G. Mammone Presidente; L. G. Lombardo Consigliere, relatore; PARTI: (Comune di Francofonte, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmelo Giunta; – ricorrente – contro C. Giovanni rappresentato e difeso dall’avvocato Silvio Cerra; – controricorrente – nonchè contro Calabro’ Salvatore, C. Sebastiano, C. Concetta; – intimati)

Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici : sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario .

1.- Usi civici – giurisdizione – Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici – Giudice Ordinario – riparto.

L’accertamento della qualità  di un terreno che si assume di "uso civico", ossia l’accertamento della c.d. “qualitas soli”, rientra nella giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici soltanto quando la relativa questione sia sollevata dal preteso titolare o dal preteso utente del diritto civico e debba essere risolta con efficacia di giudicato; invece, la controversia tra privati nella quale la demanialità  civica di un bene sia stata eccepita al solo scopo di negare l’esistenza del diritto soggettivo di cui la controparte sostenga di essere titolare – eccezione questa che si risolve nella contestazione di un fatto costitutivo del diritto azionato dalla controparte – deve essere decisa dal giudice ordinario, con statuizione sul punto efficace solo incidenter tantum. Va, dunque, affermato che la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici presuppone una controversia che abbia ad oggetto l’accertamento di usi civici o di diritti di uso collettivo delle terre ovvero l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al "demanio civico" (secondo la definizione di cui all’art. 3 della L. 20/11/2017, n. 168). Esula, invece, dalla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici la controversia che abbia ad oggetto l’accertamento della mera appartenenza di un fondo al demanio comunale non destinato ad usi civici, spettando essa alla giurisdizione del giudice ordinario. Va dunque enunciato il seguente principio di diritto: «Appartengono alla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici le controversie che abbiano ad oggetto l’accertamento di usi civici o di diritti di uso collettivo delle terre ovvero l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al "demanio civico"; esulano, invece, da tale giurisdizione tutte le controversie che abbiano ad oggetto l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al demanio comunale non destinato all’uso civico (come il demanio stradale), le quali spettano alla giurisdizione del giudice ordinario».

Fatti di causa 1. – C. Francesco, C. Sebastiano e C. Salvatore convennero in giudizio il Comune di Francofonte, chiedendo che fosse dichiarato il loro diritto di proprietà  su un terreno di mq. 22 sito nell’abitato del convenuto Comune, posto a confine con la via Bolzano, da essi acquistato in forza dell’eredità  del defunto C. Giovanni e comunque per usucapione, e che fosse dichiarato che tale terreno non faceva parte delle strade comunali. Il Comune di Francofonte, resistendo alla domanda attorea, dedusse l’appartenenza del terreno oggetto del giudizio al demanio stradale comunale ed eccepì il difetto di giurisdizione del giudice 2 ordinario, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici. Con sentenza n. 77 del 2012, il Tribunale di Siracusa (Sezione distaccata di Lentini) dichiarಠil difetto di giurisdizione del giudice ordinario per essere la causa devoluta alla cognizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici. 

2. – Proposero gravame gli attori e la Corte di Appello di Catania, con la sentenza di cui in epigrafe, riformò la pronuncia di primo grado, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario e rimettendo le parti dinanzi al medesimo. 

3. – Per la cassazione della sentenza di appello ha proposto ricorso il Comune di Francofonte sulla base di un unico motivo. Ha resistito con controricorso C. Giovanni (cl. 1950), quale erede dell’attore C. Francesco (nel frattempo deceduto). Le altre parti, ritualmente intimate, non hanno svolto attività  difensiva. In prossimità  dell’udienza, il controricorrente ha depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civ. 

