Sull’illegittimità di regolamenti con efficacia retroattiva in mancanza di apposita norma di legge abilitante.

Redazione — Thu, 07 Jul 2022 12:02:59 +0000

Provvedimento amministrativo – Regolamenti – Efficacia retroattiva – Illegittimità – In mancanza di na norma di rango primario attributiva del relativo potere – Principio di irretroattività delle leggo – Art. 11 delle preleggi – Applicabilità anche ai Regolamenti.

E’ illegittimo il regolamento adottato da un Comune, cui sia stata attribuita efficacia retroattiva in mancanza di una norma di rango primario attributiva del relativo potere. Il principio d’irretroattività, infatti, espressamente previsto per la legge dall’art. 11 delle preleggi e derogabile solo con altra disposizione di legge (al di fuori della materia penale per la quale vige la preclusione di cui all’art. 25 Cost.), e costituisce principio generale dell’ordinamento applicabile, a fortiori, anche ai regolamenti la cui adozione, per il principio di legalità, deve, quindi, avvenire sempre sulla base di una norma di rango primario anche in ragione dell’esigenza di tutelare l’affidamento dei destinatari dell’azione amministrativa.

Pres. Morabito – Est. Francavilla

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10310 del 2021, proposto da
ACME S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., con domicilio digitale presso gli indirizzi di posta elettronica certificata, come risultanti dai registri di giustizia, degli avv.ti Angelo Clarizia, Mario Pagliarulo e Giovanni Sicari che la rappresentano e difendono nel presente giudizio

contro

COMUNE DI MONTALTO DI CASTRO, in persona del Sindaco p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’avv. Marco Luigi Marchetti che lo rappresenta e difende nel presente giudizio

nei confronti

REGIONE LAZIO, in persona del Presidente p.t. – non costituito in giudizio

per l’annullamento

della deliberazione n. 32 del 28/06/21, con cui il Consiglio Comunale del Comune di Montalto di Castro ha approvato «[…] il Regolamento per l’installazione di grandi impianti fotovoltaici e FER in genere nel Comune di Montalto di Castro e con esso il documento programmatico […]», e del Regolamento e del Documento programmatico approvati con la deliberazione in esame;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Montalto di Castro;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 giugno 2022 il dott. Michelangelo Francavilla;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 18/10/21 e depositato il 22/10/21 la Acme s.r.l. ha

impugnato la deliberazione n. 32 del 28/06/21, con cui il Consiglio Comunale del Comune di Montalto di Castro ha approvato «[…] il Regolamento per l’installazione di grandi impianti fotovoltaici e FER in genere nel Comune di Montalto di Castro e con esso il documento programmatico […]», e il Regolamento e il Documento programmatico approvati con la deliberazione in esame.

Con ordinanza n. 501/22 del 17/01/22 il Tribunale ha disposto gli adempimenti istruttori ivi indicati.
Il Comune di Montalto di Castro, costituitosi in giudizio con comparsa depositata il 24/02/22, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 20/06/22 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è, in parte, inammissibile, per carenza d’interesse, e, per il resto, fondato secondo quanto in prosieguo specificato.
La Acme s.r.l. impugna la deliberazione n. 32 del 28/06/21, con cui il Consiglio Comunale del Comune di Montalto di Castro ha approvato «[…]il Regolamento per l’installazione di grandi impianti fotovoltaici e FER in genere nel Comune di Montalto di Castro e con esso il documento programmatico […]», e il Regolamento e il Documento programmatico approvati con la deliberazione in esame.

Dall’esame degli atti di causa risulta che la ricorrente è titolare di autorizzazione unica regionale ex art. 27 bis d. lgs. n. 153/06 per la realizzazione nel Comune di Montalto di Castro di un impianto fotovoltaico a terra della potenza di 90 MWp rilasciata dalla Regione Lazio con determinazione prot. n. G07411 del 31/05/19.

La ricorrente lamenta che “la suddetta delibera del 2021, unitamente al regolamento…ed al documento programmatico … approvati con la medesima, impedisce la realizzazione dell’impianto già oggetto dell’autorizzazione ottenuta da ACME s.r.l. nel 2019” (pag. 3 dell’atto introduttivo).

Senonché, né il Regolamento né il Documento programmatico, allegati alla delibera consiliare n. 32 del 28/06/21, contengono alcuna previsione che preveda l’applicabilità delle relative disposizioni, in via retroattiva, alle autorizzazioni già rilasciate come quella di cui è titolare la ricorrente.

