione dell’articolo 21 – octies della L. n.241/1990 osta infatti la natura discrezionale del provvedimento impugnato rispetto alla quale non è ovviamente ammissibile una motivazione postuma, neppure in via meramente integrativa.
Fondate devono poi ritenersi anche le censure di eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità dedotte dai ricorrenti nell’atto introduttivo, in particolare per quanto attiene alla questione parcheggi.
Le aree condominiali interessate della previsione pianificatoria impugnata sono in effetti adibite, nell’attualità, proprio a parcheggio ed integrano la dotazione del complesso condominale “Isola Verde”.
E’ evidente, pertanto, che i proprietari delle unità immobiliari del condominio, una volta privati dei propri spazi di sosta (pertinenza ex lege delle rispettive abitazioni), non potrebbero che utilizzare a tal fine le stesse aree rese però pubbliche, con il conseguente disagio di dover concorrere all’utilizzo con la collettività degli utenti.
Quindi, il sacrificio imposto ai proprietari condomini, è del tutto illogico in quanto genera un ulteriore bisogno di aree a parcheggio, soddisfatto attualmente, seppur non integralmente, per il condominio a favore di una utenza generica e indiscriminata, irragionevolmente preferita ai condomini.
Dalla documentazione versata dal Comune di Silvi in adempimento della sentenza interlocutoria di questo Tribunale (parere dello SUP di Teramo) si evince che la dotazione di parcheggi per la popolazione residente, quanto meno nella zona interessata (Centro-Santo Stefano), è addirittura superiore agli standard minimi, per cui la previsione pianificatoria impugnata non appare in alcun modo giustificata, neppure con riferimento alle paventate esigenze relative al periodo invernale.
Quanto alla questione della strada, si evince dalla deliberazione consiliare n.19/2004, prodotta dagli istanti, che essa dovrebbe ricadere “su area di pertinenza di abitazione privata”, con la ulteriore specificazione che “non risulta necessaria per preminenti interessi pubblici”, cosicché è stata proposta in quella sede la variazione della destinazione da strada urbana a zona residenziale ambito urbano B1, cioè la preesistente classificazione della zona in cui è ubicato il complesso condominiale “Isola Verde”.
Anche se tale deliberazione consiliare, con la quale era stata adottata una variante al p.r.g. non risulta sia stata seguita dalla effettiva approvazione del nuovo strumento, resta tuttavia il valore di accertamento della situazione di fatto con la conseguente illogicità e irragionevolezza anche di tale previsione, considerato altresì l’enorme sacrificio che la sua attivazione imporrebbe alla proprietà privata.
Quanto alla richiesta di risarcimento del danno, la stessa è da ritenersi assorbita e parimenti soddisfatta dalla decisione favorevole nel merito, anche perché non risultano in atti pregiudizi ulteriori a carico delle singole proprietà, eventualmente verificatisi nelle more del giudizio.
Le spese processuali seguono la soccombenza e sono liquidata nelle misure di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – L’Aquila, accoglie il
ricorso e per l’effetto annulla la deliberazione impugnata relativamente alle statuizioni impugnate da parte ricorrente.
Condanna il Comune di Silvi, in persona del Sindaco p.t., alla rifusione delle spese ed onorari del giudizio in favore della parte istante, che liquida in complessivi euro 3000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 14/02/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Antonio Catoni, Presidente
Rolando Speca, Consigliere, Estensore
Paolo Passoni, Consigliere

L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 22/7/2008 n.935 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, est. Marchitiello

non può invocarsi la responsabilità ex art. 2051 c.c. ai fini dell’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997

Ambiente e territorio – Abbandono incontrollato di rifiuti – Applicazione dell’art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997 – Requisiti – Accertamento del dolo o della colpa – Operatività dell’art. 2051 c.c. – Non sussiste – Ragioni

In tema di abbandono incontrollato di rifiuti, non possono applicarsi al proprietario dell’area interessata le sanzioni di cui all’art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997, sul rilievo dell’omissione della dovuta vigilanza ex art. 2051 c.c.. Infatti l’art. 2051 c.c. non è espressione di un principio di carattere generale dell’ordinamento, ma bensì di uno specifico caso di responsabilità aggravata, che deroga al principio generale per il quale spetta al danneggiato provare oltre al danno e al rapporto di causalità anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa del soggetto che il danno ha provocato. Ne consegue che il predetto art. 2051 c.c. non può essere applicato in una fattispecie, quale quella prevista dall’art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997, che richiede espressamente la dimostrazione del dolo o della colpa del proprietario.

non può invocarsi la responsabilità ex art. 2051 c.c. ai fini dell’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.935/05 REG.DEC
N. 4874 REG.RIC.
ANNO 2002

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

decisione

sul ricorso in appello n. 4874/2002, proposto dal
Comune di Campi Bisenzio, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Fausto Falorni con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere Flaminio, n. 46, c/o Studio Grez,

CONTRO

La Galileo Avionica S.p.A., rappresentata e difesa dall’Avv. Giulio Padoa, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere Flaminio, n. 46, c/o Dott. Alfredo Placidi,

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, II Sezione, del 22.3.2002, n. 619;

Visti gli atti tutti di causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 19.10.2004, il Consigliere Claudio Marchitiello;
Uditi gli avv.ti Sasso e Carenza in sostituzione rispettivamente di Falorni e Padoa, come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La Società Finmeccanica – Unità Officine Galileo, S.p.A., ha impugnato al T.A.R. della Toscana l’ordinanza del 2.4.1999, n. 166, con la quale il Sindaco del Comune di Campi Bisenzio ha intimato alla ricorrente, richiamandosi all’art. 14 del D.Lgs 5.2.1997, n. 22, di provvedere entro 20 giorni alla rimozione di rifiuti abbandonati su area antistante lo stabilimento di sua proprietà.
La Società ricorrente (oggi Galileo Avionica, S.p.A.) ha impugnato anche il provvedimento sindacale del 21.4.199, n. 189, di proroga del termine per adempiere all’ordine intimato con la ordinanza n. 166.
Il Comune di Campi Bisenzio si è costituito in primo grado opponendosi all’accoglimento del ricorso.
Il T.A.R. della Toscana, II Sezione, con la sentenza del 22.3.2002, n. 619, ha accolto il ricorso annullando gli atti impugnati.
Il Comune di Campi Bisenzio appella la sentenza deducendone la erroneità e domandandone la riforma.
La Galileo Avionica resiste all’appello chiedendo la conferma della sentenza appellata.
All’udienza del 19.10.2004, il ricorso in appello è stato ritenuto per la decisione.

