Pres. Corsaro, est. Sandulli
Marini (Avv.ti V. Colacino e T. Raccuglia) c. Consiglio Nazionale delle Ricerche (Avv. Stato) e altri

sulla giurisdizione in materia di riordino dei pubblici uffici

Organizzazione della P.A. – Riorganizzazione degli uffici – Giurisdizione del G.O. – Ipotesi della sussistenza di atti amministrativi – Poteri del G.O. – Non può annullare l’atto – In caso di richiesta di annullamento dell’atto – Giurisdizione del G.A. – Condizioni – Fonti

Il decreto legislativo 30 Marzo 2001 n. 165, contenente norme generali sull’ordinamento del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, attribuisce al giudice ordinario tutte le controversie nella materia del riordino degli uffici, comprese quelle concernenti il conferimento e la revoca di incarichi dirigenziali, anche se vengono in questione atti amministrativi presupposti ma ciò nell’ipotesi in cui la questione posta si incentri su provvedimenti di status riguardanti un pubblico dipendente, rispetto alla quale gli atti amministrativi presupposti vengano in rilievo non in un ruolo da protagonisti ma in una posizione collaterale e debbano essere esaminati “incidenter tantum” in modo tale cioè, da non giustificare uno spostamento nel riparto della giurisdizione. In questi casi il giudice ordinario è tenuto a pronunciarsi in merito alla posizione immediatamente fatta valere dal dipendente mentre non è chiamato ad annullare gli atti presupposti. Diverso, invece, il caso in cui, come nella specie, l’atto amministrativo presupposto è frutto di valutazioni ampiamente discrezionali amministrative e costituisce l’unica causa del provvedimento di status e di esso è stato chiesto l’annullamento. In tale ipotesi, venendo in rilievo una posizione di interesse legittimo, deve essere il giudice amministrativo a pronunciarsi disponendo, nel caso di fondatezza del gravame, l’annullamento del provvedimento organizzatorio, restando salve, naturalmente, le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione soccombente. Né a diversa conclusione può condurre l’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 prima menzionato laddove si precisa che sono assegnate al dominio del diritto privato e degli atti negoziali anche “le determinazioni per l’organizzazione degli uffici”. Premesso che la legge delega n. 340 del 2000 (di cui al D.lg. 165/2001 costituisce attuazione) ha attribuito all’Esecutivo poteri meramente compilativi e di coordinamento delle disposizioni esistenti e che la norma delegata deve essere, pertanto, interpretata sulla base di tale precisazione, tanto da doversi fare riferimento alla disciplina già esistente, deve, in ogni caso, osservarsi che la norma surrichiamata stabilisce che le determinazioni di organizzazione sono quelle che devono esser assunte nel rispetto delle leggi e degli atti amministrativi organizzativi, in sostanza, quelle deliberazioni applicative di regole generali.

sulla giurisdizione in materia di riordino dei pubblici uffici

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
Sede di Roma – Sezione III Ter

composto dai seguenti magistrati:Dr. Francesco Corsaro – Presidente,
Dr. Linda Sandulli – Consigliere relatore,
Dr. Stefano Fantini – Referendario,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3923 del 2003 proposto da

Marini Luciano, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Colacino e Tommaso Raccuglia ed selettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via Ruffini 2/A;

CONTRO

Il Consiglio Nazionale delle Ricerche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, Via dei Portoghesi 12, Roma;

e nei confronti di
De Cristofaro Corrado, non costituito;

per l’annullamento
della nota del Direttore Generale DG/ 254 del 24 settembre 2002 e del provvedimento del Direttore Generale del Dipartimento per i Servizi Tecnici e di Supporto n. 016355 del 27 settembre 2002, nella parte in cui ha privato il ricorrente delle funzioni di dirigente di unità organica del CNR attraverso la soppressione del Servizio contenzioso del lavoro e procedimenti disciplinari;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti della causa;
Nominato relatore alla Camera di Consiglio dell’ 8 luglio 2004 il consigliere dr. Linda Sandulli;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso straordinario al Capo dello Stato, trasferito in sede giurisdizionale su istanza del Consiglio Nazionale delle Ricerche, il dottor Luciano Marini impugna, chiedendone l’annullamento, gli atti con i quali il predetto Consiglio ha riorganizzato i suoi uffici ed ha disposto la soppressione del Servizio contenzioso del lavoro e procedimenti disciplinari di cui il medesimo dr. Marini era dirigente.
Deduce i seguenti motivi:
1) Eccesso di potere per sviamento, illogicità, manifesta irrazionalità e manifesta disparità di trattamento.