La circostanza relativa all’insussistenza di previsioni regolamentari finalizzate all’applicazione retroattiva delle stesse è stata, del resto, confermata dalle parti nel corso della pubblica udienza del 20/06/22.
Ne consegue l’inammissibilità, per carenza d’interesse, della domanda di annullamento del Regolamento per l’installazione di grandi impianti fotovoltaici e FER nel Comune di Montalto di Castro e del relativo Documento programmatico (tale inammissibilità è stata, per altro, eccepita dal Comune resistente il che ha reso superfluo l’avviso ex art. 73 comma 3 c.p.a.).

L’annullamento degli atti in esame, infatti, non arrecherebbe alcun vantaggio per l’interesse posto dalla ricorrente a fondamento della relativa domanda caducatoria ed identificabile nella realizzazione dell’impianto fotovoltaico già autorizzato e ciò proprio perché né il Regolamento né il documento programmatico prevedono l’applicazione, in via retroattiva, della loro disciplina.

In realtà, l’applicazione retroattiva della disciplina regolamentare è stata prevista solo dalla delibera consiliare n. 32 del 28/06/21 nella parte in cui la stessa espressamente dichiara “di ritenere applicabile il regolamento a tutti gli impianti FER potenzialmente installabili nel Comune di

Montalto di Castro e per i quali risulta presentata regolare istanza autorizzatoria, ed indipendentemente dal titolo che li autorizza” (punto 4 del deliberato).
La disposizione in esame, infatti, nel prevedere genericamente l’applicazione della disciplina regolamentare a “tutti gli impianti FER potenzialmente installabili”, richiamando il concetto di “installazione” e non già di “autorizzazione”, deve intendersi riferita a tutti gli impianti non ancora realizzati anche se ritualmente autorizzati, situazione in cui versa la ricorrente.

Ne deriva che la ricorrente è titolare dell’interesse all’annullamento, in parte qua, della delibera n. 32 del 28/06/21.
Nel merito, la domanda di annullamento dell’atto in esame è fondata nella parte in cui (censura rubricata sub I.C.4: pagg. 14-16 dell’atto introduttivo) prospetta la violazione dei principi di legalità e di irretroattività dei regolamenti e degli atti amministrativi e di tutela del legittimo affidamento.

Ed, infatti, l’art. 10 delle disposizioni preliminari al codice civile stabilisce che “le leggi e i regolamenti divengono obbligatori nel decimoquinto giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto”; nello stesso senso l’art. 11 del medesimo testo normativo prevede che “la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”.

Il principio d’irretroattività, espressamente previsto per la legge dall’art. 11 delle preleggi e derogabile solo con altra disposizione di legge (al di fuori della materia penale per la quale vige la preclusione di cui all’art. 25 Cost.), costituisce principio generale dell’ordinamento applicabile, a fortiori, anche ai regolamenti la cui adozione, per il principio di legalità, deve avvenire sempre sulla base di una norma di rango primario (per l’irretroattività dei regolamenti C.G.A. n. 762/2020, Cons. Stato n. 882/16, TAR Lombardia – Milano n. 2666/11) anche in ragione dell’esigenza di tutelare l’affidamento dei destinatari dell’azione amministrativa. Nella fattispecie nessuna norma di rango primario attribuisce al Comune di Montalto di Castro il potere di adottare, con efficacia retroattiva, un regolamento come quello impugnato nel presente giudizio.

Ne consegue l’illegittimità del punto 4 del deliberato della deliberazione del Consiglio Comunale n. 32 del 28/06/21 nella parte in cui prevede l’estensione, all’autorizzazione di cui la ricorrente è titolare, del Regolamento e del Documento programmatico approvati dalla deliberazione stessa.

La fondatezza della censura in esame comporta l’accoglimento parziale della domanda di annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Montalto di Castro n. 32 del 28/06/21 e l’annullamento dell’atto nella sola parte in cui estende all’autorizzazione, di cui la ricorrente è titolare, il Regolamento e il Documento programmatico approvati dalla deliberazione stessa.

L’accoglimento solo parziale del ricorso giustifica la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis),

definendo il giudizio, così provvede:
1) dichiara l’inammissibilità, per carenza d’interesse, della domanda di annullamento del Regolamento e del Documento programmatico approvati con la deliberazione del Consiglio Comunale di Montalto di Castro n. 32 del 28/06/21;
2) accoglie parzialmente la domanda di annullamento della deliberazione di cui sub 1) e, per l’effetto, annulla l’atto in esame nella sola parte in cui estende all’autorizzazione, di cui la ricorrente è titolare, il Regolamento e il Documento programmatico approvati dalla deliberazione in questione;
3) dispone la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2022 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Michelangelo Francavilla, Consigliere, Estensore

Giuseppe Licheri, Referendario

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