DIRITTO

1.- Il Comune di Campi Bisenzio propone appello avverso la sentenza del 22.3.2002, n. 619, con la quale la II Sezione del T.A.R. della Toscana ha accolto il ricorso della Soc. Finmeccanica, S.p.A. – Unità Officine Galileo (oggi Galileo Avionica S.p.A.), e ha annullato la ordinanza sindacale del 2.4.1999, n. 166.
Con l’ordinanza sindacale impugnata in primo grado, il Comune di Campi Bisenzio ha intimato alla società appellata di rimuovere entro il termine perentorio di venti giorni (successivamente prorogato con altro provvedimento sindacale) i rifiuti abbandonati su area antistante lo stabilimento di proprietà della stessa Soc. Finmeccanica.
Su tale area e su altro terreno contiguo di proprietà comunale, infatti, sconosciuti hanno riversato nottetempo rifiuti pericolosi.
Il Sindaco ha ritenuto l’applicabilità nella specie dell’art. 14, secondo comma, del D.Lgs. n. 22 del 1997.
Per tale disposizione, come è noto, il proprietario, il titolare di diritti reali o personali di godimento di un’area è tenuto, in caso di abbandono incontrollato di rifiuti sull’area stessa, alla rimozione, all’avvio a recupero o alla smaltimento dei rifiuti in solido con l’autore dell’abbandono, sempre che della violazione del divieto di abbandono possa essere ritenuto responsabile a titolo di dolo o di colpa. La rimozione dei rifiuti abbandonati è disposta con ordinanza sindacale che indica le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere. Decorso tale termine il Comune procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
Il Sindaco di Campi Bisenzio ha affermato la responsabilità della Società appellata sul rilievo che questa, per la particolare natura della sua attività produttiva, consistente nella produzione di apparecchiature di ottica elettronica per armamenti, ha in atto un particolare sistema di sorveglianza (“è presidiato giorno e notte e dotato anche di telecamere per la vigilanza all’esterno”). Secondo il Comune, pertanto, l’abbandono di rifiuti sulla predetta area sarebbe stata da ascrivere alla omissione della dovuta vigilanza con la conseguente configurazione del comportamento colposo indicato dal citato art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997 come presupposto della responsabilità solidale del proprietario o del titolare di altro diritto reale o personale di godimento con l’autore dell’abbandono.
Il T.A.R. ha annullato l’ordinanza, escludendo che nella fattispecie potesse configurarsi il presupposto della colpa necessario per addossare alla soc. Finmeccanica l’obbligo di bonificare il fondo.

2.- L’appello del Comune di Campi Bisenzio da respingere.
Con un primo rilievo, il Comune appellante oppone alla pronuncia del T.A.R. la esistenza di un principio generale, desumibile dagli artt. 2051 e 2053 c.c., per il quale graverebbe sul proprietario di un immobile, o del soggetto che lo ha in custodia, un generale onere di vigilanza “in quanto responsabile dello stato di conservazione dell’immobile stesso e dei danni che derivano dalla sua omessa custodia, salvo che non provi che i danni medesimi siano dovuti a caso fortuito”.
Il rilievo è inconferente. L’art. 2051 c.c. (“responsabilità per danno cagionato da cose in custodia”), su cui si sofferma il Comune appellante (l’altra disposizione relativa alla “rovina di edificio”, di cui all’art. 2053 c.c., è stata solo citata), non è affatto espressione di un principio di carattere generale dell’ordinamento né da essa può inferirsi siffatto principio di generale applicazione. Al contrario, si tratta di un’eccezione, di uno specifico caso di responsabilità aggravata in cui l’evento dannoso è posto a carico di chi ha in custodia la cosa, che deroga in favore del danneggiato (in ragione della difficoltà di stabilire come sia stato causato il danno) al principio generale per il quale spetta al danneggiato provare oltre al danno e al rapporto di causalità anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa del soggetto che il danno ha provocato, salvo la prova del caso fortuito ovvero del fatto del terzo o dello stesso danneggiato.
Il fatto all’origine della presente controversia, invece, configura una figura specifica di atto illecito, punito dall’ordinamento con sanzioni amministrative in quanto viola una norma di tutela ambientale in danno della collettività, che ripone la responsabilità del proprietario o del conduttore di un’area per il danno causato all’ambiente dall’abbandono incontrollato di rifiuti proprio sull’elemento soggettivo del dolo o della colpa.
Si rivela incongruo anche l’altro argomento prospettato dal Comune appellante secondo cui la società appellata, per il dovere di vigilanza gravante su di essa in quanto stabilimento con attività diretta alla produzione di componenti di armi, avrebbe dovuto avvedersi dell’abbandono abusivo dei rifiuti sull’area di sua proprietà.
L’abbandono dei rifiuti, secondo il Comune di Campi Bisenzio, sarebbe stato reso possibile dalla violazione delle misure di sorveglianza intese a salvaguardare la sicurezza dello stabilimento.
La tesi in esame parte da un erroneo presupposto in fatto e giunge a conclusioni errate nell’inquadramento giuridico della fattispecie.
Le misure di vigilanza adottate dalla società appellata per uniformarsi al decreto del Prefetto di Firenze del 25.9.1998, di autorizzazione alla produzione di armamenti emanato ai sensi dell’art. 28 del T.U.L.P.S., r.d. 18 giugno 1931 n. 773, sono costituite soltanto da “impianti anti intrusione”, cioè, per quanto qui interessa, da una recinzione sormontata da filo spinato, illuminata di notte e vigilata con telecamere e da altre telecamere che esplorano gli spazi tra il muro di recinzione e gli edifici costituenti l’opificio.
Si tratta, quindi, come correttamente è stato evidenziato dal T.A.R., di misure funzionali ad impedire l’accesso di intrusi nello stabilimento e non a vigilare anche sui terreni contigui,
La circostanza che tali misure non consentano di vigilare sulla strada e sui terreni antistanti, anche se di proprietà della società appellata (con alcuni pozzi ed altre pertinenze dello stabilimento) elimina in radice l’ipotesi di una colpa fondata sull’omissione della dovuta sorveglianza imposta alla società appellata dallo speciale regime autorizzatorio che la concerne.
L’accertamento della colpa e del conseguente addebito alla società appellata dell’obbligo di bonifica dell’area sarebbe dovuto essere compiuto, pertanto, alla stregua dei parametri comuni, ordinariamente impiegati per accertare la responsabilità per colpa ex art. 14, comma secondo, del D.Lgs. n. 22 del 1997.
Si tratta, come appare chiaro ad ogni tentativo di analisi tendente a puntualizzarne la definizione, di un concetto non agevolmente configurabile. In ogni caso, il dovere di diligenza, che fa carico al Titolare del fondo,non può arrivare al punto di richiedere una costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 14 citato, di abbandonarvi dei rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (o del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, quando questa è indicata in modo generico, come nella specie, senza ulteriori specificazioni.
In tale quadro, le modalità con le quali si è verificato l’abbandono di rifiuti nella fattispecie in esame sono state tali da escludere del tutto la configurabilità di un comportamento colposo addebitabile alla società appellata.
Come emerge dagli atti depositati nel corso del giudizio di primo grado, l’area su cui sono stati abbandonati i rifiuti è un’area di campagna separata da una strada dall’area perimetrale immediatamente contigua alla recinzione dello stabilimento e i rifiuti sono stati abbandonati durante le ore notturne, dopo avere forzato cancello che bloccava l’accesso alla strada e quindi al luogo in cui i rifiuti sono stati versati (secondo quanto denunciato dalla società appellata alle forze dell’ordine).
La tesi del Comune, in definitiva, non ha alcun fondamento.
Le ulteriori deduzioni dell’ente appellante, contenute nella memoria datata 7.10.2004, non valgono a modificare le conclusioni alle quali è pervenuta la Sezione.
Al riguardo, si rileva, innanzitutto, che alcuni argomenti, quelli relativi alle distanze del luogo, in cui sono stati versati i rifiuti, dallo stabilimento, alla esistenza sull’area interessata di pozzi facenti parte dell’apparato industriale dello stabilimento, alla circostanza (tra l’altro non suffragata da alcun elemento probatorio) che sarebbero transitati sull’area interessata ben quattro automezzi, sono irrilevanti e non apportano alcun elemento di supporto alle tesi già esposte dall’ente appellante. Per l’altro argomento, secondo cui l’art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997 dovrebbe interpretarsi alla stregua dei principi comunitari di tal che quanto al dovere di vigilanza opererebbe un’inversione dell’onere della prova e spetterebbe, quindi, al proprietario provare il caso fortuito, si richiamano le considerazioni già svolte a proposito del richiamo alla responsabilità ex art. 2051 c.c. Ciò non senza sottolineare come il richiamo al caso fortuito come discriminante per un comportamento altrui costituisce un vero non senso sotto il profilo logico ancor prima del profilo giuridico.
L’appello del Comune di Campi Bisanzio, in conclusione, va respinto.
Le spese del secondo grado del giudizio sussistendo giusti motivi possono compensarsi fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, respinge l’appello in epigrafe.
Compensa le spese del secondo grado del giudizio
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso, in Roma,in Camera di Consiglio, il 19.10.2004, con l’intervento dei signori:
Raffaele Iannotta Presidente
Raffaele Carboni Consigliere
Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere
Paolo Buonvino Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
L’8 marzo 2005
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 8/3/2005 n.935 proviene da Giustamm.