Ragioni della decisione 1. – Con l’unico motivo di ricorso, si deduce – ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ. – la violazione dell’art. 29 della legge n. 1766 del 1927, per avere la Corte di Appello ritenuto che la fattispecie per cui è causa fosse devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. Secondo il ricorrente, avendo l’ente comunale eccepito il carattere demaniale del terreno oggetto della controversia ed essendo necessario accertare la qualitas soli, la giurisdizione sarebbe sottratta al giudice ordinario, per spettare al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici. La censura non è fondata.Il motivo chiama la Corte ad individuare i confini tra la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, prevista dall’art. 29 della L. n. 1766 del 1927, e quella del giudice ordinario. Va premesso che, con la locuzione «usi civici», si indicano i diritti spettanti a una collettività  insediata su un territorio e ai suoi componenti (cives), il cui contenuto consiste nel trarre utilità  dalla terra, dai boschi e dalle acque (storicamente: ius pascendi, ius lignandi, ius glandendi, ius serendi, ius spigandi, ius boscandi, ius aquandi, ius piscandi, etc.). La materia degli usi civici è stata disciplinata dalla L. 16 giugno 1927, n. 1766 e dal r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 (con la quale è stato approvato il regolamento per la esecuzione della detta legge), nonchè dalla L. 10 luglio 1930, n. 1078, recante norme sulla definizione delle controversie in materia di usi civici. Pìù recentemente, la legge 20 novembre 2017, n. 168, è intervenuta sulla materia, sancendo il riconoscimento degli assetti collettivi fondiari – denominati "domini collettivi" – e dei diritti dei cittadini di uso e di gestione dei beni di collettivo godimento, dei quali ha affidato la gestione agli enti esponenziali delle collettività  titolari (ossia alle amministrazioni separate dei beni frazionali e alle associazioni o università  agrarie, già individuate dall’art. 11 della L. n. 1766 del 1927) e, in mancanza, ai Comuni sia pure col ricorso ad "amministrazione separata" (art. 2, comma 4). La legge n. 1766/1927, nell’istituire l’ufficio del Commissario per la liquidazione degli usi civici, con funzioni amministrative e giurisdizionali (art. 27), ha individuato – nell’art. 1 – due diverse situazioni giuridiche: da un lato, i diritti di uso e di promiscuo godimento spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione su terre di proprietà  privata (c.d. "iura in re aliena"), destinati ad essere liquidati ai sensi degli artt. 1-7 della stessa legge e degli artt. 11-15 del r.d. n. 332 del 1928; dall’altro, i diritti di uso collettivo sulle terre possedute da comuni, frazioni, università  ed altre associazioni agrarie (c.d. "iura in re propria" o proprietà  collettive di diritto pubblico), destinati invece ad essere valorizzati e sottoposti alla normativa di tutela dell’ambiente e del paesaggio. Inizialmente, le funzioni attribuite al Commissario erano prevalentemente amministrative, svolte sotto la supervisione del Ministero dell’Economia Nazionale (poi del Ministero dell’Agricoltura e Foreste, art. 37 L. n. 1766, cit.) e dirette al riordinamento degli usi civici; in tale quadro, l’attività  giurisdizionale risultava incidentale, destinata a risolvere, in contraddittorio delle parti e con forza di giudicato, le controversie che si potessero profilare. Trasferite le funzioni amministrative (anche di liquidazione) alle regioni (art. 1 d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 e art. 66 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), il Commissario è rimasto quasi esclusivamente titolare di funzioni giurisdizionali e, quindi, giudice delle controversie circa l’esistenza, la natura e la estensione dei diritti di uso civico (art. 29 L. n. 1766, cit.). Questa Suprema Corte ha già spiegato che il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, in sede contenziosa, ha natura di organo di giurisdizione speciale, sicchè le questioni che insorgano sul riparto di attribuzioni fra detto Commissario ed il giudice ordinario attengono alla giurisdizione (ex plurimis, Cass., Sez. Un., n. 6373 del 28/10/1983; Cass., Sez. Un., n. 1174 del 19/04/1968; Sez. Un., n. 2425 del 10/10/1966). L’ambito della giurisdizione devoluta al Commissario per la liquidazione degli usi civici si ricava dall’art. 29 della L. n. 1766 del 1927, il quale stabilisce al primo comma: «I commissari procederanno, su istanza degli interessati od anche di ufficio, all’accertamento, alla valutazione ed alla liquidazione dei diritti di cui all’art. 1, allo scioglimento delle promiscuità  ed alla rivendica e ripartizione delle terre»; e al secondo comma soggiunge: «I commissari decideranno tutte le controversie circa la esistenza, la natura e la estensione dei diritti suddetti, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità  demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonchè tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate». Come è dato rilevare dalla lettura dell’art. 29, il secondo comma attribuisce alla giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici le controversie relative ai diritti di cui al primo comma, il quale – a sua volta – rimanda ai diritti menzionati dall’art. 1 della L. n. 1766 del 1927: si tratta degli «usi civici» e di «qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento delle terre». In sostanza, la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici è limitata alla materia che riguarda gli "usi civici" e i "diritti di uso collettivo delle terre", esulando ogni altra controversia dalla sua giurisdizione. Nella giurisprudenza di questa Corte, si è già affermato che la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici ha ad oggetto tutte le controversie relative all’accertamento, alla valutazione e alla liquidazione dei diritti di uso civico, allo scioglimento delle promiscuità  e alla rivendicazione e ripartizione delle terre, e quindi, in sostanza, ogni controversia circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico e degli altri diritti di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità  demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonchè tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni affidate ai Commissari stessi (Cass., Sez. Un., n. 7894 del 20/05/2003; analogamente, Cass., Sez. Un., n. 720 del 15/10/1999; Cass., Sez. Un., n. 33012 del 20/12/2018; Cass., Sez. Un., n. 605 del 15/01/2015). L’accertamento della qualità  di un terreno che si assume di "uso civico", ossia l’accertamento della c.d. "qualitas soli, rientra nella giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici soltanto quando la relativa questione sia sollevata dal preteso titolare o dal preteso utente del diritto civico e debba essere risolta con efficacia di giudicato; invece, la controversia tra privati nella quale la demanialità  civica di un bene sia stata eccepita al solo scopo di negare l’esistenza del diritto soggettivo di cui la controparte sostenga di essere titolare – eccezione questa che si risolve nella contestazione di un fatto costitutivo del diritto azionato dalla controparte – deve essere decisa dal giudice ordinario, con statuizione sul punto efficace solo incidenter tantum (Cass., Sez. Un., n. 836 del 18/01/2005; Cass., Sez. Un., n. 7429 del 27/03/2009; Cass., Sez. Un., n. 7894 del 20/05/2003; Cass., Sez. Un., n. 3031 del 01/03/2002). Va, dunque, affermato che la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici presuppone una controversia che abbia ad oggetto l’accertamento di usi civici o di diritti di uso collettivo delle terre ovvero l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al "demanio civico" (secondo la definizione di cui all’art. 3 della L. 20/11/2017, n. 168). Esula, invece, dalla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici la controversia che abbia ad oggetto l’accertamento della mera appartenenza di un fondo al demanio comunale non destinato ad usi civici, spettando essa alla giurisdizione del giudice ordinario. E infatti queste Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato che spettano alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie che abbiano ad oggetto l’accertamento della natura demaniale o privata di un’area (Cass., Sez. Un., n. 4362 del 09/05/1996, in tema di demanio comunale; Cass., Sez. Un., n. 7097 del 29/03/2011; Cass., Sez. Un., n. 22575 del 10/09/2019), come pure – per quanto nella presente causa rileva – l’accertamento dell’appartenenza di un tratto di terreno al demanio stradale (Cass., Sez. Un., n. 248 del 30/01/1967; Cass., Sez. Un., n. 1319 del 23/05/1966; Cass., Sez. Un., n. 1434 del 10/06/1964). Va dunque enunciato, ai sensi dell’art. 384, comma 1, cod. proc. civ., il seguente principio di diritto: «Appartengono alla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici le controversie che abbiano ad oggetto l’accertamento di usi civici o di diritti di uso collettivo delle terre ovvero l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al "demanio civico"; esulano, invece, da tale giurisdizione tutte le controversie che abbiano ad oggetto l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al demanio comunale non destinato all’uso civico (come il demanio stradale), le quali spettano alla giurisdizione del giudice ordinario». Orbene, nella presente controversia il convenuto Comune di Francofonte, nel resistere alla domanda degli attori, non ha eccepito l’appartenenza del terreno oggetto del giudizio al demanio di uso civico, ma l’appartenenza dello stesso al "demanio stradale" (cfr. p. 5 della sentenza impugnata). La controversia non ricade, dunque, nell’ambito della giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, appartenendo invece essa – come esattamente ritenuto dalla Corte territoriale – alla giurisdizione del giudice ordinario. 

2. – Il ricorso va, pertanto, rigettato, con conseguente condanna della parte ricorrente, risultata soccombente, al pagamento delle spese processuali, liquidate come in dispositivo.

3. – Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, applicabile ratione temporis (essendo stato il ricorso proposto dopo il 30 gennaio 2013), sussistono i presupposti per il raddoppio del versamento del contributo unificato da parte del ricorrente, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13. 

P. Q. M. 

La Corte Suprema di Cassazione, pronunciando a Sezioni Unite, rigetta il ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità omissis

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Pres. Pugliese – Est. Vinciguerra
M.D.C. (avv. Pellegrino) c/ Regione Lazio (avv.ti F.S. Marini e R. Marini)

Regione Lazio: sulla necessità inderogabile di celebrare, e non solo di indire, le elezioni per il rinnovo di un consiglio regionale sciolto per dimissioni del Presidente della Giunta, entro novanta giorni dallo scioglimento

1. Giurisdizione e competenza – Azione per la condanna di una Regione ad indire le elezioni a seguito di dimissioni del Presidente della Giunta regionale – Giurisdizione amministrativa – Sussiste

2. Elezioni – Dimissioni del Presidente della Giunta Regionale – Obbligo legale di indire le elezioni entro tre mesi – Interpretazione – Necessità che le elezioni si svolgano entro il predetto termine – Ragioni

3. Elezioni – Concomitanza della necessità di rinnovo di più consigli regionali – Obbligo di accorpamento delle consultazioni elettorali a fini di risparmio della spesa pubblica (c.d. election day) – Non sussiste

1. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione ad un ricorso proposto per la declaratoria dell’obbligo del Presidente di Giunta regionale dimissionario di indire le elezioni entro novanta giorni dalle dimissioni. La vigente normativa, infatti, connette allo scioglimento del Consiglio regionale l’obbligo di indire le elezioni ponendo una puntuale disciplina dei relativi adempimenti, sicché si è in presenza di un procedimento amministrativo che contempla l’esercizio di potestà pubbliche e di poteri organizzativi mediante attività di regola dovute e vincolate. Si verte, in altri termini, su atti applicativi non direttamente della Costituzione, bensì della legislazione primaria nazionale e regionale; di conseguenza, e con particolare riferimento all’atto di indizione delle elezioni, si tratta di un atto di alta amministrazione soggetto alla giurisdizione amministrativa in quanto non sussumibile nel novero degli atti e provvedimenti adottati nell’esercizio del potere politico ai sensi del comma 1 dell’art. 7 del c.p.a

2. Ai sensi dell’art. 5, l.r. Lazio n. 2/2005, secondo cui “si procede all’indizione delle nuove elezioni del Consiglio e del Presidente della Regione entro tre mesi”, la locuzione “entro tre mesi”, in posizione successiva e contigua alla espressione “nuove elezioni…” senza interposizione di punteggiatura consente di non escludere – sotto il profilo semantico – la possibilità di riferire la previsione del termine anche allo svolgimento delle elezioni anziché alla sola loro indizione (strettamente intesa); ciò premesso, l’esigenza perseguita dalla norma è quella di garantire una tempestiva ricostituzione degli organi di governo regionale, secondo i principi costituzionali di efficacia e buon andamento e secondo il criterio di continuità di funzionamento delle pubbliche istituzioni che ne costituisce il corollario, in relazione alle competenze, anche legislative, originariamente riconosciute alle Regioni dalla Costituzione e ora ulteriormente ampliate e garantite dalla riforma del Titolo V della Costituzione medesima, con conseguente incongruità ed irragionevolezza di una interpretazione della previsione normativa in esame volta a ricomprendervi la sola fase dell’indizione delle elezioni, senza in alcun modo ancorare ad un ulteriore limite temporale il loro effettivo svolgimento

3.L’obbligo di cui all’art. 7 del d.l. 6 luglio 2011, n.98, convertito con modificazioni dalla l. 15 luglio 2011, n. 111, quanto all’accorpamento delle date di svolgimento delle diverse consultazioni elettorali (c.d.“ election day”), non opera allorché si tratti di rinnovare consigli regionali di altre regioni, con la conseguenza che non é ipotizzabile alcuna sovrapposizione di adempimenti e, quindi, alcun apprezzabile risparmio di spesa.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 8921 del 2012, proposto dall’associazione MOVIMENTO DIFESA del CITTADINO, in persona del legale rappresentante signor Antonio LONGO, anche in proprio, rappresentati e difesi dall’avv. Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Roma, c.so del Rinascimento, n.11;

– la REGIONE LAZIO, in persona del Presidente della Giunta regionale p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Saverio Marini e Renato Marini, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via dei Monti Parioli, 48;
– il PRESIDENTE della REGIONE LAZIO p.t.,;

della determinazione del Presidente dimissionario della Regione Lazio di non far tenere le elezioni regionali entro il termine di 90 giorni dallo scioglimento del Consiglio regionale avvenuto il 28.09.2012, e comunque per l’accertamento dell’obbligo, con relativa condanna, del Presidente della Regione Lazio di provvedere senza indugio alla indizione delle elezioni garantendone la celebrazione nel termine di novanta giorni dallo scioglimento del Consiglio e comunque, ove ciò non fosse possibile nella prima data utile successiva a tale termine.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2012 il Cons. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1 – Con il ricorso in epigrafe, l’associazione “Movimento difesa del cittadino” e il suo presidente Antonio Longo, anche in proprio quale elettore del Consiglio regionale del Lazio, chiedono a questo Tribunale di pronunciare – previa adozione delle necessarie misure cautelari – l’illegittimità e quindi l’annullamento della determinazione del Presidente dimissionario della Regione Lazio di non far tenere le elezioni regionali entro il termine di legge “e comunque l’accertamento dell’obbligo con relativa condanna, del medesimo Presidente, di provvedere senza indugio alla indizione delle elezioni garantendone la celebrazione nel termine di novanta giorni dallo scioglimento del Consiglio e comunque, ove ciò non fosse possibile nella prima data utile successiva a tale termine”.

2 – Affermano i ricorrenti che il Presidente della Regione Lazio, che si è dimesso il 27.9.2012 con conseguente scioglimento del Consiglio regionale il 28.9.2012, ha omesso di indire le elezioni in tempo utile ai fini del loro svolgimento entro il termine di tre mesi dallo scioglimento del Consiglio stesso, così come previsto dall’art.5 della legge regionale del Lazio n. 2/2005 e come confermato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 196/2003, atteso che ai sensi dell’art. 3, comma 5, della legge n. 108/1968 i sindaci danno notizia dell’indizione dei comizi elettorali con manifesti affissi almeno 45 giorni prima della data di svolgimento.

3 – Viene quindi dedotta l’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione intimata per violazione del citato art. 5 della legge regionale del Lazio n. 2/2005, oltrechè dei principi costituzionali in materia. Infatti, l’espressione “indizione” deve necessariamente “intendersi nel senso che le elezioni abbiano luogo e non siano semplicemente indette entro tale lasso di tempo” (cfr. Corte Cost. n. 196 del 2003) in quanto, in caso contrario, la norma si limiterebbe a prevedere un termine – peraltro irragionevolmente lungo – per l’indizione, lasciando poi libero lo stesso Presidente della Regione, ormai dimissionario, di dilazionare nel tempo e senza alcun ulteriore termine il successivo effettivo svolgimento delle elezioni: il che vanificherebbe la ratio legis volta ad evitare un indefinito arresto delle funzioni e della potestà legislativa della Regione.

4 – L’Amministrazione regionale, costituita in giudizio, afferma in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per l’inesistenza dell’oggetto (la mancata indizione) e comunque per il difetto assoluto di giurisdizione nell’impugnazione di un atto avente natura politica, e quindi insindacabile ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 104/2010, così come confermato dagli artt. 126 e 129 c.p.a. che circoscrivono la giurisdizione del giudice amministrativo unicamente agli atti connessi alle operazioni elettorali, in analogia, peraltro, con quanto previsto dalla Costituzione per il Parlamento secondo il principio di “autodichia” o “giustizia domestica”. La stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. sez. IV, n.1053/2008) avrebbe confermato la natura politica dell’atto di indizione delle elezioni rendendo possibile, al più, un ricorso per conflitto di attribuzioni davanti alla Corte Costituzionale.

