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Sulla legittimazione attiva dei Consiglieri comunali a impugnare la delibera dell’organo collegiale assunto con asserito errato conteggio dei voti.

Redazione — Mon, 07 Mar 2022 10:07:59 +0000

Sulla legittimazione attiva dei Consiglieri comunali a impugnare la delibera dell’organo collegiale assunto con asserito errato conteggio dei voti.

Processo – Processo amministrativo – Legittimazione attiva – Consiglieri comunali – Delibera dell’organo collegiale assunto con asserito errato conteggio dei voti – Sussistenza.

Non sussiste difetto di legittimazione e difetto di interesse alla proposizione del ricorso da parte di singoli consiglieri comunali avverso una delibera dell’organo collegiale cui appartengono e di cui assumono l’errato conteggio dei voti al fine dell’esito degli stessi, atteso che essi hanno un interesse legittimo proprio al rispetto delle regole di formazione della volontà collegiale dell’organo a cui appartengono e a che il loro voto sia correttamente computato, e questo radica la legittimazione e l’interesse a agire, personale, concreto e attuale.

Pres. De Nictolis – Est. De Nictolis

REPUBBLICA ITALIANA

CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

Il Presidente

ha pronunciato il presente

DECRETO

sul ricorso numero di registro generale 192 del 2022, proposto da
Alessia Puglisi, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Impiduglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Mario Cutello, Giovanni Presti, Vito Pavone, Sebastiano Puccio, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Comune di Chiaramonte Gulfi, Consiglio comunale di Chiaramonte Gulfi, Assessorato regionale autonomie locali e della funzione pubblica della Regione Siciliana, Presidenza della Regione Siciliana, Prefettura di Ragusa – Ufficio Territoriale del Governo di Ragusa, non costituiti in giudizio;

per la riforma

dell’ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. 128/2022, resa tra le parti,

nella parte in cui il Giudice adito ha accolto “interinalmente la domanda cautelare, così come formulata dai ricorrenti, sino all’udienza camerale del 23 marzo 2022”

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’istanza di misure cautelari monocratiche proposta dal ricorrente, ai sensi degli artt. 56, 62, c. 2 e 98, co. 2, c.p.a.;

Considerato che l’appello non evidenzia, al sommario esame proprio della presente fase, il fumus boni iuris, il che non consente di apprezzare il periculum in mora, in quanto:

– non si ravvisano ragioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, che per legge è ammissibile quando è notificato, oltre che all’Amministrazione resistente, ad almeno un controinteressato (senza che la legge processuale distingua tra controinteressato principale e secondario, o faccia leva sul diverso grado di interesse dei vari controinteressati), e tale presupposto è stato soddisfatto;

– purché il ricorso sia notificato ad almeno un controinteressato, il giudice può ordinare l’integrazione del contraddittorio e può, nelle more della integrazione, adottare misure cautelari interinali (art. 28, c. 2, c.p.a.), ed è quanto disposto dall’ordinanza appellata;

– non determina l’inammissibilità del ricorso di primo grado la circostanza che lo stesso non sia stato notificato in prima battuta al Sindaco destinatario della mozione di sfiducia: se in punto fattuale può condividersi che sia il “principale” controinteressato, non è tuttavia l’”unico” controinteressato, e, come osservato, la legge processuale e la giurisprudenza amministrativa non impongono che, al fine dell’ammissibilità del ricorso, lo stesso sia notificato al “principale” controinteressato, ma ad “almeno uno” dei controinteressati (art. 27 c.p.a.);

– piuttosto, della condotta processuale della parte che omette la notifica al controinteressato “principale”, effettuandola nei confronti di quelli “marginali”, si potrà tener conto in sede di regolamento sulle spese di lite;

– non si ravvisano gli eccepiti difetto di legittimazione e difetto di interesse alla proposizione del ricorso di primo grado, atteso che i singoli consiglieri comunali hanno un interesse legittimo proprio al rispetto delle regole di formazione della volontà collegiale dell’organo a cui appartengono e a che il loro voto sia correttamente computato, e questo radica la legittimazione e l’interesse ad agire, personale, concreto e attuale, ad impugnare una delibera dell’organo collegiale cui appartengono e di cui assumono l’errato conteggio dei voti al fine dell’esito degli stessi;

– l’assunto di parte appellante secondo cui il consigliere comunale non avrebbe mai interesse a una delibera consiliare da cui deriva la perdita dello status di consigliere comunale prova troppo, perché renderebbe impossibile la proposizione e approvazione delle mozioni di sfiducia, che sono invece previste dalla legge;

– quanto al fondo della causa, non si ravvisa, al sommario esame della presente fase, il fumus boni iuris, a fronte del chiaro disposto dell’art. 10, c. 1, l.r. n. 37/1997, – nel testo novellato dalla l.r. n. 17/2016, applicabile, ratione temporis, all’attuale sindaco e consiglio comunale, la cui elezione è avvenuta nel giugno 2017-, che per la mozione di sfiducia al Sindaco, nei Comuni fino a 15.000 abitanti, richiede un quorum funzionale di 2/3 dei consiglieri comunali assegnati; quorum raggiunto, nella votazione della mozione in data 10.1.2022, avendo la mozione avuto il voto favorevole di 8 dei 12 consiglieri in carica, e non essendo contestato tra le parti che sono stati rispettati gli altri presupposti di legge per la presentazione della mozione di sfiducia;

– a fronte del ius superveniens di rango primario, nessuna efficacia vincolante e prevalente può avere l’art. 78 del previgente regolamento comunale (che prevede il diverso e più elevato quorum funzionale di 4/5 dei consiglieri comunali), fonte di rango inferiore che è recessiva in base al doppio criterio della gerarchia delle fonti (la fonte di rango superiore prevale su quella di rango inferiore) e della legge sopravvenuta (la legge successiva prevale su quella anteriore se regolano il medesimo oggetto); sicché deve ragionarsi in termini di “tacita abrogazione” della fonte anteriore e inferiore, piuttosto che di sua “disapplicazione”;

– né alcun valore può avere la circolare regionale del 2012 formatasi sull’art. 10 l.r. n. 37/1997 nella versione anteriore a quella in vigore e applicabile al caso di specie ratione temporis, tanto più che le circolari non sono fonte del diritto e possono vincolare le Amministrazioni cui sono destinate solo se conformi alla legge;

– in ogni caso anche nella prospettiva –di parte appellante – della “disapplicazione”, il regolamento contrario alla legge in materia di diritti soggettivi (qui il diritto di voto in consiglio comunale) ben può e deve essere disapplicato dall’Amministrazione che lo ha adottato; avendo pur sempre il regolamento natura di atto amministrativo e dovendo l’Amministrazione, nell’azione amministrativa, rispettare la legge (principio di legalità), piuttosto e in via prioritaria rispetto ad un proprio atto amministrativo.

P.Q.M.

Respinge la domanda.

Fissa, per la discussione, la camera di consiglio del 6 aprile 2022.

Il presente decreto sarà eseguito dall’Amministrazione ed è depositato presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Palermo il giorno 3 marzo 2022.

	Il Presidente
	Rosanna De Nictolis

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Corte Costituzionale – Sentenza – 15/5/2020 n.91

Redazione Giustamm.it — Thu, 14 May 2020 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 15/5/2020 n.91

Marta Cartabia, Presidente, Aldo Carosi, Redattore;

Modalità di accesso e di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto “ticket”) : quadro normativo di riferimento.

1.- Sanità – modalità di accesso e di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto “ticket”) – quadro normativo di riferimento.

2.- Regioni – artt. 3, comma 1, lettera a) ed art. 4 della legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16 (Istituzione del Fattore famiglia) – qlc.- – contrarietà all’art. 117 Cost. – non è fondata.

1. L’art. 8 della legge n. 537 del 1993 ha posto il principio della compartecipazione alla spesa sanitaria per i farmaci (comma 14) e per le prestazioni (comma 15) da parte dei cittadini. In particolare, al comma 15 dispone che «[t]utti i cittadini sono soggetti al pagamento delle prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio e delle altre prestazioni specialistiche, ivi comprese le prestazioni di fisiokinesiterapia e le cure termali, fino all’importo massimo di lire 70.000 per ricetta, con assunzione a carico del Servizio sanitario nazionale degli importi eccedenti tale limite». Al successivo comma 16, il citato art. 8 indica le categorie di cittadini esentate per patologia o per appartenenza a nuclei familiari con determinati livelli di reddito complessivo.

Inoltre, l’art. 1, comma 796, lettera p), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), ha introdotto il ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati e il ticket di venticinque euro per le prestazioni erogate in regime di pronto soccorso ospedaliero non seguite da ricovero. La lettera p-bis) del medesimo comma 796 introdotta dall’art. 6-quater del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2007, n. 17 ha consentito alle Regioni che non intendessero applicare il ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, di cui al primo periodo della lettera p), di ricorrere a misure alternative di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie. Misure che, precisa tuttavia la norma, devono essere «subordinat[e] alla certificazione del loro effetto di equivalenza per il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario e per il controllo dell’appropriatezza» da parte di un apposito tavolo tecnico: la possibilità per le Regioni di introdurre le misure in parola è quindi condizionata al requisito dell’equivalenza tra il gettito da esse derivante e quello conseguente all’applicazione del criterio dettato dalla norma statale.

Successivamente, l’art. 61, comma 19, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività , la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, ha abolito il ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per il triennio 2009-2011. Il comma 21 del medesimo articolo ha lasciato, comunque, alle Regioni la possibilità di continuare ad applicarlo «in misura integrale o ridotta».

L’art. 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011 ha stabilito che «[a] decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto si applicano le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 796, lettere p) e p-bis), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e cessano di avere effetto le disposizioni di cui all’articolo 61, comma 19, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133». Ha dunque ripristinato l’efficacia della disciplina del ticket introdotta nel 2006 e poi temporaneamente «abolita».

E’ poi intervenuta la legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), che, all’art. 1, comma 446, a decorrere dal 1° settembre 2020, ha nuovamente abolito la quota di compartecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, facendo cessare, a decorrere dalla stessa data, le misure alternative adottate dalle Regioni ai sensi della lettera p-bis) del medesimo comma 796.

Sino al 31 agosto 2020, dunque, l’art. 1, comma 796, lettere p) e p-bis), della legge n. 296 del 2006, richiamato nell’ultimo periodo dell’art 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011 continuerà a produrre effetti sulla disciplina del ticket e delle misure alternative che le Regioni possono adottare.

Dalla disamina delle disposizioni fondamentali in materia emerge un sistema articolato, finalizzato a determinare il livello complessivo delle risorse del Servizio sanitario nazionale (SSN). Detto fabbisogno sanitario nella sua componente “indistinta” è finanziato da plurime fonti: entrate proprie delle aziende del Servizio sanitario nazionale (ticket e ricavi derivanti dall’attività intramoenia dei propri dipendenti); fiscalità generale delle Regioni (imposta regionale sulle attività produttive – IRAP, nella componente di gettito destinata al finanziamento della sanità , e addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche – IRPEF); compartecipazione delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano; compartecipazione della Regione Siciliana, per la quale l’aliquota è ancora in corso di definizione. Il bilancio dello Stato finanzia il fabbisogno sanitario non coperto dalle altre fonti di finanziamento essenzialmente attraverso la compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto – IVA (destinata alle Regioni a statuto ordinario) e le accise sui carburanti e attraverso il Fondo sanitario nazionale (una quota è destinata alla Regione Siciliana, mentre il resto complessivamente finanzia anche altre spese sanitarie vincolate a determinati obiettivi).

La composizione del finanziamento del SSN è evidenziata nei cosiddetti riparti (assegnazione del fabbisogno alle singole Regioni e individuazione delle fonti di finanziamento) proposti dal Ministero della salute, sui quali si raggiunge un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni e che sono poi recepiti con propria delibera dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE).

Le Regioni assegnano, in base a diversi parametri, le risorse finanziarie alle aziende sanitarie locali, che le impiegano per garantire ai cittadini l’erogazione delle prestazioni di loro competenza.

Infine, l’art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), in materia di trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione delle risorse al finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali, detta disposizioni volte a garantire l’effettività del sistema di finanziamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA): in tale contesto è fondamentale la determinazione e il costante aggiornamento in termini finanziari delle risorse vincolate all’erogazione dei LEA in favore di tutti coloro che si trovano sul territorio delle diverse Regioni.

2. Va dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16 (Istituzione del Fattore famiglia), promossa, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione. Va altresì¬ dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4 della medesima legge reg. Piemonte n. 16 del 2019, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. .

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, lettera a), e 4 della legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16 (Istituzione del Fattore famiglia), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 10-14 giugno 2019, depositato in cancelleria il 13 giugno 2019, iscritto al n. 69 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di costituzione della Regione Piemonte;

udito il Giudice relatore Aldo Carosi nell’udienza del 7 aprile 2020, svolta, ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 24 marzo 2020, punto 1), lettera c), senza discussione orale, su conforme istanza delle parti, pervenuta in data 30 marzo 2020;

deliberato nella camera di consiglio del 7 aprile 2020.

Ritenuto in fatto

1. Â Con ricorso spedito per la notificazione il 10 giugno 2019, ricevuto il successivo 14 giugno e depositato il 13 giugno 2019, iscritto al n. 69 del reg. ricorsi del 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16 (Istituzione del Fattore famiglia), in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione Â quest’ultimo in relazione ai principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica» dettati dagli artt. 8, comma 15, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), e 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111 Â e dell’art. 4 della medesima legge regionale in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

Il ricorrente espone che la Regione Piemonte, con l’art. 1 della legge regionale in esame, ha istituito il Fattore famiglia «quale specifico strumento integrativo per la determinazione dell’accesso alle prestazioni erogate dalla Regione e dai soggetti aventi titolo negli ambiti di applicazione di cui all’art. 3». Esso è definito, al successivo art. 2, come «un indicatore sintetico della situazione reddituale e patrimoniale che integra ogni altro indicatore, coefficiente o quoziente, comunque denominato, negli ambiti di applicazione di cui all’art. 3». Il menzionato art. 3, comma 1, lettera a), a sua volta, prevede che il Fattore famiglia trovi applicazione, tra l’altro, nell’ambito delle «prestazioni sociali e sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa». L’art. 4, inoltre, disciplina i criteri e le modalità attuative del Fattore famiglia.

1.1. Â L’art. 3, comma 1, lettera a), includendo, con una formulazione generica e non chiara, tra gli ambiti di applicazione del Fattore famiglia, anche l’accesso alle prestazioni di carattere sanitario, si porrebbe in contrasto con i parametri evocati.

Dopo aver premesso che l’accesso alle prestazioni sanitarie deve essere garantito a tutti gli assistiti, il Presidente del Consiglio dei ministri richiama l’art. 8, comma 15, della legge n. 537 del 1993, che stabilisce che tutti i cittadini sono soggetti al pagamento delle prestazioni specialistiche ambulatoriali fino al tetto massimo di euro 36,15 per ricetta, con assunzione a carico del Servizio sanitario nazionale degli importi eccedenti tale limite. L’importo dovuto dall’assistito a titolo di compartecipazione al costo (cosiddetto ticket) è dunque determinato a livello nazionale.

Inoltre l’art. 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, nella legge n. 111 del 2011, specifica che, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, si applicano le disposizioni di cui all’art. 1, comma 796, lettere p) e p-bis), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)Â», in base al quale è previsto, per i non esenti, il pagamento di un’ulteriore quota fissa sulla ricetta, pari a euro 10 (cosiddetto “super ticket”), ma è altresì¬ consentito alle Regioni di adottare misure alternative che assicurino il medesimo gettito. Il principio generale ricavabile dalla richiamata normativa sarebbe dunque quello per cui le Regioni, seppure possono individuare misure di partecipazione al costo delle prestazioni alternative alla quota fissa per ricetta, sarebbero comunque tenute a garantire il medesimo gettito quantificato a livello nazionale.

La norma regionale impugnata, non chiarendo come s’intenda utilizzare l’indicatore Fattore famiglia nell’accesso e nelle compartecipazioni alla spesa relativa alle prestazioni di carattere sanitario, si porrebbe quindi in contrasto con la richiamata normativa nazionale che, come dianzi illustrato, stabilisce la compartecipazione per l’assistenza specialistica ambulatoriale e non prevede la possibilità di rimodulazione in base alla situazione economica dell’assistito. Peraltro, la generica formulazione della norma non consentirebbe neppure di intenderla nel senso che l’utilizzo del Fattore famiglia sia destinato a operare limitatamente all’ulteriore quota fissa di dieci euro sulla ricetta e alle eventuali quote di compartecipazione introdotte a livello regionale che possono essere eventualmente rimodulate a seconda della diversa situazione reddituale dell’assistito. Al contrario, in base alla norma regionale, l’applicazione dell’indicatore in questione potrebbe incidere sul diritto all’esenzione garantito a livello nazionale per alcune categorie di assistiti e potrebbe costituire un ostacolo all’accesso alle prestazioni sanitarie e sociosanitarie incluse nei livelli essenziali di assistenza (LEA): donde la dedotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

Al riguardo, il ricorrente richiama la giurisprudenza costituzionale con la quale è stato riconosciuto che la disciplina in materia di ticket, determinando il costo per gli assistiti dei relativi servizi sanitari, non costituisce solo un principio di coordinamento della finanza pubblica diretto al contenimento della spesa sanitaria, ma incide anche sulla quantità e sulla qualità delle prestazioni garantite e, quindi, sui livelli essenziali di assistenza. La misura della compartecipazione dovrebbe essere omogenea su tutto il territorio nazionale, giacchè non sarebbe ammissibile che l’offerta concreta di una prestazione sanitaria rientrante nei LEA si presenti in modo diverso nelle varie Regioni, considerato che di tale offerta fanno parte non solo la qualità e quantità delle prestazioni che devono essere assicurate sul territorio, ma anche le soglie di accesso, dal punto di vista economico, dei cittadini alla loro fruizione (sentenza n. 203 del 2008).

1.2. Â Anche l’art. 4 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., perchè i criteri e le modalità attuative del Fattore famiglia ivi indicati si sovrapporrebbero a quelli previsti dalla normativa statale ai fini della determinazione dell’indicatore della situazione economica, incidendo sulla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali.

Ai sensi dell’art. 2 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159, recante «Regolamento concernente la revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE)Â», adottato in attuazione dell’art. 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, la determinazione e l’applicazione dell’indicatore ai fini dell’accesso alle prestazioni sociali agevolate costituisce difatti livello essenziale delle prestazioni oggetto di riserva di legislazione statale. Detto regolamento prevede altresì¬, all’art. 2, comma 1, che gli enti erogatori possano prevedere «accanto all’ISEE, criteri ulteriori di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, tenuto conto delle disposizioni regionali in materia e delle attribuzioni regionali in tema di servizi sociali», e che tali ulteriori criteri possano essere fissati «[i]n relazione a tipologie di prestazioni che per la loro natura lo rendano necessario e ove non diversamente disciplinato in sede di definizione dei livelli essenziali relativi alle medesime tipologie di prestazioni». Infine, è comunque «fatta salva la valutazione della condizione economica complessiva attraverso l’ISEe».

Ciò premesso, dal confronto fra l’impugnato art. 4 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 e il menzionato d.P.C.m. emergerebbe che i criteri di selezione stabiliti dall’art. 4 stesso per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate, individuate dal precedente art. 3, si sovrappongono a quelli previsti nel regolamento.

La norma regionale, pertanto, non prevedendo criteri di selezione ulteriori, rispetto a quelli individuati a livello statale, che identifichino specifiche platee di beneficiari di prestazioni che per la loro natura rendano necessario fissare siffatti criteri, invaderebbe la materia riservata alla legislazione statale dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

2. Â Si è costituita la Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.

Il censurato art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 opererebbe, come enunciato nell’art. 1 della medesima legge, nel rispetto della normativa nazionale e regionale vigente in materia. Esso costituirebbe difatti espressione della facoltà prevista dall’art. 1, comma 796, lettera p-bis), della legge n. 296 del 2006, prevedendo per i cittadini non esenti un cosiddetto “super ticket” modulato in maniera progressiva in rapporto al valore della ricetta, secondo quanto previsto dalla delibera della Giunta della Regione Piemonte 29 luglio 2011, n. 11-2490 (Legge 15 luglio 2011, n. 111 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” – attuazione articolo 17, comma 6, in materia di compartecipazione alla spesa sanitaria). La misura integrativa in esame opererebbe dunque solo in riferimento all’importo aggiuntivo di competenza regionale giÃ disciplinato dalla citata delibera.

Anche le censure inerenti all’art. 4 sarebbero infondate, dal momento che la menzionata disposizione attribuisce all’organo esecutivo della Regione, in conformità a quanto chiarito dalla giurisprudenza amministrativa in materia (è citata la sentenza del Consiglio di Stato, sezione quarta, 29 febbraio 2016, n. 838, che ha confermato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima, 11 febbraio 2015, n. 2458), il potere di dettare solo agevolazioni di carattere “integrativo” di quelle statali e di enucleare indici di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari che si aggiungono, non sovrapponendosi, a quelli giÃ previsti dalla normativa statale.

I contenuti della disposizione regionale impugnata Â peraltro pressochè identici a quanto stabilito dall’art. 3 della legge della Regione Lombardia 27 marzo 2017, n. 10 (Norme integrative per la valutazione della posizione economica equivalente delle famiglie – Istituzione del fattore famiglia lombardo), non impugnato – non sarebbero dunque sovrapponibili a quelli statali corrispondenti e, pertanto, non invaderebbero la competenza esclusiva statale in materia di determinazione di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.).

3.- In prossimità dell’udienza, entrambe le parti hanno chiesto la decisione allo stato degli atti, ai sensi del punto 1, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020 (Ulteriori misure per garantire la continuità dei giudizi costituzionali durante l’emergenza COVID-19).

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16 (Istituzione del Fattore famiglia), in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione Â quest’ultimo in relazione ai principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica» dettati dagli artt. 8, comma 15, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), e 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111 Â e dell’art. 4 della medesima legge regionale in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

1.1.- La legge regionale in esame è finalizzata a introdurre, per la determinazione dell’accesso alle prestazioni erogate dalla Regione Piemonte, un nuovo indicatore sintetico della situazione reddituale, denominato «Fattore famiglia», integrativo di ogni altro, il quale, rappresentando le condizioni economiche reali dei nuclei familiari, favorisce quelli con carichi maggiori, in considerazione del numero di figli minorenni, di disabili non autosufficienti o di anziani.

In particolare, l’art. 3 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 elenca gli ambiti di applicazione del Fattore famiglia: prestazioni sociali e sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa, servizi socio-assistenziali, misure di sostegno per l’accesso all’abitazione principale, servizi scolastici, di istruzione e formazione, anche universitari, comprese le erogazioni di fondi per il sostegno al reddito e per la libera scelta educativa e il trasporto pubblico locale. Viene inoltre attribuita alla Giunta regionale la facoltà di estenderne l’uso a ulteriori ambiti.

L’art. 4 della medesima legge regionale affida alla Giunta, previo parere dell’Osservatorio per l’attuazione del Fattore famiglia, di cui al successivo art. 5, e sentite le commissioni consiliari competenti, la determinazione dei criteri e delle modalità attuative del Fattore famiglia e ne prevede l’aggiornamento triennale. La Giunta regionale, peraltro, provvederà alla definizione di specifiche agevolazioni integrative di quelle previste dalla normativa statale e all’introduzione di elementi di priorità per le famiglie che hanno in essere un mutuo per l’acquisto dell’abitazione principale, per la presenza di persone anziane, non autosufficienti o diversamente abili, nonchè per le madri in accertato stato di gravidanza. L’accesso ai benefici previsti dalla legge regionale è comunque riservato ai nuclei familiari che abbiano adempiuto al pagamento delle imposte regionali.

Inoltre, il successivo art. 7 ha previsto l’istituzione di un fondo specifico, denominato anch’esso «Fattore famiglia», alimentato da risorse regionali, a cui possono accedere le amministrazioni per compensare le maggiori spese derivanti dall’ampliamento delle agevolazioni sui costi dei servizi.

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 – il quale, come in precedenza illustrato, prevede che il Fattore famiglia trovi applicazione, tra l’altro, nell’ambito delle «prestazioni [&] sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa» – violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, Cost., Â quest’ultimo in relazione ai principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica» dettati dall’art. 8, comma 15, della legge n. 537 del 1993 e dall’art. 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito Â in quanto, non chiarendo come si intenda utilizzare l’indicatore in considerazione nell’accesso e nelle compartecipazioni alla spesa relativa alle prestazioni di carattere sanitario, si porrebbe in contrasto con la richiamata normativa nazionale che stabilisce la quota a carico dell’assistito della spesa per l’assistenza specialistica ambulatoriale e non contempla la possibilità di rimodulazione in base alla sua situazione economica.

Anche l’art. 4 della medesima legge regionale – il quale demanda alla Giunta regionale, attraverso la determinazione dei criteri e delle modalità attuative del Fattore famiglia, la «definizione di specifiche agevolazioni integrative di quelle previste dalla normativa statale» – sarebbe lesivo della competenza legislativa esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), perchè si sovrapporrebbe alla regolamentazione statale nella determinazione e nell’applicazione dell’indicatore della situazione economica (ISEE) ai fini dell’accesso alle prestazioni sociali agevolate.

2. Â In via preliminare, è opportuno ricostruire brevemente il quadro normativo statale e gli indirizzi giurisprudenziali di questa Corte riguardanti le modalità di accesso e di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto ticket).

L’art. 8 della legge n. 537 del 1993 pone il principio della compartecipazione alla spesa sanitaria per i farmaci (comma 14) e per le prestazioni (comma 15) da parte dei cittadini. In particolare, al comma 15 dispone che «[t]utti i cittadini sono soggetti al pagamento delle prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio e delle altre prestazioni specialistiche, ivi comprese le prestazioni di fisiokinesiterapia e le cure termali, fino all’importo massimo di lire 70.000 per ricetta, con assunzione a carico del Servizio sanitario nazionale degli importi eccedenti tale limite». Al successivo comma 16, il citato art. 8 indica le categorie di cittadini esentate per patologia o per appartenenza a nuclei familiari con determinati livelli di reddito complessivo.

Inoltre, l’art. 1, comma 796, lettera p), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), ha introdotto il ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati e il ticket di venticinque euro per le prestazioni erogate in regime di pronto soccorso ospedaliero non seguite da ricovero. La lettera p-bis) del medesimo comma 796 introdotta dall’art. 6-quater del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2007, n. 17 Â ha consentito alle Regioni che non intendessero applicare il ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, di cui al primo periodo della lettera p), di ricorrere a misure alternative di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie. Misure che, precisa tuttavia la norma, devono essere «subordinat[e] alla certificazione del loro effetto di equivalenza per il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario e per il controllo dell’appropriatezza» da parte di un apposito tavolo tecnico: la possibilità per le Regioni di introdurre le misure in parola è quindi condizionata al requisito dell’equivalenza tra il gettito da esse derivante e quello conseguente all’applicazione del criterio dettato dalla norma statale.

L’art. 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011 – evocato nell’odierno giudizio come parametro interposto – ha stabilito che «[a] decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto si applicano le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 796, lettere p) e p-bis), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e cessano di avere effetto le disposizioni di cui all’articolo 61, comma 19, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133». Ha dunque ripristinato l’efficacia della disciplina del ticket introdotta nel 2006 e poi temporaneamente «abolita».

Dopo la proposizione del ricorso è intervenuta la legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), che, all’art. 1, comma 446, a decorrere dal 1° settembre 2020, ha nuovamente abolito la quota di compartecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, facendo cessare, a decorrere dalla stessa data, le misure alternative adottate dalle Regioni ai sensi della lettera p-bis) del medesimo comma 796.

Sino al 31 agosto 2020, dunque, l’art. 1, comma 796, lettere p) e p-bis), della legge n. 296 del 2006, richiamato nell’ultimo periodo dell’art 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, evocato quale parametro interposto, continuerà a produrre effetti sulla disciplina del ticket e delle misure alternative che le Regioni possono adottare.

2.1.- Dalla disamina delle disposizioni fondamentali in materia emerge un sistema articolato, finalizzato a determinare il livello complessivo delle risorse del Servizio sanitario nazionale (SSN). Detto fabbisogno sanitario nella sua componente “indistinta” è finanziato da plurime fonti: entrate proprie delle aziende del Servizio sanitario nazionale (ticket e ricavi derivanti dall’attività intramoenia dei propri dipendenti); fiscalità generale delle Regioni (imposta regionale sulle attività produttive – IRAP, nella componente di gettito destinata al finanziamento della sanità , e addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche – IRPEF); compartecipazione delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano; compartecipazione della Regione Siciliana, per la quale l’aliquota è ancora in corso di definizione (sul punto sentenza n. 62 del 2020). Il bilancio dello Stato finanzia il fabbisogno sanitario non coperto dalle altre fonti di finanziamento essenzialmente attraverso la compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto – IVA (destinata alle Regioni a statuto ordinario) e le accise sui carburanti e attraverso il Fondo sanitario nazionale (una quota è destinata alla Regione Siciliana, mentre il resto complessivamente finanzia anche altre spese sanitarie vincolate a determinati obiettivi).

Le Regioni assegnano, in base a diversi parametri (sentenza n. 169 del 2017), le risorse finanziarie alle aziende sanitarie locali, che le impiegano per garantire ai cittadini l’erogazione delle prestazioni di loro competenza.

In tale contesto è fondamentale la determinazione e il costante aggiornamento in termini finanziari delle risorse vincolate all’erogazione dei LEA in favore di tutti coloro che si trovano sul territorio delle diverse Regioni.

3. Â Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 non è fondata nei termini appresso precisati.

La disposizione impugnata prevede che «1. Il Fattore famiglia trova applicazione, tenendo conto delle diverse modalità di erogazione delle prestazioni, nei seguenti ambiti: a) prestazioni sociali e sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa; b) servizi socio-assistenziali; c) misure di sostegno per l’accesso all’abitazione principale; d) servizi scolastici, di istruzione e formazione, anche universitari, comprese le erogazioni di fondi per il sostegno al reddito e per la libera scelta educativa; e) trasporto pubblico locale».