Aldo FINATI – Presidente, Salvatore MEZZACAPO – Relatore
COCCIA e altro (Avv. Michele Accorinti, Pietro Proto) c. COMUNE DI TROPEA (Avv. Gianfranco Comito), REGIONE CALABRIA (n.c.), MINISTERO DEI BENI CULTURALI E AMBIENTALI (Avv. Stato), MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI (n.c.); FREZZA (Avv. Umberto Maria Giugni) c. COMUNE DI TROPEA (Avv. Gianfranco Comito), REGIONE CALABRIA (n.c.), MINISTERO DEI BENI CULTURALI E AMBIENTALI (Avv. Stato), MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI (n.c.); COCCIA (Avv. Umberto Maria Giugni) c. COMUNE DI TROPEA (Avv. Gianfranco Comito), REGIONE CALABRIA (n.c.), MINISTERO DEI BENI CULTURALI E AMBIENTALI (Avv. Stato), MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI (n.c.); SIMONELLI (Avv. Umberto Maria Giugni) c. COMUNE DI TROPEA (Avv. Gianfranco Comito), REGIONE CALABRIA (n.c.), MINISTERO DEI BENI CULTURALI E AMBIENTALI (Avv. Stato), MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI (n.c.); COCCIA (Avv. Demetrio Verbaro) c. COMUNE DI TROPEA (Avv. Gianfranco Comito), REGIONE CALABRIA (n.c.), MINISTERO DEI BENI CULTURALI E AMBIENTALI (Avv. Stato), MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI (n.c.); COCCIA e altro (Avv. Ferdinando Pietropaolo) c. COMUNE DI TROPEA (Avv. Gianfranco Comito), CAPO UFFICIO TECNICO DEL COMUNE DI TROPEA (n.c.).

1. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Opere pubbliche – Aree non destinate a pubblici servizi – Approvazione comunale del progetto – Variante allo strumento urbanistico – Approvazione in base agli artt.6 ss., l. n.167 del 1962.

2. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Opere pubbliche – Zone vincolate ex l. n.1089 del 1939 – Nulla osta della Soprintendenza – Adozione – Anche in sanatoria – Possibilità.
Pubblica amminustrazione – Procedimento amministrativo – Opera pubblica – Variante allo strumento urbanistico – Art.1 comma 5, l. n.1 del 1978 – Adozione della variante – Comunicazione di avvio del procedimento – Necessità – Esclusione.

1. Ai sensi dell’art. 1 comma 5, l. 3 gennaio 1978 n.1, quando le opere pubbliche ricadono su aree che dallo strumento urbanistico non sono destinate a pubblici servizi, la deliberazione comunale di approvazione del progetto costituisce adozione di variante dello strumento stesso e, pertanto, deve essere approvata con le modalità previste dagli artt. 6 ss., l. 18 aprile 1962 n. 167, con la conseguenza che senza tale approvazione l’adozione del progetto non produce l’effetto di variare la previsione del piano.

2. Il nulla osta dell’Amministrazione dei beni culturali e ambientali, previsto per i progetti relativi ad opere pubbliche da realizzare in zone vincolate ai sensi della l. 1 giugno 1939 n.1089, può essere acquisito anche a sanatoria, atteso che -a differenza del parere obbligatorio, che ha la funzione di orientare le scelte discrezionali dell’Autorità che lo acquisisce, per cui non avrebbe senso acquisirlo a posteriori- il detto nulla osta esprime un giudizio autonomo circa la compatibilità dell’opera con i valori e gli interessi alla cui tutela è esclusivamente competente l’ Autorità che lo rilascia.

3. Prima dell’approvazione regionale della variante allo strumento urbanistico recata dall’approvazione del progetto di opera pubblica, così come prevista dall’art.1 comma 5, l. 3 gennaio 1978 n.1, la sola adozione della variante non è idonea a far conseguire gli effetti di dichiarazione di pubblica utilità del progetto dell’opera approvata né a sorreggere gli ulteriori atti della procedura ablativa, quale il decreto di occupazione d’urgenza e quindi non si pone con riguardo a siffatta approvazione di progetto di opera pubblica la cui dichiarazione di pubblica utilità non è ancora efficace un problema di previa comunicazione di avvio del procedimento.
— *** —

V. T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI – SEZIONE I – Sentenza 21 aprile 2004 n. 935

In tema di approvazione regionale della variante allo strumento urbanistico recata dall’approvazione di un progetto di opera pubblica, ex art.1 comma 5, l. n.1 del 1978