5 – La Regione Lazio deduce, in via subordinata, l’infondatezza del gravame nel merito, poiché in primo luogo l’obbligo di indire le elezioni nei novanta giorni dallo scioglimento del Consiglio regionale, così come disciplinato dall’art. 5 della l.r. n. 2 del 2005, si applica, testualmente, nei “casi di scioglimento del Consiglio regionale previsti dall’art. 19, comma 6 dello Statuto”. Tale norma, a propria volta, esclude “i casi di scioglimento di cui agli articoli 43 e 44”, tra i quali figurano le “dimissioni volontarie del Presidente”. Pertanto – argomenta la Regione – la norma invocata deve ritenersi circoscritta al solo caso di dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del Consiglio, e non risulta applicabile al caso in esame. Inoltre, l’affermata interpretazione del termine “indizione” sarebbe smentita proprio da alcune sentenze di questa Sezione (nn. 31274, 27284 e 32212 del 2010) che hanno ritenuto legittimo il decreto presidenziale di indizione delle elezioni (poi svoltesi dopo circa 5 mesi dallo scioglimento del Consiglio regionale) in quanto “correttamente adottato entro i tre mesi dallo scioglimento del Consiglio regionale, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 5, comma 1, della l.r. n. 2 del 2005” (vedi sent. cit. n. 32212/2010), rilevando “di dover propendere per un significato del termine ‘indizione’ più restrittivo, non riscontrando alcun riferimento ad un termine di coincidenza con lo svolgimento delle votazioni”. Il Tar del Lazio ha sottolineato che “la conferma che l’indizione delle elezioni è fase distinta dalle altre e, nella specie, da quella delle elezioni (votazioni)” si può trarre “anche dal confronto che si può operare con le altre norme, in tema di indizione di elezioni anticipate, contenute nelle leggi elettorali di varie Regioni a statuto ordinario”; infatti, “dal confronto di norme, evidentemente emerge che quando il legislatore ha voluto che le nuove elezioni non solo siano indette, ma anche svolte entro tre mesi”, “lo ha indicato espressamente mediante la locuzione ‘hanno luogo’, locuzione che invece non è stata utilizzata nella legge regionale elettorale del Lazio n. 2 del 2005” (cfr.sent. cit. n. 31274/2010).

6 – Secondo la difesa regionale, la medesima distinzione fra indizione e svolgimento sarebbe altresì rinvenibile negli artt. 61, 85 e 87 Cost. quanto alle elezioni del Parlamento, mentre l’invocata sentenza della Corte costituzionale n. 196/2003 conterrebbe, in realtà, solo un riferimento incidentale alla interpretazione della diversa legge regionale dell’Abruzzo n. 1/2002, concernente le elezioni ad ordinaria scadenza del Consiglio e non suscettibile di estensione oltre la specifica fattispecie considerata. La perdurante mancata indizione troverebbe, infine, giustificazione:

– nell’esigenza di dare attuazione con legge regionale, prima di procedere alla votazione, alla riduzione di seggi del Consiglio prevista dal d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. dalla l.14 settembre 2011, n.148, ovvero di attendere la conversione del succe
– nell’esigenza di attendere l’entrata in vigore del recente d.l. 5 novembre 2012, n. 188 di riordino e riduzione delle Province, in quanto i collegi elettorali in ambito regionale sono costituiti su base provinciale;

– nell’esigenza di rispettare l’obbligo posto dall’art. 7 del d.l. 6 luglio 2011, n.98, conv. dalla l. 15 luglio 2011, n. 111 che, in un’ottica di riduzione dei costi della politica, richiede che le elezioni del Parlamento e degli organi di governo region


7 – Entrambe le parti in giudizio hanno ulteriormente argomentato e articolato le rispettive difese nell’odierna Camera di consiglio, che ha avuto luogo a seguito della loro rinuncia ai termini processuali.

In tale contesto, il Collegio, ritenendo il ricorso maturo per la decisione con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., di tanto ha informato i difensori presenti, che al riguardo non hanno sollevato obiezioni di sorta.

Il ricorso è stato contestualmente introitato per l’immediata decisione.

8 – Ai fini della pronuncia di questo Tribunale, deve essere in primo luogo verificata la sussistenza delle condizioni necessarie per l’ammissibilità del ricorso, messa in dubbio dalle eccezioni dell’Amministrazione resistente, quanto alla giurisdizione del TAR, alla legittimazione e all’interesse dei ricorrenti, all’oggetto del giudizio e alla natura della pretesa azionata.

9 – A giudizio del Collegio sussiste, in primo luogo, la giurisdizione di questo Tribunale. La vigente normativa, infatti, connette allo scioglimento del Consiglio regionale l’obbligo di indire le elezioni ponendo una puntuale disciplina dei relativi adempimenti. Siamo quindi in presenza di un procedimento amministrativo che contempla l’esercizio di potestà pubbliche e di poteri organizzativi mediante attività di regola dovute e vincolate. Si verte, in altri termini, su atti applicativi non direttamente della Costituzione, bensì della legislazione primaria nazionale e regionale; di conseguenza, e con particolare riferimento all’atto di indizione delle elezioni, si tratta di un atto di alta amministrazione soggetto alla giurisdizione amministrativa in quanto non sussumibile nel novero degli atti e provvedimenti adottati nell’esercizio del potere politico ai sensi del comma 1 dell’art. 7 del c.p.a. .

E d’altra parte neppure possono valere, al riguardo, i riferimenti di parte resistente alla “giustizia domestica” delle Camere, che costituisce una disciplina speciale legata alle guarentigie storicamente accordate ai Parlamenti nazionali, non suscettibile di alcuna applicazione analogica a fronte del generale principio di tutela giurisdizionale sancito dalla Costituzione.

10 – Deve essere, in secondo luogo, riconosciuta la sussistenza di un interesse legittimo differenziato e attuale in capo ai ricorrenti, e della connessa legittimazione a ricorrere. In particolare, il Signor Longo ricorre non solo quale presidente dell’associazione “Movimento difesa del cittadino”, bensì anche in proprio, quale cittadino regolarmente iscritto alle liste elettorali per le elezioni del Consiglio regionale del Lazio, vale a dire quale singolo componente ed esponente del corpo elettorale, mediante il quale la comunità nazionale esercita la sovranità sancita dall’art. 1 della Costituzione e le comunità locali esercitano l’autonomia politica riconosciuta dall’art. 5 e dal nuovo Titolo V della Costituzione.

In tal senso, non sembra revocabile in dubbio la sussistenza di un “interesse” non solo del corpo elettorale unitariamente inteso, ma anche di ogni elettore suo componente al corretto svolgimento della propria funzione elettorale garantita dalla Costituzione, e quindi alla corretta organizzazione della competizione elettorale; tale interesse – differenziato e qualificato rispetto all’interesse “semplice” di ogni componente della comunità al buon andamento delle istituzioni pubbliche – non può che essere ammesso a tutela in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 24 della Costituzione.

11 – Una conferma – indiretta e tuttavia sistematicamente rilevante – della predetta argomentazione va rinvenuta nella disciplina dell’ “azione popolare” in materia elettorale contenuta nel Titolo VI “Contenzioso sulle operazioni elettorali” del c.p.a. . In particolare:

– l’art. 126 c.p.a. dispone che “il giudice amministrativo ha giurisdizione in materia di operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province, delle regioni…”;

– l’art. 129, comma 1, c.p.a. disciplina la tutela anticipata dei ricorrenti esclusi dalla partecipazione alla competizione elettorale;

– l’art. 130 c.p.a. rinvia alla conclusione del procedimento elettorale la tutela giurisdizionale, azionabile da qualunque candidato o elettore, contro tutti gli atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali.