Essa colliderebbe con i parametri evocati ove fosse interpretata nel senso che l’applicazione del Fattore famiglia alteri – incrementandolo o riducendolo – l’indefettibile assetto unitario delle compartecipazioni dirette degli utenti fissate dalla normativa statale precedentemente richiamata. L’indefettibilità di tale livellamento della compartecipazione, se da un lato è riconducibile al principio di coordinamento della finanza pubblica nell’acquisizione delle risorse necessarie alla spesa sanitaria, dall’altro incide «anche sulla quantità e sulla qualità delle prestazioni garantite e, quindi, sui livelli essenziali di assistenza» (sentenza n. 187 del 2012).

Proprio nell’ottica bidirezionale del principio di eguaglianza e della previa programmazione della spesa socio-sanitaria vanno inquadrate le affermazioni di questa Corte secondo cui, dove sono in gioco funzioni e diritti costituzionalmente previsti e garantiti, è indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento della spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il buon andamento delle pubbliche amministrazioni e, dove è in gioco la garanzia di assicurare l’uniformità delle prestazioni che rientrano nei livelli essenziali di assistenza (LEA), spetta allo Stato determinare la ripartizione dei costi relativi a tali prestazioni tra il Servizio sanitario nazionale e gli assistiti, sia prevedendo specifici casi di esenzione a favore di determinate categorie di soggetti, sia stabilendo soglie di compartecipazione ai costi, uguali in tutto il territorio nazionale (sentenza n. 203 del 2008; in tal senso anche sentenza n. 187 del 2012).

Ferma restando, dunque, l’intangibilità delle quote di compartecipazione come fissate dalla normativa statale, è tuttavia possibile interpretare tale disposizione in modo costituzionalmente orientato, nel senso che l’art. 1 della legge impugnata, istituendo «il Fattore famiglia quale specifico strumento integrativo per la determinazione dell’accesso alle prestazioni erogate dalla Regione e dai soggetti aventi titolo negli ambiti di applicazione di cui all’articolo 3», non comporta alcuna integrazione normativa del regime delle compartecipazioni alle spese socio-sanitarie di cui all’art. 3, comma 1, lettera a), come fissato dalla legislazione statale, riguardando unicamente la possibilità di modulare i costi individuali relativi alle altre tipologie di prestazioni per le quali non opera il criterio di uniformità sull’intero territorio nazionale.

Ciò anche in considerazione della ratio della legge, che appare ispirata a un intervento d’insieme, per favorire l’accesso e la fruizione delle prestazioni in relazione alla situazione complessiva della famiglia.

Così¬ interpretata, la disposizione in esame non comporta alcun effetto diretto neanche sulla programmazione finanziaria e sulla stima degli oneri afferenti alle spese socio-sanitarie e, in particolare, alla spesa per garantire quantitativamente e qualitativamente i livelli essenziali di assistenza.

4.- Anche la seconda questione, proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti dell’art. 4 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019, non è fondata.

La norma impugnata regola la determinazione dei criteri e delle modalità attuative del Fattore famiglia piemontese, stabilendo che, sulla base del numero dei componenti del nucleo familiare, si provvede «alla definizione di specifiche agevolazioni integrative di quelle previste dalla normativa statale», tenendo conto di alcuni criteri di selezione giÃ considerati anche dalla legislazione statale nella determinazione dell’ISEE.

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto si sovrapporrebbe alla regolamentazione statale nella determinazione dell’indicatore della situazione economica.

Questa Corte ha giÃ avuto modo di affermare che l’art. 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, affida al Presidente del Consiglio dei ministri il compito di determinare con proprio decreto quei peculiari livelli essenziali afferenti a prestazioni o servizi sociali o assistenziali, effettuati a richiesta dell’interessato (sentenza n. 297 del 2012).

In attuazione dell’art. 5 del d.l. n. 201 del 2011 è stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159, recante «Regolamento concernente la revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE)Â», il cui art. 2 prevede e “fa salve” le competenze regionali in materia di formazione, programmazione e gestione delle politiche sociali.

In sostanza il d.P.C.m. identifica gli «standard strutturali e qualitativi delle prestazioni, da garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale in quanto concernenti il soddisfacimento di diritti civili e sociali [&] tutelati dalla Costituzione» (sentenza n. 387 del 2007), lasciando ampi spazi normativi alle Regioni nel campo delle politiche sociali.

Secondo l’orientamento di questa Corte, la competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. – alla quale è stata ricondotta la normativa dell’ISEE per la concessione di agevolazioni fiscali e benefici assistenziali, con destinazione dei relativi risparmi a favore delle famiglie – non attiene a una “materia” in senso stretto, ma costituisce una competenza esclusiva e “trasversale”, idonea a investire una pluralità di materie (sentenze n. 203 del 2012, n. 232 del 2011, n. 10 del 2010, n. 322 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008, n. 162 e n. 94 del 2007 e n. 282 del 2002); in particolare, «la determinazione dell’ISEE, delle tipologie di prestazioni agevolate, delle soglie reddituali di accesso alle prestazioni e, quindi, dei LIVEAS incide in modo significativo sulla competenza residuale regionale in materia di “servizi sociali” e, almeno potenzialmente, sulle finanze della Regione, che sopporta l’onere economico di tali servizi» (sentenza n. 297 del 2012).

In sostanza la norma regionale impugnata non è altro che la necessaria proiezione nel programma e nel bilancio dell’ente territoriale delle modalità e dei costi di erogazione dei servizi. Sono infatti presenti in essa specifiche prescrizioni inerenti, tra l’altro, ai criteri e alle «modalità attuative del Fattore famiglia», alle «specifiche agevolazioni integrative di quelle previste dalla normativa statale», all’introduzione di «elementi di priorità» per determinate famiglie.

Tali elementi sono evidentemente funzionali a operazioni consustanziali al buon andamento dell’amministrazione, quali la programmazione degli interventi sociali e la quantificazione e copertura dei relativi oneri.

L’applicazione delle metodologie ISEE, ascrivibili alla competenza esclusiva statale, lascia nel settore disciplinato dall’art. 4 ampie prerogative alla Regione. Infatti, l’art. 2, comma 1, del d.P.C.m. n. 159 del 2013 prescrive che «[i]n relazione a tipologie di prestazioni che per la loro natura lo rendano necessario e ove non diversamente disciplinato in sede di definizione dei livelli essenziali relativi alle medesime tipologie di prestazioni, gli enti erogatori possono prevedere, accanto all’ISEE, criteri ulteriori di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, tenuto conto delle disposizioni regionali in materia e delle attribuzioni regionali specificamente dettate in tema di servizi sociali e socio-sanitari. Ãˆ comunque fatta salva la valutazione della condizione economica complessiva del nucleo familiare attraverso l’ISEe». Da ciò consegue che con l’art. 4 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 l’ente territoriale non fa altro che esercitare una competenza legislativa di tipo residuale.

Infatti, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, attraverso l’esercizio della competenza legislativa esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., non comporta la regolazione dell’intera disciplina delle materie cui essa possa di fatto accedere, e dunque non esclude, come pìù volte sottolineato da questa Corte anche successivamente alla modifica del Titolo V della Costituzione, che le Regioni e gli enti locali possano garantire, nell’ambito delle proprie competenze, livelli ulteriori di tutela. Dunque l’ascrivibilità della disposizione impugnata anche alla materia regionale residuale “servizi sociali” legittima l’esercizio della potestà legislativa regionale. Se, difatti, l’azione trasversale della normativa statale individua, ai sensi del parametro evocato, la prestazione essenziale da assicurare su tutto il territorio dello Stato, oltre tale limite si riespande la generale competenza della Regione sulla materia, residuale, oggetto di disciplina (sentenza n. 222 del 2013).

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16 (Istituzione del Fattore famiglia), promossa, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione Â quest’ultimo in relazione all’art. 8, comma 15, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), e all’art. 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111 Â dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4 della medesima legge reg. Piemonte n. 16 del 2019, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso in epigrafe.

Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2020.

F.to:

Marta CARTABIA, Presidente

Aldo CAROSI, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2020.

Il Direttore della Cancelleria

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/5/2020 n.91 proviene da Giustamm.

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 8/1/2020 n.91

Redazione Giustamm.it — Tue, 07 Jan 2020 23:00:00 +0000

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 8/1/2020 n.91

Santino Scudeller, Presidente ,Maria Grazia D’Alterio, Primo Referendario, Estensore PARTI: Emergenza Amica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mario Caliendo contro Asl 104 – Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Simonelli nei confronti Confraternita di Misericordia di Caivano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Maresca, Donato Lettieri, Massimiliano Porcelli; Associazione Confraternita di Misericordia di Caivano;

In caso di avvalimento operativo, la messa a disposizione del requisito mancante in favore dell’impresa concorrente-ausiliata deve essere concreta ed effettiva, non potendo risolversi nel prestito di un valore puramente cartolare e astratto.

1. Contratti della p.A.- appalto di lavori- avvalimento ex art. 89 del dlgs. n. 50 del 2016 – avvalimento operativo- requisito mancante — dall’ausiliaria in favore dell’ausiliate — messa a disposizione – caratteristiche – concretezza ed effettività – necessità – sussistenza.

2. Contratti della p.A. – gare pubbliche- avvalimento – contratto di avvalimento – impegno generico – validità – va esclusa.

1. In caso di avvalimento operativo, la messa a disposizione del requisito mancante in favore dell’impresa concorrente-ausiliata deve essere concreta ed effettiva, non potendo risolversi nel prestito di un valore puramente cartolare e astratto. Risulta dunque necessario che dal contratto risulti chiaramente l’impegno dell’impresa ausiliaria a prestare il proprio apparato organizzativo, in tutte le parti che giustificano l’attribuzione del requisito, con l’indicazione precisa dei mezzi aziendali messi a disposizione dell’ausiliata per eseguire l’appalto.

2. Nelle gare pubbliche non può ritenersi valido ed efficace il contratto di avvalimento che si limiti ad indicare genericamente che l’impresa ausiliaria si obbliga nei confronti della concorrente a fornirle i propri requisiti e a mettere a sua disposizione le risorse necessarie, di cui essa è mancante, per tutta la durata dell’appalto, senza perà² in alcun modo precisare in che cosa tali risorse materialmente consistano.

Pubblicato il 08/01/2020

N. 00091/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01821/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1821 del 2019, proposto da
Emergenza Amica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mario Caliendo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl 104 – Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Simonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confraternita di Misericordia di Caivano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Maresca, Donato Lettieri, Massimiliano Porcelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Maresca in Napoli, via G. Sanfelice 38;
Associazione Confraternita di Misericordia di Caivano;

per l’annullamento

a) del Provvedimento prot. n. 91584/Provv. del 19 aprile 2019 emesso dall’ASL CE recante conferma della legittimità del provvedimento di esclusione disposto il giorno 26 marzo 2019;

b) del provvedimento del 26 marzo 2019 prot. n. 78331 dell’ASL CE recante la esclusione della ricorrente dalla gara di appalto per l’affidamento in convenzione del servizio di trasporto in emergenza (118);

c) del verbale di gara del 5 febbraio 2019 recante proposta di esclusione della ricorrente per dedotte carenze in ordine ai contratti di avvalimento allegati alla documentazione amministrativa;

d) del Disciplinare di gara se in quanto lesivo degli interessi della ricorrente;

e) del provvedimento di aggiudicazione se ed in quanto, medio tempore, disposto a favore della controinteressata;

f) di ogni altro atto, provvedimento, determina, delibera propedeutica, connessa o consequenziale degli atti impugnati e se ed in quanto lesivi degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asl 104 – Caserta 1 e della Confraternita di Misericordia di Caivano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D’Alterio e uditi nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2019 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 24 aprile 2019 l’Associazione Emergenza Amica ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, recanti la sua esclusione della procedura aperta bandita dall’ASL Caserta per l’affidamento in convenzione del servizio di trasporto in emergenza 118, suddivisa in tre lotti.

1.1 Alla base degli atti gravati la S.A. ha posto la presunta omessa comprova del requisito della c.d. “capacità tecnico – professionale” in relazione al quale la ricorrente ha prodotto n. 4 contratti di avvalimento che, tuttavia, sono stati ritenuti nulli in quanto non conformi alla lex di gara nonchè all’art. 89 del D.lgs. n. 50/2016, come modificato dall’art. 56 del DLGS 56/2017, per cui il contratto di avvalimento deve contenere a pena di nullità la specificazione dei requisiti forniti e delle risorse messe a disposizione dall’impresa ausiliaria””. Secondo l’amministrazione, in particolare, sarebbero state indicate solo genericamente tutte le risorse che le imprese ausiliarie porranno a disposizione per l’esecuzione dell’appalto, non essendo sufficiente il riferimento alÂ “proprio Know How che consta di tutto il supporto tecnico logistico nella organizzazione dei turni, gestione software per eventuali sostituzione di malattie, mediante risorsa umana, addestrata con comprovata esperienza nella gestione del personale relativo alle postazioni di emergenza territoriale 118, di comprovata esperienza nel settore dell’emergenze/urgenza in possesso di tutti i titoli abilitanti a tale funzione quali attestazione di Guida Sicura; &. tutte le procedure aziendali con i relativi protocolli operativi nella gestione nel trasporto e nel trattamento del paziente a bordo dei mezzi di soccorso..””.

1.2 A sostegno del gravame sono formulati in ricorso due articolati motivi in diritto.

1.2.a Con il primo motivo, deducendo vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili, la ricorrente asserisce che non vi sarebbe alcuna “”presunta ed indimostrata indeterminatezza e/o nullità dei contratti di avvalimento”” come ex adverso ritenuto dall’Amministrazione, essendo stati indicati in maniera esaustiva tutti i mezzi messi a disposizione dalle società ausiliarie; inoltre la motivazione di una siffatta esclusione resterebbe incomprensibile in quanto non esplicitata.

1.2.b Con il secondo motivo, in via gradata, Emergenza Amica, pur ribadendo di non condividere le argomentazioni dell’esclusione, invoca l’istituto del soccorso istruttorio processuale.

Pìù in dettaglio, la ricorrente sostiene che, a tutto concedere, la carenza riscontrata dall’Asl resterebbe comunque sanabile, non trattandosi di dover rendere alcuna illegittima integrazione documentale bensì¬ solo semplici chiarimenti, in ordine alle risorse giÃ specificamente e dettagliatamente indicate nei singoli contratti.

2. Si sono costituite per resistere al ricorso l’Asl 104 – Caserta 1 e la controinteressata Confraternita di Misericordia di Caivano, eccependo l’irricevibilità del ricorso per tardiva impugnativa dell’esclusione e insistendo comunque per la reiezione del gravame, assunto come infondato in fatto e in diritto.

3. Respinta l’istanza cautelare per mancanza difumus, all’udienza pubblica del 19 novembre 2019 la causa è stata trattenuta per la decisione.

4. E’ possibile prescindere dai rilievi in rito formulati dalle controparti, essendo il ricorso infondato nel merito.

4.1 Con riguardo al primo motivo, deve ribadirsi, in conformità a consolidati principi giurisprudenziali espressiin subiecta materia, che in caso di avvalimento operativo, come nella fattispecie in esame (in cui cioè l’impegno dell’ausiliaria consiste nel mettere a disposizione dell’ausiliata le proprie “”risorse tecnico – organizzative”” indispensabili per assicurare i requisiti di capacità tecnico – professionale richiesti per l’esecuzione dell’appalto), la messa a disposizione del requisito mancante in favore dell’impresa concorrente-ausiliata deve essere concreta ed effettiva, non potendo risolversi nel prestito di un valore puramente cartolare e astratto. Risulta dunque necessario che dal contratto risulti chiaramente l’impegno dell’impresa ausiliaria a prestare il proprio apparato organizzativo, in tutte le parti che giustificano l’attribuzione del requisito, con l’indicazione precisa dei mezzi aziendali messi a disposizione dell’ausiliata per eseguire l’appalto (cfr., ex multis, Cons. St. Sez. V, n. 1612/2018, 5429/2017, n. 5423/2016; Tar Campania, Napoli, Sez. V, n. 5341/2018).

4.1.a Occorre a tal fine che sia fornita un’analitica e dettagliata elencazione delle risorse umane e dei beni strumentali occorrenti per la realizzazione dei servizi oggetto della gara, in modo da consentire alla S.A. di conoscere ex ante la consistenza del complesso dei fattori tecnico-organizzativi offerti in prestito dall’ausiliaria. Solo in tal modo la S.A. è posta in grado di valutare l’idoneità in concreto delle imprese concorrenti, in ragione dell’insieme dei mezzi organizzativi e produttivi di cui dispongono, ad eseguire l’appalto in conformità alle esigenze e agli interessi che la S.A. intende soddisfare e che risultano dalla legge di gara (in termini Cons. Stato, sez. III, 29 gennaio 2016, n. 346).

Va da sè che nelle gare pubbliche non può ritenersi valido ed efficace il contratto di avvalimento che si limiti ad indicare genericamente che l’impresa ausiliaria si obbliga nei confronti della concorrente a fornirle i propri requisiti e a mettere a sua disposizione le risorse necessarie, di cui essa è mancante, per tutta la durata dell’appalto, senza perà² in alcun modo precisare in che cosa tali risorse materialmente consistano (cfr. TAR Campania, 3 settembre 2018, n. 5341).

Solo con un’analitica indicazione delle effettive risorse oggetto di prestito può essere scongiurato il rischio che il prestito dei requisiti rimanga soltanto su un piano astratto e cartolare e l’impresa ausiliaria si trasformi in una semplice cartiera produttiva di vuoti schemi contrattuali.

4.1.b Nel caso di specie, tuttavia, gli impegni assunti dalle quattro imprese ausiliarie, come correttamente rilevato dalla S.A. con la censurata esclusione, risultano affatto generici e, dunque, non idonei a specificare gli obblighi assunti e a far ritenere, in particolare, che il relativo apparato produttivo e organizzativo, con le richieste necessarie professionalità , sia effettivamente messo a disposizione per l’esecuzione dell’appalto, secondo le richieste della S.A..

Ciò vale viepìù alla luce delle previsioni del disciplinare di gara che nel capo dedicato all’avvalimento prevede espressamente che “il contratto di avvalimento dovrà contenere a pena di nullità la specificazione dei requisiti forniti e delle risorse messe a disposizione dell’Associazione ausiliaria” e tra di essi, ai sensi della lettera c) del paragrafo c)Â “requisiti di capacità tecnico professionale”” è richiesta “una dotazione di operatori tale da garantire per ogni singola postazione la presenza h24 delle figure professionali richieste in possesso dei requisiti di cui al capitolato speciale di gara””.

In particolare, come rilevato dalla controinteressata, non vi è alcun riferimento nei contratti di avvalimento all’effettiva dotazione di personale di cui si dispone e oggetto di prestito, di modo che non può ritenersi fornita l’assicurazione circa il possesso dell’esperienza professionale richiesta in capo alla concorrente-ausiliata, non potendo, per quanto esposto, considerarsi idoneo il ricorso ai suddetti plurimi avvalimenti frazionati.

4.2 Nè venendo all’esame del secondo motivo di diritto potrebbe ammettersi il soccorso istruttorio, essendo pacifico che nel caso di avvalimento operativo, come nella fattispecie in esame, vi è la necessità , fin dalla formulazione dell’offerta, dell’obbligo di effettiva messa a disposizione delle “”risorse materiali”” strumentali.

Si è al riguardo chiarito che “le lacune dei contratti di avvalimento non possono essere colmate mediante il soccorso istruttorio, dovendo i contratti, necessari per consentire la partecipazione alla gara, essere validi fin dal principio, con conseguente impossibilità di apportarvi integrazioni postume”” (T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 6 ottobre 2017 n. 2338; Cons. di St., sez. V, 30 marzo 2017 n. 1456).

Ed invero, “la carenza del contratto di avvalimento non è emendabile mediante il ricorso al c.d. "soccorso istruttorio" giacchè quest’ultimo è volto solo a chiarire e a completare dichiarazioni o documenti comunque idonei e non può essere invocato qualora, in sede di gara, sia accertata la sostanziale inutilizzabilità di un requisito essenziale per la partecipazione”” (T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 23 febbraio 2017 n. 111).

5. Alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso è dunque respinto.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, Sez. V, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore della resistente amministrazione e della controinteressata, che si liquidano in complessivi €. 2.000,00, oltre accessori come per legge (€. 1.000,00 nei confronti di ciascuna parte).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

“

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REDAZIONE – Approfondimento tematico – 24/10/2019 n.91

Redazione Giustamm.it — Wed, 23 Oct 2019 22:00:00 +0000

REDAZIONE – Approfondimento tematico – 24/10/2019 n.91

T.A.R. per il Lazio-Roma, Sez. III ter, n. 11600/2019, dell’8 ottobre 2019 commento a cura di Valeria Varchetta

T.A.R. per il Lazio-Roma, Sez. III ter, n. 11600/2019, dell’8 ottobre 2019

commento a cura di Valeria Varchetta

La vicenda in esame traeva origine da un ricorso avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a., deducendo il ricorrente di aver subito, al suo rientro in Somalia, il furto dei propri documenti, compreso il permesso di soggiorno, e di aver avviato la pratica per tornare in Italia presso l’Ambasciata a Nairobi, la quale tuttavia era rimasta silente. Nelle more del processo, essendo intervenuto il rilascio del visto, il ricorrente deduceva di aver sofferto danni economici per il ritardo nella definizione della procedura e ne chiedeva la liquidazione in via equitativa. Sicchè la domanda avente ad oggetto il silenzio veniva dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre il T.A.R. passava ad occuparsi di quella risarcitoria.

Innanzitutto, è noto come la L. 241/1990 è intervenuta, tra l’altro, a sancire, all’art. 2, l’obbligo per le PP.AA. di concludere i procedimenti – siano essi iniziati ad istanza di parte o d’ufficio – con un provvedimento espresso in un termine che, ove non diversamente previsto, è fissato in trenta giorni. Ove ciù² non avvenga, entra in gioco l’istituto del silenzio, a cui la legge può riconoscere un determinato “significato”, quale accoglimento o rigetto dell’istanza; mentre, in assenza di specifica previsione in tal senso, al silenzio-inadempimento il privato può reagire con specifico ricorso.

A seguito di un annoso dibattito circa la natura di tale termine, l’orientamento attualmente consolidato gli riconosce natura ordinatoria e non decadenziale, richiamando in particolare l’art. 152 co. 2 c.p.c., a mente del quale il carattere perentorio dei termini deve essere dichiarato espressamente dalla legge, essendo essi di regola ordinatori.

Ne discende che il formarsi del silenzio-inadempimento non provoca la consumazione del potere di provvedere in capo alla P.A., la quale potrà ancora emanare il provvedimento espresso della cui mancanza il privato si duole.

La tesi è risalente. In particolare, la Corte Costituzionale, giù negli anni ’90, ha affermato che “il mancato esercizio delle attribuzioni da parte dell’amministrazione entro il termine per provvedere non comporta ex se, in difetto di espressa previsione, la decadenza del potere, nè il venir meno dell’efficacia dell’originario vincolo. In tali ipotesi, sempre che il legislatore non abbia attribuito un particolare significato all’inerzia-silenzio, si verifica un’illegittimità di comportamenti derivante da inadempimento di obblighi” (Corte Cost., sent. 262 del 18/7/1997), “nei confronti del quale i soggetti interessati alla conclusione del procedimento possono insorgere utilizzando, per la tutela della propria situazione soggettiva, tutti i rimedi che l’ordinamento appresta in via generale in simili ipotesi (dal risarcimento del danno all’esecuzione del giudicato che abbia accertato l’inadempienza della pubblica amministrazione)” (Corte Cost., sent. 355 del 10/7/2002).

Nuova linfa vitale è giunta poi dall’emanazione del c.p.a. (con D.Lgs. 104/2010), ed in particolare con la previsione dell’art. 31, che ha riconosciuto la possibilità , per chiunque vi abbia interesse, di chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

La suddetta disposizione stabilisce che l’azione contro il silenzio dell’Amministrazione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento, cioè fino a quando l’Amministrazione non ha (anche se tardivamente) provveduto, non avendo la legge assegnato al silenzio il significato di accoglimento o di rigetto della domanda. Ciù² confermerebbe la natura non perentoria del termine di conclusione del procedimento, fatte salve le possibili conseguenze per il ritardo a provvedere, non essendo stata prevista la consumazione del potere amministrativo allo scadere del termine assegnato per la conclusione del procedimento (cfr. C.d.S., Sez. III, sent. 1050 del 3/3/2015).

A questo punto, occorre solo distinguere a seconda che il provvedimento tardivamente intervenuto abbia negato o riconosciuto il bene della vita cui il privato anelava.

Nel primo caso, l’art. 117 co. 5 c.p.a. prevede una conversione obbligatoria del rito speciale contro il silenzio in rito ordinario, potendo il sopravvenuto provvedimento espresso essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito proprio di quest’ultimo; di talchè, l’intero giudizio proseguirà con tale rito.

Nel secondo caso, si è giù visto come, una volta che il privato abbia effettivamente conseguito il bene della vita cui aspirava, la domanda diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Invero, la sopravvenuta carenza di interesse si verifica tutte le volte in cui sopraggiunga una modificazione della situazione di fatto o di diritto tale da comportare per il ricorrente l’inutilità dell’eventuale sentenza di accoglimento del ricorso, non essendo più¹ configurabile in capo ad esso un interesse, anche solo strumentale o morale, alla decisione stessa, ovvero quando sia stato adottato dall’Amministrazione un provvedimento idoneo a ridefinire l’assetto degli interessi in gioco che, pur senza avere alcun effetto satisfattivo nei confronti del ricorrente, renda certa e definitiva l’inutilità della sentenza (cfr. C.d.S., Sez. V., sent. 1663 del 8/4/2014).

Nel caso di specie, il ricorrente aveva interpellato l’Ambasciata italiana al fine di ottenere un visto che gli consentisse di tornare in Italia. Sicchè, una volta che il visto è stato rilasciato e che si dà atto del rientro in Italia, è lampante come non vi sia più¹ ragione alcuna che il T.A.R. si pronunci sul ricorso originario.

L’attenzione si sposta allora sul danno economico che il ricorrente asserisce di aver subito per il ritardo nella definizione del procedimento, consistente nella perdita del lavoro e nelle spese sostenute per il soggiorno all’estero.

Al riguardo, giova preliminarmente analizzare la natura extracontrattuale della responsabilità della P.A., che – correttamente – la sentenza in esame dà per scontata, anche se la questione, a ben vedere, non è del tuttopacifica.

Invero, nonostante l’orientamento giurisprudenziale e dottrinale ormai consolidato in tal senso, non mancano voci dissenzienti, guidate dalla preoccupazione di fondo circa la “difficoltà ” di ottenere per questa via un concreto ristoro da parte della P.A., in ragione del gravoso onere della prova in capo al privato.

In particolare, secondo la tesi maggioritaria, la responsabilità della P.A. andrebbe inquadrata nel modello aquiliano ex art. 2043 c.c., che ricollega l’obbligo risarcitorio alla violazione del generale principio del neminem laedere. Ciù² in quanto verrebbe in rilievo la violazione di norme imperative o di principi generali valevoli erga omnes, espressivi di regole generali di comportamento della P.A., poste dalla legge a tutela indifferenziata di interessi pubblici e in genere di tutti i particolari, indipendentemente e prima della concretezza del singolo rapporto.

Tale principio, fatto proprio dalla giurisprudenza amministrativa (ex pluris C.d.S., Sez. VI, sent. 5168 del 16/9/2011), in realtà discende dalla storica sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 500 del 1999, che ha riconosciuto l’accessibilità alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c. per il privato che dimostri la lesione dell’interesse al bene della vita al quale l’interesse legittimo si ricollega, per effetto di una attività illegittima della P.A..

Siffatta soluzione ha più¹ recentemente trovato conferma nell’art. 30 c.p.a., che presenta svariati riferimenti a istituti propri della responsabilità extracontrattuale, quale il risarcimento del danno ingiusto, il dolo o la colpa della P.A. o la possibilità di optare per il risarcimento in forma specifica ex art. 2058 c.c..

Ne consegue che il privato, che si ritenga leso da un’attività asseritamente illecita della P.A., deve dare dimostrazione della sussistenza dei presupposti fondanti l’art. 2043 c.c., ovverosia l’evento dannoso, l’ingiustizia del danno in relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l’ordinamento, il nesso causale tra questo ed una condotta della P.A. ed infine l’elemento psicologico in capo a quest’ultima.

Ebbene, nel caso di specie, il T.A.R. ha concentrato la sua analisi sulla mancanza di prova del danno patito dal ricorrente.

Quest’ultimo avrebbe dovuto provare, com’è noto, non solo l’evento lesivo in re ipsa (danno-evento), ma anche l’effetto negativo cagionato dall’evento lesivo sulla sfera giuridica del danneggiato, mirando in tal modo ad evitare che la P.A. debba sopportare il pagamento di una “sanzione” collegata esclusivamente ad una condotta che non abbia in concreto sortito alcun effetto lesivo sul privato.

In tal senso, si citano diverse precedenti sentenze, tutte dello stesso tenore, che hanno precisato come “l’azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipica del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell’onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., per cui sul ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell’Amministrazione per danni derivanti dall’illegittimo svolgimento dell’attività amministrativa di stampo autoritativo, da ricondurre al modello della responsabilità per fatto illecito delineata dall’art. 2043 c.c., donde la necessità di verificare, con onere della prova a carico del (presunto) danneggiato, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, tra cui (oltre al nesso di causalità tra illecito e danno subito) anche il danno di cui si invoca il ristoro per equivalente monetario, con la conseguenza che, laddove la domanda di risarcimento danni non sia corredata dalla prova del danno da risarcire, la stessa deve essere respinta” (da ultimo, C.d.S., Sez. IV, sent. 6076 del 3/9/2019).