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.935 Reg.Sent. Anno 2004
N. 4202 Reg.Ric. Anno 1994

composto dai signori: Aldo Finati PRESIDENTE, Salvatore Mezzacapo COMPONENTE, relatore, Giulio Castriota Scanderbeg, COMPONENTE ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi:

a) n. 4202/1994 Reg. Gen., proposto da
COCCIA Antonio, FREZZA Salvatore, PUGLIESE Antonino, SIMONELLI Saverio di Domenico, SIMONELLI Saverio fu Saverio, SIMONELLI Salvatore, SIMONELLI Antonio fu Saverio, SIMONELLI Antonio di Domenico, SIMONELLI Maria, SIMONELLI Assunta, LA TORRE Ippolita e BARINI Alessandro, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Michele Accorinti e Pietro Proto presso il cui studio in Tropea, alla via V. Veneto elettivamente domiciliano

CONTRO

il Comune di Tropea, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Gianfranco Comito ed elettivamente domiciliato in Catanzaro, piazza Stocco n. 5 presso lo studio dell’Avv. Foresta

E NEI CONFRONTI

della Regione Calabria, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio e del Ministero dei lavori pubblici e del Ministero dei beni culturali ed ambientali, in persona dei rispettivi Ministri legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro presso la cui sede domiciliano ex lege
per l’annullamento
della delibera del Consiglio comunale di Tropea 28 agosto 1994 n. 52 avente ad oggetto “approvazione progetto di area verde attrezzata per lo sport, il turismo ed il tempo libero”;

b) n. 2381/1996 Reg. Gen., proposto da
FREZZA Salvatore, rappresentato e difeso dall’Avv. Umberto Maria Giugni presso il cui studio in Roma, viale G. Mazzini n. 117 elettivamente domiciliata

CONTRO

il Comune di Tropea, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Gianfranco Comito ed elettivamente domiciliato in Catanzaro, piazza Stocco n. 5 presso lo studio dell’Avv. Foresta

E NEI CONFRONTI

della Regione Calabria, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio e del Ministero dei lavori pubblici e del Ministero dei beni culturali ed ambientali, in persona dei rispettivi Ministri legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro presso la cui sede domiciliano ex lege

per l’annullamento
della delibera del Presidente della Giunta regionale della Calabria 16 ottobre 1995 n. 733; della delibera del Consiglio comunale di Tropea 28 agosto 1995 n. 52; del decreto del Presidente della Giunta regionale della Calabria 16 ottobre 1995 n. 733; della delibera della Giunta municipale di Tropea 14 marzo 1996 n. 140;

c) n. 2383/1996 Reg. Gen., proposto da
COCCIA Antonio, rappresentato e difeso dall’Avv. Umberto Maria Giugni presso il cui studio in Roma, viale G. Mazzini n. 117 elettivamente domicilia

CONTRO

il Comune di Tropea, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Gianfranco Comito ed elettivamente domiciliato in Catanzaro, piazza Stocco n. 5 presso lo studio dell’Avv. Foresta

E NEI CONFRONTI

della Regione Calabria, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio e del Ministero dei lavori pubblici e del Ministero dei beni culturali ed ambientali, in persona dei rispettivi Ministri legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro presso la cui sede domiciliano ex lege
per l’annullamento
della delibera del Presidente della Giunta regionale della Calabria 16 ottobre 1995 n. 733; della delibera del Consiglio comunale di Tropea 28 agosto 1995 n. 52; del decreto del Presidente della Giunta regionale della Calabria 16 ottobre 1995 n. 733; della delibera della Giunta municipale di Tropea 14 marzo 1996 n. 140;

d) n. 2385/1996 Reg. Gen., proposto da
SIMONELLI Salvatore, rappresentato e difeso dall’Avv. Umberto Maria Giugni presso il cui studio in Roma, viale G. Mazzini n. 117 elettivamente domicilia

CONTRO

il Comune di Tropea, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Gianfranco Comito ed elettivamente domiciliato in Catanzaro, piazza Stocco n. 5 presso lo studio dell’Avv. Foresta

E NEI CONFRONTI

della Regione Calabria, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio e del Ministero dei lavori pubblici e del Ministero dei beni culturali ed ambientali, in persona dei rispettivi Ministri legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro presso la cui sede domiciliano ex lege
per l’annullamento
della delibera del Presidente della Giunta regionale della Calabria 16 ottobre 1995 n. 733; della delibera del Consiglio comunale di Tropea 28 agosto 1995 n. 52; del decreto del Presidente della Giunta regionale della Calabria 16 ottobre 1995 n. 733; della delibera della Giunta municipale di Tropea 14 marzo 1996 n. 140;

e) n. 699/1997 Reg. Gen., proposto da
COCCIA Antonio, rappresentato e difeso dall’Avv. Demetrio Verbaro presso il cui studio in Catanzaro, alla via A. Barbaro n. 12 elettivamente domicilia

CONTRO

il Comune di Tropea, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Gianfranco Comito ed elettivamente domiciliato in Catanzaro, piazza Stocco n. 5 presso lo studio dell’Avv. Foresta

per l’annullamento
della delibera della Giunta municipale di Tropea n. 48 del 28 gennaio 1997 e del decreto del Sindaco di Tropea del 29 ottobre 1997 prot. n. 1110 aventi ad oggetto “occupazione di urgenza delle aree necessarie per la realizzazione dei lavori di area verde attrezzata per lo sport, turismo e tempo libero”;

f) n. 712/2002 Reg. Gen, proposto da
COCCIA Antonio e FRANCESE Lidia Emma, rappresentati e difesi dall’Avv. Ferdinando Pietropaolo ed elettivamente domiciliati in Catanzaro, alla via Broussard presso lo studio dell’Avv. Gisella Gigliotti

CONTRO

il Comune di Tropea, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Gianfranco Comito ed elettivamente domiciliato in Catanzaro, alla via Nuova Bellavista n. 9 presso lo studio dell’Avv. Gualtieri ed il Capo dell’Ufficio tecnico del Comune di Tropea, non costituito in giudizio

per l’annullamento
del decreto di esproprio definitivo n. 90 emesso dal dirigente dell’Ufficio tecnico del Comune di Tropea in data 26 febbraio 2002

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Tropea e dei Ministeri dei lavori pubblici e dei beni culturali ed ambientali;
Viste le memorie prodotte e gli atti tutti delle cause;
Alla pubblica udienza del 19 marzo 2004 data per letta la relazione del magistrato Salvatore Mezzacapo e uditi, altresì, i difensori delle parti come da verbale di udienza.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

I ricorrenti sono tutti proprietari di appezzamenti di terreno siti in Tropea, località “Marina dell’isola” confinanti con la fascia costiera. Con delibera di Consiglio comunale n. 52 del 20 agosto 1994 il Comune di Tropea ha approvato un progetto di area verde attrezzata da realizzare nella zona o comparto su cui ricadono gli immobili di proprietà dei ricorrenti, con previsione di esproprio in tutto o in parte di detti immobili. Avverso detta delibera è dunque proposto il primo dei ricorsi indicati in epigrafe, il n. 4202 del 1994. Con i successivi ricorsi nn. 2381/1996, 2383/1996 e 2385/1996 i ricorrenti Frezza Salvatore, Coccia Antonio e Simonelli Salvatore impugnano la successiva approvazione regionale della variante allo strumento urbanistico recata dall’approvazione del progetto di opera pubblica di cui sopra e la delibera consiliare che rifissa i termini di inizio e fine lavori nonché inizio e fine della procedura espropriativa. Il solo Coccia Antonio, con il successivo ricorso n. 669 del 1997, avversa anche l’occupazione di urgenza, e quindi, unitamente a Francese Lidia Emma, impugna con l’ultimo dei ricorsi indicati in epigrafe, il n. 712 del 2002, il decreto di esproprio delle aree di proprietà.In tutti i giudizi si è costituito il Comune di Tropea e così i Ministeri dei lavori pubblici e dei beni culturali ed ambientali allorquando evocati in giudizio.
Alla pubblica udienza del 19 marzo 2004 i ricorsi vengono ritenuti per la decisione.