Ne consegue che il nostro ordinamento garantisce in sede giurisdizionale sia gli esclusi dalla competizione elettorale sia qualunque altro elettore che ravvisi la illegittimità di uno degli atti del procedimento elettorale. Dunque, se ogni elettore può agire in giudizio contro le illegittimità del procedimento elettorale, a maggior ragione – secondo una interpretazione costituzionalmente orientata – deve poter agire in giudizio contro le illegittimità che, in ipotesi, indebitamente impediscono o ritardano lo stesso avvio del procedimento elettorale (nel cui ambito egli potrà, se del caso, proporre ricorso). Diversamente opinando, potrebbe essere di fatto vanificata la stessa ratio della tutela giurisdizionale, connessa alla garanzia dei diritti civili e politici, costituzionalmente garantiti, di ciascun elettore: in tale quadro, la citata previsione dell’art. 130 c.p.a. appare ricognitiva di un principio generale, che postula e presuppone la legittimazione dei singoli elettori anche in relazione agli atti precedenti – e tuttavia strumentalmente necessari – allo svolgimento del procedimento elettorale fino alla sua conclusione.

La riconosciuta legittimazione del singolo elettore implica evidentemente la legittimazione anche della ricorrente associazione “Movimento difesa del cittadino”, che vede fra i propri soci il ricorrente Signor Antonio Longo e altri cittadini iscritti alle liste elettorali della Regione Lazio, e che allega fra i propri scopi statutari anche la tutela dei propri soci quali elettori, nelle competenti sedi.

12 – Secondo la predetta ricostruzione, trattandosi di un contenzioso strumentale, ma estraneo a quello elettorale strettamente inteso (per il quale è disposta la giurisdizione di merito di questo Giudice), occorre verificare la natura della posizione giuridica attivata dal singolo elettore.

A giudizio del Collegio, essa deve essere configurata quale interesse legittimo (confermando così per altro verso la sussistenza della giurisdizione amministrativa), in quanto nella specie viene contestata non la diretta negazione o violazione del proprio diritto soggettivo di elettorato attivo, bensì l’illegittimo svolgimento delle procedure amministrative volte a consentirne l’esercizio, che determina comunque un pregiudizio certamente apprezzabile dal ricorrente (ad esempio, quanto al rinvio e alla perdurante incertezza circa i tempi di esercizio del suo diritto).

13 – Accertata l’ammissibilità del ricorso sotto il profilo soggettivo, con la conseguente reiezione delle eccezioni mosse al riguardo, occorre passare all’esame del suo oggetto, avendone l’Amministrazione resistente eccepito l’inesistenza.

14 – Al riguardo, il Collegio osserva che il ricorso risulta espressamente rivolto in primo luogo, quale azione impugnatoria, avverso la determinazione del Presidente dimissionario della Regione Lazio di non far tenere le elezioni regionali entro il termine di legge ritenuto applicabile dai ricorrenti, e in secondo luogo a far dichiarare l’illegittimità di un comportamento dell’Amministrazione concretantesi in un illegittimo arresto (rectius, in un illegittimo rifiuto di avvio) del procedimento amministrativo.

Il Collegio ritiene irrilevante soffermarsi sull’ipotesi, pur pregevolmente argomentata, volta a identificare – nel caso di specie – un atto amministrativo implicito o tacito, in quanto risulta sufficiente la sostanziale qualificazione dell’azione esperita in questa sede, quale azione di accertamento/condanna (azione di adempimento).

Lo stesso ricorso, infatti, contiene un’azione dichiarativa dell’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione intimata rispetto al comportamento ad essa imposto dalla vigente normativa, con la conseguente domanda di condanna della stessa ad un facere doveroso, per il quale sono stati ormai esauriti – come argomentato da parte ricorrente – i residui margini di discrezionalità temporale, con connessa necessità, ai fini del ripristino della legalità violata, di fissare lo svolgimento delle elezioni alla prima data utile tecnicamente compatibile con gli adempimenti procedimentali previsti dalla normativa vigente in materia di operazioni elettorali.

15 – Anche sotto tale ultimo profilo, peraltro, il ricorso risulta ammissibile, alla stregua di una recente e autorevole giurisprudenza (cfr. per tutte, Cons. Stato, A.Pl. n. 3/2011), che contempla l’azione di accertamento, nonché alla stregua del nuovo c.p.a. che ammette l’azione di condanna quando, come nella fattispecie in esame, secondo l’ipotesi di parte ricorrente, si tratta di attività vincolata, non residuando ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non essendo necessari adempimenti istruttori. Conclusivamente devono, quindi, essere respinte anche le ulteriori eccezioni di inammissibilità riferite all’oggetto del ricorso e alla natura dell’azione proposta.

16 – Venendo al merito del ricorso, osserva anzitutto il Collegio che non è controversa fra le parti la circostanza secondo cui – fino alla data odierna – il Presidente uscente della Regione Lazio, a seguito delle sue dimissioni in data 27.9.2012 e dello scioglimento del Consiglio regionale in data 28.9.2012, non ha indetto le nuove elezioni in tempo utile ai fini del loro svolgimento entro i tre mesi dallo scioglimento del Consiglio, considerato, in particolare, che ai sensi dell’art. 3, comma 5, della legge n. 108/1968, applicabile per rinvio recettizio da parte della legge elettorale del Lazio, i sindaci danno notizia dell’indizione dei comizi elettorali con manifesti affissi almeno 45 giorni prima della data di svolgimento.

17 – Ai fini della decisione occorre quindi, in primo luogo, procedere alla verifica dell’applicabilità dell’art. 5 della l.r. del Lazio n. 2/2005 alla fattispecie in esame. A giudizio del Collegio, tale applicabilità non appare dubbia, in quanto la stessa disposizione, nel riferirsi ai casi di scioglimento di cui all’art. 19, comma 4 dello Statuto, utilizza il richiamo alla norma statutaria che al suo interno racchiude il riferimento a tutti i casi di scioglimento anticipato, ivi incluso quello in esame. Quindi il richiamato art. 5 si riferisce per un verso, allo svolgimento delle elezioni nei casi di ordinaria fine legislatura e, per altro verso, a tutti i casi di scioglimento anticipato individuati mediante il richiamo della citata norma statutaria. Del resto, l’interpretazione indicata risulta essere l’unica plausibile, in quanto una diversa lettura che dovesse differenziare in modo ingiustificato i tempi di rinnovo degli organi regionali, consentendo al Presidente dimissionario della Regione di non convocare entro alcun termine certo le nuove elezioni, si porrebbe in diretto contrasto con i richiamati principi costituzionali.

18 – Occorre inoltre accertare se l’espressione “indizione” entro tre mesi dallo scioglimento del Consiglio debba intendersi nel senso che le elezioni debbano aver luogo (tesi dei ricorrenti), ovvero possano essere semplicemente convocate (tesi dell’Amministrazione) entro tale lasso di tempo.

A tale proposito, l’Amministrazione resistente cita l’interpretazione accolta da alcune sentenze in materia elettorale, come sopra indicate, di questa stessa Sezione, che è senza alcun dubbio favorevole alla propria tesi (indizione entro tre mesi), ma che deve essere nuovamente valutata funditus, dal Collegio, alla luce delle deduzioni proposte dai ricorrenti e delle sopravvenienze normative intervenute nel corso del tempo.