A tal proposito, il Tribunale ha ritenuto insufficienti le affermazioni “generiche” del ricorrente “circa l’esistenza di un pregiudizio legato alla frustrazione per l’incertezza della situazione, all’avvilimento nel non riuscire ad ottenere un risultato nonostante i numerosi interventi anche del legale, allo scoraggiamento nel constatare la scarsa comunicazione tra i vari organi della P.A., oppure ancora derivante da non meglio precisate spese di soggiorno, dalla circostanza che in Italia svolgeva vari tipi di lavoro, che purtroppo al suo ritorno non ha più¹ trovato, nonchè dal patema d’animo o stato d’angoscia transeunte discendente dal fatto di essersi dovuto trattenere in un Paese straniero senza documenti“.

Di fronte ad una tale mancanza, lo stesso esclude che si possa far ricorso alla liquidazione equitativa, la quale comunque, trattandosi di equità cd. correttiva od integrativa, presuppone che sia giù stata provata l’esistenza del danno e che risulti obiettivamente impossibile, o comunque particolarmente difficile, la prova del suo preciso ammontare (sul punto, Cass. Civ., Sez. I, ord. 11555 del 2/5/2019, secondo cui “quanto alla liquidazione equitativa del danno, l’esercizio del potere discrezionale del giudice, ai sensi degli artt. 1226 e 2056 c.c., dà luogo non giù ad un giudizio di equità , ma ad un giudizio di diritto caratterizzato dalla cd. equità giudiziale correttiva od integrativa, il quale pertanto presuppone che sia provata l’esistenza di danni risarcibili e risulti obiettivamente impossibile o particolarmente difficile, per la parte interessata, provare il danno nel suo preciso ammontare; non è invece possibile surrogare, in tal modo, il mancato accertamento della prova della responsabilità del debitore o la mancata individuazione della prova del danno nella sua esistenza“).

Ebbene, la sentenza in commento risulta perfettamente allineata a quella tendenza che vede le domande di risarcimento dei privati nei confronti della P.A. frequentemente rigettate, a ragione di un onere della prova quasi “diabolico” gravante sui primi, che non può che destare perplessità .

Per comprendere meglio, è doveroso ricordare altresì le difficoltà spesso incontrate nella delineazione e nella dimostrazione del requisito della colpa della P.A., che hanno dato vita ad un dibattito anche giurisprudenziale, ancora non del tutto sopito.

Tra le tante voci emerse al riguardo, si fa notare una parte della giurisprudenza che, nel limitare l’onere probatorio a carico del privato, ha trasformato il modello pur sempre aquiliano di responsabilità della P.A. in una sorta di responsabilità soggettiva aggravata, invertendo in parte l’onere della prova. Invero, da un lato, al privato spetterebbe dimostrare la sola illegittimità del provvedimento, e, dall’altro lato, la P.A. dovrebbe provare di essere esente da responsabilità in considerazione dell’assenza o dell’oscurità o della sovrabbondanza della normativa in materia, del repentino mutamento della stessa, dell’assenza di orientamenti giurisprudenziali univoci o della speciale complessità della questione. In altre parole, all’Amministrazione si imporrebbe di provare che l’illecito sia dovuto ad errore scusabile e non a sua colpa (sul punto, ad es., C.d.S., Sez. VI, sent. 14 del 11/1/2010, secondo cui “ai fini dell’accertamento dell’elemento soggettivo, non è comunque richiesto al privato danneggiato da un provvedimento amministrativo illegittimo un particolare sforzo probatorio per dimostrare la colpa della P.A. Infatti, pur non essendo configurabile, in mancanza di una espressa previsione normativa, una generalizzata presunzione (relativa) di colpa dell’amministrazione per i danni conseguenti ad un atto illegittimo o comunque ad una violazione delle regole, possono invece operare regole di comune esperienza e la presunzione semplice, di cui all’art. 2727 c.c., desunta dalla singola fattispecie. Ai fini dell’accertamento dell’elemento soggettivo, il privato danneggiato può invocare l’illegittimità del provvedimento quale indice presuntivo della colpa o anche allegare circostanze ulteriori, idonee a dimostrare che si è trattato di un errore non scusabile. Spetterà a quel punto all’amministrazione dimostrare che si è trattato di un errore scusabile, configurabile in caso di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma, di formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore, di rilevante complessità del fatto, di influenza determinante di comportamenti di altri soggetti, di illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata“).

Addirittura, non manca chi ha tentato di sganciare la responsabilità della P.A. dal modello aquiliano, per ricondurla a quello della responsabilità contrattuale, attraverso lo “stratagemma” del cd. contatto sociale qualificato. In sostanza, si sottolinea come nel rapporto tra privato e Amministrazione mancherebbe il proprium della responsabilità extracontrattuale, ossia la estraneità tra danneggiante e danneggiato. Invero, andrebbe valorizzato lo specifico rapporto che precede l’emanazione del provvedimento lesivo, caratterizzato non solo da un generale dovere di buona fede, ma anche dai principi richiamati dalla L. 241/1990, con tutti gli istituti di partecipazione e personalizzazione che ne discendono. Da questa ricostruzione conseguirebbe la diversa distribuzione dell’onere della prova derivante dall’applicazione dell’art. 1218 c.c. piuttosto che dell’art. 2043 c.c., dovendo essere il danneggiante a dimostrare l’assenza di colpa e la riferibilità eziologica dell’inadempimento ad una causa a lui non imputabile (sul punto, Cass., Sez. I Civ., sent. 14188 del 8/6/2016, che richiama C.d.S., Sez. VI, sent. 6421 del 20/5/2014: “per converso, la relazione che viene ad instaurarsi tra il privato e l’Amministrazione nel procedimento amministrativo è ricostruibile in termini di <>, sicchè i comportamenti positivi o negativi della P.A., parametrati sulle regole che governano il procedimento in questione, possono tradursi nella lesione patrimoniale dell’interesse del privato al bene della vita realizzabile mediante l’intermediazione del procedimento stesso. Ne deriva che il diritto al risarcimento dell’eventuale danno subito dal cittadino presenta, nella fattispecie in parola, una fisionomia sui generis, non riconducibile al mero modello aquiliano ex art. 2043 c.c., essendo connotata dal rilievo di alcuni tratti della responsabilità precontrattuale e della responsabilità per inadempimento delle obbligazioni, con conseguente applicabilità delle norme in materia di responsabilità contrattuale, concernenti la prescrizione del diritto, l’onere della prova e l’area del danno risarcibile“).

Di qui, le perplessità sopra accennate.

In ogni caso, una volta escluso l’accertamento di un danno ingiusto, può eventualmente entrare in gioco l’art. 2-bis co. 1-bis L. 241/1990, inserito dalla L. 98/2013, che, superando la precedente disputa interpretativa, sancisce il diritto del privato di ottenere un indennizzo per il mero ritardo della P.A. nella definizione del procedimento. Dunque, unico presupposto richiesto dalla disposizione è la violazione oggettiva del termine di conclusione del procedimento da parte dell’Amministrazione, quale comportamento omissivo della stessa, che va compensato pur in assenza di un illecito fonte di danno.

Anche tale ultima possibilità viene perà² esclusa dal T.A.R., in ragione di una semplice ricostruzione della normativa in materia di visti. Invero, l’art. 2 L. 241/1990 stabilisce quale termine residuale quello di 30 giorni decorrenti dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad istanza di parte, facendo altrimenti salva l’applicazione di disposizioni speciali che prevedano termini differenti. Ed è proprio questo il caso, prevedendo l’art. 5 co. 8 D.P.R. 394/1999 che il visto deve essere rilasciato entro 90 giorni dalla richiesta – così come formulata ai sensi dell’art. 10 Reg. CE 810/2009 (cd. Codice Visti).

In applicazione di tali criteri, perciù², in virtà¹ di un mero calcolo matematico, è risultato palese che nel caso in esame non fosse riscontrabile alcuna violazione di tal genere.

Il testo della sentenza è su giustamm al seguente link:Â https://www.giustamm.it/bd/giurisprudenza/25495

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Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Lombardia – Sentenza – 22/6/2017 n.91

Redazione Giustamm.it — Wed, 21 Jun 2017 22:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Lombardia – Sentenza – 22/6/2017 n.91

Pres. Di Salvo, Est. Tenore

Sulla responsabilità contabile per conferimento di incarico a soggetto esterno privo dei requisiti

Responsabilità amministrativo-contabile – Conferimento incarico dirigenziale apicale – A soggetto esterno privo di requisititi – Danno erariale – Soggetti tenuti al risarcimento.
Rispondono pro quota del danno erariale derivante dal conferimento di un incarico dirigenziale esterno a soggetto privo dei requisiti prescritti dalla normativa vigente ed in difetto del previsto iter procedimentale, quanti hanno, con il loro apporto causale, provvedimentale o consultivo, contribuito a determinare la scelta del soggetto incaricato.

Responsabilità amministrativo-contabile – Conferimento incarico dirigenziale apicale – A soggetto esterno privo di requisititi – Danno erariale conseguente – Criteri di quantificazione del danno.
Ai fini della determinazione del danno erariale derivante dal conferimento di un incarico dirigenziale estero apicale a chi non vi aveva diritto, deve farsi riferimento al criterio c.d. “differenziale”, ricavato equiparando in termini di utilitas per l’Ente il servizio reso in virtù dell’incarico conferito a quello di un dirigente “di base” interno non apicale, costituendo pertanto danno da risarcire la differenza tra quanto effettivamente percepito dall’incaricato e quanto invece sarebbe stato versato al dirigente interno non apicale.

Impiego pubblico – Incarichi dirigenziali – Incarichi esterni ex art.19, co.6, d.lgs. n.165 del 2001 – Ambito applicativo – Ad enti regionali e locali – Applicabilità.
L’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 trova immediata e diretta applicazione anche nei confronti delle Regioni, degli enti locali ed agli enti “satellite” di detti soggetti pubblici poiché il conferimento degli incarichi dirigenziali nel pubblico impiego appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. l, sub voce “ordinamento civile”.

Responsabilità amministrativo-contabile – Enti territoriali e locali – Attribuzione incarichi apicali – A soggetti esterni – Individuazione dei requisiti – Necessità – Verifica sulla sussistenza – Motivazione della scelta.
Il vigente quadro normativo impone, per i soggetti non vincitori di un pubblico concorso (forma ordinaria di selezione del personale pubblico nel nostro ordinamento), che per poter “lavorare”, anche temporaneamente, con la pubblica amministrazione (con rapporto subordinato o autonomo), occorre rispettare requisiti procedurali di selezione e di successiva trasparenza degli incarichi e, soprattutto, verificare il possesso di elevati requisiti culturali-professionali, essendo ciò previsto, a garanzia sia della pubblicità/trasparenza, che del buon andamento della P.A., valori assicurati dalla meritocratica e motivata scelta tra i qualificati aspiranti, sia al conferimento di incarichi dirigenziali temporanei in deroga al pubblico concorso, sia alla attribuzione di incarichi d’opera di alta professionalità e consulenze esterne: la motivazione della scelta comparativa tra più aspiranti è infatti garanzia non solo di trasparenza ed indipendenza ma, soprattutto, della natura meritocratica di essa, principio etico, ancor prima che giuridico, cui la PA deve ispirare ogni propria scelta concorsuale, selettiva, di conferimento di incarichi e consulenze o di erogazione di premi di produttività o di risultato (nella specie la Corte dei conti ha individuato, a garanzia della trasparenza, l’esigenza di un bando indicante i requisiti selettivi paraconcorsuali, la pubblicazione di curricula e compensi dei prescelti e la motivazione della scelta e, a garanzia del buon andamento, la verifica analitica e ponderata dei requisiti culturali-professionali in capo ai prescelti).

Responsabilità amministrativo-contabile – Conferimento incarico dirigenziale apicale – A soggetto esterno – Art. 19, comma 6, d. lgs. n. 165 del 2001 – Requisiti – Verifica rigorosa.
Ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, per conferire un incarico dirigenziale, tra l’altro apicale, presso una amministrazione pubblica ad un soggetto esterno (o interno, ma non dirigente), non è sufficiente che dal curriculum dell’interessato emerga il solo possesso di un soddisfacente bagaglio conoscitivo e di esperienze maturate nella materia specifica, necessitando, invece, i più severi requisiti di assoluta eccellenza professionale ed i titoli universitari (o post-universitari), espressivi della “particolare” preparazione anche teorica ed istituzionale, previsti dalla stessa norma, secondo la quale deve essere assolutamente eccezionale l’affidamento di funzioni dirigenziali a soggetti che non abbiano superato il prescritto percorso di qualificazione concorsuale per l’inserimento nel ruolo dirigenziale.

Responsabilità contabile – Enti territoriali e locali – Conferimento incarico dirigenziale – A soggetto esterno – Omesso intervento organo di controllo – Interruzione nesso di causalità – Esclusione.
Il mancato intervento in via di autotutela di un organo di controllo in relazione all’adozione di un atto non conforme a legge (nella specie, conferimento di un incarico dirigenziale apicale in ente satellite della Regione Lombardia), non costituendo serie causale autonoma rispetto al verificarsi dell’evento, non esclude la responsabilità degli autori principali della produzione del danno erariale.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE LOMBARDIA