D I R I T T O

1. Dispone preliminarmente il Collegio la riunione dei proposti ricorsi, di cui meglio in epigrafe, attese le evidenti ragioni di connessione.

2.1. Con il primo dei ricorsi in esame, il n. 4202 del 1994, gli originari dodici ricorrenti proprietari di aree nel Comune di Tropea avversano la delibera del Consiglio comunale di Tropea 28 agosto 1994 n. 52 avente ad oggetto “approvazione progetto di area verde attrezzata per lo sport, il turismo ed il tempo libero”. La delibera di cui è questione dichiara l’opera di pubblica utilità nonché indifferibile ed urgente, a norma dell’art. 1 della legge n. 1 del 1978. La stessa reca inoltre l’approvazione dell’allegato piano particellare e l’elenco delle ditte proprietarie dei beni da espropriare. La delibera costituisce, inoltre, adozione di variante allo strumento urbanistico.

2.2. Occorre preliminarmente rilevare che il citato ricorso n. 4202 del 1994 è oramai divenuto improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse con riguardo ai ricorrenti Simonelli Saverio fu Saverio, Simonelli Antonio (fu Saverio) e Simonelli Saverio fu Domenico. Questi, infatti, hanno rinunciato alle azioni proposte avverso l’operato del resistente Comune di Tropea altresì convenendo con la detta Amministrazione comunale la cessione volontaria delle aree di loro proprietà, per come da questo Tribunale acclarato in sede di esame dei ricorsi n. 2382/1996, 2384/1996 e 2386/1996 dagli stessi proposti ed appunto dichiarati improcedibili. In definitiva, per i detti ricorrenti il ricorso originario n. 4202 del 1994 è divenuto improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse a ricorrere.

2.3. Invero, degli altri originari ricorrenti i soli Coccia Antonio, Frezza Salvatore e Simonelli Salvatore hanno poi successivamente e con separati ricorsi avversato l’approvazione regionale della variante recata dall’approvazione del progetto di opera pubblica e la nuova fissazione dei termini ed il solo Coccia Antonio ha poi anche avversato, con separati ricorsi, l’occupazione di urgenza e, da ultimo, il decreto di esproprio. Si pone quindi il problema, in disparte la posizione del ricorrente Coccia, degli effetti sulla procedibilità del ricorso n. 4202 del 1994, rivolto avverso l’approvazione del progetto di opera pubblica in variante, della omessa impugnazione degli atti successivi della procedura ovvero di solo alcuni di questi da parte degli altri ricorrenti.

2.4. Occorre allora, a giudizio del Collegio, distinguere le diverse posizioni. Ritiene il Collegio, in particolare, che il ricorso n. 4202 del 1994 sia oramai improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse per quei ricorrenti che non hanno successivamente gravato l’approvazione regionale della variante recata dall’approvazione comunale del progetto di opera pubblica di cui è questione.
Trattasi dei ricorrenti Pugliese Antonino, Simonelli Antonio (fu Domenico), Simonelli Maria, Simonelli Assunta, La Torre Ippolita e Barini Alessandro. Com’è noto, infatti, ai sensi dell’art. 1 comma 5 L. 3 gennaio 1978 n. 1, quando le opere pubbliche ricadono, come nel caso di specie, su aree che dallo strumento urbanistico non sono destinate a pubblici servizi, la deliberazione comunale di approvazione del progetto costituisce adozione di variante dello strumento stesso e, pertanto, deve essere approvata con le modalità previste dagli artt. 6 e segg. L. 18 aprile 1962 n. 167, con la conseguenza che senza tale approvazione l’adozione del progetto non produce l’effetto di variare la previsione del piano. In altri termini, l’approvazione del progetto di un’opera pubblica da parte dell’Amministrazione competente non costituisce l’atto conclusivo del procedimento quando l’opera debba essere localizzata in variante allo strumento urbanistico generale, dovendosi in tal caso essere di seguito attivata la procedura prevista dall’ art. 1 comma 5 L. 3 gennaio 1978 n. 1; pertanto, fino alla conclusione di tale procedimento la determinazione di prima approvazione del progetto non comporta né l’effetto di variante al piano regolatore né la dichiarazione di pubblica utilità e di necessità ed urgenza delle opere da realizzare (Cfr. Cons. Stato, IV Sez. 21 dicembre 2001 n. 6343, IV Sez. 11 febbraio 1999 n. 144 e 7 settembre 2000 n. 4702). In definitiva, la variante stessa entra in vigore con l’approvazione regionale ed è solo in quel momento che la modifica della destinazione urbanistica dei suoli interessati acquista efficacia, mentre la sola adozione della variante non è idonea a far conseguire gli effetti di dichiarazione di pubblica utilità del progetto dell’opera approvata, né a sorreggere gli ulteriori atti della procedura ablativa, quale il decreto di occupazione d’ urgenza (cfr. T.S.A.P. 12 aprile 2000 n. 27). Ciò posto, in disparte la questione dell’attualità dell’interesse ad avversare immediatamente, come avvenuto nel caso di specie, la delibera di approvazione di progetto di opera pubblica implicante variante allo strumento urbanistico, che pure il Comune di Tropea ha posto affermando la inammissibilità del ricorso poiché rivolto avverso atto non ancora efficace e su cui il Collegio tornerà più avanti, certamente il ricorso tempestivamente rivolto avverso l’approvazione del progetto recante variante diviene però improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse nel momento in cui non è poi avversata l’approvazione regionale della variante, che appunto è atto conclusivo del procedimento e sostanzia il momento in cui è peraltro pienamente efficace anche la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, fino a quel momento appunto anch’essa condizionata all’approvazione regionale della variante. Il rapporto tra adozione di variante ed approvazione di questa non è infatti il rapporto che intercorre tra atto presupposto ed atto meramente applicativo, conseguenziale al primo, nel qual caso non si impone l’impugnativa immediata anche del secondo atto, in ragione del consolidato principio per cui l’acclaramento della eventuale illegittimità dell’atto presupposto ha un effetto caducante anche sugli atti applicativi di esso. Il ricorso n. 4202 del 1994 è dunque improcedibile per quei ricorrenti, innanzi nominativamente indicati, che non hanno poi avversato il decreto regionale di approvazione della variante allo strumento urbanistico.