Dirigente del Servizio contenzioso del lavoro e procedimenti disciplinari, fin dal 1998, il dr. Marini, afferma di aver svolto, contestualmente, anche l’incarico di consigliere giuridico del Dipartimento del personale. Riferisce che entrambi gli incarichi gli sono stati conferiti dal Consiglio di Amministrazione del resistente Consiglio Nazionale delle Ricerche.
In merito al provvedimento gravato assume che il documento recante il titolo “Linee guida per la riorganizzazione degli Uffici dell’Amministrazione Centrale” predisposto dal direttore generale f.f. e da questo sottoposto all’esame del Consiglio direttivo del CNR si fonda sulla considerazione, in precedenza espressa sia dal MIUR (ministero vigilante) che dalla Corte dei Conti, dell’articolazione dell’amministrazione centrale in troppi uffici e nella conseguente necessità di procedere ad una riorganizzazione di essa, attraverso aggregazioni e accorpamenti e ridimensionamento di quelli esistenti.
Rileva che, incoerentemente con tale premessa, il Presidente del Consiglio Nazionale delle Ricerche ha proposto l’introduzione di un nuovo dipartimento, il quarto, articolato in tre servizi, subito aumentati a quattro.
Afferma che il direttore generale f.f. era ormai privo della prescritta competenza a provvedere sia per la prossima nomina del nuovo direttore generale che della fissazione del termine ultimo dell’incarico in corso, intervenuta per opera dell’articolo 3, comma 2, della legge 145 del 2002, sia, infine, a causa della discussione in corso di un decreto legislativo di riordino del Consiglio Nazionale delle Ricerche.
Rintraccia l’effettiva volontà di soppressione dell’ufficio a lui affidato in un precedente procedimento disciplinare, conclusosi con un lodo favorevole al dipendente e da lui stesso impugnato perché ritenuto affetto dal vizio di difetto di motivazione.
Denuncia, pertanto, la reale volontà del provvedimento impugnato che sotto la veste di atto di riorganizzazione celerebbe la natura di provvedimento sanzionatorio.
A dimostrazione della sua ricostruzione osserva che dei 7 uffici del dipartimento cui appartiene, dei quali era stata chiesta la soppressione, risultano soppressi quello a lui affidato ed un altro, il cui titolare è stato collocato in quiescenza.
Rileva, da ultimo, l’incoerenza dell’attribuzione della funzione di consulenza giuridica attesa l’esistenza del Servizio Affari giuridico-legali e ordinamento di cui tale consulenza costituirebbe un inutile duplicato e l’avvenuta messa a concorso di una selezione per l’affidamento di un incarico professionale ad un avvocato del libero foro per attività di consulenza in materia patrimoniale all’interno dello stesso dipartimento nel quale presta servizio.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata che ha eccepito il difetto di giurisdizione e argomentatamene controdedotto nel merito d’ogni singola censura chiedendo il rigetto del gravame.
All’udienza dell’8 luglio 2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, va esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Amministrazione resistente.
La prospettazione operata dal ricorrente, il quale “attraverso l’inesatto strumento della impugnazione di atti ordinamentali” intenderebbe far valere “il suo preteso diritto a conservare funzioni e mansioni dirigenziali che sono state attribuite, in forza di provvedimenti di ristrutturazione ad altro soggetto e, ciò, nonostante viga il regime della temporaneità degli incarichi dirigenziali..” e non s’avvederebbe “d’avanzar pretesa inerente ad una determinazione per l’organizzazione degli uffici che viene assunta dalla PPAA con i poteri dei privati datori di lavoro”, chiarirebbe, secondo il resistente Consiglio Nazionale delle Ricerche, che la competenza non è del giudice amministrativo ma di quello ordinario cui spetterebbe l’esame della presente controversia.
L’eccezione è infondata.