composta dai Magistrati:
Silvano DI SALVO                                                 Presidente
Luisa MOTOLESE                                                 Giudice
Vito TENORE                                            Giudice rel.
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità, ad istanza della Procura Regionale, iscritto al numero 28682 del registro di segreteria, nei confronti di:
Benezzoli Pasquale Umberto nato a La Spezia (SP) il 9/4/1959, residente    a Monterotondo Marittimo (GR), Località Podere Razzinaie n. 6, C.F.: BNZPQL59D09E463O, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Ernesto Stajano in Milano, Via Dogana 3 come da delega in atti;
Zicoia Angelo nato a Maschito (PZ) il 30/4/1959, residente a Vedano al Lambro (MB), Via Santo Stefano n. 93 int. Bis P.T., C.F.: ZCINGL59D30F006H, rappresentato, assistito e difeso dall’Avv. Ezio Guerinoni (codice fiscale: GRNZEI72D19D952U; numero di fax: 02-58301625; indirizzo di posta elettronica certificata: ezio.guerinoni@milano.pecavvocati.it), presso il cui Studio in Milano, Via Cosseria 2 elegge domicilio, come da procura in atti;
Trizzino Calogero nato a Bivona (AG) il 4/5/1960, residente a Bresso (MI), Via Vittorio Veneto n. 9/E, C.F.: TRZCGR60E04A896I, rappresentato e difeso dell’Avv. Ercole Romano, in Milano, Via Bianca Maria n. 23 come da delega in atti;
Lucchini Enzo nato a Roverbella (MN) il 29/03/1954, residente   a Roverbella (MN), Via Don Tazzoli n. 7/B, C.F.: LCCNZE54C29H604X, Armati Claudio nato a Bergamo (BG) il 09/11/1942, residente   a Ponteranica (BG), Via Maresana n. 96, C.F.: RMTCLD42S09A794S, Paris Bruno (C.F. PRSBRN48H04H264U), residente in Rho (MI), via San Carlo Borromeo n. 143, e Reali Roberto (C.F. RLERRT52H07D539F), residente in Milano, via Tolentino n. 2, tutti elettivamente domiciliati presso lo studio dell’Avv. Vincenzo Avolio in Milano, Viale Gian Galeazzo, n. 16(CF: VLAVCN42M12A662S; FAX: 02.89409956; PEC: vincenzo.avolio@milano.pecavvocati.it) come da delega in atti;
Simini Bruno nato a Milano (MI) il 16/01/1959, residente   a Basiglio (MI), Via G. Verdi- Residenza Salici n. 333, C.F.: SMNBRN59A16F205Y, Colombo Mario nato a Milano il 20/08/1950, residente   a Rho (MI), Via Torino n. 34, C.F.: CLMMRA50M20F205H; Passera Carlo nato a Varese (VA) il 26/08/1950, residente   a Varese (VA), Via Zara n. 7 i. 8, C.F.: PSSCRL50M26L682L; Rosco Giuliano nato a Potenza (PZ) il 08/07/1959, residente   a Potenza (PZ), Piazza Beato Bonaventura n.10, C.F.: RSCGLN59L08G942F; Zambelli Stefania nata a Salò (BS) il 06/04/1971, residente   a Salò (BS), Via Bocca di Croce n. 26, C.F.: ZMBSFN71D46H717J, tutti elettivamente domiciliati a Milano, in galleria San Babila n.4/A, nello studio dell’avv. Mario Viviani (c.f. VVNMRA39E08I726B, pec: mario.viviani@cert.ordineavvocatimilano.it) che li rappresenta e difende unitamente all’avv. Angela Sarli (c.f. SRLNGL72M59H703K, pec. angela.sarli@cert.ordineavvocatimilano.it) e all’avv. Alessandra Tarulli (cf. TRLLSN70P67F952U, pec alessandra.tarulli@milano.pecavvocati.it), come da delega in atti;
letta la citazione in giudizio ed esaminati gli altri atti e documenti fascicolati;
richiamata la determinazione presidenziale con la quale è stata fissata l’udienza per la trattazione del giudizio;
ascoltata, nell’odierna udienza pubblica del 7 giugno 2017, la relazione del Magistrato designato prof. Vito Tenore e uditi gli interventi del Pubblico Ministero nella persona del Sost. Procuratore Generale dr. Alessandro Napoli e degli avv. Stajano, Fusari (su delega dell’avv. Guerinoni), Romano, G.Battaglioli (su delega dell’avv. Avo), Viviani, Sarli e Tarulli per i convenuti;
viste le leggi 14 gennaio 1994, n. 19 e 20 dicembre 1996, n. 639, visto il d.lgs. n.174 del 2016,
FATTO
1.                Con atto di citazione depositato il 24 novembre 2016, la Procura regionale citava in giudizio i convenuti in epigrafe, nelle rispettive vesti istituzionali rivestite presso l’ARPA Lombardia (d.g. il dr. Benezzoli, direttore amministrativo il dr. Trizzino, dirigente dell’U.O.Personale e organizzazione il dr. Zicoia, componenti del C.d.A. i restanti convenuti), esponendo quanto segue:
A)                che, con esposto 29.5.2014 del gruppo “Movimento 5 stelle”, era stato segnalato alla Procura un possibile danno erariale derivante dal conferimento di un incarico dirigenziale esterno apicale (Direttore del Settore Aria e Agenti Fisici) alla dr.ssa Silvia Bellinzona presso l’Arpa Lombardia;
B)                che l’istruttoria espletata aveva acclarato che alla dott.ssa Bellinzona erano stati conferiti i seguenti incarichi:
–                con decreti del Direttore Generale n. 503 del 15 luglio 2011 e n. 539 del 29 luglio 2011, previa informativa al Consiglio di Amministrazione di cui alla deliberazi
–                con decreto n. 416 del 15 giugno 2012, previa informativa al Consiglio di Amministrazione di cui alla deliberazione n. IV/98 del 15 giugno 2012, l’incarico di Dire
–                con decreto n. 786 del 17 dicembre 2013, previa informativa al Consiglio di Amministrazione di cui alla deliberazione n. V/09 del 16 dicembre 2013, l’incarico di D
C)                che dall’esame della documentazione (anche) trasmessa dall’Arpa era emerso che: a) il decreto n. 503/2011 era stato adottato dal Direttore Generale dott. Benezzoli, su proposta del Direttore del Settore Amministrativo dott. Trizzino, prevedendo la decorrenza dell’incarico dal 16 agosto 2011 e che tale provvedimento era stato, poi, sostituito con il successivo decreto rettificativo n. 539/2011, con il quale era stata anticipata la decorrenza dell’incarico al 1 agosto 2011. Questo secondo decreto è stato adottato dal Direttore Generale dott. Benezzoli, su proposta del Direttore del Settore Amministrativo dott. Trizzino e previa predisposizione/vaglio del Responsabile del procedimento dr. Zicoia – Dirigente Responsabile U.O. Personale e Organizzazione, i quali avevano siglato il provvedimento. Con riferimento alla posizione del dott. Zicoia la Procura precisava che era in contestazione la sottoscrizione del solo decreto rettificativo n. 539/2011 del 29/07/2011; b) il decreto n. 416/2012 era stato adottato dal Direttore Generale dott. Benezzoli, su proposta del Direttore del Settore Amministrativo dott. Trizzino e previa predisposizione/vaglio del Responsabile del procedimento dr. Zicoia – Dirigente Responsabile U.O. Personale e Organizzazione, i quali avevano siglato il provvedimento; c) il decreto n. 786/2013 era stato adottato dal Direttore Generale dott. Benezzoli, su proposta del Direttore del Settore Amministrativo dott. Trizzino e previa predisposizione/vaglio del Responsabile del procedimento dr. Zicoia – Dirigente Responsabile U.O. Personale e Organizzazione, i quali avevano siglato il provvedimento;
D)                che i contratti di lavoro, accessivi a tali decreti e sottoscritti dal Direttore Generale dott. Benezzoli (oltre che dalla dr.ssa Bellinzona), prevedevano una retribuzione pari a: euro 97.042,28 annui lordi elevabile di un’ulteriore quota fino ad Euro 20.658,00 lordi secondo l’esito delle valutazioni annuali (contratto del 18 luglio 2011); euro 97.042,28 annui lordi elevabile di un’ulteriore quota fino ad euro 20.658,00 lordi secondo l’esito delle valutazioni annuali (contratto del 1 luglio 2012); euro 100.000,00 annui lordi elevabile di un’ulteriore quota fino ad euro 20.000,00 lordi secondo l’esito delle valutazioni annuali (contratto del 17 dicembre 2013);
E)                che il Consiglio di Amministrazione di ARPA era stato preventivamente informato dal Direttore Generale di tali nomine, ai sensi dell’articolo 5 comma 8 del regolamento di organizzazione, e ne erano scaturite: a) la delibera di C.d.A. del 15 luglio 2011 (doc. n. 9) avente ad oggetto il decreto n. 503/2011, con voto favorevole di Lucchini Enzo, Armati Claudio, Paris Bruno, Reali Roberto, b) delibera di C.d.A. del 15 giugno 2012 (doc. n.10) avente ad oggetto il decreto n. 416/2012, con voto favorevole di Lucchini Enzo, Armati Claudio, Reali Roberto, c) delibera di C.d.A. del 16.12.2013 (doc. n.11) avente ad oggetto il decreto n. 786/2013, con voto favorevole di Simini Bruno, Colombo Mario, Passera Carlo, Rosco Giuliano, Zambelli Stefania;
F)                 che la motivazione del conferimento dell’incarico esterno di cui ai decreti di nomina si limitava a dare atto che erano stati “valutati i titoli, le competenze e le esperienze professionali” e che dal curriculum vitae della dott.ssa Bellinzona, trasmesso dall’Amministrazione, e da successivi riscontri fatti, su delega della Procura, dai NAS dei Carabinieri, emergevano le seguenti esperienze professionali antecedenti alla nomina dirigenziale in ARPA:
–                presso la Provincia di Milano: incarico di collaborazione per mesi 11 conferito con determinazione n. 15/2003 del 28.4.2003, quale componente di un gruppo di lavor
–                presso il gruppo Lega Lombarda –Lega Nord Padania in Consiglio Regionale (in via fiduciaria, per la durata delle relative consiliature, con spesa imputata al b
–                presso ARPA Lombardia (in data antecedente alle nomine dirigenziali): dal 1.10.2002 al 30.09.2003 incarico di collaborazione coordinata e continuativa per la reali
–                dal 21 al 23 giugno 2004 e dal 9 al 11 novembre 2003 quale docente presso una società di ingegneria;
–                da aprile 2003 a giugno 2003 quale traduttrice presso una società di diagnostica medica e analisi ambientali;
–                da febbraio 2003 a marzo 2003 quale docente presso un istituto tecnico statale;
–                da giugno 2002 a luglio 2002 quale supporto tecnico-informatico presso una società di ricerca;
–                da marzo 2001 a giugno 2001 e da dicembre 2001 a gennaio 2002 quale docente presso un istituto comprensivo statale;
G)                che, per quanto riguarda i titoli di studio, la dott.ssa Bellinzona si era laureata in fisica in otto anni, ossia al quarto anno fuori corso (immatricolazione 1994-laurea nel 2002), con voto di laurea pari a 100/110 (doc. n. 13);
H)               che le retribuzioni corrisposte, comprensive di oneri riflessi, ammontavano a:
ANNO 2011: retribuzione lorda € 44.784,65; oneri riflessi € 16.350,98 per un totale di € 61.135,63;
ANNO 2012: retribuzione lorda € 111.603,02; oneri riflessi € 40.639,40 per un totale di € 152.242,42;
ANNO 2013: retribuzione lorda € 112.332,50; oneri riflessi € 40.886,77 per un totale di € 153.219,27;
ANNO 2014: retribuzione lorda € 120.011,92; oneri riflessi € 43.576,04 per un totale di € 163.587,96;
ANNO 2015: retribuzione lorda € 119.593,45; oneri riflessi € 43.434,14 per un totale di € 163.027,59;
ANNO 2016 MESE DI GENNAIO: retribuzione lorda € 8.536,47; oneri riflessi € 3.116,26 per un totale di € 11.652,73;
totale complessivo PAGATO AL 31 GENNAIO 2016 € 704.865,60;
I) che gli esborsi per ciascun decreto di nomina i relativi importi erano i seguenti:
– decreti n. 503/2011 e n. 539/2011 relativi al periodo 1/8/2011- 30/06/2012: retribuzione lorda € 100.586,16 ed oneri riflessi pari a          € 36.670,68 per un totale di € 137.256,84;
– decreto n. 416/2012 relativo al periodo 1.7.2012 – 31/12/2013: retribuzione lorda € 168.134,01 ed oneri riflessi pari a € 61.206,47 per un totale di € 229.340,48;
– decreto n. 786/2013 relativo al periodo 1/1/2014 – 31/12/2018: retribuzione lorda € 248.141,84 ed oneri riflessi pari a € 90.126,44 per un totale di € 338.268,28, già pagati fino al gennaio 2016;
totale complessivo PAGATO AL 31 GENNAIO 2016:   € 704.865,60;
J)                  che per il periodo successivo al gennaio 2016, l’importo contrattualmente dovuto – in corso di erogazione – ammontava ad € 324.385,86, oltre € 118.417,88 a titolo di oneri riflessi (febbraio 2016-dicembre 2018), per un TOTALE COMPLESSIVO AL 31.12.2018 di € 1.147.669,34;
K)                che l’art.23, co.6 del regolamento Arpa 9.11.2010 (al pari del successivo regolamento votato il 15.5.2012, art.22 e 23), approvato dalla Giunta regionale sulla base di pareri positivi degli organi tecnico-giuridici regionali, consentiva il conferimento di incarichi dirigenziali esterni a tempo determinato “per accertate esigenze di funzionalità o per carenza delle specifiche professionalità necessarie in relazione allo svolgimento delle proprie funzioni”, e che “i requisiti generali di accesso sono i medesimi previsti per le assunzioni a tempo indeterminato. Per il personale della dirigenza possono essere assunte persone di particolare comprovata qualificazione professionale, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e post universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro o provenienti dai settori della ricerca, della docenza delle università, dalle magistrature e dai ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato…….”;
L)                 che, a fronte delle deduzioni pervenute si erano ritenuti non evocabili in giudizi gli amministratori di Arpa che avevano approvato i suddetti regolamenti e gli organi tecnici regionali che li avevano avallati, e di citare i soli autori (amministratori e dirigenti) della scelta concreta tesa al conferimento dell’incarico dirigenziale alla dr.ssa Bellinzona;
M)              che l’incarico conferito violava sia il regolamento Arpa sugli incarichi dirigenziali esterni, sia l’art.19, co.6, d.lgs n.165 del 2001 (applicabile anche ad enti regionali: C.cost. 12.11.2010 n.324 nonché Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede di Controllo 8.3.2011 nn.12 e 13, secondo cui il conferimento degli incarichi dirigenziali nel pubblico impiego appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 2 lett. l, sub voce “ordinamento civile”), come inteso da pacifica giurisprudenza, in quanto la dr.ssa Bellinzona, prescelta con motivazione stereotipa e generica (“valutati i titoli, le competenze e le esperienze professionali”), era priva del requisito del pregresso servizio quinquennale quale funzionario della carriera direttiva e, comunque, di particolare comprovata professionalità o specializzazione professionale in materia ambientale (non espletata nella esperienza maturata presso il Gruppo Regionale cennato, come desumibile dai chiari atti istruttori della Procura, che smentivano la generica relazione Arpa 22.12.2014 fornita alla Procura e redatta dai sigg.ri Benezzoli e Trizzino, attestante una esperienza specifica della Bellinzona in detto Gruppo), culturale e scientifica per l’incarico di vertice, in quanto aveva maturato solo una esperienza di sei anni di collaborazione fiduciaria con un Gruppo regionale di un partito politico senza apprezzabili pregresse esperienze lavorative in enti pubblici (mere supplenze in scuole elementari, medie e superiori) o presso privati, se non l’incarico gestionale di componente del CdA Arpa, al cui termine era stata destinataria dell’incarico dirigenziale apicale de qua; inoltre non vi era stata una previa ricognizione sulla sussistenza di professionalità interne tra i 31 dirigenti di ruolo laureati (molti con 110 o 110 e lode in fisica e dotati di rilevanti curricula v. p.52-53 citazione) nell’ambito dei 177 dirigenti presenti in Arpa di cui 14 con incarico apicale di direttore (v. p. 51), come invece prescritto da legge e regolamento, né vi era stata una pubblicità della selezione (con puntuale indicazione della professionalità specifica richiesta) volta ad una valutazione comparativa di eventuali aspiranti all’incarico, parimenti prevista dall’art.23, co.3 del regolamento;
N)               che il danno erariale ipotizzato, corrispondente alle retribuzioni erogate alla dr.ssa Bellinzona per l’incarico apicale assegnatole, erano ascrivibili ai convenuti, per ciascuno dei tre suddetti decreti di conferimento, secondo i criteri di riparto pro-quota indicati alle pagg.33-39 e 65 della citazione da intendersi qui trascritte e poi rideterminato (al lordo e al netto) con successive memorie 25.5.2017 e 5.6.2017 volte ad escludere dal danno le retribuzioni ancora non erogate (e dovute sino alla scadenza contrattuale del 31.12.2018) alla data dell’udienza del 7 giugno 2017 e inizialmente contestate in citazione;
O)                che, in via gradata, stante la non valutabilità di alcuna utilitas derivante dal servizio lavorativo reso dalla dr.ssa Bellinzona, il danno ipotizzabile poteva essere determinato equitativamente equiparando, in termini di utilitas per Arpa, il servizio reso dalla stessa a quello di un dirigente “di base” interno Arpa ed alla relativa retribuzione media, così giungendosi ad un danno differenziale in termini di disutilitas di euro 306.298,10 per il periodo 1.8.2011-31.12.2018 (pari alla differenza tra i compensi percepiti dalla Bellinzona e la retribuzione di dirigenti “di base” interni), con un conseguente riparto pro-quota tra i convenuti indicato alle pagg.62-64 della citazione da intendersi qui trascritte e poi rideterminato, con memoria 23.5.2017, in euro 182.029,82 (oltre ad Euro 64.460,58 a titolo di oneri riflessi, per un delta complessivo di Euro 246.490,40) per il periodo 1.8.2011-7.6.2017 (data della udienza);
P)                che palese appariva la sussistenza della colpa grave dei convenuti, stante la chiarezza delle norme violate (pacificamente applicabili ad enti regionali quali l’Arpa ex art.1, l.rg.n.30/2006) e la elevata qualifica e competenza professionale degli evocati.
Tutto ciò premesso, la Procura chiedeva, per il danno erariale conseguente, per il periodo 1.8.2011-31.12.2018, alle tre delibere de quibus, la condanna dei convenuti, pro quota e secondo i criteri percentuali indicati a pag.35-38 (50% al dr.Benezzoli, 15% ciascuno ai dr. Zicoia e Trizzino, 5% in capo ai componenti del CdA votanti da ripartire in modo paritetico, e scomputo del 15% quale quota afferente soggetti non evocati in giudizio) agli importi suddetti, formulati, in via gradata, come esborso pieno o come esborso differenziale (v. sopra) e poi rideterminati, sempre in via gradata, con riferimento al periodo 1.8.2011-7.6.2017, con memorie 23.5.2017 e 5.6.2017 in euro 374.164,58 netti ridotti, ove si optasse per il cennato criterio differenziale, ad euro 101.340,29 netti, da suddividere secondo i criteri percentuali sopra indicati tra i convenuti.
2.                Si costituiva il dr.Pasquale Umberto Benezzoli, direttore generale dell’Arpa all’epoca dei fatti, difeso dall’avv.Ernesto Stajano, eccependo quanto segue:
A)                la non applicabilità all’Arpa dell’art.19, co.6, d.lgs. n.165, neanche in base agli enunciati della sentenza Corte Costituzionale n. 324 del 12 novembre 2010, in quanto mera decisione interpretativa di rigetto e, come tale, non vincolante erga omnes se non in relazione alla forza persuasiva della motivazione resa sul punto, mancante nella specie, in quanto la sentenza era in contrasto con la giurisprudenza che riconduce l’assunzione di dirigenti esterni alla materia dell’organizzazione amministrativa regionale;
B)                che la legislazione regionale, primaria e secondaria, prevedeva chiaramente, all’epoca degli incarichi conferiti alla Bellinzona, e prima delle successive modifiche normative di recepimento a livello regionale dei più stringenti limiti fissati già a livello nazionale dall’art.19, co.6, d.lgs. n.165 (ovvero prima della riforma operata dalla Legge Regionale 24 dicembre 2013, n. 19: difatti la Legge Regionale 7 luglio 2008, n. 20 “Testo unico delle leggi regionali in materia di organizzazioni e personale” non richiamava l’art. 19 del D.lgs. n. 165/2001 né rinviava ai principi dallo stesso stabiliti), la possibilità per il Direttore Generale di ARPA di conferire incarichi dirigenziali secondo una normativa parzialmente diversa da quella contemplata dal Legislatore nazionale e che, in particolare, l’art. 19,co.3, della Legge regionale 14 agosto 1999, n. 16, istitutiva dell’ARPA, che attribuiva al Direttore Generale la nomina dei direttori di settore e di dipartimento, prevedeva solo che “I direttori di settore e i direttori dei dipartimenti devono essere in possesso di diploma di laurea ed avere competenze ed esperienza professionale coerenti con le funzioni da svolgere”;
C)                che parimenti inapplicabile era l’art.19.co.6 cit., in quanto il personale Arpa era all’epoca regolato dal CCNL comparto Sanità e dall’art. 15-septies del D.lgs. n. 502/1992, che prevedeva la conferibilità di incarichi dirigenziali a coloro i quali “abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e post-universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro e che non godano del trattamento di quiescenza”;
D)                che, nella denegata ipotesi di ritenuta applicabilità dell’art. 19, comma 6, all’ ARPA, fin dalla data di conferimento del primo incarico alla dr.ssa Bellinzona del 2011, la mancanza del requisito legale del servizio prestato quale funzionario con cinque anni di anzianità nella ex carriera direttiva non incideva sulla legittimità dell’incarico, essendo il predetto requisito richiesto in via alternativa – e non cumulativa – dalla disposizione di legge che prevedeva la “particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica” come requisito sufficiente, posseduto dalla Bellinzona (laureata in fisica e avente pregresse esperienze specifiche di lavoro);
E)                che l’incarico di Direttore del Settore Aria e Agenti Fisici conferito alla dott.ssa Bellinzona rispondeva alle esigenze di funzionalità dell’Agenzia relative alla necessità di collocare al vertice del suddetto settore un soggetto non solo dotato di specifiche competenze tecniche, come attestato, tra l’altro, dallo specifico titolo di studio richiesto (Diploma di Laurea in Fisica), ma anche in possesso di adeguata esperienza e competenza in campo normativo, maturata dalla dott.ssa Bellinzona, dal 2005 al 2011, in attività di supporto tecnico-legislativo presso il Consiglio Regionale sulle materie dell’Ambiente e Protezione Civile, oltre a possedere una adeguata formazione postuniversitaria, desumibile dalla partecipazione a numerosi corsi di preparazione e aggiornamento e dalle numerose pubblicazioni scientifiche e docenze tutte relative alla materia ambientale, oltre dall’esperienza come componente del Consiglio di Amministrazione ARPA dal 22 aprile 2008 al giugno 2011;
F)                 che le competenze possedute erano confermate dal pieno raggiungimento degli obiettivi individuali in Arpa, oltre che del proprio Settore, così come attestati dal Nucleo di Valutazione istituito ai sensi della vigente normativa: anno 2011: 94%; anno 2012: 99,04 %; anno 2013; 97,89%; anno 2014: 97,38%; anno 2015: 98%;
G)                che, in via gradata, era stato eccessivamente valutato l’apporto causale nella misura del 50% del Benezzoli nel conferimento dei tre incarichi, in quanto la nomina di Direttore di settore della dr.ssa Bellinzona era stata preceduta dalla proposta di affidamento dell’incarico, di competenza del dr.Trizzino, Direttore del Settore Amministrativo, avente ruolo centrale in Arpa e la stessa era stata condivisa e approvata dal CdA;
H)               la carenza di colpa grave in capo al dr. Benezzoli, che non è giurista esperto in diritto costituzionale, idoneo a valutare il rango delle complesse e contraddittorie norme regolanti la materia de qua;
I)                  che, in via gradata, avendo il dott. Benezzoli lasciato l’incarico di Direttore Generale di ARPA Lombardia in data 1° agosto 2015, non era ad esso ascrivibile il danno prodotto ad Arpa dopo tale data per retribuzioni erogate alla dr.ssa Bellinzona, potendo solo i successori impedire la prosecuzione dell’esborso dannoso;
J)                  che, sempre in via gradata, andava computata l’utilitas percepita da Arpa dalle prestazioni oggettivamente rese dalla dr.ssa Bellinzona, andava valutato il fatto che, in caso di scelta di un dirigente interno, allo stesso sarebbe stata comunque corrisposta una retribuzione corrispondente alle funzioni dirigenziali apicali di direttore, quale è la dr.ssa Bellinzona e andava esercitato il potere riduttivo dell’addebito per la complessità della questione.
In conclusione, la difesa chiedeva il rigetto della domanda o, in via gradata, una più equa determinazione del quantum ascrivibile al dr. Benezzoli.
3.                Si costituiva il dr. Angelo Zicoia, difeso dall’avv. Ezio Guerinoni, eccependo quanto segue:
A)                che, nella sua qualità di Dirigente della U.O. Personale e Organizzazione di Arpa Lombardia, era stato mero responsabile del procedimento, redattore dei decreti di nomina su direttiva vincolante (a pena di sanzione disciplinare) del DG, e non aveva alcun potere di intervenire nella nomina della dott.ssa Bellinzona né di proposta della stessa (formalizzata dal solo direttore amministrativo dr. Trizzino) e, pertanto, non aveva avuto alcuna incidenza causale sui relativi contratti e sul reclamato danno, soprattutto per il decreto n. 503 del 15 luglio 2011, che non era stato nemmeno firmato dallo Zicoia, come riconosciuto anche dalla Procura;
B)                che, in base all’ art. 15, comma 1, lett. f), l.r. 14 agosto 1999, n. 16, la nomina dei Direttori di Settore e di Dipartimento rientrava nelle competenze esclusive del Direttore Generale, come ribadito dai due Regolamenti organizzativi dell’ARPA Lombardia, adottati con deliberazioni del Consiglio di Amministrazione n. IV/42 del 9.11.2010 e n. IV/95 del 15.5.2012;
C)                che il decreto rettificativo n. 539/2011 del 29 luglio 2011 aveva comportato esclusivamente l’anticipazione della decorrenza dell’incarico della dott.ssa Bellinzona al 1° agosto 2011, incarico già attribuito alla dott.ssa Bellinzona con il precedente decreto n. 503/2011, che pacificamente non era stato sottoscritto dallo Zicoia;
D)                che, in ogni caso, sia per quanto riguarda i dirigenti tout court, sia per quanto riguarda i direttori, era prevista all’epoca degli incarichi oggetto di causa la possibilità di conferimento dell’incarico a soggetti “esterni” al di fuori dei requisiti di cui all’art. 19 del d.lgs. 165/2001, in quanto tale articolo (rubricato “Incarichi di funzioni dirigenziali”), risultava inderogabile in base al suo comma 12-bis solo dai contratti collettivi e dagli accordi collettivi, mentre poteva evidentemente essere derogato dalle leggi regionali e dai regolamenti e l’Arpa Lombardia era soggetta a una disciplina specifica, rappresentata, in particolare, dalle legge regionale 16/1999 e dal regolamento organizzativo approvato con deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. IV/95 del 15.05.2012: la cennata legge istitutiva prevedeva che i direttori di settore e i direttori di dipartimento venissero nominati dal Direttore generale (art. 15, comma 1, lettera f), sulla base di un contratto di diritto privato di durata quinquennale e dovevano essere in possesso del diploma di laurea e avere competenze ed esperienze professionali coerenti con le funzioni da svolgere (art. 19 comma 3); l’art. 22, comma 6, del regolamento organizzativo prevedeva che essi potevano essere affidati a “persone di particolare comprovata qualificazione professionale, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica (…)”;
E)                che tali norme regionali e regolamentari non facevano alcun riferimento alla necessità che la professionalità del dirigente esterno non fosse rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione, alla motivazione dell’incarico, alla concorsualità della scelta e alle quote massime percentuali di rapporto tra dirigenti “interni” e dirigenti “esterni” come previsto dai commi 6 e 6-bis dell’art. 27 del d. lgs. 165/01; né la legge istitutiva Arpa Lombardia, né il regolamento organizzativo, procedimentalizzavano l’assegnazione dei suddetti incarichi direttoriali o dirigenziali: tanto è vero che tali obblighi erano stati introdotti solo con l’art. 11 del d.l. 90/2014, convertito nella L. 114/2014, dunque successivamente all’attribuzione degli incarichi alla dott.ssa Bellinzona;
F)                 che la scelta del dirigente esterno era connotata da margini di discrezionalità nei limiti della buona fede, cui fa riferimento la sezione lavoro della Cassazione, seppur in altre analoghe fattispecie di valutazione degli aspiranti ad incarico dirigenziale preceduto da bando;
G)                che gli altri 31 dirigenti vagliabili, secondo la Procura, per l’incarico apicale de qua, ferma restando l’assenza di un obbligo di legge di seguire procedure comparative, sarebbero comunque stati distolti da uffici e compiti assegnati e illustrati dalla difesa, creando disagi organizzativi;
H)               che nessuna colpa grave era comunque ravvisabile nella condotta del dr. Zicoia stante la incertezza normativa suddetta (con contrasto tra norme nazionali e regionali come in altre regioni: Liguria ed Emilia Romagna) e tenuto conto altresì che la Giunta regionale, nel caso in cui avesse rilevato una grave irregolarità nell’attribuzione degli incarichi alla dott.ssa Bellinzona, avrebbe potuto (anzi, dovuto) avvalersi del potere previsto all’art. 1, co. quinquies, della legge 30/2006;
I)                  che, in via gradata, l’Arpa aveva comunque fruito di vantaggi per le prestazioni ben rese dalla dr.ssa Bellinzona, da valutare in sede di quantificazione del danno.
La difesa del dr. Zicoia chiedeva dunque il rigetto della domanda e, in via gradata, lo scomputo dell’utilitas fruita dall’Arpa e, comunque, l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito.
4.                Si costituiva il dr. Calogero Trizzino, direttore del settore amministrativo all’epoca dei fatti, difeso dall’avv. Ercole Romano, eccependo:
A)                che per gli incarichi dirigenziali esterni in Arpa Lombardia, istituita con l.r. n. 16/1999, la disciplina di riferimento non era quella dell’art.19, co.6, d.lgs. n.165 novellato dal d.lgs. n.150/2009 (recepito a livello regionale solo a mezzo dell’art. 7 della l.r. 24 dicembre 2013 n.19, di modifica alla previgente l.r. n. 20/2008, successivo ai fatti di causa e poi ribadito dal d.l. 24/06/2014 n. 90), ma era quella contenuta nel regolamento interno Arpa, nel “Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) quadriennio 1998-2001” relativo all’area della “dirigenza sanitaria” che, all’art. 63, co.5, riguardo agli incarichi a tempo determinato, richiamava l’art. 16 dell’antecedente CCNL del 5 agosto 1997 integrandolo con le disposizioni di cui all’art. 15 septies, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 502/1992, statuendo il potere dei direttori generali di conferire incarichi dirigenziali con contratto di diritto privato a tempo determinato per l’espletamento di funzioni di particolare rilevanza e di interesse strategico a laureati con esperienza almeno quinquennale in funzioni dirigenziali o che avessero conseguito particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione professionale e post-universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro (1° comma), nonché anche a soggetti in possesso di laurea e di specifici requisiti coerenti con le esigenze che determinano il conferimento dell’incarico;
B)                che tale normativa, pur prevedendo in capo all’incaricato il possesso della laurea o l’alternativo requisito della valutabile capacità professionale sulla base di acquisiti titoli professionali o di ordine culturale e scientifico, non richiedeva, a differenza dell’art. 19 del decreto legislativo n. 165/2001, come modificato dall’art. 40 del decreto legislativo n. 150/2009 (riforma “Brunetta”), la esplicita motivazione del provvedimento di incarico, né la comparazione selettiva con profili professionali di personale interno alle dipendenze dell’Ente;
C)                che la comprovata professionalità tecnico-professionale e la pregressa esperienza nel settore della formazione organizzativa dell’elevato ufficio dirigenziale sussistevano in capo alla dr.ssa Bellinzona, la quale le aveva maturate sia per il pregresso servizio di collaborazione con Gruppo consiliare di partito politico presso la Regione Lombardia, sia come componente del Consiglio di Amministrazione di ARPA Lombardia;
D)                che, in base all’art. 5, co.2, del d.lgs. n. 165/2001, norma tesa a esaltare e responsabilizzare le scelte dirigenziali del personale, il DG di Arpa ben poteva “con le capacità e i poteri del privato datore di lavoro”, operare la scelta dirigenziale esterna su base fiduciaria, tale dunque da non doverne fornire motivazione esplicita e formale anche sul piano comparativo;
E)                che, pur appartenendo la materia de qua a rapporti di pubblico impiego, oggi privatizzato, rientrante nella potestà legislativa statale, prevalente rispetto a quella regionale ed alla potestà regolamentare degli Enti regionali, tuttavia, mentre per il profilo privatistico, relativo al contenuto del rapporto ed al regime dei diritti e dei corrispondenti obblighi assunti, si tratta di materia afferente l’ordinamento civile dominata dalla potestà esclusiva dello Stato, prevalente su quella regionale, non altrettanto può dirsi per i profili organizzatori che prevedono e sono alla base dello stesso rapporto di impiego anch’essi di rilievo costituzionale e che, nel rapporto delle potestà legislative tra Stato, Regioni ed Enti locali devono dirsi appartenere alla potestà residuale dei secondi Enti;
F)                 che non rispondeva alla normativa contrattuale e regolamentare applicabile l’aggravamento dell’iter procedimentale preteso dalla Procura ex art.19, co.6, d.lgs. n165, attraverso il quale manifestare la propria volontà negoziale, per pervenire alla stipula del contratto di diritto privato con il ricorso a subprocedimenti valutativi non indicati dal Regolamento dell’Ente nonché dalla normativa del CCNL;
G)                che la presenza, ancora oggi, nell’ordinamento legislativo di almeno due Regioni a Statuto ordinario (Liguria ed Emilia Romagna), di discipline in materia di incarichi dirigenziali a termine “autonome e dissonanti” rispetto alla configurazione dell’art. 19, comma 6 del d.lgs 165/2001, era segno di una situazione confusa e poco chiara sotto il profilo della certezza delle norme da applicare nella fattispecie in esame prima del recepimento regionale dell’art.19, co.6 cit. ad opera dell’art.7, l.r. n.19 del 2013;
H)               che la incertezza dei referenti normativi escludeva comunque colpa grave in capo al convenuto, anche in merito ad una mancata disapplicazione dei regolamenti interni Arpa in asserito contrasto con l’art.19.co.6 cit., anche perché alcun intervento pungolatorio o autoritativo era intervenuto ad opera della vigilante Regione Lombardia sulla scelta dirigenziale fatta dall’Arpa per un suo annullamento;
I)                  che la dr.ssa Bellinzona possedeva idonei requisiti professionali e culturali e scientifici (sebbene la Procura avesse rimarcato la non ascrivibilità certa alla Bellinzona di scritti in opere collettanee) per l’incarico dirigenziale conferitole, illustrati e documentati, tra i quali i tre anni di componente del CdA di Arpa (preposto a pianificazione annuale e triennale e alla modulazione delle relative risorse, umane e finanziarie, sui corrispondenti processi), scelto dalla Giunta regionale sulla base di parere di un Comitato tecnico di valutazione;
J)                  che la dr.ssa Bellinzona aveva raggiunto performance rilevanti nel’incarico contestato dalla Procura;
K)                che gli altri 31 dirigenti vagliabili, secondo la Procura, per l’incarico apicale de qua, ferma restando l’assenza di un obbligo di legge di seguire procedure comparative, sarebbero comunque stati distolti da uffici e compiti assegnati e illustrati dalla difesa, creando disagi organizzativi.
La difesa del Trizzino chiedeva dunque il rigetto della domanda e, in via gradata, l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito.
5.                Si costituivano i dr. Enzo Lucchini, Claudio Armati, Bruno Paris e Roberto Reali, difesi dall’avv. Vincenzo Avolio, eccependo quanto segue:
A)                che nessuna responsabilità era ascrivibile ai componenti del CdA di Arpa in base artt. 12 e 15 della l.r. n. 16 del 14 agosto 1999, all’art. 4 del regolamento ARPA del 2010 ed al medesimo articolo del Regolamento ARPA del 2012, in quanto, giusta l’art. 15 della ricordata legge regionale n. 16/99, ogni funzione gestionale dell’Agenzia è demandata al Direttore Generale, cui è espressamente rimessa “l’adozione di provvedimenti in materia di personale” e la mera preventiva comunicazione degli atti relativi alla scelta dei dirigenti apicali al CdA non attribuiva poteri decisionali a detto organo, che veniva solo notiziato.
La difesa chiedeva dunque il rigetto della domanda e, in via gradata, l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito e la valutazione dell’utilitas percepita da Arpa.
6.                Si costituivano infine i dr. Bruno Simini, Mario Colombo, Carlo Passera, Giuliano Rosco, Stefania Zambelli, componenti del CdA Arpa, difesi dagli avv. Mario Viviani, Angela Sarli e Alessandra Tarulli, eccependo quanto segue:
A)                che dal curriculum della dott.ssa Bellinzona (allegato al verbale della riunione del CdA) risultava che la stessa possedeva la laurea in fisica nonché un “master di II livello” presso la Scuola di Direzione Aziendale dell’Università Bocconi ed un “executive master in Management delle Amministrazioni Pubbliche”, che aveva svolto dal 2005 al 2011 attività di “supporto tecnico/legislativo ai consiglieri regionali sulle materie legate all’ambiente, ai servizi di pubblica utilità ed alla protezione civile” e che aveva svolto l’incarico di Direttore del Settore Aria e Agenti Fisici presso ARPA Lombardia dal 2011 al 2013. Pertanto i convenuti avevano preso atto delle informazioni fornite dal D.G. Benezzoli, non sussistendo alcuna ragione per dubitare della correttezza e della legittimità dell’istruttoria e della decisione comunicata dal D.G. che, come sottolineato nella discussione riportata dal verbale, “si fa garante dell’apparato della gestione che propone, essendo il responsabile della gestione” e competente “interlocutore” nei confronti del CdA quanto a tali sue decisioni organizzative;
B)                che il CdA non aveva alcuna competenza né alcun potere rispetto alla nomina (o alla conferma) in questione in quanto, in base agli art.15 e 19 della L.R. n.16/1999 e ai regolamenti Arpa, la competenza sulla nomina dei direttori di settore era del solo DG, mentre al C.d.A. “competono” esclusivamente “la determinazione degli indirizzi programmatici per la gestione dell’Agenzia e la verifica della rispondenza dell’attività gestionale e dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi e agli indirizzi stabiliti” (art.1 Regolamento di organizzazione), oltre ad essere “sentito” e “informato” dal DG ex art.5, co.8 e u.co. reg. organizzativo Arpa in atti), avendo così meri compiti di governo e non di gestione, devoluti al DG stesso;
C)                che l’art.52 del D.Lgs. n.174/2016 non prevede inoltre uno specifico “obbligo di denuncia di danno” in capo al CdA, organo non sovraordinato al DG di Arpa;
D)                che nessuna colpa grave era ravvisabile nella condotta dei componenti del CdA stanti l’adeguato curriculum allegato alla nomina vagliato anche dal DG-garante e la normativa in materia: secondo il quarto comma dell’art.27 della L.R. n.20/2008, nel testo vigente al tempo dei fatti in contestazione, l’incarico di cui è causa poteva ”essere attribuito a persone esterne all’amministrazione regionale” senza ulteriore specificazione e, in particolare, senza il rinvio -introdotto soltanto dall’art.7, co. 1, lett.g, L.R. n.19 del 24.12.2013- “al rispetto delle modalità ed dei requisiti previsti dall’art.19, comma 6, del D.Lgs. n.165/2001”;
E)                che la dr.ssa Bellinzona, comunque dotata di competenze tecniche e normative, aveva svolto e continua a svolgere il proprio incarico con diligenza e professionalità, ottenendo un “indice di raggiungimento degli obiettivi individuali e del settore” pari, per il 2013, al 97,89%, per il 2014 al 97,38, per il 2015, al 98% e per il 2016 al 98,66;
F)                 che nessun danno erariale era stato provato dalla Procura, considerato anche che, in ogni caso, Arpa avrebbe sopportato un costo per retribuire altro dirigente apicale nominato al posto della dr.ssa Bellinzona e, ove interno, il posto di quest’ultimo sarebbe stato coperto da altro soggetto da retribuire;
G)                che, in via gradata, andavano computati i vantaggi conseguiti da Arpa e scomputato il danno, non ancora prodotto, da erogazione di somme retributive non ancora pagate.
La difesa chiedeva dunque il rigetto della domanda e, in via gradata, l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito e la valutazione dell’utilitas percepita da Arpa con scomputo delle voci di danno ancora non prodotto.
7.                All’udienza del 7 giugno 2017, udita la relazione del magistrato designato, la Procura attrice e gli avvocati delle parti sviluppavano i rispettivi argomenti a sostegno delle rispettive argomentazioni, concludendo in conformità. Quindi la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.                La questione al vaglio della Corte attiene al conferimento, con tre delibere degli anni 2011-2013, di un incarico dirigenziale apicale tecnico e non amministrativo (Direttore del Settore Aria e Agenti Fisici), più volte reiterato e ad oggi ancora in atto, a soggetto “esterno” – la dr.ssa Silvia Bellinzona – presso l’Arpa Lombardia, conferimento che, nella prospettazione accusatoria, violerebbe la normativa nazionale (art.19.co.6, d.lgs n.165 del 2001) e quella regionale (oltre che fonti regolamentari interne all’Agenzia), sia per omissioni procedurali (mancata pubblicità dell’avviso a candidarsi, con conseguente mancata comparazione dei potenziali aspiranti all’incarico, anche interni; mancata motivazione della scelta), che per assenza dei requisiti sostanziali di alta professionalità prescritti. Da tali vizi procedurali e sostanziali, la Procura fa discendere un danno erariale per le somme retributive erogate alla dr.ssa Bellinzona o, in via gradata, per le differenze retributive tra tali importi e quelli erogati ad un dirigente non apicale in Arpa.
Il giudizio non tende dunque a mettere in discussione le capacità professionali della dr.ssa Bellinzona, ma solo a valutare se le stesse erano idonee a consentire il conferimento del contestato incarico apicale tecnico in Arpa Lombardia.
2.                Giova premettere che non assume alcuna rilevanza ai fini del decidere, come pervicacemente ribadito da talune difese (in particolare, anche in udienza, da quella del dr.Trizzino), la natura privatistica degli atti gestionali del pubblico impiego e la natura negoziale dell’incarico dirigenziale oggetto di causa. Tale problema “ontologico” non incide infatti sulle norme “a monte” della scelta privatistica, ovvero quelle che regolano le modalità di scelta del dirigente esterno “incaricato”, nel prevalente pubblico interesse (art.97 cost.) a cui si deve ispirare anche l’agere privatistico della PA.
Ed appunto con riferimento alle norme violate, sicuramente applicabile era, all’epoca dei fatti (2011-2013), l’art.19, co.6, d.lgs. n.165 (ovviamente nella formulazione all’epoca vigente), essendo detta norma operante anche per le Regioni, gli enti locali e per enti “satellite” di detti soggetti pubblici (quale è l’Arpa Lombardia), come ben rimarcato dalla convincente sentenza C.cost. 12.11.2010 n.324, nonché dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede di Controllo con le deliberazioni 8.3.2011 n.12 e 13 – rettamente richiamate dalla Procura in citazione – secondo cui il conferimento degli incarichi dirigenziali nel pubblico impiego appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 2 lett. l, sub voce “ordinamento civile”).
Tali chiari enunciati giurisprudenziali, ben anteriori agli incarichi conferiti alla dr.ssa Bellinzona, per l’autorevolezza degli organi da cui promanavano e la chiarezza argomentativa e concettuale, si pongono come limpido e chiaro argomentare interpretativo, peraltro confermativo di una lettura logica, razionale e conforme a quei principi generali – espressione della preminenza non recessiva delle norme primarie – che avrebbero dovuto essere ben noti ed applicati, in quanto comprensibili non solo a luminari del diritto (come ritenuto da alcuni convenuti), ma soprattutto ad ogni operatore giuridico e ad ogni organo apicale di qualsiasi ente regionale e locale, anche per la stretta correlazione, in parte qua, tra rispetto della gerarchia delle fonti del diritto (con applicazione di disposizioni di legge in senso pieno e, comunque, costituzionalmente orientato) e il perseguimento dell’economicità e dell’efficacia dell’azione amministrativa, oltre che la sana gestione delle finanze pubbliche.
Pertanto, elusivo del dettato normativo sul quale sia la Corte costituzionale, sia la Corte dei conti avevano dunque fatto chiarezza, (contrariamente a quanto sostenuto da talune difese dei convenuti) deve ritenersi ogni più restrittiva interpretazione ed applicazione circa l’ambito applicativo del predetto art.19, co.6.
Ed invero, come già esplicato da questa Sezione con recente sentenza 13 giugno 2016 n.97, è noto a tutti, in via generale, che il vigente quadro normativo impone, per soggetti non vincitori di un pubblico concorso (regola generale nel nostro ordinamento amministrativo), che per poter “lavorare”, anche temporaneamente, con la pubblica amministrazione (con rapporto subordinato o autonomo), occorre rispettare requisiti procedurali di selezione e di successiva trasparenza degli incarichi e, soprattutto, possedere assai elevati requisiti culturali-professionali per il conferimento di incarichi. Ciò è previsto, a garanzia sia di pubblicità/trasparenza (bando indicante i requisiti selettivi para-concorsuali; pubblicazione di curricula e compensi dei prescelti; motivazione della scelta), che di buon andamento della p.a., valore espresso dalla meritocratica e motivata scelta tra i qualificati aspiranti (vagliando analiticamente e soppesando i requisiti culturali-professionali in capo ai prescelti; evitando pericolose commistione tra cariche politiche e incarichi gestionali etc.). E quanto detto vale sia per poter conferire incarichi dirigenziali temporanei in deroga al pubblico concorso (art.19, co.6, d.lgs. n.165 del 2001), sia per poter attribuire incarichi d’opera di alta professionalità e consulenze esterne (art.7, d.lgs. n.165 cit.).
La magistratura amministrativa e contabile si è dovuta spesso interessare, per ambo le tipologie di conferimenti di incarichi, di alcune “patologie” gestionali poste in essere dall’amministrazione conferente, sia nel momento genetico del conferimento (procedure selettive con requisiti “sartorialmente” cuciti addosso al candidato da prescegliere per incarichi dirigenziali o per consulenze/studi; mancate procedure selettive; mancato vaglio di professionalità interne), sia, soprattutto, nella (non motivata o mal motivata) scelta dell’incaricando (sovente privo dei requisiti di alta professionalità o culturali imposti dalla legge: artt.7 e 19, co.6, d.lgs. n.165 cit.: cfr. da ultimo, C.conti, sez.Lombardia, 13 giugno 2016 n.97 cit.). E ben possibili sono oggi interventi ulteriori, di tipo sanzionatorio e poi contenzioso, legati alla omessa pubblicazione dei dati afferenti detti incarichi, come previsto dal d.lgs. n.33 del 2013 (art.15, co.3, art.43, co.5, art. 45, co.4, art.46) attuativo della l. n.190 del 2012, o al conflitto di interessi (d.P.R. n.62 del 2013) o al regime di inconferibilità (D.P.R. n.39 del 2013), normativa non operante nel caso sub iudice, in quanto anteriore a tale sopravvenienza normativa.
Il caso in esame riguarda appunto il conferimento di incarico dirigenziale, tra l’altro apicale (Direttore di area) e di natura tecnica e non amministrativa (ergo connotato da pregressi elevati requisiti culturali e professionali più mirati e stringenti), in riferimento al quale, a dimostrazione della rilevanza ontologica della materia, anche la successiva normativa anticorruzione della l. n.190 del 2013 ha posto ulteriori limiti attraverso i suoi decreti attuativi (si pensi al citato art.15 del d.lgs. n.33 del 2013 statuente l’obbligo di pubblicità degli incarichi dirigenziali, dei curricula e dei compensi a pena di efficacia dell’atto e di liquidabilità dei compensi; si pensi agli art.3 e 4, d.lgs. n.39 del 2013, che vietano, a pena di responsabilità per il conferente e di nullità ex art.17 degli atti e dei contratti, il conferimento di incarichi dirigenziali per pregresse condanne per taluni reati o per pregressi incarichi politici o gestionali; si pensi ancora all’art.5, co.9, d.l. n.95 del 2012 novellato dall’art.6, d.l. n.90 del 2014, che vieta incarichi dirigenziali a favore di soggetti in quiescenza).
Con riferimento ai requisiti per il conferimento di incarichi dirigenziali esterni, giova ribadire, sul piano dei referenti normativi e smentendo talune preliminari eccezioni formulate dalle difese dei convenuti, che, secondo la condivisibile giurisprudenza sopra richiamata, e in base ad una piana e corretta interpretazione, il disposto dell’art.19, e dunque anche del relativo co.6, d.lgs. n.165/2001, trova applicazione anche per gli enti locali e territoriali, come confermato da univoca giurisprudenza di legittimità e di merito (Cass., sez.lav., 13 gennaio 2014, n.478; C.conti, sez. giur. Toscana, 13 maggio 2001 n. 175, C.conti, sez.giur.Veneto,15 novembre 2010 n.231, C. conti, sez. giur. Lombardia, 24 marzo 2009 n. 165, C.conti, sez. giur, Campania, 25 febbraio 2009 n.127).
Depongono per tale piano approdo, infatti, sul piano testuale e sistematico, varie fonti: secondo l’art.1 del d.lgs. n. 165/01 le disposizioni contenute in tale decreto “…disciplinano l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” (primo comma), intendendosi per amministrazioni pubbliche, tra le altre, “…le amministrazioni dello Stato, le Regioni, le Province e i Comuni…” (secondo comma).
Tali disposizioni “costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione” (art.1, co.3, d.lgs. n.165). In quanto tali, esse devono dunque trovare applicazione nell’ambito degli enti locali e territoriali come conferma l’art. 13 dello stesso decreto legislativo (nel Capo II “Dirigenza” del Titolo II “Organizzazione”), il quale prevede che “Le disposizioni del presente capo si applicano alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo”.
L’applicabilità delle disposizioni di cui al d.lgs. 165/2001 agli enti locali è, altresì, prevista dal T.U. di tali enti (d. lgs. 267/2000), art. 88, secondo cui “All’ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, e le altre disposizioni di legge in materia di organizzazione e lavoro nelle pubbliche amministrazioni..”, nonché dall’art. 111 dello stesso T.U., il quale stabilisce che gli “Enti locali, tenendo conto delle proprie peculiarità nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano lo statuto ed il regolamento ai principi del presente capo e del capo II del decreto legislativo 3 febbraio 1929 n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni“.
Ne consegue, quindi, la diretta applicabilità della disciplina relativa alla dirigenza, di cui al capo II del titolo II del d. lgs. 165/2001 anche alle autonomie territoriali. Tale disciplina comprende, secondo la predetta univoca giurisprudenza, anche la disposizione di cui all’art. 19 (incarichi di funzioni dirigenziali).
A ciò aggiungasi che il d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150, art. 40, comma 1, lett. f), introducendo all’art. 19 del d. lgs. 165/2001, i commi 6 bis e 6 ter, ha esplicitamente stabilito con quest’ultimo comma, proprio al fine di fugare dubbi o interpretazioni elusive negli enti locali, che le disposizioni di cui al comma 6 e al comma 6 bis si applicano alle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, e cioè a tutte le amministrazioni pubbliche, tra cui le Regioni, le Province e i Comuni (C.conti, sez.giur.Toscana, 3 ottobre 2011 n.363).