19 – Ciò posto, il Collegio osserva, anzitutto, che qualunque interpretazione è ammissibile solo entro la latitudine consentita dal tenore letterale del testo della legge regionale (art.5), che nel caso di specie recita: “si procede all’indizione delle nuove elezioni del Consiglio e del Presidente della Regione entro tre mesi”. Occorre allora rilevare che la collocazione del complemento di specificazione temporale “entro tre mesi”, in posizione successiva e contigua alla espressione “nuove elezioni…” senza interposizione di punteggiatura, anziché alla locuzione “si procede”, consente di non escludere – sotto il profilo semantico – la possibilità di riferire la previsione del termine anche allo svolgimento delle elezioni anziché alla sola loro indizione (strettamente intesa). Ciò implica, già sul piano letterale e semantico, la possibilità di un ulteriore orientamento interpretativo di questo TAR, rispetto a quello precedentemente adottato in relazione a una fattispecie peraltro non pienamente coincidente nei fatti con quella che ci occupa.

Attesa la rilevata indeterminazione semantica del testo della indicata disposizione, risulta decisivo il ricorso al criterio integrativo d’interpretazione della “ratio legis”. L’esigenza perseguita dalla norma è quella di garantire una tempestiva ricostituzione degli organi di governo regionale, secondo i principi costituzionali di efficacia e buon andamento e secondo il criterio di continuità di funzionamento delle pubbliche istituzioni che ne costituisce il corollario, in relazione alle competenze, anche legislative, originariamente riconosciute alle Regioni dalla Costituzione e ora ulteriormente ampliate e garantite dalla riforma del Titolo V della Costituzione medesima. In questa ottica, emerge con ogni evidenza l’incongruità e l’irragionevolezza di una interpretazione della previsione normativa in esame, volta a ricomprendervi la sola fase dell’indizione delle elezioni, senza in alcun modo ancorare ad un ulteriore limite temporale il loro effettivo svolgimento: il che potrebbe in tal modo, legittimamente, avvenire – per assurdo – anche a distanza di anni dallo scioglimento del Consiglio, vanificando così le esigenze perseguite dalla norma stessa e dall’ordinamento nel quale essa si inserisce.

20 – Il Collegio osserva altresì che l’esigenza di una interpretazione costituzionalmente orientata emerge anche dall’affermazione contenuta nella sentenza n. 196 del 2003 della Corte Costituzionale, avente ad oggetto una analoga previsione della legge elettorale della Regione Abruzzo: la Corte ha ritenuto che l’espressione “indizione” debba necessariamente e ragionevolmente “intendersi nel senso che le elezioni abbiano luogo e non siano semplicemente indette entro tale lasso di tempo”.

Al contrario, le precedenti sentenze di questo TAR, decidendo ex post sulla legittimità della ritardata convocazione dei comizi elettorali, indipendentemente dalla tesi interpretativa adottata, non avrebbero comunque potuto accogliere quei ricorsi, anche sul piano dell’interesse, al fine di evitare il paradosso di un accoglimento sul ritardo avente per effetto la rinnovazione delle elezioni, ovvero un ulteriore ritardo: ciò vale a confermare che, nella fattispecie in esame, la presente tutela giurisdizionale ex ante è la sola possibile, e non può pertanto essere ritenuta inammissibile senza violare l’art. 24 della Costituzione.

21 – A fronte della pregressa ricostruzione della disciplina applicabile, le esimenti invocate dall’Amministrazione a giustificazione del proprio ritardo operano, a giudizio del Collegio, su un diverso piano di opportunità, che non può scalfire il preciso e indefettibile obbligo di legge del Presidente dimissionario di far svolgere le nuove elezioni entro il termine assegnato.

In ogni caso, osserva il Collegio che:

– a seguito della inottemperanza della Regione Lazio e di altre Regioni alle previsioni del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. con mod. dalla l.14 settembre 2011, 148 sulla riduzione del numero dei consiglieri regionali, il recente d.l. 10 ottobre 2012, n
– l’intervenuta disciplina di riduzione delle province a seguito del d.l. 5 novembre 2012, n. 188, in corso di conversione, che comporterà in una prima fase solo il riordino della relativa governance, attuando in una seconda fase i tagli e gli acco
– l’obbligo di cui all’art. 7 del d.l. 6 luglio 2011, n.98, conv. con mod. dalla l. 15 luglio 2011, n. 111, quanto all’accorpamento delle date di svolgimento delle diverse consultazioni elettorali (c.d.“ election day”) non opera nella fattispecie i


22 – Il ricorso deve essere conclusivamente accolto alla stregua delle precedenti considerazioni, con conseguente accertamento dell’obbligo del Presidente dimissionario della Regione Lazio di provvedere all’indizione delle elezioni, nei termini e nei modi indicati nel dispositivo; nel caso di mancata osservanza interverrà, in via sostitutiva, un commissario ad acta che viene nominato nella presente sede, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 34, comma 1, lett.e) del c.p.a. .

23 – Sussistono motivate ragioni, in relazione alla peculiarità delle questioni dedotte, per compensare fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo ACCOGLIE nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, così dispone:

– accerta l’obbligo del Presidente dimissionario della Regione Lazio di adottare il provvedimento di indizione delle consultazioni elettorali regionali, entro cinque giorni successivi alla data della comunicazione in via amministrativa della presen
– nomina fin d’ora Commissario ad acta il Ministro dell’Interno – o un funzionario dallo stesso delegato – affinché in caso di inadempimento oltre il predetto termine di cinque giorni, adempia in luogo del Presidente dimissionario della Regione Laz
– compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente, Estensore

Antonio Vinciguerra, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/11/2012

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II bis – Sentenza – 12/11/2012 n.9280 proviene da Giustamm.

Pres. Sandulli – Est. Proietti
Comune di Pomezia (Avv. G. Di Battista) c/ Regione Lazio (Avv. Stato) e altri.

Ambiente e territorio – Rifiuti – Autorizzazione alla bonifica del sito – Finalità – Realizzazione discarica – Illegittimità – Normativa ratione temporis – Violazione.

In tema di rifiuti, il provvedimento con cui solo formalmente si autorizza a compiere una bonifica, ma sostanzialmente si autorizza una discarica, è illegittimo, in quanto viola la normativa ratione temporis applicabile che prevedeva l’obbligo per le Regioni di sentire gli enti locali al fine di predisporre piani regionali di gestione dei rifiuti e disciplinava un articolato procedimento per l’approvazione del progetto ed il rilascio dell’autorizzazione utile per la realizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti (nel caso di specie gli interventi di bonifica, risanamento ambientale e messa in sicurezza, erano propedeutici al recupero di volumi per il conferimento di rifiuti urbani e rifiuti speciali).

N. 09280/2011 REG.PROV.COLL.

N. 21943/2000 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 21943 del 2000, proposto dal

Comune di Pomezia, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Di Battista, con domicilio eletto presso Giovanni Di Battista in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 113;

Regione Lazio, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Ecotrading & Service Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pasquale Di Rienzo e Xavier Santiapichi, con domicilio eletto presso Xavier Santiapichi in Roma, via Antonio Bertoloni, 44/46; Traversa Giuseppe;

della determinazione dirigenziale n. 352 del 2 maggio 2000 del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti di Roma e Provincia – Presidente della Giunta Regionale del Lazio, e di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e di Ecotrading & Service Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2011 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 30 ottobre 2000 perveniva al Comune di Pomezia la nota della Ecotrading & Service Srl con la quale la Società comunicava di essere in possesso di un’autorizzazione n. 352 del 2 maggio 2000 del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti che la autorizzava ad effettuare la bonifica di una vasta area in Comune di Pomezia sita in via Solfatara.