Il ricorrente chiede, infatti, l’annullamento del provvedimento del settembre 2002 nel quale viene richiamato, a giustificazione, il provvedimento del luglio 2002, recante “modifiche all’organizzazione del dipartimento per i servizi tecnici e di supporto”. La complessiva modificazione dell’assetto organizzativo degli uffici viene, pertanto, aggredita, a fini demolitori, in quanto considerata quale presupposto dei successivi provvedimenti di status adottati nei confronti del dr. Marini, secondo quanto si evince dalla lettura del ricorso e dalla prospettazione svolta.
L’annullamento richiesto riguarda, pertanto, atti di natura autoritativa adottati per un riordino complessivo degli uffici, in base ai quali è stata disposta la soppressione dell’Ufficio in precedenza retto dal medesimo ricorrente.
Si tratta di atti organizzativi, che costituiscono, come detto, l’unica ragione del provvedimento di assegnazione del dr. Marini ad un diverso incarico all’interno del Consiglio Nazionale delle Ricerche, rispetto ai quali non sembra sia dubitale la sussistenza di una posizione di interesse legittimo tutelabile avanti al giudice amministrativo.
Il decreto legislativo 30 Marzo 2001 n. 165, contenente norme generali sull’ordinamento del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, attribuisce, in verità, al giudice ordinario tutte le controversie nella materia ora ricordata, comprese quelle concernenti il conferimento e la revoca di incarichi dirigenziali, anche se vengono in questione atti amministrativi presupposti ma ciò nell’ipotesi in cui la questione posta si incentri su provvedimenti di status riguardanti un pubblico dipendente, rispetto alla quale gli atti amministrativi presupposti vengano in rilievo non in un ruolo da protagonisti ma in una posizione collaterale e debbano essere esaminati “incidenter tantum” in modo tale cioè, da non giustificare uno spostamento nel riparto della giurisdizione.
In questi casi il giudice ordinario è tenuto a pronunciarsi in merito alla posizione immediatamente fatta valere dal dipendente mentre non è chiamato ad annullare gli atti presupposti.
Diverso, invece, il caso in cui, come nella specie, l’atto amministrativo presupposto è frutto di valutazioni ampiamente discrezionali amministrative e costituisce l’unica causa del provvedimento di status e di esso è stato chiesto l’annullamento.
In tale ipotesi, venendo in rilievo una posizione di interesse legittimo, deve essere il giudice amministrativo a pronunciarsi disponendo, nel caso di fondatezza del gravame, l’annullamento del provvedimento organizzatorio, restando salve, naturalmente, le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione soccombente.
Né a diversa conclusione può condurre l’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 prima menzionato laddove si precisa che sono assegnate al dominio del diritto privato e degli atti negoziali anche “le determinazioni per l’organizzazione degli uffici”.
Premesso che la legge delega n. 340 del 2000 (di cui al D.lg. 165/2001 costituisce attuazione) ha attribuito all’Esecutivo poteri meramente compilativi e di coordinamento delle disposizioni esistenti e che la norma delegata deve essere, pertanto, interpretata sulla base di tale precisazione, tanto da doversi fare riferimento alla disciplina già esistente, deve, in ogni caso, osservarsi che la norma surrichiamata stabilisce che le determinazioni di organizzazione sono quelle che devono esser assunte nel rispetto delle leggi e degli atti amministrativi organizzativi, in sostanza, quelle deliberazioni applicative di regole generali.
Nel caso in esame l’atto di cui, tra gli altri, il ricorrente si duole è un atto amministrativo organizzativo espressione di ampia discrezionalità amministrativa, quale quella riguardante la definizione del proprio assetto interno e non un atto organizzativo puntualmente applicativo. Si è, in sostanza, al di fuori dell’ipotesi normativa richiamata dal Consiglio Nazionale delle Ricerche.
Nessun rilievo assume, poi, la circostanza della temporaneità dell’incarico dirigenziale atteso che la questione che viene portata alla cognizione del giudice amministrativo, in conformità alla premessa appena svolta, riguarda la legittimità del provvedimento di riorganizzazione degli uffici ed è solo su questa che il Collegio si dovrà soffermare.