Ma, a prescindere da tale novella del d.lgs. n.150, già in precedenza il quadro normativo era chiaro nel ritenere applicabili i principi del dell’art.19 del d.lgs.n.165 anche agli enti territoriali, come rimarcato anche dalla Corte di Cassazione (v. Cass. sez.lav., 13 gennaio 2014, n. 478; id., sez.lav., 19 marzo 2015 n.5516). Proprio dalla sentenza 5516/2015 della Cassazione (afferente, tra l’altro, fattispecie anteriore alla novella del d.lgs. n.150/2009 al d.lgs. n.165), nello stabilire che al rapporto di lavoro dei dirigenti assunti dagli enti locali con contratto a tempo determinato si applicano – in forza del richiamo di cui all’art. 110 del testo unico degli enti locali e tenuto conto del divieto di trattamento differenziato del lavoratore a termine che non sia giustificato da obbiettive ragioni – le garanzie previste, in favore dei dirigenti a tempo indeterminato, dalla contrattazione collettiva e dal suddetto d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, si desume anche una ulteriore importante coordinata ermeneutica valevole in tutti i rapporti tra precetti del d.lgs. n.165/2001 e del d.lgs. n.267/2000, statuendo il giudice di legittimità, a fronte di buchi normativi nel TUEL (o, più in generale, della normativa sui dirigenti a termine), quanto segue: “L’assenza di una disciplina specifica del rapporto dei dirigenti a termine non ha peraltro altro significato dell’assenza di particolarità della fattispecie – la cui unica particolarità rispetto al rapporto dei dirigenti a tempo indeterminato risiede solo nella costituzione e durata, e non invece nella disciplina del rapporto -, alla quale sono applicabili tutte le regole previste per i dirigenti a tempo indeterminato (salvo naturalmente, quelle incompatibili con la durata temporanea del rapporto; una volta costituito il rapporto di lavoro quale dirigente a termine, infatti, non vi sono particolarità della disciplina, salvo quelle che attengono, direttamente o indirettamente, alla scadenza del rapporto). 12. Per altro profilo, un divieto di trattamento differenziato del lavoratore a termine non giustificato da ragioni obiettive discende dalla disciplina comunitaria del lavoro a termine, sulla base del principio di non discriminazione di cui alla clausola 4 dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio della Comunità Europea..(omissis)… Così, trova applicazione nei confronti del dirigente a termine il sistema delle regole del rapporto di impiego e quindi il regime di responsabilità (e nel contempo di garanzie) previste per tutti i dirigenti (a tempo indeterminato), salvo solo quelle regole incompatibili con la durata del rapporto: ad esempio, si applicheranno al dirigente a termine le garanzie e procedure per far valere la responsabilità dirigenziale, ma questa non potrà basarsi sulla valutazione di obiettivi incompatibili con l’orizzonte temporale del rapporto tra le parti”.
Orbene, tale principio impone dunque che “il sistema delle regole del rapporto di impiego”, tra cui il d.lgs. n.165 e l’art.19, co.6 con i suoi requisiti culturali per l’attribuzione di funzioni dirigenziali (a tempo determinato o indeterminato, vincitori di concorso o di nomina “fiduciaria”), sia unitario per ogni ente, centrale o locale.
Del resto anche Cass., sez.lav., 20 gennaio 2015 n. 849, nel dire “se è certamente vero che l’esercizio della potestà regolamentare costituisce anch’esso espressione della autonomia dell’ente locale, in quanto attua la capacità dell’ente di porre autonomamente le regole della propria organizzazione e del funzionamento delle istituzioni, degli organi, degli uffici e degli organismi di partecipazione, ed ha trovato anch’esso riconoscimento costituzionale nel nuovo testo dell’art. 117 Cost., è tuttavia altrettanto vero che la disciplina delle materie che l’art. 7 del testo unico delle autonomie locali affida al regolamento deve avvenire nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto: ciò vale a dire che il potere di autorganizzazione attraverso lo strumento regolamentare deve svolgersi all’interno delle previsioni legislative e statutarie, così ponendosi un rapporto di subordinazione”, subordina la potestà statutaria e regolamentare al rispetto di norme di legge, ergo del TUEL, ma anche del d.lgs 165 del 2001 e, dunque, dell’art. 19, co.6 (con i suoi requisiti culturali), sia prima che dopo la novella del 150.
Né tale approdo è smentito dalla sentenza n.76/2015 di questa Sezione (di condanna e non di assoluzione dei convenuti) o dalla delibera 8.3.2011 n.14 delle Sezioni riunite di questa Corte, in quanto tale pronunciamento si è limitato a statuire che “la questione circa la compatibilità tra la disciplina dettata nell’art. 110, comma 1 del TUEL con il disposto dell’art. 19, commi 6 e 6 bis del d.lgs. 165/2001 è stata risolta dalle Sezioni riunite di questa Corte con le deliberazioni n. 12 e 13 dell’8 marzo 2011 ove, esclusa l’abrogazione tacita dell’art. 110, comma 1 del TUEL, è stata riconosciuta la diretta applicabilità agli enti territoriali di tutte le disposizioni contenute nell’art. 19, commi 6 e 6bis del d.lgs. 165/2001” e che la diversa portata precettiva delle disposizioni in conflitto (art.19, d.lgs. n.165 e art.110 TUEL) non integra, in ossequio ai consolidati canoni ermeneutici, l’abrogazione tacita della disposizione contenuta nell’art. 110, comma 2 del TUEL, che risulta pertanto tuttora applicabile e che consente il conferimento di incarichi dirigenziali a contratto al di fuori della dotazione organica, entro limiti quantitativi e, per gli enti dove non è prevista la dirigenza, in assenza di analoghe professionalità interne. Ma tale conclusione del giudice contabile, nel parlare di coesistenza di norme, non esclude la concorrente vigenza dell’art.19, co.6 per gli enti locali in ordine ai requisiti culturali per il conferimento dell’incarico.
La medesima Corte dei conti, con coeva deliberazione 8 marzo 2011 n. 13 ricordata in modo pertinente dalla Procura, ha chiaramente ribadito, malgrado il richiamo, contenuto nell’art. 27 del d.lgs. 165/2001 e nell’art. 111 del TUEL alla autonomia statutaria e organizzativa riconosciuta agli enti locali, la diretta applicabilità agli enti locali dell’art. 19, comma 6 (e dunque anche dei requisiti culturali per il conferimento) d.lgs. n. 165 cit., pur escludendo l’abrogazione tacita della disciplina degli incarichi a contratto ex art. 110, comma 1, cit.: tale ultimo inciso, ad avviso di questa Sezione, rende pienamente operante l’art.110 TUEL con riferimento a profili tipici e settoriali degli enti locali (es. possibilità per un ente locale di conferire incarichi dirigenziali a tempo determinato per posti in dotazione organica ex art. 110, comma 1 del TUEL anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 150/2009; possibilità per l’ente, nell’ambito della propria autonomia regolamentare, di definire limiti percentuali massimi diversi da quelli previsti dall’art. 19 del d.lgs. 165/2001: sul punto v. Sez.riun. n.13/2011), mentre per i profili di portata generale (requisiti culturali di professionalità, come nella specie) l’art.19, co.6 d.lgs. n.165 è regola generale per enti statali, Regioni ed enti locali, come confermato dall’art.111 TUEL, che ne impone il recepimento statutario e regolamentare. Tale conclusione trova conforto proprio nella cennata delibera 13/2011 delle ss.rr., anteriore ai fatti di causa, allorquando si afferma che “Soccorre al riguardo il principio, sotteso a più di una disposizione dello stesso d.lgs. 150/2009, in base al quale si considerano direttamente applicabili le norme che contengono i principi di carattere generale, escludendo, per contro, la immediata applicabilità delle norme che introducono modalità operative o misure di dettaglio. E che le disposizioni dettate dall’art. 19, comma 6 e 6-bis del d.lgs. 165/2001 debbano essere considerate espressione di principi di carattere generale discende, in primo luogo, dalla interpretazione data dalla Corte Costituzionale nella recente sentenza n. 324/2010”: il possesso di requisiti culturali adeguati fissati dall’art.19, co.6, d.lgs. n.165 (prima e dopo la novella del d.lgs. n.150) per il conferimento di incarichi dirigenziali è appunto, ad avviso di questa Sezione giurisdizionale, “principio di carattere generale”, valevole per ogni ente pubblico, centrale o locale.
Le conclusioni qui raggiunte trovano riscontro, come detto, nella più volte ricordata sentenza della Corte Costituzionale n. 324 del 2010, che, sebbene interpretativa di rigetto, è pienamente convincente, assumendo un ruolo di “magistero costituzionale” che, affiancando e sorreggendo l’interpretazione più plausibile, più conforme ai principi generali e, come tale, di più doverosa osservanza per la pubblica amministrazione, è dotata di una forza particolare (contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa del Benezzoli) per la sua lineare, argomentata e serrata motivazione, conforme alla Costituzione e in sintonia con pregressa e successiva giurisprudenza di legittimità. La sentenza della Consulta ha, invero, meramente confermato l’applicazione immediata e diretta delle citate norme sia nell’ordinamento delle Regioni, sia in quello degli enti locali, cui spetta pertanto un corrispondente obbligo di adeguamento. Trattandosi di materia che l’art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato, è costituzionalmente legittima, secondo la Consulta, l’immediata e diretta applicazione anche agli ordinamenti locali e regionali della disciplina contenuta nell’art. 19 del d.lgs. 165/2001, e dunque, aggiunge questa Sezione, dei precetti sui titoli culturali indefettibili per conferire incarichi dirigenziali, come ritenuto anche dalla Corte costituzionale, che ha valutato l’art. 19, commi 6 e 6 bis del d.lgs. 165/2001 nel suo complesso, con riferimento in particolare ai requisiti soggettivi che debbono essere posseduti dal contraente privato (adeguata motivazione del possesso di particolare e comprovata qualificazione professionale, valutata anche sulla base di precedenti esperienze lavorative, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione), alla durata massima del rapporto (non superiore a cinque anni) e ad alcuni aspetti del regime economico e giuridico (l’indennità che – ad integrazione del trattamento economico – può essere attribuita al privato).
3.                Ciò chiarito in ordine alla pacifica applicabilità, sul piano normativo e giurisprudenziale, dell’art.19, co.6, d.lgs. n.165 anche a Regioni ed enti locali, sia prima che dopo la novella, meramente esplicativa, del d.lgs. n.150 del 2009, giova ricordare che secondo tale norma nell’attuale testo recita: “Gli incarichi di cui ai commi da 1 a 5 (…) sono conferiti, fornendone esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato”.
La chiarissima norma, nell’attuale come nel previgente testo (anteriore cioè al d.lgs. n.150), stabilisce dunque la possibilità di conferire incarichi di funzioni dirigenziali a tempo determinato, fornendone espressa motivazione, a tre diverse categorie di soggetti di particolare e comprovata qualificazione professionale e culturale, non rinvenibile nei ruoli (dirigenziali) dell’Amministrazione:
a)                 soggetti che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati, ovvero aziende pubbliche o private, con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali;
b)                 persone che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla indefettibile formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche o/e (congiunzione mutata dopo il d.lgs. n.150) da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza;
c)                  soggetti che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato.
Esclusa chiaramente la riconducibilità della estrazione della dr.ssa Bellinzona ad una delle categorie sub a) o c), occorre valutare se la stessa, al momento del conferimento del peculiare incarico dirigenziale, si ribadisce, tecnico e non amministrativo, più volte reiterato (tra l’altro apicale, ovvero di Direttore di Area in Arpa) possedesse o meno i requisiti di cui alla lettera b), che, contrariamente a quanto propugnato dalla pur accurata difesa del dr.Benezzoli, non sono tra di loro alternativi ma cumulativi, per ragioni sia testuali e che logico-sistematiche.
Ritiene infatti il Collegio, disattendendo sul punto i rilievi grammaticali sviluppati dalla difesa del Benezzoli in pubblica udienza del 7.6.2017, che la sostituzione ad opera del d.lgs. n.150/2009 della originaria congiunzione coordinativa disgiuntiva “o” (dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro maturate) con la congiunzione coordinativa copulativa “e” (dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate) abbia sul piano giuridico una portata decisiva ai fini del presente giudizio, in quanto detta mutevole congiunzione (prima “o”, poi “e”), per la sua collocazione testuale e per sua logica interpretazione, coordina e rende (ieri) alternativi oppure (oggi e, dunque, nel caso di specie) cumulativi i requisiti, aggiuntivi comunque alla laurea, costituiti da “pubblicazioni scientifiche e concrete esperienze di lavoro maturate” sintomatiche (in via un tempo alternativa, oggi cumulativa) della richiesta “particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica”. In altri termini, dette mutevoli congiunzioni non si legano e non si coordinano, sul piano grammaticale e logico, al requisito imprescindibile della laurea, rispetto alla quale sono entrambe aggiuntive sia prima che dopo la novella del d.lgs. n.150/2009 (v. C.conti, sez.Lombardia n. 97/2016 cit.), ma raccordano in chiave oggi (e già all’epoca del conferimento alla dr.ssa Bellinzona) cumulativa le “pubblicazioni scientifiche” con le “concrete esperienze di lavoro maturate”.
Per conferire un incarico dirigenziale presso una amministrazione pubblica ad un soggetto esterno (o interno, ma non dirigente), ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, non è mai stato dunque sufficiente, sia prima che dopo al novella del 2009, che dal curriculum dell’interessato emergesse il solo possesso di un soddisfacente bagaglio conoscitivo e di esperienze “sul campo” nella materia specifica, ma necessitano, e sono sempre stati necessari, i più severi requisiti di assoluta eccellenza professionale e di titoli universitari (o post-universitari), espressivi di “particolare” robusta preparazione anche teorica e istituzionale, previsti dalla stessa norma, che considera come assolutamente eccezionale l’affidamento di funzioni dirigenziali a soggetti che non abbiano superato il prescritto percorso di qualificazione concorsuale per l’inserimento nel ruolo dirigenziale. E ciò vale ancor più quando l’incarico da conferire ha natura tecnica e non amministrativa e richiede dunque una più mirata e settoriale esperienza nello specifico campo operativo dell’incarico stesso (Direttore del Settore Aria e Agenti Fisici nella specie).
Sia prima che dopo la novella del d.lgs. n.150 del 2009 all’art.19, d.lgs. n.165, la “particolare” professionalità/specializzazione richiesta ai fini di un legittimo conferimento di un incarico dirigenziale esterno è, quindi, desumibile in primis dall’indefettibile requisito del titolo universitario, requisito quest’ultimo da ritenersi cumulativo e non già alternativo al requisito della formazione “postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio” in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza (così questa Corte, in sede sia di controllo, che consultiva: C. conti, sez. contr., 9 gennaio/4 febbraio 2003, n. 3; id., 24 luglio 2002 n. 16; id., 27 ottobre 2008, n. 14; id., sez.contr.Lombardia, 5.11.2009 n. 1001; id., sez.contr.Veneto, 23 novembre 2010 n. 275; id., sez.Lombardia 11 ottobre 2011 n.504/2011/par; id., sez.Lombardia n.20/2006; ma anche in sede giurisdizionale: id., sez.giur.Emilia, 19 gennaio 2015 n.3; id., sez. giur.Toscana, 420/2012 e 562/2012; id., sez.giur.Toscana 3 ottobre 2011 n.363; id., sez.giur.Toscana, 4 agosto 2011 n.282; id., sez.giur.Toscana, n.622/2004 e n.542/2006; id., sez.giur.Lombardia n.169/2008).
Del resto, la necessità, soprattutto dopo la novella del d.lgs. n.150 del 2009, del possesso del requisito accademico e di ulteriori requisiti cumulativi atti a comprovare la “particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica” del prescelto, non solo trova giustificazione sul piano sistematico-giuridico, ma anche sul piano metagiuridico (che rappresenta però anche una concorrente ratio della previsione normativa), poiché sarebbe illogico e irragionevole che il superiore gerarchico (Direttore d’Area nella specie) sia culturalmente e professionalmente meno dotato rispetto ai dirigenti sottordinati che dirige e coordina.
A ciò aggiungasi che se per accedere tramite concorso alla qualifica dirigenziale occorre la laurea più una pregressa esperienza lavorativa pluriennale (di regola, salvo che per il c.d. corso-concorso tramite SNA-SSPA), e, soprattutto, il superamento di selettive ed eclettiche prove scritte ed orali (talvolta anche con valutazione di titoli) tese a reclutare “i migliori” aspiranti secondo i dettami costituzionali, a maggior ragione la sussistenza di ancor più elevati e cumulativi requisiti culturali e professionali è richiesta, testualmente e logicamente, in capo a soggetti esterni che, non sostenendo un concorso teso a dimostrare cultura e capacità, solo e soltanto attraverso un probante, autorevole ed assai elevato curriculum (raffrontato con quello di altri aspiranti in una trasparente procedura selettiva) possono comprovare la predetta “particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica” richiesta dall’art.19, co.6 cit.
La suddetta, pur comprensibile, deroga al meritocratico vaglio concorsuale, che di regola valuta con prove scritte ed orali la reale preparazione dei tanti candidati, necessita dunque, quale basilare ed indefettibile requisito, della laurea, oltre che di dimostrata significativa (elevata, specifica e non comune) esperienza lavorativa e di pubblicazioni comprovanti l’alta specializzazione/professionalità posseduta, che “compensa” la mancanza di un riscontro, in punto di preparazione, in un esame pubblico. E ciò vale, a maggior ragione, in caso di conferimento di incarico dirigenziale apicale, quale quello attribuito alla dr.ssa Bellinzona, sovraordinata rispetto ad altri qualificati dirigenti interni, e soprattutto in un settore di punta (Direttore del Settore Aria e Agenti Fisici) di un ente assai specialistico, quale è l’Arpa Lombardia.
Il possesso di peculiari ed elevati requisiti culturali e professionali è rimarcato dalla stessa normativa regionale ed interna all’Arpa, invocata da molte difese dei convenuti. Ed invero, l’art.19, co.3 della legge regionale 14 agosto 1999, n. 16, istitutiva dell’ARPA, nel prevedere che “I direttori di settore e i direttori dei dipartimenti devono essere in possesso di diploma di laurea ed avere competenze ed esperienza professionale coerenti con le funzioni da svolgere”, è stato dettagliato dall’art.23, co.6 del regolamento Arpa 9.11.2010 (al pari del successivo regolamento votato il 15.5.2012, art.22 e 23), approvato dalla Giunta regionale sulla base di pareri positivi degli organi tecnico-giuridici regionali, che consentiva il conferimento di incarichi dirigenziali esterni a tempo determinato “per accertate esigenze di funzionalità o per carenza delle specifiche professionalità necessarie in relazione allo svolgimento delle proprie funzioni”, chiarendo che “i requisiti generali di accesso sono i medesimi previsti per le assunzioni a tempo indeterminato. Per il personale della dirigenza possono essere assunte persone di particolare comprovata qualificazione professionale, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e post universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro o provenienti dai settori della ricerca, della docenza delle università, dalle magistrature e dai ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato…….”;
Lo stesso art. 15-septies del D.lgs. n. 502/1992, qui non pertinente in quanto relativo alla dirigenza sanitaria “esterna” e che talune difese pervicacemente invocano, richiede soggetti “che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e post-universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro”.
In estrema sintesi, non già in base ad una lettura “monadica” dell’art.19, co.6, d.lgs. n.165 criticata dalla difesa del Benezzoli in udienza, ma dal sistematico combinato-disposto di fonti nazionali (art.19, co.6 cit., operante anche per le Regioni ed enti “satellite”; art. 15-septies, D.lgs. n. 502/1992,), regionali (art.19, co.3 della legge regionale 14 agosto 1999, n. 16) e interne (art.23, co.6 del regolamento Arpa 9.11.2010 e poi reg. 15.5.2012, art.22 e 23) è agevole desumere un triplice principio generale per il conferimento legittimo di un incarico dirigenziale esterno: a) la assenza di professionalità interne all’ente conferente; b) la trasparente “paraconcorsualità” della scelta degli aspiranti all’incarico (rimarcata dall’art.19, co.6 cit. attraverso procedure aperte e valutazione comparativa dei curricula e dall’art.23, co.3, regolam. di organizzazione Arpa in doc.14 all.C, che testualmente impone “selezioni pubbliche” per assunzioni anche a termine); c) la “particolare” “specializzazione professionale, culturale e scientifica” del prescelto, comprovata da cumulativi requisiti (v. supra) di cui dare contezza in motivazione della scelta.
4.             Adattando le sopraesposte coordinate ermeneutiche al caso di specie, pare evidente come i convenuti, per le rispettive competenze di seguito precisate, abbiano violato tutti e tre i suddetti canoni logico-giuridici che avrebbero dovuto ispirare la loro scelta nel conferire un incarico dirigenziale apicale in Arpa.
E’ stata in primis totalmente pretermessa una previa analisi interna all’Arpa in ordine alla presenza di idonee professionalità intranee. Anzi, la Procura ha comprovato (doc. 42, richiamato a pag. 53 della citazione), senza contestazione alcuna delle difese dei convenuti, la presenza di ben 31 dirigenti interni laureati in fisica (tra i 177 presenti in Arpa) con votazione ben superiore a quella della dr.ssa Bellinzona (ovvero superiore a 100/110) con diversi 110 e lode e con rilevanti curricula che, in assenza di doverosa, puntuale ed indefettibile motivazione (nel provvedimento di scelta di un esterno) circa la loro non utilizzabilità per l’incarico apicale de quo, potevano essere ben valutabili per il conferimento (sul punto T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 21/09/2011, n. 7481).
E’ stata poi violato il secondo canone-guida, ovvero la doverosa “paraconcorsualità” della scelta, imposta oltre che dall’art.19, co.6 cit., dallo stesso art.23, co.3 del regolamento di organizzazione Arpa, non essendo stati vagliati altri aspiranti, interni o esterni, all’incarico apicale, conferito invece fiduciariamente e direttamente alla dr.ssa Bellinzona. Tale anomala scelta “gestionale”, avallata dal silente CdA, ha non solo impedito irragionevolmente all’Arpa di vagliare comparativamente curricula anche migliori di quelli della prescelta, ma soprattutto, giova rimarcarlo a chiare lettere, ha svilito l’autorevolezza della scelta sia per chi ha conferito l’incarico (Arpa), sia per chi ne ha beneficiato (la dr.ssa Bellinzona), essendo la motivazione di una scelta comparativa tra più aspiranti garanzia non solo di trasparenza ed indipendenza ma, soprattutto, di ineccepibile scelta meritocratica, principio etico, ancor prima che giuridico e costituzionale, a cui la PA deve ispirare ogni propria scelta concorsuale, selettiva, di conferimento di incarichi e consulenze o di erogazione di premi di produttività o di risultato. Abdicare a tale elementare ma basilare principio, significa abdicare alla funzione di terzietà meritocratica sottesa all’art.97 della Costituzione e che deve reggere l’agere della PA e dei suoi dirigenti in ogni scelta gestionale.
La pubblicità degli incarichi da conferire e dei criteri di scelta e l’acquisizione delle disponibilità degli interessati e loro valutazione comparativa previste dall’art. 19, comma 1-bis d. lgs. n. 165, cit. richiedono anzitutto l’individuazione del novero dei soggetti tra i quali effettuare la comparazione mediante un preventivo interpello obbligatorio (nel senso della obbligatorietà di una procedura di interpello, C. conti, sez. centr. contr., 25 giugno 2010 n. 14 cit., principio così immanente e generale da essere indispensabile anche per attribuire posizioni organizzative: cfr.Cass., sez.lav. n.16247 del 16 luglio 2014 richiamata dalla Procura in udienza). I predetti adempimenti implicano pure una serie di obblighi prodromici e strumentali alle attività valutative vere e proprie. Comportano, in particolare, l’individuazione dei requisiti specifici di professionalità degli aspiranti all’incarico, definiti in relazione agli obiettivi da realizzare ed alla complessità della struttura interessata, nonché la puntuale fissazione dei criteri di misurazione delle competenze ed esperienze professionali dei dirigenti che manifesteranno la loro disponibilità.
Inoltre, il novellato comma 6 dell’art. 19 d. lgs. n. 165, cit. richiede una esplicita motivazione sulla particolare e comprovata qualificazione professionale, che non deve essere presente tra gli appartenenti ai ruoli dirigenziali dell’amministrazione; in proposito, già in passato la giurisprudenza contabile ha ritenuto necessaria una specifica istruttoria sull’insussistenza nel ruolo di soggetti idonei e disponibili (C. conti, sez. giurisdiz. reg. Lomb., 24 marzo 2009 n. 165; id., sez. contr., 20 luglio 2006 n. 10; id. sez. contr., 10 settembre 2001 n. 31; id., sez. contr., 20 agosto 2001). L’amministrazione deve inoltre dare conto di aver operato un’adeguata comparazione tra l’interesse pubblico all’attribuzione dell’incarico all’esterno e gli altri interessi e posizioni giuridiche confliggenti (Tar Lazio, Roma, sez. I, 21 settembre 2011 n. 7481; Tar Lazio, Roma, sez. I, 31 gennaio 2011 n. 841; C. conti, sez. centr. contr., 25 giugno 2010 n. 14/P; Tar Piemonte, sez. I, 24 aprile 2009 n. 1171); la verifica dell’insussistenza di idonee professionalità interne deve essere effettuata secondo criteri di trasparenza, partecipazione e pubblicità (Tar Lazio, Roma, sez. I, 21 settembre 2011 n. 7481) e mediante procedure di selezione basate sull’apprezzamento di qualità e competenze professionali (Tar Lazio, Roma, sez. I, 31 gennaio 2011 n. 841).
4.1.         Ma risulta violato dai convenuti anche il terzo principio-guida sopra schematizzato, tra l’altro presente in tutte le fonti (nazionali, regionali e interne) soprarichiamate, e come tale di per sé solo sufficiente (a prescindere dai due analizzati vizi “procedurali”, pur presenti) a ritenere illegittima la nomina della dr.ssa Bellinzona, ovvero la “particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica” del prescelto, comprovata dai cumulativi (e non già alternativi dopo la novella del d.lgs. n.150 del 2009) requisiti, ovvero: a) la pregressa formazione universitaria e postuniversitaria, b) le pubblicazioni scientifiche, c) le concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza.
Premesso che l’incarico de quo (Direttore del Settore Aria e Agenti Fisici), avendo natura tecnica e non amministrativa, richiede più pregnanti e specifici requisiti di specificità professionale pregressa, osserva su tale centrale punto la Sezione quanto segue.
Come linearmente evidenziato dalla attrice Procura, la dr.ssa Bellinzona in primo luogo si è laureata in Fisica con il voto di 100 su 110 (doc.13 Procura) in 8 anni invece che nei prescritti 4 (immatricolazione nel 1994, laurea nel 2002). Tale oggettivo dato denota una qualità sicuramente non eccelsa della laurea e una durata platealmente lunga per conseguirla. Se è pur vero che molti laureati con votazioni non massimali e “fuori corso” hanno poi conseguito egualmente posizioni rilevanti nella pubblica amministrazione, ciò è avvenuto previo concorso, attraverso il quale un non brillante laureato ha dimostrato “per tabulas” (ovvero superando prove scritte ed orali con una commissione terza) di aver colmato pregresse lacune formative con intenso studio post-universitario. Ma nel caso della dr.ssa Bellinzona tale palese ed oggettivo handicap formativo, che denota l’assenza di “particolare specializzazione culturale” (v. normativa sopra richiamata), non è stato colmato con un concorso di accesso nell’Arpa, né con nessun altro pubblico concorso vinto (il curriculum in atti non evidenzia neppur un concorso superato in altra PA).
Parimenti debole, o comunque non probante, è la formazione “postuniversitaria” richiesta dalla normativa.
Al di fuori di un Executive Master in Management delle PA seguito presso la Bocconi di Milano da dicembre 2011 a giugno 2013 e, dunque, fatalmente conseguito al termine degli studi (ergo il titolo è stato formalmente acquisito dopo i primi due incarichi dirigenziali del 2011 e del 2012 e, dunque, non era vagliabile come “titolo” all’epoca degli stessi) dal curriculum vitae della dott.ssa Bellinzona, trasmesso dall’Amministrazione, e da successivi riscontri fatti, su delega della Procura, dai NAS dei Carabinieri, emergono le seguenti esperienze professionali antecedenti alla nomina dirigenziale apicale in ARPA:
–                presso la Provincia di Milano: incarico di collaborazione per mesi 11 conferito con determinazione n. 15/2003 del 28.4.2003, quale componente di un gruppo di lavor
–                presso il gruppo Lega Lombarda –Lega Nord Padania in Consiglio Regionale (in via fiduciaria, per la durata delle relative consiliature, con spesa imputata al b
–                presso ARPA Lombardia (in data antecedente alle nomine dirigenziali oggetto di causa): dal 1.10.2002 al 30.09.2003 incarico di collaborazione coordinata e continua
–                dal 21 al 23 giugno 2004 e dal 9 al 11 novembre 2003 quale docente presso una società privata di ingegneria;
–                da aprile 2003 a giugno 2003 quale traduttrice presso una società di diagnostica medica e analisi ambientali;
–                da febbraio 2003 a marzo 2003 quale docente presso un istituto tecnico statale;
–                da giugno 2002 a luglio 2002 quale supporto tecnico-informatico presso una società di ricerca;
–                da marzo 2001 a giugno 2001 e da dicembre 2001 a gennaio 2002 quale docente presso un istituto comprensivo statale.
In base ad una serena e oggettiva lettura delle richiamate esperienze professionali non è dato desumere quella “particolare” specializzazione “professionale, culturale e scientifica” della prescelta nello specifico e settoriale incarico tecnico: l’attività didattica è davvero minimale da un punto di vista quantitativo e qualitativo (non emerge neppur un incarico in contesti Universitari o in enti di ricerca, pubblici o privati, di rilevanza nazionale o internazionale; si rinvengono docenze in non blasonate scuole private o quale “incaricata” in istituti secondari, ovvero tese a fornire nozioni elementari a studenti). L’attività scientifica, rimarcata da talune difese, è parimenti decisamente non significativa per continuatività e, inoltre, la qualità delle riviste ove la dr.ssa Bellinzona ha pubblicato non appare probante di rilevante spessore scientifico (non emergono dalle difese dei convenuti menzioni di riviste di fascia A, o studi connotati da rilevante impact factor, e molti contributi sono in opere collettanee che non evidenziano l’apporto dato dalla Bellinzona). Sul punto si rimarca, a confutazione degli argomenti sviluppati in udienza dall’avv. Stajano, che non risponde al vero la affermazione secondo cui la produzione bibliografica, soprattutto scientifica, si evolve verso forme di studi collettanei (come quelli a cui ha partecipato la dr.ssa Bellinzona): scritti a firma esclusiva restano invece la “regola” nel panorama bibliografico e scientifico e le opere a più mani, pur reperibili non di rado come “eccezioni”, devono necessariamente palesare, per elementari motivi logici, ancor prima che giuridici, la paternità dei singoli contributi per essere valutabili in contesti concorsuali, selettivi o per conferimenti di incarichi.
Mancano poi totalmente esperienze progettuali o consulenziali private di alto profilo (es. bonifiche acustiche o di siti inquinati con infrazioni comunitarie, o come CTU o CT di parte in complessi contenziosi) nel campo ambientale che possano attestare lo spessore della dr.ssa Bellinzona.
I corsi di aggiornamento seguiti, di durata assai limitata, sono stati invece tenuti presso Istituti non di notoria rilevanza nazionale o internazionale, e rappresentano una comune e ordinaria esigenza di formazione a cui sottostà ogni dipendente o professionista che voglia restare al passo con l’evoluzione del proprio settore.
Le esperienze di collaborazione presso enti pubblici non sono poi avvenute presso autorevoli soggetti di rilevanza nazionale o internazionale in campi vicini alla tutela ambientale: le esperienze presso la Provincia di Milano (ente locale) appaiono non sempre pertinenti con la tutela ambientale di cui al successivo incarico apicale conferito dall’Arpa e, comunque, sono di durata minimale e, come tale, non idonea comprovare una stabile esperienza di alto profilo tecnico o gestionale con caratteristiche di autonomia gestionale, basilari per un incarico successivo di assoluto vertice in Arpa.
Identici rilievi valgono per l’incarico, al limite tra il gestionale e di assistenza a politici, svolto per il Gruppo Lega Nord Padania in Regione Lombardia che, tra l’altro, non evidenzia assolutamente pregnanti momenti di ricerca, studio o gestione di tematiche ambientali, indefettibili per un incarico apicale tecnico in Arpa Lombardia.
Quanto poi all’esperienza gestionale quale componente del CdA di Arpa Lombardia dall’aprile 2008 al giugno 2011, notoriamente espressione di una scelta fiduciaria demandata alla politica e non frutto di selezione comparativa ancorata a titoli scientifici o culturali (in ogni caso minimali: v. sopra), la stessa appare rilevante sul piano gestionale, ma decisamente meno sul piano tecnico, presupposto basilare per l’incarico dirigenziale specifico, di natura tecnica, conferito alla dr.ssa Bellinzona. Tra l’altro, la vicinitas temporale e causale tra il primo incarico in CdA ed il successivo quale dirigente apicale del medesimo ente, pone problemi di non poco momento in punto di “conflitto di interesse” (forse reale, ma sicuramente potenziale) e di inconferibilità in base alla legge 190/2012, al dPR 62/2013 ed al dPR n.39/2013, che si sarebbero dovuti vagliare da parte dell’Arpa a prescindere dalla diretta applicabilità di tali norme ratione temporis, in quanto trattasi di problema da sempre presente (e come tale vagliabile anche prima della l. n.190) all’interno della PA e, nella specie, il conferimento in esame pone un peculiare ed anomalo caso di acquisizione di titoli professionali per un incarico dirigenziale apicale ottenuti ricevendo un incarico fiduciario nel CdA della medesima amministrazione, con grave cortocircuito logico-giuridico e, dunque, istituzionale.
Da ultimo, l’unico titolo professionale realmente probante di una minimale pregressa esperienza tecnica utile per un vaglio istruttorio (comunque non avvenuto in comparazione con altri possibili candidati dal più robusto curriculum) per l’incarico de quo è l’esperienza di co.co.co. (e di contratto poi a termine) in Arpa svolta dalla dr.ssa Bellinzona dal 2002 al 2005 sopra menzionata, ma isolatamente inidonea a comprovare ex se capacità tali per funzioni dirigenziali non ordinarie ma di vertice.
Nessun pregresso incarico dirigenziale tecnico non apicale, pubblico o privato, risulta infine nel curriculum della prescelta.
Oltre, dunque, alla omessa valutazione dei curricula di altri possibili candidati di più robusta formazione universitaria, culturale e professionale, anche (previamente) interni, pare evidente alla Corte, tenuto conto della natura cumulativa e non alternativa dei requisiti di “particolare” specializzazione “professionale, culturale e scientifica” che l’art.19, co.6, d.lgs. n.165 impone (al pari delle stesse fonti regionali ed interne ad Arpa), che tali requisiti difettassero in capo alla dr.ssa Bellinzona, o fossero comunque di livello così minimale da non giustificare un incarico dirigenziale apicale.
Tale approdo non si traduce in un inammissibile sindacato da parte di questa Corte nel merito di scelte discrezionali dell’Arpa, in realtà espresse in una tautologica, stereotipa e come tale inconsistente motivazione descrittiva (“valutati i titoli, le competenze e le esperienze professionali”), ma si limita ad una oggettiva constatazione da parte del Collegio di un affidamento di incarico tecnico, tra l’altro apicale, in assenza di diversi e cumulativi requisiti di legge, che rende la scelta illogica, irragionevole e non ancorata a dati fattuali probanti, meramente “osservati” (con acritica presa d’atto motivazionale), ma non “valutati” in sede di conferimento dell’incarico, di proposta dello stesso e di consulto con il CdA. Giova ricordare che, secondo condivisibile giurisprudenza, è nullo per violazione di norma imperativa il provvedimento di conferimento dell’incarico dirigenziale a soggetto non appartenente ai ruoli dirigenziali dall’amministrazione, adottato sulla base di elementi di valutazione del tutto generici e senza predeterminare e rendere conoscibili i criteri di scelta (Tribunale Roma, sez. lav., 9/3/2011).
Un incarico “fiduciario” e diretto, o ancorato ad un curriculum non particolarmente probante, soprattutto per un servizio tecnico di una Azienda assai specialistica quale è l’Arpa Lombardia, se appare legittimo per un ente privato, che per la scelta dei suoi top-manager non ha parametri normativi da seguire, ma un solo severo “giudice”, ovvero il mercato, che espunge con il fallimento o con calo di utili società mal guidate da dirigenti inidonei, è invece inipotizzabile per un ente pubblico, quale è l’Arpa Lombardia. Quest’ultimo, in ossequio a principi di legalità, imparzialità e di buon andamento della p.a., deve osservare norme primarie tese alla scelta dei dirigenti più meritevoli in sede concorsuale o di conferimenti di incarichi ex art.19, co.6, d.lgs. n.165 del 2001, comparando, in questo secondo caso, sul mercato (anche dei dirigenti interni) i curricula dei più titolati aspiranti a cui affidare la “miglior gestione della cosa pubblica”. La compiuta analisi e l’atomistico riscontro del curriculum, da trasporre in idonea motivazione non “a stampone”, è un basilare dovere dei vertici di un qualsiasi ente pubblico che conferisca incarichi dirigenziali esterni, ex art.19, co.6, d.lg.s. n.165, stante l’assenza in tali casi di una selezione concorsuale prevista quale regola generale dal nostro ordinamento: tale curriculum deve evidenziare non già una “ordinaria” preparazione, ma una “eccelsa” professionalità non riscontrabile all’interno della p.a., da utilizzare temporaneamente per compiti nei quali il prescelto abbia una documentata alta esperienza pregressa da mettere a disposizione dell’ente conferente. E l’ente conferente deve dare contezza motivazionale di aver vagliato analiticamente il curriculum, soprattutto allorquando quest’ultimo “non parli da solo” per la sua evidente autorevolezza, qui mancante.
In altre parole, per conferire un incarico dirigenziale presso una amministrazione pubblica ad un soggetto non inserito nei ruoli dirigenziali, ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, non è mai stato sufficiente, sia prima che dopo al novella del 2009, che dal curriculum dell’interessato emergesse il solo possesso di un soddisfacente bagaglio conoscitivo e di esperienze “sul campo” nella materia specifica, ma necessitano, e sono sempre stati necessari, i più severi requisiti di comprovata eccellenza professionale (ergo non comune) e di titoli universitari (o post-universitari), espressivi di robusta preparazione anche teorica e istituzionale, previsti dalla stessa norma, che considera come assolutamente eccezionale l’affidamento di funzioni dirigenziali a soggetti che non abbiano superato il prescritto percorso di qualificazione concorsuale per l’inserimento nel ruolo dirigenziale.
Né, a confutazione di tale approdo interpretativo, assumono rilievo i positivi risultati raggiunti dalla dr.ssa Bellinzona durante i suoi incarichi in Arpa, con elevata percentuale degli obiettivi gestionali e strategici conseguiti, trattandosi in primis di valutazione ex post, che riguarda la capacità della struttura complessivamente intesa, composta di uomini e mezzi ben selezionati e formati e che avrebbero, come tali, potuto coadiuvare assai verosimilmente qualsiasi altro Direttore di settore con pari esito. In ogni caso, tali positivi risultati non escludono la carenza dei requisiti per l’incarico prescritti ex ante dalla legge e, inoltre, non sono stati posti in comparazione con quelli di altre Aree dell’Arpa per valutarne i relativi report finali, se di pari esito o meno.
Da ultimo, per chiudere sul punto, giova rimarcare – a confutazione del pur suggestivo argomento sviluppato in udienza dalla difesa del dr.Benezzoli, secondo cui il “pubblico concorso” non è un dogma, sia perché non necessariamente seleziona sempre “i migliori”, sia perché vi sono soggetti privati, parimenti meritevoli e preparati (anche con esperienze con la politica, circostanza non certo squalificante e da stigmatizzare), utilizzabili dalla PA con incarichi dirigenziali temporanei – quanto segue: il pubblico concorso è di regola una selezione culturale (per le capacità da dimostrare) ed etica (per la capacità di mettersi umilmente in gioco, confrontandosi con migliaia di candidati dopo anni di impegnativo studio), certamente perfettibile, ma sicuramente (di regola) imparziale e meritocratico. Il distinto e legittimo incarico fiduciario, in quanto influenzabile da pressioni (politiche o lobbistiche), pur ammissibile, va però tutelato con minimali ma indefettibili regole procedurali volte alla scelta dei più meritevoli tra gli aspiranti all’incarico dirigenziale: trasparenza delle procedure di scelta, fissazione in un invito a candidarsi che indichi le peculiari professionalità necessarie, motivazione non stereotipa della scelta del candidato valutando comparativamente i curricula, che devono evidenziare in modo palese ed oggettivo alte professionalità non presenti all’interno della PA. Senza tali minimali regole, la scelta di un dirigente esterno sfocia in intollerabile arbitrio.
5.                Acclarata dunque la condotta illegittima e gravemente colposa (a fronte del chiaro disposto normativo, nazionale interno ad Arpa, e della assai carente istruttoria valutativa) della scelta gestionale (e dei colpevoli avalli omissivi sulla stessa del CdA e del dirigente istruttore) tradottasi nel conferimento dell’incarico de quo con tre delibere indicate in fatto, parimenti sussistente appare il danno erariale “differenziale” ipotizzato dalla attrice Procura in via gradata. Sul punto, a confutazione degli argomenti spesi dalla difesa del Benezzoli, va chiarito che il danno consiste in esborsi retributivi derivanti da tre delibere alla cui adozione hanno concorso, sul piano causale, tutti i convenuti, ancorché cessati (alcuni) dalla carica dopo tali delibere, che restano dunque la fonte dell’intero danno oggetto di causa, senza possibilità di scomputo di quota parte.
Premesso che la stessa Corte Costituzionale ha avuto modo di chiarire lo stretto rapporto di corrispettività, esistente nel pubblico impiego, tra livello retributivo e qualifica posseduta (Corte cost., sentenza n. 19 del 1989), ritiene tuttavia il Collegio che nella peculiare fattispecie sub iudice debba farsi applicazione del noto principio della compensatio lucri cum damno (art.1, comma 1-bis, legge 14 gennaio 1994, n. 20), in meditata deroga al generale indirizzo di questa Corte secondo cui nessun vantaggio può essere tratto dallo svolgimento di funzioni dirigenziali assegnate ad un soggetto privo della laurea e di adeguata professionalità (C.conti, sez. Lazio, n. 864/2012; id., sez. Toscana, n. 363/2011; id., sez. Sicilia, n. 1158/2011; id., sez.giur.Lombardia, n. 627 del 2/11/2010; id., sez.giur.Sardegna, n. 1246 del  14/12/2009; id., sez.giur. Trentino-Alto Adige, Bolzano, n. 2 del 4/4/2008; id., sez.giur.Basilicata, n. 14 del 02/02/2005), stante la innegabile preparazione, quanto meno di base, della dr.ssa Bellinzona, riconosciuta dalla stessa Procura attrice.
Anche se la giurisprudenza di Appello (Sez. II n.430 del 26 ottobre 2010) testualmente indica: “Al riguardo, va ricordato che la giurisprudenza di questa Corte è ferma nel ritenere che l’erogazione di compensi in favore di soggetti che abbiano svolto un’attività senza il possesso del prescritto titolo di studio costituisce danno a carico del bilancio dell’ente interessato, a nulla rilevando la circostanza che gli emolumenti percepiti abbiano corrisposto a prestazioni effettivamente svolte. Infatti, nei casi come quello in esame il possesso dei requisiti culturali e professionali si pone come necessaria premessa per l’utile svolgimento della relativa attività (fra le altre, Sez. III centrale, n. 151 del 20.2.2004, sez. III centrale, n. 279 del 26.1.2001)”, non può dunque pretermettersi la circostanza, lealmente valorizzata dalla stessa Procura attrice, che la designata dr.ssa Bellinzona era comunque soggetto con ordinaria preparazione tecnica-gestionale e laurea in Fisica e, dunque, se non può tenersi conto delle non valutabili illegittime funzioni dirigenziali apicali da direttore, la sua prestazione resa durante l’illegittimo incarico dirigenziale non può non essere valutata e retribuita in misura inferiore, pari cioè a quella confacente ad un incarico dirigenziale non apicale.
Al medesimo approdo quantificatorio si giungerebbe utilizzando, in luogo del meccanismo compensativo suddetto, il criterio, parimenti ragionevole, indicato dalla Procura per determinare il cennato danno “differenziale” (v. sopra punto 1, lett.O della parte in fatto), ovvero il criterio equitativo per la sua determinazione.
Ne consegue che ben utilizzabile appare il suddetto criterio “differenziale” per il danno realizzato, fissato equitativamente equiparando, in termini di utilitas per Arpa (o di determinazione equitativa del danno), il servizio reso dalla stessa a quello di un dirigente “di base” interno Arpa ed alla relativa retribuzione media, così giungendosi ad un danno differenziale in termini di disutilitas di euro 306.298,10 per il periodo 1.8.2011-31.12.2018 (pari alla differenza tra i compensi percepiti dalla Bellinzona e la retribuzione di dirigenti “di base” interni), e poi correttamente rideterminato dalla Procura, con memorie 23.5.2017 e 5.6.2017, in euro 101.340,29 netti per il periodo 1.8.2011-7.6.2017 (data della udienza).
Tale ultimo importo è ben calcolato al netto e non al lordo, come chiarito da questa Corte in altre analoghe vicende di recupero di somme sottoposte a tassazione e oneri riflessi, trattandosi di somme comunque incassate dalla PA ed eventualmente recuperabili nelle competenti sedi da parte dell’erogante.
6.                Circa l’ascrizione di tale danno ai convenuti, appare estremamente logico, equilibrato e ben motivato il criterio pro-quota seguito dalla Procura (50% al dr.Benezzoli, 15% ciascuno ai dr. Zicoia e Trizzino, 5% in capo ai componenti del CdA votanti da ripartire in modo paritetico, e scomputo del 15% quale quota afferente soggetti non evocati in giudizio), tenuto conto dei contributi causali dati da ciascun convenuto e indicati al punto 1, lett. C) ed E), che ben valorizzano i rispettivi ruoli gestionali, commissivi (soprattutto in capo al DG dr. Bellinzona) ed omissivi (per i restanti inerti o tolleranti convenuti).
Giova solo precisare, a confutazione degli argomenti sviluppati dalle difese e tesi reciprocamente ad ascrivere ad altri convenuti la scelta gravemente colposa che, invece, li accomuna in ragione dei rispettivi ruoli, quanto segue:
a)                 evidente appare, in base alla suddetta legge regionale ed al regolamento di organizzazione Arpa, l’istituzionale ruolo decisionale-deliberativo, prevalente, del DG Benezzoli nel conferimento;
b)                 evidente appare altresì il basilare ruolo propositivo dell’incarico del direttore amministrativo, dr. Trizzino, che ben aveva visionato e valutato il curriculum della dr.ssa Bellinzona;
c)                 rilevante è poi, seppur in modo non prevalente, il ruolo del Dirigente della UO Personale e Organizzazione dr. Zicoia che, contrariamente a quanto sostenuto dal proprio difensore, non è un mero acefalo trascrittore di delibere “volute” dal DG, ben potendo esercitare poteri-doveri di rimostranza (o trascrivere una dissenting opinion) per rimarcare la (o prendere le distanze dalla) possibile adozione di delibere illegittime in quanto non supportate da idonee procedure e riscontri curriculari;
d)                non trascurabile è, infine, il ruolo dei componenti del CdA votanti. Tale organo, oltre ad aver deliberato i due regolamenti Arpa che normano gli incarichi esterni, non rappresenta un “osservatore inerte” di scelte del DG come sembra palesare qualche difesa (avv. Viviani per Simini ed altri). L’aver “sentito” o “informato” il CdA nell’iter deliberativo, significa, testualmente, logicamente e giuridicamente, aver consultato tale organo per un avallo tecnico-giuridico sulla scelta del DG. E tale consulto, non avendo ovviamente una mera finalità “contemplativa” del deliberato del DG, ha un suo rilievo concausale, in punto di condivisione della scelta, ben colto e azionato dalla Procura istante. Il CdA, fermi restando i possibili profili di conflitto di interesse potenziale ben coglibili nella nomina de qua, avrebbe potuto e dovuto palesare rilievi in punto di carenze procedurali (pubblicità omessa), mancata ricognizione interna (tra i dirigenti in servizio) e pretendere una più adeguata motivazione della scelta valutando il curriculum e la sua adeguatezza (invece di avallare una motivazione stereotipa e non argomentata). Tale gravemente colpevole omissione giustifica la loro condanna in quota minimale, ma ben sussistente sul piano etiologico-causale. Del resto, al CdA compete, come richiamato dalle difese dei convenuti componenti del CdA, “la verifica della rispondenza dell’attività gestionale e dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi e agli indirizzi stabiliti” (art.1 Regolamento di organizzazione), e, dunque, la verifica della rispondenza dell’attività gestionale, quale è la nomina di un dirigente apicale, agli indirizzi stabiliti, quale è il regolamento organizzativo Arpa in punto di incarichi esterni attribuibili solo a soggetti altamente qualificati; e se i doverosi rilievi critici del CdA non fossero stati recepiti dal DG, ben avrebbe potuto e dovuto il CdA segnalare i fatti di possibile danno erariale alla Procura contabile, in base all’immanente obbligo di denuncia desumibile per ogni ente pubblico dall’art.20 del d.P.R n.3 del 1957 (oggi art.52, d.lgs. n.174 del 2016) che lo impone per ogni soggetto apicale, e persino politico;
e)                 non rilevante appare, da ultimo, sul piano concausale e psicologico, il ruolo della Regione Lombardia che, secondo talune difese, avrebbe avallato la scelta gestionale dell’incarico de quo, non intervenendo in autotutela per farlo revocare. E’ agevole osservare che tale omissione, anche a volerla ipotizzare, non rappresenta una serie causale autonoma e non esclude affatto il ruolo dei convenuti nella produzione del danno, avendo tutti gli evocati avuto un chiaro e centrale ruolo, sopra descritto, nel conferimento dell’incarico dirigenziale. In altre parole, il mancato intervento di un organo di controllo non esclude la responsabilità degli autori principali.
              Per il danno “differenziale” sopra individuato, i convenuti vanno dunque condannati, secondo il predetto criterio di riparto pro-quota, al pagamento a favore di Arpa Lombardia, sino alla data di deposito della sentenza (e salvi futuri esborsi per successivi ratei stipendiali netti, parimenti configuranti evidente durevole danno erariale), delle seguenti somme nette, equitativamente ad oggi rivalutate, oltre interessi legali dal deposito della sentenza al saldo effettivo: Benezzoli Pasquale Umberto € 50.670,15, Zicoia Angelo € 15.201,04, Trizzino Calogero € 15.201,04, Lucchini Enzo € 616,68, Simini Bruno € 605,19, Armati Claudio € 616,68, Colombo Mario € 605,19, Paris Bruno € 191,05, Reali Roberto € 616,68, Passera Carlo € 605,19, Rosco Giuliano € 605,19, Zambelli Stefania € 605,19.
Vanno infine condannati i convenuti al pagamento delle spese di lite, che si liquidano come da dispositivo, tenuto conto dell’eguale interesse che li accomuna.
P.Q.M.
La Corte, definitivamente pronunciando, condanna i convenuti in epigrafe meglio individuati, al pagamento ciascuno delle seguenti somme, in favore di ARPA Lombardia : Benezzoli Pasquale Umberto € 50.670,15, Zicoia Angelo € 15.201,04, Trizzino Calogero € 15.201,04, Lucchini Enzo € 616,68, Simini Bruno € 605,19, Armati Claudio € 616,68, Colombo Mario € 605,19, Paris Bruno € 191,05, Reali Roberto € 616,68, Passera Carlo € 605,19, Rosco Giuliano € 605,19, Zambelli Stefania € 605,19, somme ad oggi già rivalutate, oltre interessi al tasso legale dal deposito della sentenza al saldo effettivo. Condanna nella medesima misura tutti i convenuti al pagamento delle spese di lite, che si liquidano per ciascun convenuto in complessivi euro
Così deciso in Milano il 7 giugno 2017
    Il giudice estensore                                              Il Presidente
         Vito Tenore                                                   Silvano Di Salvo