2.5. Diversamente è a dirsi, ad avviso del Collegio, per i ricorrenti Frezza Salvatore e Simonelli Salvatore che hanno, rispettivamente con i ricorsi n. 2381/1996 e 2385/1996, appunto impugnato la detta approvazione regionale nonché la delibera che ha rifissato i termini per i lavori e gli espropri, ma non anche i successivi decreti di occupazione di urgenza nonchè di esproprio definitivo delle aree. In detta evenienza, infatti, ove fosse fondata l’impugnativa rivolta avverso l’approvazione del progetto e l’approvazione in sede regionale della variante ne conseguirebbe quell’effetto caducante sopra segnalato sugli atti successivi della procedura espropriatriva, quali appunto l’occupazione di urgenza ed il decreto di esproprio quali atti applicativi di quelle scelte discrezionali già compiute dall’Amministrazione procedente. In definitiva, in disparte la posizione di Coccia Antonio che ha avversato tutti gli atti della sequenza procedimentale fino al decreto di esproprio, per Frezza Salvatore e Simonelli Salvatore non si può porre una questione di improcedibilità dei ricorsi da questi proposti per sopravvenuto difetto di interesse a ricorrere in ragione della mancata impugnativa del decreto di esproprio.

2.6. Né può ritenersi fondata, sempre con riguardo al ricorso n. 4202 del 1994 avverso l’approvazione del progetto, l’eccezione di inammissibilità prospettata dalla resistente Amministrazione comunale con riferimento al richiamato profilo della non efficacia della variante, pendente l’approvazione di questa in sede regionale. Il Collegio è di contro dell’avviso per cui anche siffatto deliberato è immediatamente impugnabile perché immediatamente lesivo. E’ sufficiente al riguardo considerare che l’effetto dell’adozione di una variante urbanistica implicita nell’approvazione di un progetto di opera pubblica comporta l’applicazione delle misure di salvaguardia sulla domanda di concessione o licenza di costruzione dell’opera, ai sensi dell’articolo unico L. 3 novembre 1952 n. 1902, fin dal momento dell’approvazione de qua e non dalla data di inoltro alla Regione con le modalità previste dagli artt. 1 e segg. L. 18 aprile 1962 n. 167. Dunque, il ricorso n. 4202 del 1994 è ammissibile e va, pertanto, esaminato nel merito.
2.6. Nel merito il ricorso n. 4202 del 1994 è infondato e va, pertanto, respinto.

2.6.1. Lamentano innanzitutto i ricorrenti, le cui censure sono dal Collegio tratttate unitariamente anche ove articolate su più motivi di ricorso, che l’area interessata al progetto è soggetta a vincoli di vario genere, segnatamente paesaggistici ed ambientali, donde la necessità della presentazione alla competente Amministrazione, per la preventiva approvazione, di qualunque progetto di opere.
La censura non è fondata. Ai sensi dell’ art. 82 D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 come modificato dalla L. 8 agosto 1985 n. 431 e dagli artt. 7 e 11 L. 29 giugno 1939 n. 1497, la mancanza del nullaosta della Soprintendenza non costituisce condizione di legittimità del provvedimento recante approvazione del progetto dell’opera, ma comporta solo l’impossibilità di iniziare i lavori e di emanare il decreto di occupazione d’urgenza finalizzato all’inizio degli stessi (cfr. T.A.R. Milano, I Sezione, 5 aprile 1993 n. 270). Nel caso di specie, peraltro, la delibera di approvazione del progetto tiene espressamente conto dei rilievi espressi, con riferimento all’originario progetto, dalla Sovrintendenza di Cosenza con nota del 24 febbraio 2004, appunto conducenti ad una rielaborazione del progetto originario. Ed infatti, con nota del 21 novembre 2004, in epoca dunque largamente antecedente l’adozione dei decreti di occupazione di urgenza, il citato Ministero per i beni culturali ed ambientali ha rilevato di “non intravedere motivazioni valide per poter non esprimere in fase preventiva proprio assenso, riguardante la localizzazione dell’opera prevista”. In ogni caso, come ha osservato condivisibile giurisprudenza, il nulla osta dell’Amministrazione dei beni culturali e ambientali, previsto per i progetti relativi ad opere pubbliche da realizzare in zone vincolate ai sensi della L. 1 giugno 1939 n. 1089, può essere acquisito anche a sanatoria, atteso che – a differenza del parere obbligatorio, che ha la funzione di orientare le scelte discrezionali dell’ Autorità che lo acquisisce, per cui non avrebbe senso acquisirlo a posteriori – il detto nulla osta esprime un giudizio autonomo circa la compatibilità dell’opera con i valori e gli interessi alla cui tutela è esclusivamente competente l’ Autorità che lo rilascia (cfr. T.A.R. Napoli, I Sezione, 10 febbraio 2000 n. 410 nonché Cons. Stato, IV Sezione, 5 dicembre 1995 n. 978).

2.6.2. Con ulteriore e distinto motivo di ricorso lamentano i ricorrenti che il Comune di Tropea non è fornito di Piano regolatore generale, bensì dotato solamente di regolamento edilizio con annesso Programma di Fabbricazione. L’assunto è che il Comune non avrebbe potuto disporre la realizzazione di importanti opere su aree, quali quelle che qui interessano, sottratte ad ogni disciplina fino all’approvazione del Piano regolatore generale. Anche detta censura è infondata. Come questo Tribunale ha già osservato, stante la sostanziale identità tra il piano regolatore generale e il programma di fabbricazione, la mancata adozione da parte del Comune del piano regolatore generale, anche quando tale obbligo discende direttamente dalla legge, non impedisce di adottare una variante al vigente piano di fabbricazione, qualora ciò sia necessario (cfr. T.A.R. Catanzaro, 23 luglio 2002 n. 1899 nonché Cons. Stato, IV Sezione, 23 marzo 2000 n. 1561). Ma al di là di quanto ora osservato e, più in generale, della stessa equiparazione del programma di fabbricazione al piano regolatore generale in quanto entrambi strumenti urbanistici generali, vi è che nel caso di specie si è in presenza della speciale ed accelerata procedura dettata dall’art. 1 della legge n. 1 del 1978 con specifico riferimento all’approvazione di opere pubbliche anche in zone non destinate a pubblici servizi e che non distingue affatto tra piano regolatore generale e programma di fabbricazione.