Con nota datata 8.11.2000 l’Amministrazione comunale chiedeva copia dell’atto di autorizzazione.

Il 23.11.2000 perveniva la nota prot. 631/or della Regione Lazio – Assessore Vice Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti di Roma e Provincia, con la quale, si dichiarava che “… la determinazione del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti n. 352 del 12 maggio 2000 citata …. non risulta depositata tra gli atti commissariali”. Con la medesima nota si invitava la Società a non intraprendere alcuna attività e a trasmettere l’atto commissariale.

Il Comune di Pomezia nominava una Commissione di indagine per far luce sulla strana vicenda e veniva in possesso di una copia del provvedimento n. 352/2000 che, apparentemente adottato per autorizzare la bonifica di un sito inquinato, nella sostanza, conteneva l’autorizzazione utile per consentire alla citata Società di realizzare una discarica presso il sito bonificato.

Ritenendo erronee ed illegittime le determinazioni contenute nel citato provvedimento n. 352/2000, l’Amministrazione comunale ha proposto ricorso dinanzi al TAR del Lazio, avanzando la domanda di annullamento indicata in epigrafe.

L’Amministrazione regionale si costituiva in giudizio a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato.

La controinteressata Ecotrading & Service Srl, costituitasi in giudizio, sosteneva l’infondatezza del ricorso e ne chiedeva il rigetto.

Con decreto n. 33 del 29.12.2000 veniva annullato d’ufficio il provvedimento n. 352/2000), ma il citato decreto n. 33/2000 dopo essere stato impugnato dalla Ecotrading & Service Srl (con ricorso RG n. 3452/2001) era, prima, sospeso con ordinanza del TAR del Lazio n. 2380/2001 e, poi, annullato con sentenza n. 10908/2010.

Nel corso del presente giudizio, con ordinanza 14.6.2001 n. 3918 veniva accolta la domanda cautelare proposta dal Comune di Pomezia e conseguentemente, sospesa l’efficacia del provvedimento impugnato n. 352/2000.

Con successive memorie le parti argomentavano ulteriormente le rispettive difese.

All’udienza del 13 ottobre 2011 la causa era trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. Avverso il provvedimento impugnato, il Comune di Pomezia ha proposto i seguenti motivi di ricorso:

– VIOLAZIONE DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N. 241 E DEL D.LVO 5 FEBBRAIO 1997 N. 22 E SUCCESSIVE MODIFICAZIONI E INTEGRAZIONI: l’Amministrazione ricorrente afferma l’illegittimità del provvedimento impugnato in quanto adottato con la scusa di bonificare un si
– VIOLAZIONE DEL D.LVO RONCHI, ARTT. 28 E SEGG.: l’impianto in questione ha le caratteristiche di una discarica di tipo B, rilasciata senza seguire la procedura prescritta per l’adozione di provvedimenti del genere;

– VIOLAZIONE DEL D.LVO RONCHI, ARTT. 30 E SEGG., DIFETTO DI MOTIVAZIONE: per gestire una discarica di tipo B, la Ecotrading & Service Srl avrebbe dovuto essere iscritta all’albo nazionale degli smaltitori ed, invece, non sembrava avere tale requisito all’
– VIOLAZIONE DELLA LEGGE URBANISTICA N. 1150 DEL

1942 E DEL P.R.G. DEL COMUNE DI POMEZIA APPROVATO CON DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA GIUNTA REGIONALE N. 4246 DEL 20 NOVEMRE 1974: l’atto impugnato è stato adottato violando la disciplina urbanistica, considerando che l’area in questione ha, in gran parte, destinazione agricola;

– – VIOLAZIONE DEL GIUDICATO COSTITUITO DALLE ENTENZE DEL TAR LAZIO – SEZIONE SECONDA NN. 1868 e 1869 DEL 1986; VIOLAZIONE DELL’ART. 2909 C.C.: con le citate decisioni il giudice amministrativo aveva affermato l’impossibilità di destinare l’area in questi
– ECCESSO Dl POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ – ERPLESS1TA’ – ASSURDITA’ E ILLOGICITA’ DELL’ATTO MMINISTRATIVO, SVIAMENTO: con l’atto impugnato si è inteso rilasciare l’autorizzazione per realizzare e gestire una discarica, sotto le mentite spoglie di una ‘b
– VIOLAZIONE DEL D.LVO RONCHI E SUCCESSIVE MODIFICAZIONI E INTEGRAZIONI, VIOLAZIONE DELL’ART. 32 DELLA COSTITUZIONE E DEL DIRITTO ALLA SALUTE; VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 27 E SEGG. DEL DECRETO RONCHI, OMESSA ISTRUTTORIA, OMESSA VALUTAZIONE DELL’IMPATTO AMBIEN
– ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO, VIOLAZIONE DELLE NORMATIVE DI PIANO E DI INDIRIZZO: il provvedimento impugnato è stato emanato omettendo di considerare che nel limitrofo territorio di Albano Laziale esist
2. L’Amministrazione regionale si è costituita in giudizio a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato, senza controdedurre alle censure avanzate dalla parte ricorrente.

3. La controinteressata Ecotrading & Service Srl, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.

4. Il Collegio rileva, preliminarmente, che, a fronte delle contestazioni mosse avverso il provvedimento impugnato, con decreto n. 33 del 29.12.2000 era stato annullato d’ufficio il provvedimento impugnato (d.d. n.352/2000), evidenziando che “… la Struttura Commissariale, previa accurata ricerca ha riscontrato che la determinazione n. 352/2000 non risultava depositata tra gli atti commissariali e non ha rinvenuto il fascicolo contenente i provvedimenti riportati nella stessa; tra l’altro, nel registro del protocollo di tali atti, assegnato al Direttore del Dipartimento Ambiente e Protezione Civile in data 18/10/2000, l’atto prot. N. 352 risulta barrato ed ‘annullato’. … La struttura commissariale, non avendo rinvenuto il fascicolo, come sopra indicato, ha richiesto ai vari Enti ed Uffici copia delle note e degli atti citati nel provvedimento esibito da la società Ecotrading srl. In particolare, ha acquisito: 1) copia del parere dell’Ufficio Geologico dell’Assessorato UTVRA dell’Amministrazione regionale prot. n. 9472 del 22 dicembre 1999, citato nella citata determinazione n. 352/99, che esprime, in linea di massima, parere favorevole all’intervento, ma che per formulare il formale parere di competenza previsto dalla LR. 27/98, sollecita ulteriore documentazione che non stata né richiesta né fornita; 2) copia del parere espresso dal Comitato Tecnico Scientifico per L’Ambiente — Sez. Rifiuti nella seduta del 15 novembre 1999, riportato nella citata determinazione 352/00, che, in merito al progetto e vista la documentazione prodotta, approva il progetto stesso, rimandando tuttavia, la decisione definitiva, all’attuazione delle prescrizioni riportate nella citata nota 9472/99 del settore 71 (Ufficio Geologico); 3) copia del parere dell’azienda USL RM H — Servizio Igiene Pubblica Prot. N. 8406 del 24 luglio 1999, riportato nella citata determinazione 352/00, in cui la stessa AUSL, pur concordando sull’opportunità di effettuare la bonifica ritiene non sia possibile esprimere parere positivo al progetto, in assenza di garanzie in ordine al paventato pericolo di creare un impianto di discarica con un impatto ambientale maggiore di quello già presente; 4) copia del parere dell’Ufficio 69 Valutazione dell’impatto ambientale dell’Assessorato della Regione Lazio prot. N. 6435 dell’8 ottobre 1999 riportato nella citata determinazione 352/99, che esprime parere favorevole sulla compatibilità ambientale dell’opera, subordinando tale parere alle definitive conclusioni e prescrizioni riportate nella citata nota n 9472/99 del Servizio Geologico; 5) copia del parere dell’Ufficio Autonomo Pareri Ambientali Nulla Osta ex lego 1497/39 art. 7 dell’Assessorato Urbanistica e Casa della Regione Lazio – prot. N. 4475/99 — 4975/99 del 24 giugno 1999 che non rileva elementi ostativi alla realizzazione dell’opera di cui trattasi; 6) copia dei pareri dell’Ufficio II settore 44 dell’Assessorato Urbanistica e Casa della Regione Lazio – prot. N. 1480 del 22 luglio 99 e prot. N. 2113 del 1 settembre 1999; 7) copia del certificato di destinazione urbanistica rilasciato dai comune di Pomezia il 20 novembre 1999 nel quale risulta che l’area interessata dal progetto di bonifica ha per 1/3 destinazione industriale e per 2/3 destinazione agricola e strada; …”.