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL
IL DIRIGENTE

Nota redazionale
La sentenza è stata pronunciata in un giudizio di responsabilità nei confronti del direttore generale, del direttore amministrativo, del dirigente dell’U. O. personale e organizzazione e dei componenti del Consiglio di amministrazione dell’Ente ARPA Lombardia per danno erariale derivante dal conferimento di un incarico dirigenziale esterno apicale di natura tecnica (si trattava dell’incarico di Direttore del Settore Aria e Agenti Fisici), conferito presso il predetto Ente con tre distinti decreti a decorrere dal 2011 e con scadenza al 2018. L’incarico de quo sarebbe stato conferito, secondo la Procura regionale istante, in violazione della normativa nazionale e regionale nonché con omissioni procedurali ed in assenza dei requisiti sostanziali prescritti per l’affidamento del medesimo. Il danno erariale in tal modo cagionato discenderebbe dall’erogazione delle somme relative alle retribuzioni durante l’indicato periodo di conferimento o, in via gradata, dalle differenze retributive tra tali importi e quelli spettanti ad un dirigente non apicale in servizio presso l’Ente in questione.
Il giudice contabile ha sancito in primo luogo la diretta applicabilità dell’art. 19, comma 6, del d. lgs. n. 165 del 2001 nei confronti degli enti territoriali e locali, come già affermato dalla Corte costituzionale nella pronuncia n. 340 del 2010; ha poi affermato che per conferire un incarico dirigenziale presso una amministrazione pubblica ad un soggetto non inserito nei ruoli dirigenziali, ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, necessitano, e sono sempre stati necessari, severi requisiti di comprovata eccellenza professionale e titoli universitari o post-universitari, espressivi di robusta preparazione anche teorica e istituzionale, previsti dalla citata norma, secondo la quale va considerato come assolutamente eccezionale l’affidamento di funzioni dirigenziali a soggetti che non abbiano superato il prescritto percorso di qualificazione concorsuale per l’inserimento nel ruolo dirigenziale.
E ciò vale tanto più nella fattispecie esaminata nella quale si verte sul conferimento di un incarico apicale di natura tecnica e non amministrativa, che richiede più pregnanti e peculiari requisiti di specificità professionale pregressa.
Per il conferimento legittimo di un incarico dirigenziale a soggetto esterno bisogna peraltro verificare anche la assenza di professionalità interne all’ente conferente, osservare la trasparente “paraconcorsualità” della scelta degli aspiranti all’incarico e analizzare la particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica del prescelto, dovendo questa essere comprovata da cumulativi requisiti di cui di deve dare contezza nella motivazione della scelta.
Ciò posto, il giudice contabile ha affermato la responsabilità di tutti i soggetti convenuti e condannato gli stessi, secondo il criterio di riparto pro-quota, per danno “differenziale” individuato equiparando il servizio reso dall’incaricato a quello che avrebbe reso un dirigente di base, interno all’Ente ed alla relativa retribuzione media a questo spettante.