2.6.3. Del pari infondato il motivo di ricorso con cui i ricorrenti lamentano il difetto assoluto di motivazione della delibera di approvazione del progetto con specifico riferimento alla scelta dell’area interessata alla realizzazione dell’opera. E’ sufficiente al riguardo osservare che l’individuazione dell’area ove ubicare un’opera pubblica costituisce una scelta tecnico discrezionale sottratta al sindacato di legittimità, salvo che la scelta dell’Amministrazione sia manifestamente illogica e che la valutazione circa l’utilità dell’opera pubblica e la sua idoneità a soddisfare un concreto interesse pubblico non devono necessariamente risultare dal provvedimento di approvazione del relativo progetto, giacché la motivazione in ordine alle ragioni che hanno indotto l’Amministrazione decidente alla scelta operata deve ritenersi insita negli atti progettuali e nelle determinazioni pregresse (cfr. T.A.R. Potenza, 23 aprile 2002 n. 320, T.A.R. Toscana, I Sez., 21 gennaio 1998 n. 17 e T.A.R. Latina 12 aprile 1996 n. 377 nonché Cons. Stato, IV Sez., 17 gennaio 1992 n. 68). Peraltro, nel caso di specie l’opera consiste nella ristrutturazione di un tracciato viario già esistente con la realizzazione di opere e strutture complementari strettamente connesse al detto tracciato.

2.6.4. Con riferimento poi alla censura con cui i ricorrenti lamentano la violazione delle regole partecipative di cui alla legge n. 241 del 1990, non può a giudizio del Collegio applicarsi nel caso di specie l’oramai tradizionale orientamento giurisprudenziale secondo cui nel caso in cui la dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza dell’ opera pubblica è implicita nell’approvazione del progetto, l’avviso di inizio del procedimento previsto dall’ art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241 deve comunque precedere l’atto dichiarativo della pubblica utilità, poiché è questo che produce l’effetto di sottoporre il bene al regime della espropriabilità, determinando l’affievolimento del diritto di proprietà e ponendosi come presupposto dell’espropriazione. Nel caso di specie, infatti, per come si è innanzi già ricordato, la sola adozione della variante non è idonea a far conseguire gli effetti di dichiarazione di pubblica utilità del progetto dell’opera approvata né a sorreggere gli ulteriori atti della procedura ablativa, quale il decreto di occupazione d’urgenza e quindi non si pone con riguardo a siffatta approvazione di progetto di opera pubblica la cui dichiarazione di pubblica utilità non è ancora efficace un problema di previa comunicazione di avvio del procedimento. Le ineludibili esigenze di partecipazione al procedimento dei soggetti interessati sono nel caso di specie adeguatamente garantite non con il ricorso allo strumento della previa comunicazione di avvio del procedimento, ma con il ricorso alle speciali garanzie di pubblicità degli atti e di intervento a mezzo di osservazioni nel procedimento che sono previste dall’ordinamento di settore. A ben considerare, infatti, l’approvazione di un progetto di opera pubblica che in quanto implica variante ha comunque necessità dell’approvazione regionale sostanzia essa stessa l’avvio del procedimento ed è dunque sufficiente che di detta approvazione abbiano contezza i soggetti interessati per poter compiutamente esprimere, come peraltro avvenuto nel caso di specie, i propri rilievi e le proprie osservazioni. La legge 7 agosto 1990 n. 241 non impone, infatti, necessariamente la propria disciplina nell’ipotesi di procedimenti speciali o già normati, ma deve orientare all’applicazione analogica di una disciplina specifica allorché questa valga comunque ad assicurare il giusto procedimento mediante l’attività partecipativa dei soggetti interessati (cfr. T.A.R. Lazio, I Sezione, 20 dicembre 2002 n. 13285). E, comunque, l’approvazione del progetto di opera pubblica, anche quando comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza in base a norme statali e regionali, non deve essere preceduta dalle formalità garantistiche di cui agli artt. 10 e 11 L. 22 ottobre 1971 n. 865, fermo restando che esse devono essere compiute successivamente, nel corso del procedimento espropriativi (cfr. T.A.R. Aosta, 20 settembre 2001 n. 102).

2.6.5. In definitiva, il ricorso n. 4202 del 1994 è improcedibile con riferimento a tutti i ricorrenti, di cui meglio in epigrafe, ad eccezione di Coccia Antonio, Frezza Salvatore e Simonelli Salvatore, con riferimento ai quali ne va affermata la procedibilità e però la infondatezza nel merito, con conseguente reiezione dello stesso.

3.1. Come si è innanzi ricordato, i soli ricorrenti Coccia Antonio, Frezza Salvatore e Simonelli Salvatore hanno, rispettivamente con i ricorsi n. 2383/1996, 2381/1996 e 2385/1996, avversato l’approvazione regionale della variante recata dall’approvazione del progetto di opera pubblica nonché la delibera di Giunta municipale con cui sono stati prorogati i termini di inizio e fine lavori ed espropriazioni.

3.2. Anche i detti ricorso sono infondati e vanno, pertanto, respinti.

3.2.1. Infondato, in fatto, è il primo motivo di ricorso con cui i ricorrenti lamentano la mancata notifica di atto con cui si comunica l’avvenuto adempimento degli obblighi sanciti dall’art. 10 della legge n. 865 del 1971. E ciò in quanto in data 4/5 luglio 1996 il Comune resistente ha notificato ai ricorrenti l’avvenuto deposito di tutti gli atti relativa alla procedura de quo.

3.2.2. Affermano inoltre i ricorrenti la illegittimità della delibera di Giunta municipale n. 140 del 3 settembre 1996 all’uopo esclusivamnete rilevando il profilo della incompetenza. Si tratta della delibera con cui sono stati prorogati i termini di inizio e compimento della procedura espropriativi, la cui adozione, ad avviso dei ricorrenti, sarebbe riservato al Consiglio comunale. Il motivo di ricorso è infondato. Il Consiglio comunale, com’è noto, è l’organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo dell’ente locale e dunque l’atto con cui sono semplicemente prorogati i termini peraltro già fissati da precedente delibera di Giunta municipale non può essere fatto rientrare tra quelli di esclusiva competenza dell’organo consiliare. Peraltro osserva il Collegio che i termini iniziali per l’esecuzione delle opere pubbliche e per l’inizio della procedura espropriativa, previsti dall’ art. 13 L. 25 giugno 1865 n. 2359, hanno carattere ordinatorio, mentre quelli finali, previsti dalla stessa norma, sono perentori; pertanto, solo l’inosservanza di questi ultimi comporta la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, con conseguente risorgere di diritti soggettivi in capo ai soggetti passivi della procedura espropriativa, non altrimenti sacrificabili se non con una nuova approvazione del progetto contenente altra prefissione di termini.

3.2.2. E così infondato risulta, in fatto, il motivo di ricorso con cui si rileva che la realizzazione dell’opera comporterebbe la demolizione di un bene storico, il cd. pozzo saraceno detto “La Sena”. Del citato bene, infatti, non è prevista la demolizione. Anzi, l’opera realizzata ha comportato una sistemazione dell’area che lo circonda.