In sostanza, i pareri del Comitato Tecnico Scientifico, del Settore 69 e, indirettamente, quello dell’Azienda USL RM H, sono stati espressi tenendo conto delle riserve del parere del Servizio Geologico sopra indicate, il quale aveva espresso un avviso di massima che avrebbe dovuto trasformarsi in un parere compiuto all’esito delle acquisizioni documentali e delle integrazioni richieste. Ma non risulta che il parere n. 9472/1999 del Servizio Geologico abbia avuto seguito.

Il citato decreto n. 33 del 29 dicembre 2000 è stato impugnato dalla Ecotrading & Service Srl con ricorso RG n. 3452/2001 e, prima, sospeso con ordinanza n. 2380/2001 e, poi, annullato con sentenza n. 10908/2010. Tuttavia, va osservato che con la sentenza di annullamento è stata accolta la censura di parte ricorrente avente ad oggetto l’incompetenza dell’organo che aveva emanato il provvedimento, senza entrare nel merito delle considerazioni e delle circostanze (sopra indicate) poste a base della determinazione di annullamento.

Anche a voler prescindere dalle circostanze procedimentali evidenziate, entrando nel merito delle censure proposte dal Comune di Pomezia avverso la determinazione n. 352/2000, va considerato che, all’epoca dei fatti, la disciplina applicabile era contenuta nel decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), il quale, tra l’altro (fino all’abrogazione intervenuta ai sensi dell’art. 264, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152):

– fissava una netta separazione tra il concetto di ‘bonifica’ (consistente in ogni intervento di rimozione della fonte inquinante e di quanto dalla stessa contaminato fino al raggiungimento dei valori limite conformi all’utilizzo previsto dell’area – art.
– stabiliva le competenze in materia, rispettivamente, dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei Comuni (artt. 18-21);

– prevedeva l’obbligo per le Regioni di sentire le Province ed i comuni al fine di predisporre piani regionali di gestione dei rifiuti (art. 22, comma 1);

– disciplinava un apposito articolato procedimento per l’approvazione del progetto ed il rilascio dell’autorizzazione utile per la realizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti (art. 27);

– stabiliva l’obbligo di iscrizione all’Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti istituito ai sensi dell’articolo 10 del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1987, n.
A fronte di tale disciplina, risultano fondate le censure di parte ricorrente tese a contestare che: – la Regione (rectius, il Commissario delegato) non aveva predisposto alcun piano regionale di gestione dei rifiuti e non aveva mai sentito il Comune interessato; – la Ecotrading & Service Srl fosse iscritta all’albo nazionale degli smaltitori all’epoca dei fatti (circostanza non documentata dalla controinteressata); – l’area de qua avesse una destinazione idonea allo svolgimento di attività del genere, posto che dal tenore dello stesso provvedimento impugnato l’area risultava avere per 2/3 destinazione agricola e che non è stato contestato che in zona vi fossero stabilimenti industriali e case di civile abitazione, né è stato contestato il fatto che in zona limitrofa, ricadente nel Comune di Albano, in località Cecchina, era già presente una discarica con annesso impianto di preselezione che serviva i Comuni del versante occidentale e l’area litoranea meridionale e, quindi, anche Pomezia.

La Ecotrading & Service Srl non ha puntualmente controdedotto a tali censure, limitandosi a rilevare che il sito versava in una situazione di emergenza ambientale che si era tentato di risolvere con l’adozione dell’atto impugnato, e a contestare che l’intervento in questione concretizzasse una ‘discarica’ anziché una ‘bonifica’ ex DM 25.10.1999, n. 471.

Al riguardo, va considerato che – come emerge dal tenore dello stesso provvedimento impugnato – nella fattispecie è stata, formalmente, autorizzata una bonifica, ma, nella sostanza, si è inteso autorizzare una discarica, poiché gli interventi di bonifica, risanamento ambientale e messa in sicurezza, sarebbero stati propedeutici al recupero di volumi per il conferimento di R.U. e R.S. (sigle con le quali, evidentemente, si è inteso fare riferimento a ‘rifiuti urbani’ e ‘rifiuti speciali’).

Ciò appare in contrasto con quanto stabilito dal richiamato art. 28 del d.lgs. n. 22/1997, che, come detto, prevede e disciplina un articolato procedimento finalizzato al rilascio di autorizzazioni per l’apertura di discariche, che nel caso di specie non risulta essere stato seguito.

Del resto, lo stesso DM 25 ottobre 1999, n. 471 (richiamato dalla Ecotrading & Service Srl a sostegno delle proprie ragioni) stabilisce che nell’ambito del c.d. ‘ripristino ambientale’ rientrano gli interventi finalizzati a “.. recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità d’uso conforme agli strumenti urbanistici in vigore, …”, cosa che non si sarebbe verificato nella fattispecie (se il provvedimento impugnato avesse avuto seguito) posto che, come già rilevato, il sito sarebbe stato, sostanzialmente, destinato al “… recupero di volumi … per il conferimento di R.S. e R.S. …”.

In definitiva, senza seguire le regole procedimentali del caso e senza tenere conto delle prescrizioni utili per l’apertura e la gestione di una discarica, è stata autorizzata una ‘bonifica’ che, all’esito dell’intervento, si sarebbe trasformata in una ‘discarica’.

5. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato e debba essere accolto, con conseguente annullamento della determinazione dirigenziale n. 352 del 2 maggio 2000 del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti di Roma e Provincia – Presidente della Giunta Regionale del Lazio.

6. Le spese seguono la soccombenza, nella misura liquidata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato;

condanna in solido la Regione Lazio e la Ecotrading & Service Srl al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Pomezia, che si liquidano in complessivi 3.000,00 (tremila/00) euro;

ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Linda Sandulli, Presidente

Pietro Morabito, Consigliere

Roberto Proietti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/11/2011

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