Nota di Maria Gentile, professoressa della Scuola nazionale dell’amministrazione

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T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 11/1/2017 n.91

Redazione Giustamm.it — Tue, 10 Jan 2017 23:00:00 +0000

T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 11/1/2017 n.91

Pres. Lamberti, Est. Fantini

Sulla (non)applicabilita’ dei valori limiti nelle zone classificate come “esclusivamente industriali”.

L’ “Inquinamento acustico” – Definizone – L. n.447/1995.

I valori limite di immissione – Valori limite assoluti e valori limite differenziali – Limiti normative – DPCM 14 Novembre 1997.

Gli “Impianti a ciclo produttivo continuo” – Definizione.

Per “inquinamento acustico” si intende l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo o dell’ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi.

L’art. 2 co. 3 della l. n. 447/1995 distingue i “valori limite di immissione” in: a) valori limite assoluti, determinati con riferimento al livello equivalente di rumore ambientale; b) valori limite differenziali, determinati con riferimento alla differenza tra il livello equivalente di rumore ambientale ed il rumore residuo. Secondo l’art. 4, co. 1, DPCM 14 Novembre 1997 detti valori limite differenziali di immissione sono di 5 dB per il periodo diurno e 3 dB per il periodo notturno, all’interno degli ambienti abitativi. Tali valori non si applicano nelle aree classificate nella classe VI della tabella A (aree esclusivamente industriali: rientrano in questa classe le aree esclusivamente interessate da attività industriali e prive di insediamenti abitativi) della classificazione da parte dei comuni del proprio territorio.

Gli impianti a ciclo produttivo continuo sono: a) quelli di cui non è possibile interrompere l’attività senza provocare danni all’impianto stesso, pericolo di incidenti o alterazioni del prodotto; b) quelli il cui esercizio è regolato da contratti collettivi nazionali di lavoro o da norme di legge, sulle ventiquattro ore per cicli settimanali. Si considera “esistente” l’impianto a ciclo produttivo continuo, quello “in esercizio o autorizzato all’esercizio o per il quale sia stata presentata domanda di autorizzazione all’esercizio precedentemente all’entrata in vigore del presente decreto”.

N. 00091/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00040/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 40 del 2015, proposto da:
Polplastic Perugia S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Isotta Rupi C.F. RPUSTT75H41G337K, Luigi Martin C.F. MRTLGU76S23G224F, con domicilio eletto presso Antonio De Angelis in Perugia, via della Cupa,7;
contro
Comune di Marsciano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Rampini C.F. RMPMRA45E09G478Y, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, piazza Piccinino N.9;
Arpa Umbria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Tarantini C.F. TRNGNN38T18G478Y, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via XIV Settembre, 69;
nei confronti di
Gianni Mencarelli, I.Ver.Plast Srl non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
dell’ordinanza nr. 337 del 06/11/2014 R.G. Protocollo in 32390 tit.. 1 Cat. 2 S 1 emessa dal Sindaco del Comune di Marsciano notificata in data 6.11.2014 con cui il Sindaco ordinava al Sig. Poletti Alberto, in qualità di legale rappresentante di Polplastic Perugia Srl 1) di presentare entro 45 giorni dalla notifica della presente, un Piano di Risanamento Acustico (PRA) ai sensi dell’art. 21 del Regolamento Regionale 13 agosto 2004 n. 1.; della Delibera del Consiglio Comunale di Marsciano n. 39 del 02/03/2007 che approva il Piano di Zonizzazione acustica del territorio comunale per quanto occorrer possa e limitatamente all’attribuzione delle zone acustiche IV e VI in relazione all’area di proprietà di I.Ver.Plast Srl oggetto del presente ricorso;
di ogni altro atto o provvedimento conseguente o presupposto anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Marsciano e di Arpa Umbria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 giugno 2015 il dott. Cesare Lamberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. In data 6 novembre 2004 era notificata al signor Poletti Alberto nella qualità di legale rappresentante della società Polplastic Perugia S.r.l., l’ordinanza n. 337 del 6/11/2014, prot. 32390, tit. 1 Cat. 2 S 1, con la quale il sindaco di Marsciano intimava di presentare entro quarantacinque giorni un piano di risanamento acustico (PRA) ai sensi dell’art. 21, RR 13 agosto 2004, n. 1.
1.1. Il provvedimento è impugnato unitamente alla delibera del consiglio comunale n. 39 del 2/3/2007 che approva il piano di zonizzazione acustica del territorio comunale limitatamente all’attribuzione delle zone acustiche IV e VI in relazione all’area di proprietà di “I.Ver.Plast. S.r.l.”, situata in zona industriale di Marsciano sul terreno compreso fra s.p. 375 e la ferrovia centrale umbra.
2. Polplastic Perugia S.r.l. è affittuaria del ramo d’azienda relativo all’attività produttiva dello stabilimento di Marsciano da I.Ver.Plast. S.r.l. che produce componenti plastiche per molto e scooter.
2.1. L’avvenuta cessione del ramo d’azienda è stata comunicata alla provincia di Perugia con nota 19/3/2013 con richiesta di volturazione dell’AIA (Autorizzazione Integrata Ambientale): non sussistendo motivi ostativi il servizio gestione controllo ambientale con determinazione n. 5494 del 21/6/2013, ha effettuato la voltura dell’AIA in favore di Polplastic Perugia S.r.l.
2.2. Il ciclo di produzione comprende: – lo stampaggio di materie plastiche mediante presse; – la verniciatura dei particolari grezzi; – la lucidatura applicazione decalco e assemblaggi meccanici; – imballaggio e spedizione. Oltre ai reparti produttivi sono presenti nel complesso aziendale aree al coperto e all’aperto destinate a deposito e magazzino e vi sono poi ambienti di lavoro destinati ad uffici e attività amministrative e commerciali.
2.3. Il reparto stampaggio lavora su tre turni di otto ore per cinque giorni alla settimana e viene attivato un numero di presse adeguato allo svolgimento del lavoro mentre il sistema di raffreddamento degli stampi e dell’olio idraulico delle pompe, realizzato mediante torre evaporativa e il sistema frigorifero risulta sempre funzionante. Il reparto verniciatura lavora su due turni di otto ore ciascuno con una sola o entrambe le linee. L’impianto S.O.V. e le centrali termiche possono essere attivi durante il giorno e durante la notte. La superficie su cui si sviluppa l’insediamento è pari a circa 40.000 m quadri ed è occupata da due edifici realizzati in tempi differenti entrambi della superficie coperta pari a 9000 m quadri.
2.4. Nel piano di classificazione acustica del Comune di Marsciano, l’area su cui insiste lo stabilimento di proprietà I.Ver.Plast è indicata in classe VI (zona esclusivamente industriale) mentre il complesso dei tre edifici è abitato da alcuni dipendenti della società è classificato in classe IV (zona di intensa attività umana). Sono fonti di emissioni rumorose la ferrovia e il traffico automobilistico lungo la via Massimo d’Azeglio e il vocabolo Santa Orsola.
2.5. Per la particolarità dell’attività produttiva prima I.Ver.Plast. S.r.l. e poi Polplastic Perugia S.r.l. sono state sottoposte ad una serie di controlli ed autorizzazioni con riferimento all’inquinamento acustico e ambientale in genere: con DD. n. 8715 del 2/10/2008, la regione Umbria ha rilasciato l’autorizzazione integrata ambientale a I.Ver.Plastic e la stessa è stata sottoposta a controllo dell’ufficio AIA del servizio gestione controllo ambientale della provincia di Perugia.
3. Su incarico del comune di Marsciano, a fronte di un esposto di un inquilino di una delle palazzine di proprietà I.Ver.Plast. e poste in zona con classe acustica IV, l’ARPA provvedeva a redigere il rilevamento del rumore le cui risultanze sono a base della attuale ordinanza sindacale.
3.1. Nella scheda di rilevamento si identificano le fonti di rumore nei compressori a servizio dell’impianto di verniciatura e del sistema di aspirazione ed abbattimento degli inquinanti nonché nei carrelli elevatori durante il trasporto dei ganci e dei telai porta pezzi depositati sul piazzale esterno: nella scheda si evidenzia il superamento in maniera marcata del valore limite differenziale stabilito dalla normativa di riferimento.
3.2. Con l’ordinanza notificata il 6 novembre 2014, si dispone che Polplstic Perugia presenti un piano di risanamento acustico, mantenga sin da subito chiusa la porta di accesso al vano compressori e che regoli a passo d’uomo la velocità dei mezzi di sollevamento e movimentazione.
4. Avverso l’ordinanza sono dedotti i seguenti motivi:
1) violazione dell’art. 7, l. n. 241/1990: non è stato emanato avviso di avvio del procedimento con compromissione del diritto della ricorrente di apprestare le idonee tutele e rappresentare al comune l’esistenza di circostanza giustificative il suo comportamento. L’assenza di un avviso precedente il provvedimento impugnato non è giustificata dall’urgenza di provvedere in quanto dal sopralluogo dell’ARPA all’emanazione dell’atto sono passati oltre due mesi;
2) violazione dell’art. 54 D.Lgs. n. 267/2000 e dell’art. 9, L. 447/1995: dall’ordinanza emessa dal sindaco di Marsciano non emerge alcuna motivazione che possa giustificarne l’adozione;
3) violazione del DM n. 254700 dell’11/12/1996 per mancanza dell’obbligo di osservare i limiti differenziali: l’applicazione del criterio differenziale degli impianti industriali a ciclo continuo è esclusa dall’art. 3, co. 1, del d.m. 11/12/1996 quando siano osservati i valori assoluti di immissione;
4) violazione di legge per errata classificazione delle zone acustiche ex RR. n. 1/2004: l’insediamento industriale I.Ver.Plast. e l’alloggio del sig. Gianni Mencarelli sono collocati in zone con classi acustiche con differenza di limite assoluto superiore a 5 dB senza alcun inserimento a scalare di una zona con classe acustica intermedia;
5) difetto di istruttoria e erronea applicazione del DM 16/3/1998: la relazione non è stata redatta secondo le prescrizioni della normativa vigente.
5. Si sono costituiti in giudizio l’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale – ARPA Umbria e il comune di Marsciano contestando i presupposti di fatto e in diritto del ricorso e chiedendone il rigetto.
5.1. Il Comune ha, in particolare evidenziato la spedizione dell’avviso di avvio del procedimento.
DIRITTO
6. E’ impugnata l’ordinanza n. 337 del 6 novembre 2014, del sindaco di Marsciano con la quale è intimato alla ricorrente società Polplastic Perugia S.r.l. di presentare entro quarantacinque giorni un piano di risanamento acustico (PRA) e di provvedere sin da subito a mantenere chiusa la porta di accesso al vano compressori nonché regolare a passo d’uomo la velocità dei mezzi di sollevamento e movimentazione.
6.1. In uno al provvedimento è impugnata la delibera del consiglio comunale n. 39 del 2/3/2007 che approva il piano di zonizzazione acustica del territorio comunale limitatamente all’attribuzione delle zone acustiche IV e VI in quanto prive di soluzione di continuità per l’area di proprietà di I.Ver.Plast. S.r.l., situata in zona industriale di Marsciano sul terreno compreso fra s.p. 375 e la Ferrovia centrale umbra.
6.2. Il provvedimento trae origine dal rilevamento del rumore effettuato da ARPA Umbria su incarico del comune di Marsciano, a fronte di un esposto di un inquilino di una delle palazzine di proprietà I.Ver.Plast. di cui Polplastic Perugia S.r.l. è affittuaria di ramo d’azienda, poste in zona con classe acustica IV.
6.3. Nella scheda di rilevamento del rumore se ne identificano le fonti nei compressori a servizio dell’impianto di verniciatura e del sistema di aspirazione ed abbattimento degli inquinanti nonché nei carrelli elevatori durante il trasporto dei ganci e dei telai porta pezzi depositati sul piazzale esterno.
6.4. Nella stessa sede si evidenzia il superamento in maniera marcata del valore limite differenziale stabilito dalla normativa di riferimento.
7. Dalla scheda di rilevamento rumore sorgenti fisse si rileva che “nel caso di specie i risultati della misura evidenziano il superamento in maniera marcata del valore limite differenziale stabilito dalla normativa vigente”. Sicché … “alla luce dei risultati delle rilevazioni fonometriche eseguite e tenuto conto dell’impossibilità di allontanare le sorgenti di rumore rispetto ai ricettori, si rendono necessari interventi di mitigazione delle immissioni sonore alla fonte di propagazione”.
7.1. Nel terzo motivo di ricorso si contesta che il superamento in maniera marcata del valore limite differenziale giustifichi il provvedimento sia per la zona in cui è collocato lo stabilimento e sia per gli impianti a ciclo continuo esistenti qualora siano rispettati i valori assoluti di immissione.
7.1.1. A dire della ricorrente, il limite di rumore differenziale non si applica agli impianti produttivi a ciclo continuo tra cui rientrano quelli di imprese che, sulla base di quanto consentito dai contratti collettivi di lavoro di categoria, effettuino la scelta del lavoro settimanale continuo giusta a definizione del d.m. 11/12/1996, applicabile allo stabilimento I.Ver. Plast. Srl. prima e a Polplstic Perugia S.r.l. in possesso di tutti i requisiti per essere considerato a ciclo continuo.
7.1.2. Sempre a dire della ricorrente, lo stabilimento I.Ver.Plast. Srl. prima e Polplstic Perugia S.r.l. poi, sono conformi ai requisiti del ciclo continuo, hanno sempre osservato le valutazioni di impatto acustico successive all’adozione dell’AIA di cui alla DD n. 8715, del 2 ottobre 2008 e alle integrazioni rese con valutazioni di impatto acustico del 31 marzo 2011 e del 7 giugno 2012: rispetto alle valutazioni allora eseguite gli impianti non hanno subito modificazioni di rilievo sotto l’aspetto dell’inquinamento acustico e i limiti assoluti non risultano mai travalicati.
7.2. Appare perciò dirimente ai fini del decidere stabilire se al Comune di Marsciano siano applicabili il DPCM 14/11/1997 dopo l’emanazione del piano di zonizzazione acustica e il DM 11/12/1996 sull’applicazione del criterio differenziale per gli impianti a ciclo continuo a seconda della zonizzazione acustica.
7.2.1. Si afferma nelle memorie del Comune e dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale – ARPA Umbria che il valore limite differenziale non sarebbe applicabile all’opificio della ricorrente perché ricadente su area compresa nella zona VI del piano ad uso esclusivamente industriale; non sarebbe poi dimostrato, in assenza di apposita istanza che l’impianto di che trattasi avrebbe le caratteristiche di un impianto a ciclo continuo né tale caratteristica emergerebbe dalla documentazione in atti, risalente all’anno 2007.
7.3. L’assunto del Comune e dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale va disatteso in parte qua mentre va condiviso l’assunto della ricorrente.
7.3.1. Premesso che per “inquinamento acustico” si intende l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo o dell’ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi, l’art. 2 co. 3, L. n. 447/1995 distingue i “valori limite di immissione” in: a) valori limite assoluti, determinati con riferimento al livello equivalente di rumore ambientale; b) valori limite differenziali, determinati con riferimento alla differenza tra il livello equivalente di rumore ambientale ed il rumore residuo.
7.3.2. Secondo l’art. 4, co. 1, DPCM 14/11/1997 detti valori limite differenziali di immissione … sono: 5 dB per il periodo diurno e 3 dB per il periodo notturno, all’interno degli ambienti abitativi. Tali valori non si applicano nelle aree classificate nella classe VI della tabella A (aree esclusivamente industriali: rientrano in questa classe le aree esclusivamente interessate da attività industriali e prive di insediamenti abitativi) della classificazione da parte dei comuni del proprio territorio nelle zone previste dalle vigenti disposizioni (artt. 6 e 4, L. n. 447/1995).
7.3.3. Secondo l’art. 2, D.M. 11/12/1996, sono impianti a ciclo produttivo continuo: a) quelli di cui non è possibile interrompere l’attività senza provocare danni all’impianto stesso, pericolo di incidenti o alterazioni del prodotto …. b) quelli il cui esercizio è regolato da contratti collettivi nazionali di lavoro o da norme di legge, sulle ventiquattro ore per cicli settimanali. Si considera “esistente” l’impianto a ciclo produttivo continuo, quello “in esercizio o autorizzato all’esercizio o per il quale sia stata presentata domanda di autorizzazione all’esercizio precedentemente all’entrata in vigore del presente decreto”.
7.3.4. Dalla scheda rilevamento rumore redatta da ARPA Umbria risulta che “il comune di Marsciano si è dotato di piano di zonizzazione acustica del proprio territorio così come previsto dall’art. 6, comma 1 lett. a) della legge numero 477/95; in base a tale classificazione all’insediamento industriale Polplastic Perugia Srl è stata assegnata alla classe VI “zona esclusivamente industriale” mentre l’alloggio dell’esponente è inserito alla classe IV “aree di intensa attività umana”.
7.3.5. Sempre dalla scheda rilevamento rumore redatta da ARPA Umbria (punto 3.3.) risulta che il livello differenziale a finestre aperte è pari a Db(A) 3.0. e a finestre chiuse è pari a db(A) 3.0.
7.4. Ciò premesso, appare evidente che all’impianto della ricorrente, in quanto situato in area classificata nella classe VI della tabella A (aree esclusivamente industriali prive di insediamenti abitativi) della classificazione del comuni di Marsciano non potevano essere applicati i valori limite differenziali di immissione.
7.4.1. Secondo costante giurisprudenza, gli interessi menzionati nella normativa di riferimento non possono non tener conto delle attività economiche precedentemente insediate sul territorio, le cui esigenze trovano tutela in virtù della loro risalente ubicazione come dispone lo stesso art. 4, co. 1, lett. a), L. n. 447/1995 circa l’onere di effettuare la zonizzazione acustica “tenendo conto delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio”, proprio per non sacrificare oltremodo le consolidate aspettative di coloro che si sono legittimamente insediati … in zone qualificate industriali e, quindi, funzionalmente deputare all’espletamento di attività produttive, che non debbono subire limitazioni, a causa della classificazione acustica, non adeguatamente giustificate (T.A.R. Veneto, sez. III, 24.1.2007, n. 187; T.R.G.A. Trento, sez. I 24 ottobre 2008 n. 271).
7.4.2. L’applicazione di valori limite differenziali di immissione disattende, infatti, acriticamente le caratteristiche morfologiche dell’area interessata, quali consolidatesi nel tempo, mortificando l’affidamento di quanti abbiano legittimamente confidato in una tutela corrispondente a quell’assetto del territorio, laddove assoggetta quella zona a limiti di emissione acustica minori, “pregiudicando le esigenze dei soggetti che operano nel settore industriale ove lo stesso legislatore ha consentito più elevati livelli di rumorosità in considerazione delle esigenze scaturenti dalla natura dell’attività svolta” (cfr., T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 24.3.2004, n. 1231).
7.5. Acclarato che il criterio differenziale doveva essere escluso perché incompatibile con la classificazione acustica della zona, appare fondato l’ulteriore aspetto di cesura secondo cui il criterio differenziale non poteva essere applicato agli impianti industriali a ciclo continuo qualora fosse stato accertato il rispetto dei valori assoluti di immissione.
7.5.1. Una volta dichiarato incompatibile il criterio differenziale con la classificazione acustica della zona, ARPA Umbria aveva l’onere di verificare la compatibilità dell’attività con i valori limite assoluti, determinati con riferimento al livello equivalente di rumore ambientale e alle caratteristiche degli impianti e delle lavorazioni soggetta al ciclo continuo.
7.5.2. Oltre alla mancanza di prova dell’esistenza del ciclo continuo di lavorazione, dalla scheda rilevamento rumore non si desume che sia stata effettuata alcuna indagine sulle necessità delle lavorazioni a ciclo continuo.
7.6. La stessa scheda di rilevamento rumore evidenzia il fondamento del quarto motivo di ricorso sull’illegittimità del susseguirsi delle zone acustiche aventi caratteristiche diverse senza alcuna soluzione dii continuità.
7.6.1. Il divieto di zone continue non è assoluto ma può essere derogato ogni volta che, per la concreta situazione di fatto del territorio e dunque “a causa di preesistenti destinazioni d’uso”, il divieto di contatto diretto di aree aventi grado acustico non immediatamente consecutivo non possa essere osservato. È però necessario che il piano di zonizzazione preveda “l’adozione dei piani di risanamento”, ove siano disciplinate le modalità di adozione e il contenuto di appositi strumenti diretti a mitigare il conflitto fra zone contigue e con caratteristiche diverse.
7.6.2. Nella specie, l’anomalia del confine tra le due zone acustiche e evidenziata dalla stessa scheda di rilevamento rumore redatta dall’ARPA Umbria laddove (pag. 4) afferma che il confine attraverso edifici che prevedono la permanenza di persone (alloggi uffici ecc…) è in palese contrasto con il disposto dell’art. 6, comma 3, del regolamento regionale 13 agosto 2004, n. 1, di attuazione della legge regionale 6 giugno 2002 n. 8. L’abitazione della ricorrente sembra essere solamente lambita dalla linea di demarcazione fra le due classi.
7.6.3. Si aggiunge così il fondamento del quinto motivo di difetto d’istruttoria, per un verso largamente assorbito dalle considerazioni sulle due precedenti censure ma per altro verso dotato di propria autonomia laddove afferma il carattere non approfondito dell’istruttoria sull’abitazione del ricorrente (descritta come sufficientemente schermata dai fabbricati industriali e pertanto non risente degli effetti del volume di traffico veicolare presente sulla s.s. 317 e nel periodo notturno non si verificano transiti di treni).
7.6.4. Non è perciò sufficientemente chiara la ragione per cui i soli rumori di Polplastic siano di fastidio al ricorrente privato.
7.6.5. Anche se nella scheda rilevamento si afferma che l’insediamento industriale e l’alloggio il ricorrente sono inseriti in classi acustiche con differenza di limite assoluto superiore a cinque, non prevedendo quindi l’inserimento a scalare di una classe acustica intermedia, non è poi specificato quale sia l’effetto di maggior rumore che tutto ciò può determinare sull’appartamento del sig. Mencarelli.
8. I primi due motivi, di carattere formale, devono essere, invece, dichiarare infondati.
8.1. Il comune di Marciano ha depositato la comunicazione di avvio del procedimento n. 20621 del 22/7/2014, così disattendendo in fatto la prima censura ove si afferma la carenza della suddetta comunicazione.
8.2. Con riferimento alla natura del potere esercitato, il Collegio ribadisce che, al fine di fronteggiare l’inquinamento acustico, il sindaco è titolare: a) di un potere generale di ordinanza da esercitare, quale ufficiale del governo, qualora sorga la necessità di provvedimenti contingibili e urgenti; b) di poteri di ordinanza con contenuti e finalità specifiche “in casi di emergenza, connessi con il traffico e/o con l’inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità dell’utenza”: in questo ambito opera dall’art. 9, L. n. 447/1995, secondo cui il sindaco, qualora sia richiesto da <>, può, con provvedimento motivato, “ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività” (TAR Umbria, n. 271/2011).
9. Il ricorso deve essere conclusivamente accolto per il terzo, quarto e quinto motivo e vanno annullati i provvedimenti impugnati anche se la peculiarità dei temi trattati importa l’integrale compensazione delle spese di lite fra tutte le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per la ragioni di cui in motivazione. Annulla, per l’effetto, provvedimenti impugnati. Spese compensate fra tutte le parti in causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente, Estensore
Stefano Fantini, Consigliere
Paolo Amovilli, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/01/2017
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 11/1/2017 n.91 proviene da Giustamm.

Corte Costituzionale – Sentenza – 22/5/2013 n.91

Redazione Giustamm.it — Tue, 21 May 2013 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 22/5/2013 n.91

Presidente Gallo, Redattore Cartabia

sull’illegittimità della normativa regionale che consente agli avvocati regionali di svolgere attività di patrocinio in giudizio e di consulenza anche a favore di enti strumentali della Regione e di società il cui capitale sociale è interamente sottoscritto dalla Regione

Professioni e mestieri – Avvocato – Art. 29, commi 1 e 2, della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria anno 2009) – Assistenza legale – Previsione della facoltà per gli enti strumentali della Regione e le società regionali di avvalersi dell’Avvocatura regionale – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 29, commi 1 e 2, della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria anno 2009).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Franco GALLO; Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 29, commi 1 e 2, della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria anno 2009), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania (sezione terza) con ordinanza del 12 luglio 2011, nel procedimento vertente tra A. A. ed altri e la Regione Campania ed altri, iscritta al n. 249 del registro ordinanze dell’anno 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visti gli atti di costituzione di A. A. ed altri, del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli e della Regione Campania;

udito nell’udienza pubblica del 9 aprile 2013 il Giudice relatore Marta Cartabia;

uditi gli avvocati Alessandro Biamonte per A. A. ed altri, Riccardo Satta Flores per il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 12 luglio 2011, iscritta nel registro ordinanze al n. 249 dell’anno 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell’anno 2011, il Tribunale amministrativo regionale per la Campania (sezione terza), ha sollevato, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione alla materia «professioni», questione di legittimità costituzionale dell’articolo 29 della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria anno 2009), che abilita l’avvocatura regionale a svolgere attività di consulenza e a patrocinare in giudizio gli enti strumentali della Regione e le società il cui capitale è interamente sottoscritto dalla Regione e, allo scopo, consente la stipula di convenzioni tra la Giunta regionale da un lato, e gli enti strumentali e le singole società dall’altro, per regolare, in particolare, le modalità attraverso cui può essere richiesta l’attività dell’avvocatura regionale, quantificando anche i relativi oneri.

1.1.– Il giudizio a quo, scaturito dal ricorso di A.A. e altri, funzionari dell’avvocatura regionale, ha ad oggetto la richiesta di annullamento della delibera della Giunta della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 603, con cui l’avvocatura regionale è stata autorizzata a stipulare con gli enti strumentali della Regione Campania le convenzioni previste dall’art. 29 della legge reg. n. 1 del 2009. Il ricorso al giudice amministrativo ha ad oggetto, in via derivata, anche la Convenzione n. 14162 del 10 aprile 2009, stipulata dall’avvocatura e dall’Azienda sanitaria locale di Salerno sulla base della predetta delibera giuntale, e ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, lesivo degli interessi dei ricorrenti.

1.2.– In base alla delibera giuntale, agli avvocati regionali potrebbe essere affidato il patrocinio e la consulenza legale delle Aziende sanitarie. Questa previsione contrasterebbe con il regime delle incompatibilità nell’esercizio della professione di avvocato, stabilito dall’art. 3, secondo comma, del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, e successivamente modificato dalla legge 23 novembre 1939, n. 1949 (Modificazioni alla legge forense), che conterrebbe una deroga, al successivo quarto comma, lettera b), per quanto riguarda gli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici, solo per le cause e gli affari propri dell’ente presso il quale prestano la loro opera e a condizione che essi siano iscritti nell’elenco speciale annesso agli albi professionali. I ricorrenti, a causa degli incarichi sopra indicati, sarebbero ora esposti al rischio di sanzioni disciplinari da parte degli ordini di appartenenza o, qualora si rifiutassero di prestare tali attività, da parte del datore di lavoro.

Per tali ragioni, i ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità della delibera della Giunta n. 603 del 2009 e delle convenzioni successivamente stipulate e, per quanto qui interessa, dell’art. 29 della legge reg. n. 1 del 2009.

1.3.– Il giudice rimettente ritiene che la deliberazione del Presidente della Giunta regionale della Campania n. 603 del 2009, impugnata nel giudizio a quo, debba essere qualificata come atto di macro-organizzazione del pubblico impiego e di attuazione della presupposta legge reg. n. 1 del 2009, in base al quale gli enti strumentali della Regione Campania hanno la facoltà di avvalersi del patrocinio dell’avvocatura regionale. La delibera giuntale impugnata, prevedendo scelte programmatorie a carattere innovativo, inciderebbe direttamente sulle condizioni di lavoro dei ricorrenti e sul regime del patrocinio nell’esclusivo interesse dell’ente di appartenenza, cosicché sussisterebbe un interesse a ricorrere meritevole di tutela immediata connesso all’esigenza di mantenere inalterati sia il rapporto di correttezza deontologica nei confronti dell’ordine professionale, sia le condizioni di lavoro presso l’ente pubblico di appartenenza.

2.– Poste queste premesse, il giudice rimettente ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 29, comma 1, della legge reg. n. 1 del 2009, in relazione all’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la disposizione regionale violerebbe l’obbligo di rispettare le disposizioni di principio previste dal legislatore statale in materia d’incompatibilità nell’esercizio della professione forense da parte di avvocati dipendenti di enti pubblici.

2.1.– Con riferimento alla rilevanza, il Tribunale amministrativo rimettente sostiene che il giudizio non potrebbe essere deciso prescindendo dall’applicazione della disposizione sottoposta all’esame della Corte, dal momento che la delibera giuntale n. 603 del 2009 impugnata costituisce atto di macro-organizzazione di natura meramente attuativa rispetto all’art. 29 della legge reg. n. 1 del 2009 censurato.

2.2.– Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il giudice rimettente richiama l’art. 117, terzo comma, Cost., evocato a parametro, in quanto esso riserva alla legislazione statale la determinazione dei principi fondamentali in materia di professioni. La disciplina delle incompatibilità rientrerebbe, infatti, tra i principi fondamentali che regolano la professione forense e sarebbe riservata al legislatore statale.

2.3.– Il regime d’incompatibilità previsto dall’art. 3 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933 consentirebbe solo in via derogatoria (art. 3, quarto comma, lettera b) l’esercizio di attività professionale da parte di dipendenti pubblici, limitatamente alle cause e agli affari propri dell’ente, cui il dipendente sarebbe pertanto legato da un rapporto di esclusività, a tutela tanto dell’indipendenza del professionista quanto degli interessi dell’ente pubblico. Tale deroga sarebbe stata oggetto di un’interpretazione restrittiva ad opera della giurisprudenza della Corte di cassazione, secondo la quale l’iscrizione all’albo speciale sarebbe consentita a condizione che l’ente pubblico abbia costituito un ufficio legale dotato di una sua autonomia nell’ambito della relativa struttura e organizzato in modo tale che il dipendente svolga in via esclusiva attività professionale, con piena libertà e autonomia, in una situazione di sostanziale estraneità all’apparato amministrativo. Infine, il dipendente pubblico dovrebbe essere abilitato a svolgere attività professionale, giudiziaria quanto extragiudiziaria, nel solo interesse dell’ufficio.