3.2.3. Lamentano poi i ricorrenti una violazione del parere geomorfologico acquisito sulla variante al programma di fabbricazione. La censura è infondata. Ed infatti quei lavori rilevati come primari ed urgenti e relativi alla bonifica radicale della falesia sovrastante l’opera da realizzare sono stati prontamente appaltati dall’Amministrazione per come risulta dal carteggio in atti del giudizio. In altri termini, non sussiste la denunciata violazione.

3.2.4. Quanto poi al rilievo per cui il Comune di Tropea risulta dotato del programma di fabbricazione e non già di piano regolatore generale vale quanto osservato in sede di esame del ricorso n. 4202 del 1994

3.2.5. In definitiva, i ricorsi nn. 2381, 2383 e 2385 del 1996 vanno respinti poiché infondati.

4.1. Il solo ricorrente Coccia Antonio ha poi avversato con il ricorso n. 669 del 1997, l’occupazione di urgenza delle aree di proprietà. Deve al riguardo il Collegio rilevare che con nota del difensore del ricorrente costituito per questo specifico giudizio e depositata alla odierna pubblica udienza è stata dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del ricorso stesso da parte del ricorrente. Il citato ricorso n. 669 del 1997 deve essere dunque dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse per come sopra rappresentato in atti del giudizio.

5.1. Residua da esaminare, allora, il ricorso n. 712 del 2002 con cui il solo ricorrente Coccia Antonio, questa volta unitamente alla Sig.ra Francese Lidia Emma, ha impugnato il decreto definitivo di esproprio.

5.2. Il ricorso non è fondato e va, pertanto, respinto.

5.2.1. Infondato è il primo motivo di ricorso con cui si deduce violazione di legge per l’omesso rispetto del disposto degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990. Occupazione d’urgenza prime ed esproprio definitivo poi sono la conseguenza giuridica necessaria della dichiarazione di pubblica utilità; pertanto, ai fini della loro legittimità, è irrilevante la mancanza della comunicazione di avvio del relativo procedimento, mentre è eventualmente la violazione delle garanzie partecipative che inficia la detta dichiarazione che si ripercuote sugli atti successivi della procedura (cfr. T.A.R. Salerno, 24 dicembre 2002 n. 2420).

5.2.2. Infondato è il secondo motivo di ricorso con cui si deduce violazione di legge per l’omesso rispetto del disposto dell’art. 13 della legge n. 2359 del 1865. Giova al riguardo osservare che il ricorrente ha già tempestivamente avversato, con le censure in quelle sedi dedotte, sia l’approvazione del progetto di cui è questione che la relativa approvazione regionale della variante recata dalla detta approvazione di progetto che, infine, la delibera di proroga dei termini. I relativi ricorsi sono stati, per come sopra consideratol ritenuti infondati. Non può quindi il ricorrente, in occasione dell’impugnativa del decreto di esproprio, articolare tardivamente nuovi profili di censura avverso gli atti della procedura espropriativi. Intangibile restando, quindi, la delibera di Giunta recante proroga dei termini, risulta infondata la censura concernente il mancato rispetto dei termini, atteso che invece,a fronte della immissione in possesso avvenuta in data 10 marzo 1997, il decreto espropriativi è stato adottato il 26 febbraio 2002 e notificato agli intestatari catastali prima del 10 marzo 2002, data in cui sarebbe scaduto il termine di cinque anni stabilito dall’Amministrazione. E. comunque, atteso che i ricorrenti lamentano la mancata notifica del decreto di esproprio nell’indicato termine del 10 marzo 2002, occorre rilevare che i decreto di espropriazione, che ha effetto traslativo ex nunc della proprietà e determina l’estinzione di tutti i diritti parziali aventi ad oggetto il bene espropriato, è atto di natura non recettizia e produce gli effetti che gli sono connaturati indipendentemente dalla sua notifica al proprietario del bene oggetto dell’espropriazione (cfr. T.A.R. Catania, 3 febbraio 2003 n. 160). In altri termini, i decreto di espropriazione per pubblica utilità ha natura di atto non recettizio e la notificazione non ne costituisce elemento di perfezione né condizione di efficacia; pertanto, la mancata notificazione al proprietario non lo vizia, ma soltanto impedisce il decorso del termine di decadenza per proporre i rimedi giurisdizionali consentiti dall’ordinamento (cfr. Cons. Stato, IV Sez., 10 dicembre 1986 n. 831).

5.2.3. Con ulteriore motivo di ricorso i ricorrenti deducono violazione di legge per l’omesso rispetto dell’art. 13 e dell’art. 12 terco comma della legge n. 865 del 1971, in particolare lamentando la mancata offerta agli stessi ricorrenti dell’indennità provvisoria. Il motivo di ricorso è infondato, atteso che determinazione ed offerta della indennità di esproprio e di occupazione di urgenza sono state eseguite come da determina del dirigente il competente ufficio comunale del 13 febbraio 2002 e quindi notificate agli intestatari catastali prima dell’adozione del decreto di esproprio. Peraltro, l’indennità offerta è stata regolarmente depositata presso la Cassa depositi e prestiti, giusta quietanza di deposito n. 18 del 22 febbraio 2002. E comunque la mancata o irregolare notificazione della detta determinazione ed offerta non vizia il decreto di esproprio, piuttosto rilevando per il decorso del termine prescritto per la proposizione dell’opposizione alla stima della indennità.
5.2.4. In definitiva, anche il ricorso n. 712 del 2002 è infondato e deve, pertanto, essere respinto.

6. Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il Collegio dichiara il ricorso n. 4202 del 1994 improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse a ricorrere con riferimento ai ricorrenti PUGLIESE Antonino, SIMONELLI Saverio di Domenico, SIMONELLI Saverio fu Saverio, SIMONELLI Antonio fu Saverio, SIMONELLI Antonio di Domenico, SIMONELLI Maria, SIMONELLI Assunta, LA TORRE Ippolita e BARINI Alessandro e lo respinge poiché infondato con riferimento ai restanti ricorrenti; respinge i ricorsi n. 2381/1996, n. 2383/1996 e n. 2385/1996;
dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse a ricorrere il ricorso n. 699 del 1997 e respinge poiché infondato il ricorso n. 712 del 2002

6.2. Sussistono tuttavia giuste ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, riuniti i ricorsi di cui in epigrafe, dichiara il ricorso n. 4202 del 1994 improcedibile con riferimento ai ricorrenti PUGLIESE Antonino, SIMONELLI Saverio di Domenico, SIMONELLI Saverio fu Saverio, SIMONELLI Antonio fu Saverio, SIMONELLI Antonio di Domenico, SIMONELLI Maria, SIMONELLI Assunta, LA TORRE Ippolita e BARINI Alessandro e lo respinge poiché infondato con riferimento ai restanti ricorrenti; respinge i ricorsi n. 2381/1996, n. 2383/1996 e n. 2385/1996; dichiara improcedibile il ricorso n. 699 del 1997 e respinge poiché infondato il ricorso n. 712 del 2002.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del 19 marzo 2004.

ALDO FINATI, PRESIDENTE
SALVATORE MEZZACAPO, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 21 APRILE 2004

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