Nessuna rilevanza può riconoscersi, infine, alla copia del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione depositata in data 8.5.2003 atteso che, oltre alla mancata dimostrazione dell’avvenuta notifica, la stessa risulta priva di sottoscrizione e di elementi sulla notifica tanto da configurarsi come semplice bozza.
Prima di passare all’esame del vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento ed illogicità il Collegio deve esaminare la dedotta incompetenza del direttore generale all’adozione degli atti di riorganizzazione dell’amministrazione.
Secondo l’articolo 3, comma 7 della legge 15.7.2002 n. 145, contenente norme sul “riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze”, espressamente richiamato dal dr. Marini, gli incarichi di direttore generale dovevano cessare dal 60° giorno dalla data di entrata in vigore della legge e agli stessi direttori doveva restare la competenza allo svolgimento della sola attività di ordinaria amministrazione.
Trattandosi di un direttore generale facente funzioni, su un posto per la cui copertura era già iniziata la relativa procedura, ancor più la sola attività ammessa avrebbe dovuto essere quella di ordinaria amministrazione.
La censura è infondata.
Tralasciando di considerare il secondo profilo appena esposto che attiene all’opportunità dell’agire e non alla legittimità, deve, invece, osservarsi, in relazione al primo profilo evidenziato che la delibera di riorganizzazione degli uffici risulta presentata al Consiglio Direttivo del CNR, infatti, in data 25 luglio 2002, lo stesso della pubblicazione della legge n. 145 del 2002 nella G.U.
Ora, alla data del 25 luglio 2002 il direttore generale f.f. era nel pieno delle sue funzioni con i poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione perché, anche a voler trascurare il periodo della vacatio legis, gli effetti della legge 145 non potevano prodursi nello stesso giorno della pubblicazione nella G.U. ma quanto meno a partire dal giorno dopo.
Per non applicare la determina in questione, il predetto direttore generale avrebbe dovuto procedere in via di autotutela, al ritiro di essa. Non avendovi proceduto, era pienamente legittimato ad adottare gli atti successivi.
Passando all’esame del dedotto vizio di eccesso di potere, il Collegio ritiene che lo stesso sia sussistente relativamente al difetto di motivazione e di illogicità.
Se non può negarsi che l’amministrazione pubblica dispone, oggi come ieri, di ogni ampiezza di potere in materia di autoorganizzazione, tuttavia non può nemmeno trascurarsi che la stessa pubblica amministrazione è tenuta ad operare osservando i principi di trasparenza e di logicità, il cui riscontro esterno avviene attraverso la motivazione fornita.
Nel provvedimento del luglio 2002, recante le “linee guida per la riorganizzazione degli uffici dell’amministrazione centrale”, dopo una riaffermazione della competenza del direttore generale a disporre nella materia, si afferma che l’organizzazione degli uffici deve “garantire il perseguimento di livelli ottimali di efficacia ed efficienza” promuovendo la “semplificazione amministrativa….. secondo le direttive del consiglio direttivo e d’intesa con i direttori di dipartimento” e tenuto conto delle sollecitazioni svolte dal Ministero vigilante e dalla Corte dei Conti le quali, oltre alle prospettate esigenze di semplificazione, hanno manifestato la necessità di pervenire ad un significativo contenimento dei costi.
Si procede quindi nell’esame del modello organizzativo esistente, definendolo frutto di stratificazioni normative successive e si ribadisce l’esigenza di un profondo decentramento anche al fine di assicurare la dismissione di competenze amministrative e gestionali per renderle coerenti con la riorganizzazione delle strutture di ricerca.
Si indicano, poi, le puntuali ragioni della proposta per il decentramento del servizio di “Prevenzione e protezione” spiegandole con la veste di datore di lavoro immediatamente assunta dai direttori degli istituti e quelle dell’unificazione delle funzioni di elaborazione dati, reti e telecomunicazione e statistica, che si fanno consistere nella creazione di un unico sistema informativo dell’ente e si prospetta, infine, “la soppressione di ogni struttura che non sia riconducibile ordinamentalmente ai servizi/uffici ed allo svolgimento di funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o di altri incarichi previsti dall’ordinamento” (pagina 9 della relazione).
Facendo seguito a tali indicazioni, puntuali solo per una parte della riorganizzazione degli uffici diversa da quella alla quale è interessato il ricorrente, il direttore generale procede poi, nel senso contestato dal dr. Marini, con il provvedimento del 24 settembre 2002, nel quale precisa ancora che il “gruppo gestione straordinaria ricorsi” deve essere sciolto e che le sue competenze devono essere ricondotte nell’ambito del servizio concorsi e borse di studio; che le competenze del servizio di Statistica – a seguito delle dimissioni del relativo dirigente – (e non per le esigenze di unificazione menzionate nella relazione di modifica dell’organizzazione prima esposta) devono essere ricondotte in altra struttura affine, fino a dire che, analogamente, “le competenze e le risorse umane e strumentali del servizio XI – Contenzioso del lavoro e procedimenti disciplinari, debbano essere ricondurre in altra struttura del dipartimento, affine per obiettivi ed attività, potenziando opportunamente la struttura di destinazione con unità di personale dei ruoli ad esaurimento e concordando con lo scrivente l’attivazione di incarichi specifici con personale di ricerca di istituti del CNR, come appare possibile da alcuni riscontri effettuati dallo scrivente”.
A prescindere da ogni considerazione sul contenimento della spesa, che con l’introduzione di altre strutture non sembra essere stato realizzato, osserva il Collegio che l’amministrazione resistente non fornisce alcuna indicazione sulla ragione sostanziale e puntuale della diversa collocazione delle competenze nè sulla struttura, per così dire, ricevente.
In buona sostanza lo studio condotto da un apposito gruppo di lavoro, le proposte formulate dal direttore generale e le conclusioni alle quali lo stesso perviene e si fondano su indicazioni puntuali per quanto riguarda altre situazioni organizzative interne, ma non forniscono alcuna precisa spiegazione sulle ragioni della soppressione dell’ufficio retto dal ricorrente.
L’insussistenza della motivazione assume un carattere ancora più evidente se si considerano, invece, le ragioni, precise e dettagliate, indicate dallo stesso Consiglio Nazionale delle Ricerche, nei provvedimenti di istituzione del servizio, risalenti al 1998, consistenti nel nuovo assetto e nella nuova disciplina del rapporto di impiego delle pubbliche amministrazioni e nella esigenza di accorpare presso una sola unità il contenzioso ad esso relativo.
Da esaminare, infine, la censura in esame in relazione al profilo di sviamento di potere che il ricorrente pretende di dimostrare con il riferimento ad una vicenda riguardante l’impugnativa di un lodo in materia disciplinare, da lui stesso decisa in disaccordo con quanto deciso dalla commissione relativa.
Si tratta di vicenda successiva, in ordine temporale, (settembre 2002) a quella della riorganizzazione degli uffici (luglio 2002) che dimostra di essere stata inidonea ad orientare l’amministrazione nel senso contestato dal ricorrente ed è in ogni caso inidonea a suffragarne la tesi esposta.
Le argomentazioni svolte comportano, in ogni caso, l’accoglimento del ricorso.
Le spese di lite vengono compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sede di Roma – Sezione III ter
Accoglie il ricorso proposto dal dr. Marini Luciano, meglio specificato in epigrafe e per l’effetto annulla il provvedimento del 24 settembre 2002.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio dell’8 luglio 2004.
Dr. Francesco Corsaro – Presidente

Dr. Linda Sandulli #NOME?

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