2.4.– Il giudice a quo ritiene inoltre che la deroga all’incompatibilità stabilita dal legislatore statale riguardi strettamente le cause e gli affari propri dell’ente presso cui gli avvocati prestano la loro opera. Tale deroga sarebbe insuscettibile d’interpretazione analogica, nel senso di ricomprendervi anche le cause e gli affari di enti terzi, anche se strumentali, rispetto a quelli per i quali gli avvocati prestano la loro opera. Gli interessi dell’ente strumentale, d’altra parte, non coinciderebbero necessariamente con quelli dell’ente presso cui l’avvocato è impiegato.

3.– Con atto depositato presso la Cancelleria della Corte il 29 novembre 2011, si è costituito in giudizio il Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Napoli, già costituitosi nel giudizio davanti al Tribunale amministrativo regionale, deducendo l’illegittimità della norma regionale censurata, con motivazioni adesive a quelle esposte nell’ordinanza di rimessione dal giudice a quo.

4.– I ricorrenti nel giudizio a quo si sono costituiti in giudizio con atto depositato nella Cancelleria il 14 dicembre 2011, sostenendo l’illegittimità costituzionale della norma censurata, e in particolare deducendo che essa invade la competenza statale a definire i principi fondamentali in materia di professioni, ex art. 117, terzo comma, Cost.

4.1.– Secondo gli intervenienti, la legislazione regionale censurata si ingerirebbe nelle competenze esclusive dello Stato, disarticolando l’ordinamento delle professioni che dovrebbe invece necessariamente essere uniforme su base nazionale, incidendo sul rito processuale e assimilando il rapporto di patrocinio a quello di una prestazione d’opera professionale. In particolare, la legislazione regionale interferirebbe con i principi fondamentali in materia di professione forense, avviando una invasione delle competenze statali destinata ad accrescersi nel tempo, essendo all’epoca imminente l’approvazione di un regolamento della Giunta regionale relativo all’organizzazione del personale avente contenuto analogo, per quanto qui interessa, a quello della delibera giuntale impugnata davanti al giudice amministrativo.

4.2.– Gli intervenienti notano che l’applicazione della legge regionale impugnata potrebbe dar luogo a una responsabilità disciplinare a carico dei legali ricorrenti nel processo a quo. Il relativo codice deontologico, approvato dal Consiglio nazionale forense il 17 aprile 1997, e successivamente modificato, in attuazione degli artt. 12, primo comma, e 38, primo comma, del r.d.l. n. 1578 del 1933, dispone che gli avvocati evitino situazioni d’incompatibilità (art. 16), mantengano un’autonomia del rapporto con la parte assistita (art. 36), si astengano nel caso di conflitto d’interessi (37) e possano assumere incarichi contro ex-clienti soltanto una volta decorso un biennio dalla cessazione del rapporto professionale espletato in precedenza (art. 51). La situazione nella quale l’avvocatura regionale si sarebbe venuta a trovare a causa della legge impugnata renderebbe, al contrario, impossibile osservare i menzionati divieti del codice deontologico.

4.3.– Inoltre, i ricorrenti nel processo a quo sostengono che la materia delle professioni appartiene alla legislazione concorrente, ex art. 117, terzo comma, Cost., e aggiungono che il decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), avrebbe previsto, all’art. 3, che l’esercizio di ciascuna professione si svolga nel rispetto della disciplina statale posta a tutela della concorrenza e, all’art. 4, comma 2, che sia la legge statale a definire i requisiti tecnico-professionali e i titoli professionali necessari a esercitare le attività che esigono una specifica preparazione, a garanzia di interessi pubblici generali la cui tutela appartiene allo Stato. Le Regioni, anche in ossequio ai principi della giurisprudenza costituzionale, potrebbero disciplinare solo gli aspetti legati alla realtà regionale.

4.4.– Il divieto inderogabile rivolto agli avvocati degli enti pubblici di espletare prestazioni professionali per enti diversi da quelli da cui dipendono, sostengono i ricorrenti nel giudizio a quo e qui intervenuti, rappresenterebbe un requisito tecnico di iscrizione all’albo, comportando, in caso di violazione, la cancellazione dell’avvocato dall’albo e di conseguenza anche la cessazione del rapporto lavorativo, il quale si reggerebbe sul presupposto dell’abilitazione all’esercizio della professione forense. Il diritto vivente, inoltre, si sarebbe consolidato interpretando la deroga prevista per gli addetti agli uffici legali di enti pubblici come eccezionale e dunque non suscettibile d’interpretazione analogica.

4.5.– Ancora, gli intervenienti riconoscono che l’art. 43 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611 (Approvazione del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato), successivamente modificato, prevede che, a seguito di autorizzazione, gli avvocati dello Stato possano patrocinare anche a favore di amministrazioni pubbliche non statali ed enti sovvenzionati in via esclusiva, previa delibera motivata ed eccettuati i casi di conflitto di interessi con lo Stato o con le Regioni. Tuttavia tale norma non costituirebbe un principio fondamentale suscettibile di estensione analogica. Infatti, quest’ipotesi sarebbe stata introdotta in un contesto in cui gli enti non statali erano sprovvisti di propri uffici legali. Inoltre, considerando le condizioni generali stabilite per la prestazione dell’attività professionale da parte dell’Avvocatura dello Stato, bisogna ritenere che l’art. 43 del r.d.l. n. 1611 del 1933 configuri un rapporto organico che non permette all’ente autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura di utilizzare di avvocati del libero foro, se non in casi speciali, attraverso delibera motivata, o in caso di conflitto d’interessi.

4.6.– Non avrebbe infine significato, secondo gli intervenienti, considerare ipotesi come l’art. 11, comma 3.1, del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55 (Provvedimenti urgenti per il settore della finanza locale per l’anno 1983), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1983, n. 131, il quale ha introdotto la facoltà, per le allora unità sanitarie locali, di avvalersi degli uffici legali dei Comuni, o il caso delle gestioni liquidatorie, alle quali è stato consentito l’utilizzo degli uffici legali delle aziende sanitarie locali, in base all’art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), attuato poi dalla legge della Regione Campania 2 settembre 1996, n. 22 (Disposizioni urgenti per le gestioni liquidatorie delle unità sanitarie locali).

5.– Si è costituita in giudizio la Regione Campania, con atto depositato nella Cancelleria della Corte il 29 dicembre 2011, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza della questione proposta.

5.1.– Una prima ragione d’inammissibilità viene individuata nell’indeterminatezza dell’oggetto della questione sottoposta all’esame della Corte. Secondo la parte resistente, il giudice a quo avrebbe fatto genericamente riferimento all’art. 29 della legge reg. n. 1 del 2009, mancando di considerare che l’articolo si compone di una pluralità di norme autonome, riconducibili al comune obiettivo di contenere la spesa degli enti regionali per le consulenze. Il comma 3 dell’art. 3 porrebbe un limite di spesa per l’acquisizione di consulenze, dando pertanto vita a una disposizione autonoma rispetto ai due commi precedenti. L’ostacolo derivante dall’eterogeneità delle disposizioni che compongono l’articolo impugnato non potrebbe essere superato ricavando l’oggetto della questione in via implicita.

5.2.– Una seconda ragione d’inammissibilità sarebbe rinvenibile nel mancato tentativo d’interpretazione conforme a Costituzione, che la Corte costituzionale avrebbe espressamente e ripetutamente individuato quale condizione di ammissibilità delle questioni in via incidentale.

L’esigenza di esperire un tentativo d’interpretazione conforme a Costituzione sarebbe tanto più necessaria in questo caso, poiché la disciplina sospettata d’incostituzionalità s’inserirebbe in un contesto normativo complesso. Il giudice a quo avrebbe invece apoditticamente sostenuto l’impraticabilità di un’interpretazione costituzionalmente compatibile della disposizione impugnata.

5.3.– La questione prospettata mancherebbe, inoltre, del necessario vincolo di pregiudizialità rispetto al giudizio principale. Infatti, la Corte costituzionale avrebbe affermato che tale vincolo non trova sufficiente base nella circostanza che il giudizio a quo verta su un provvedimento attuativo della norma portata alla sua attenzione. Sussisterebbe, invece, il nesso di pregiudizialità qualora il rapporto tra il provvedimento impugnato nel giudizio principale e la norma oggetto del giudizio di legittimità costituzionale sia di «mera esecuzione» e l’adozione del primo provvedimento sia indispensabile per la produzione degli effetti previsti dalla norma censurata di fronte alla Corte.

Con riferimento al caso di specie, la delibera della Giunta regionale n. 603 del 2009, attraverso la quale la Giunta avrebbe inteso approvare uno schema di convenzione tra l’avvocatura regionale e gli enti regionali strumentali per la definizione delle modalità delle richieste di consulenza e patrocinio, non sarebbe invece indispensabile ai fini della produzione degli effetti da parte dell’art. 29 della legge reg. censurata. Tale delibera non conterrebbe, infatti, disposizioni precettive di contenuto innovativo rispetto alla disciplina prevista dalla norma censurata.

L’ordinanza di rimessione, del resto, secondo la difesa regionale, mostrerebbe di aderire alla prospettazione dei ricorrenti nel processo a quo, che avrebbero impugnato la delibera di Giunta in via puramente formale, senza dedurre, neanche in via derivata, la sua illegittimità. Pertanto, dall’ordinanza si evincerebbe il tentativo dei ricorrenti di accedere alla giurisdizione costituzionale in via principale, il che determinerebbe l’inammissibilità del ricorso al giudice amministrativo.

5.4.– Un’ulteriore ragione d’inammissibilità viene rinvenuta nel difetto d’interesse dei ricorrenti nel giudizio a quo.

Il mero rischio, paventato dai ricorrenti, di cancellazione dall’elenco speciale dell’albo da parte dei rispettivi ordini forensi di appartenenza, a causa dell’insorgere di situazioni d’incompatibilità, o di incorrere in sanzioni disciplinari, qualora essi si rifiutassero di prestare il patrocinio a favore degli enti convenzionati, mostrerebbe l’assenza di una lesione concreta e attuale nei confronti delle posizioni giuridiche dei ricorrenti. Il rischio di cancellazione dall’albo o di sanzioni disciplinari sarebbe del tutto futuro e incerto; l’incisione delle posizioni dei ricorrenti si potrebbe configurare solo nel momento in cui gli ordini professionali o la Giunta regionale adottassero provvedimenti nei loro confronti.

Sebbene l’ordinanza di rimessione contenga una motivazione in ordine alla titolarità di una situazione giuridica soggettiva immediatamente idonea a ricevere tutela, tale motivazione sarebbe implausibile. Essa riguarderebbe, stando all’ordinanza, un atto di macro-organizzazione avente a oggetto scelte programmatorie innovative, mentre invece si tratterebbe di uno schema di convenzione tra l’avvocatura regionale e gli enti strumentali, privo di effetti giuridici vincolanti nei confronti degli enti strumentali, dell’avvocatura regionale e dei ricorrenti. In realtà l’atto impugnato non avrebbe dunque alcun carattere innovativo e di conseguenza non sarebbe lesivo degli interessi dei ricorrenti. In definitiva, la questione di legittimità prospettata sarebbe manifestamente irrilevante e dunque inammissibile.

5.5.– La difesa regionale argomenta poi nel merito, deducendo l’infondatezza della questione sollevata.

Il resistente interpreta la norma censurata escludendo che il legislatore regionale abbia inteso innovare il regime d’incompatibilità posto dal r.d.l. n. 1578 del 1933 in ordine alle attività professionali degli avvocati dipendenti di enti pubblici e sostenendo che la disposizione impugnata riguarderebbe la materia della professione forense solo marginalmente.

Infatti, la norma oggetto del presente giudizio s’inserirebbe, secondo la Regione, in un intervento normativo volto a contenere la spesa pubblica regionale nel suo complesso, inclusa quella degli enti che, sebbene distinti formalmente dall’ente Regione, siano legati a quest’ultimo da un nesso di dipendenza e strumentalità. L’art. 29 censurato conterrebbe, dunque, una disciplina dichiaratamente di natura finanziaria, tra l’altro in ottemperanza agli obblighi posti dal Patto di stabilità interno delle Regioni, stabiliti, all’epoca dell’entrata in vigore della norma censurata, dall’art. 77-ter del decreto-legge n. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. In particolare, l’art. 46 di tale decreto-legge avrebbe previsto la riduzione delle collaborazioni e delle consulenze nella pubblica amministrazione, analogamente a quanto previsto dalla norma regionale censurata.

La necessità di contenere le spese avrebbe, secondo la parte resistente, già condotto a diverse soluzioni normative di tenore analogo. Ad esempio, l’art. 2, comma 12, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), avrebbe disposto che determinati enti locali possano istituire uffici unici di avvocatura per lo svolgimento di attività di consulenza legale, difesa e rappresentanza in giudizio; ancora, l’art. 11, comma 3.1, del decreto-legge n. 55 del 1983, come convertito, avrebbe previsto che le unità sanitarie locali, ove non dispongano di propri uffici legali, possano avvalersi dei corrispondenti uffici dei comuni di appartenenza.

Molteplici indici normativi confermerebbero, dunque, che esigenze derivanti da una sana gestione finanziaria consentono al legislatore, sia statale che regionale, di adottare provvedimenti che lambiscano, seppur marginalmente, la materia delle professioni legali, senza alterarne i tratti essenziali.

5.6.– La difesa regionale argomenta nel senso dell’infondatezza, anche nell’ipotesi in cui la norma censurata venga inquadrata nell’ambito materiale delle professioni. Infatti, anche in questo caso la norma risulterebbe conforme al riparto competenziale ex art. 117, terzo comma, Cost.

La parte resistente riconosce la competenza legislativa statale in materia di professioni, anche alla luce della riserva di legge statale di cui all’art. 33, quinto comma, Cost., e del decreto legislativo n. 30 del 2006, ricognitivo dei principi fondamentali in materia. Tuttavia, la giurisprudenza costituzionale avrebbe chiarito i confini e la portata della potestà legislativa statale in tale ambito, precisando che la competenza regionale incontrerebbe un limite generale nella regola secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, sarebbe riservata allo Stato, mentre sarebbe attribuita alla competenza regionale la disciplina degli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale.

La disposizione impugnata rientrerebbe in questa seconda ipotesi, come la giurisprudenza di legittimità avrebbe ripetutamente affermato consentendo l’avvalimento, da parte di un ente, dell’ufficio legale di un altro ente. Infatti, la Corte di cassazione avrebbe ritenuto legittimo che una gestione liquidatoria fosse patrocinata in giudizio da parte di un avvocato dipendente di una cessata unità sanitaria locale, in base all’espressa previsione di una legge regionale. Oppure, la medesima Corte avrebbe consentito che le unità sanitarie locali potessero avvalersi degli uffici legali dei Comuni di appartenenza, ove non ne disponessero di propri. Infine, la resistente evoca l’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933 e l’art. 10 della legge 3 aprile 1979, n. 103 (Modifiche dell’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato), che avrebbero previsto un’analoga possibilità con riferimento all’Avvocatura dello Stato.

In definitiva, secondo la difesa regionale, la norma censurata si collocherebbe pienamente nel solco del diritto vivente. Del resto, lo svolgimento delle prestazioni professionali da parte degli avvocati dipendenti pubblici avverrebbe comunque nell’interesse dell’amministrazione di appartenenza, essendo quest’ultima ad auto-vincolarsi mediante la stipula di apposite convenzioni. Gli avvocati, del resto, potrebbero sempre opporre alla richiesta di consulenza da parte dell’ente convenzionato la sussistenza di situazioni d’incompatibilità rispetto agli interessi regionali.

6.– Con memoria depositata nella Cancelleria della Corte il 19 marzo 2013, la Regione Campania ha ulteriormente ribadito le ragioni dell’inammissibilità e, in subordine, dell’infondatezza della censura sollevata dal giudice a quo.

6.1.– La difesa regionale ha inoltre rilevato un ulteriore profilo di inammissibilità, osservando che i ricorrenti nel processo a quo avevano evocato l’imminente approvazione di un regolamento – divenuto il regolamento 15 dicembre 2011, n. 12 (Ordinamento amministrativo della Giunta Regionale della Campania), il cui art. 30 si riferisce alle convenzioni sulla base delle quali l’avvocatura regionale può rappresentare o difendere gli enti regionali. Sul punto, la difesa ritiene che il tentativo di motivare la rilevanza della questione riferendosi a un atto estraneo al giudizio a quo sia inammissibile.

7.– Con memoria depositata il 2 aprile 2013, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli ha ulteriormente dedotto sostenendo l’illegittimità costituzionale della norma impugnata.

7.1.– Dopo aver sinteticamente rammentato lo svolgimento dei fatti e le doglianze presentate di fronte al giudice a quo, la memoria ribadisce che la disposizione impugnata deve essere inquadrata all’interno della materia «professioni» e, come tale, riservata alla legislazione statale quanto alla determinazione dei principi fondamentali della materia, ex art. 117, terzo comma, Cost.

Le deroghe al regime delle incompatibilità, che consentono di patrocinare per l’ente pubblico di appartenenza, previste dall’art. 3, quarto comma, del r.d.l. n. 1578 del 1933, sarebbero espressione di un principio fondamentale e dunque riconducibili alla competenza statale, come del resto sarebbe riconosciuto anche dalla difesa regionale. Dunque, tali ipotesi non potrebbero essere ampliate dal legislatore regionale.

Né, secondo l’Ordine degli Avvocati, sarebbe condivisibile la ricostruzione proposta dalla difesa regionale, secondo cui la normativa censurata inciderebbe sui profili organizzativi, mentre non influirebbe sugli aspetti di tutela della libera professione. Infatti, il regime delle incompatibilità verrebbe alterato dal legislatore regionale. Inoltre, non si comprende quale specificità regionale giustificherebbe la scelta della Regione Campania di modulare i principi riguardanti le incompatibilità.

Le deroghe, pure evocate dalla difesa regionale, che consentono agli avvocati di un ente di patrocinare anche a favore di enti terzi, confermerebbero la ricostruzione offerta dall’interveniente, in quanto si tratterebbe di deroghe in ogni caso stabilite dal legislatore statale. Infine, la situazione degli avvocati dello Stato non sarebbe assimilabile a quella degli altri avvocati che esercitino per enti pubblici sulla base di apposite procure alle liti.

8.– Nelle more del giudizio, il legislatore statale, con la legge 31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina della professione forense), ha innovato la disciplina delle incompatibilità della professione forense e, in particolare, della deroga riguardante il caso degli avvocati che esercitino per conto degli enti pubblici. La nuova disciplina, dopo aver ribadito, in via generale, l’incompatibilità della professione forense «con qualsiasi attività di lavoro subordinato anche se con orario di lavoro limitato» (art. 2), ha poi fatto «salva l’iscrizione nell’elenco speciale per gli avvocati che esercitano attività legale per conto degli enti pubblici» (art. 19). Il successivo art. 23 specifica a quali condizioni gli avvocati possano esercitare attività legale per conto degli enti pubblici: in particolare, viene previsto che nel «contratto di lavoro è garantita l’autonomia e l’indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica dell’avvocato» e che per «l’iscrizione nell’elenco gli interessati presentano la deliberazione dell’ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell’ente stesso e l’appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni»; che «la responsabilità dell’ufficio è affidata a un avvocato iscritto nell’elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale», e che «gli avvocati iscritti all’elenco sono sottoposti al potere disciplinare del consiglio dell’ordine». Infine, l’art. 64 delega il Governo a emanare «uno o più decreti legislativi contenenti un testo unico di riordino delle disposizioni vigenti in materia di professione forense», alla luce delle modifiche intervenute.

Considerato in diritto

1.– Con ordinanza del 12 luglio 2011, iscritta al n. 249 del registro ordinanze dell’anno 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell’anno 2011, il Tribunale amministrativo regionale per la Campania (sezione terza) ha sollevato, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 29 della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria anno 2009), che abilita l’avvocatura regionale a svolgere attività di consulenza e a patrocinare in giudizio per gli enti strumentali della Regione e per le società il cui capitale è interamente sottoscritto dalla Regione e, allo scopo, consente la stipula di convenzioni tra la Giunta regionale da un lato, e gli enti strumentali e le singole società dall’altro, per regolare, in particolare, le modalità attraverso cui può essere richiesta l’attività dell’avvocatura regionale, quantificando anche i relativi oneri.

La disposizione regionale censurata contrasterebbe con l’art. 3, secondo comma, del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, e successivamente modificato dalla legge 23 novembre 1939, n. 1949 (Modificazioni alla legge forense), che prevede l’incompatibilità dell’esercizio della professione di avvocato con qualunque impiego o ufficio retribuito a carico del bilancio dello Stato o degli enti pubblici, stabilendo un principio derogabile, per quanto riguarda gli avvocati degli uffici legali di tali enti, solo per le cause e gli affari propri dell’ente presso il quale i professionisti prestano la loro opera e a condizione che siano iscritti nell’elenco speciale annesso agli albi professionali, ai sensi del medesimo art. 3, quarto comma, lettera b). La norma regionale censurata, secondo l’ordinanza di rimessione, estenderebbe illegittimamente le ipotesi di deroga alle incompatibilità previste dal legislatore statale, consentendo all’avvocatura regionale di svolgere attività di consulenza e di patrocinare in giudizio per enti diversi da quello d’appartenenza, dunque al di fuori di quanto consentito dalla normativa statale. Detta disposizione regionale, pertanto, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., che affida alla competenza legislativa statale la determinazione dei principi fondamentali in materia di professioni, tra cui rientrerebbe il menzionato art. 3 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933.

2.– Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni d’inammissibilità prospettate dalla difesa regionale.

2.1.– In primo luogo, deve essere rigettata l’eccezione relativa all’erronea individuazione e alla insufficiente specificazione dell’oggetto del giudizio da parte del giudice rimettente, il quale avrebbe censurato l’intero art. 29 della legge regionale n. 1 del 2009, che si compone di una pluralità eterogenea di disposizioni, aventi in comune la finalità di contenimento della spesa pubblica.

In realtà, l’eterogeneità dell’articolo censurato non ostacola l’individuazione delle disposizioni impugnate. La lettura complessiva dell’ordinanza di rimessione, comprensiva della descrizione delle censure e delle relative argomentazioni, consente di identificare con precisione tanto il thema decidendum, quanto le disposizioni oggetto di giudizio, le quali, senza incertezza, corrispondono ai commi 1 e 2 dell’art. 29 della legge reg. n. 1 del 2009. Il primo stabilisce che «Nei casi in cui non ricorrono motivi di conflitto con gli interessi della Regione, l’avvocatura regionale è abilitata a svolgere attività di consulenza attraverso l’espressione di pareri e a patrocinare in giudizio gli enti strumentali della Regione e le società il cui capitale sociale è interamente sottoscritto dalla Regione»; mentre il secondo afferma che «Per i fini di cui al comma 1 le singole società e gli enti strumentali sottoscrivono con la Giunta regionale una convenzione che regola le modalità attraverso cui può essere richiesta l’attività dell’avvocatura regionale e che quantifica gli oneri a carico delle società e degli enti strumentali». Il successivo comma terzo dell’art. 29 è palesemente estraneo alle censure prospettate nell’ordinanza di rimessione. Sotto questo profilo, dunque, l’ordinanza soddisfa i principi stabiliti dalla giurisprudenza costituzionale sul punto (ex multis, ordinanza n. 312 del 2012) e il giudizio della Corte deve restare circoscritto ai primi due commi dell’art. 29 della legge della Regione Campania n. 1 del 2009.

2.2.– Deve essere altresì rigettata l’eccezione d’inammissibilità relativa al mancato esperimento del tentativo d’interpretazione conforme a Costituzione da parte del giudice a quo. Infatti, quest’ultimo dichiara esplicitamente di avere considerato questa possibilità e di averla tuttavia esclusa a causa del tenore testuale della disposizione impugnata. Come noto, propriamente «l’univoco tenore della norma segna il confine in presenza del quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al sindacato di legittimità costituzionale» (ex plurimis, sentenza n. 78 del 2012). Di conseguenza, l’eccezione d’inammissibilità deve ritenersi infondata, in continuità con la giurisprudenza di questa Corte rilevante.

2.3.– Anche il terzo motivo d’inammissibilità evocato dalla Regione Campania, relativo alla irrilevanza della questione prospettata, per mancanza di nesso di pregiudizialità tra il giudizio principale e il giudizio di fronte a questa Corte, deve ugualmente essere rigettato. Infatti, il giudice rimettente adduce sufficienti e non implausibili motivazioni circa la rilevanza nel giudizio a quo della questione sollevata (come richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte: ex multis sentenze n. 170 e 34 del 2010), illustrando come il giudizio amministrativo verta sulla legittimità della delibera della Giunta della Regione Campania n. 603 del 27 marzo 2009, con cui è stato stabilito che l’avvocatura regionale rappresenti e difenda gli enti strumentali della Regione in base all’art. 29 della legge reg. n. 1 del 2009, e, in via derivata, della Convenzione n. 14162 del 10 aprile 2009, stipulata con l’Azienda sanitaria locale di Salerno, sulla base della predetta delibera giuntale. Trattandosi di atti che trovano il loro fondamento legislativo nella disposizione di legge regionale portata all’esame di questa Corte, non è implausibile ritenere, come sostiene il Tribunale amministrativo rimettente, che la norma regionale censurata debba necessariamente essere applicata nel giudizio a quo e che, dunque, l’eventuale illegittimità della stessa incida sul procedimento principale, come richiesto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) e costantemente confermato dalla giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenza n. 18 del 1989).

2.4.– Anche l’eccezione d’inammissibilità avanzata dalla Regione Campania in relazione alla carenza d’interesse da parte dei ricorrenti nel giudizio a quo deve essere respinta. Infatti, la ricostruzione del giudice rimettente, secondo cui l’atto impugnato nel procedimento a quo costituirebbe un provvedimento di auto-organizzazione adottato in attuazione della legge reg. n. 1 del 2009 e idoneo a incidere direttamente sulle condizioni di lavoro dei ricorrenti, giustifica sufficientemente la sussistenza dell’interesse a ricorrere di questi ultimi, anche in riferimento al rapporto di correttezza deontologica nei confronti dell’ordine professionale di appartenenza che essi sono tenuti a osservare.

D’altra parte spetta al giudice a quo verificare la sussistenza dell’interesse a ricorrere nel caso concreto, essendo la Corte costituzionale tenuta a effettuare piuttosto un controllo esterno sull’adeguatezza della motivazione dell’ordinanza di rimessione in punto di rilevanza (oltre che di non manifesta infondatezza), a garanzia dell’incidentalità e della concretezza del giudizio.

3.– Nel merito, la questione è fondata.

3.1.– La disciplina delle incompatibilità della professione forense è oggetto di legislazione statale sin dall’art. 3, secondo comma, del regio decreto-legge n. 1578 del 1933, che prevede che l’esercizio della professione di avvocato «è incompatibile con qualunque impiego o ufficio retribuito con stipendio sul bilancio dello Stato […] ed in generale di qualsiasi altra Amministrazione o istituzione pubblica». Tale rigoroso regime di incompatibilità è derogabile, per quanto riguarda gli avvocati afferenti agli uffici legali degli enti pubblici, solo «per quanto concerne le cause e gli affari propri dell’ente presso il quale prestano la loro opera» e a condizione che siano iscritti nell’elenco speciale annesso agli albi professionali, secondo quanto stabilito dall’art. 3, quarto comma, lettera b), del medesimo regio decreto-legge n. 1578 del 1933.

Tali disposizioni sono state oggetto di interpretazione restrittiva da parte della Corte di cassazione, anche a sezione unite, nella cui giurisprudenza si rinviene un orientamento consolidato, che attribuisce alla deroga prevista dall’art. 3, quarto comma, lettera b), del regio decreto-legge citato, carattere di norma eccezionale, stante appunto la sua natura derogatoria rispetto al principio generale di incompatibilità. Tale previsione è stata perciò assoggettata a regole di stretta interpretazione e ritenuta insuscettibile di applicazione analogica (ex plurimis, Corte di cassazione, sezioni unite, 19 agosto 2009, n. 18359; 14 marzo 2002, n. 3733; 15 dicembre 1998, n. 12560; 26 novembre 1996, n. 10490).

In forza dei suddetti vincoli interpretativi si è reputato, tra l’altro, che gli avvocati dipendenti da enti pubblici siano tenuti a svolgere attività professionale solo in relazione agli affari propri dell’ente presso il quale prestano la loro opera, non essendo consentito ritenere “propri” dell’ente pubblico datore di lavoro le cause e gli affari di un ente diverso, dotato di distinta soggettività.

3.2.– Del tutto coerente con detti orientamenti consolidati sul piano giurisprudenziale è l’intervento del legislatore statale che, ridisciplinando la professione forense con la legge 31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense), ha anzitutto ribadito il regime d’incompatibilità della professione d’avvocato con qualsiasi attività di lavoro subordinato, anche se con orario limitato (art. 18, comma 1, lettera d), e ha poi precisato le condizioni nel rispetto delle quali, in deroga al principio generale di incompatibilità, è consentito agli avvocati degli uffici legali istituiti presso gli enti pubblici svolgere attività professionale per conto dell’ente di cui sono dipendenti (artt. 19 e 23). Per quanto rileva nell’ambito del presente giudizio, gli avvocati dipendenti di enti pubblici sono abilitati alla «trattazione degli affari legali dell’ente stesso», a condizione che siano incardinati in un ufficio legale stabilmente costituito e siano incaricati in forma esclusiva dello svolgimento di tali funzioni.

La sopravvenuta nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense non ha, dunque, mutato il quadro di riferimento rilevante nel presente giudizio, né, in particolare, ha inciso sui parametri interposti del giudizio di legittimità costituzionale, consentendo, dunque, a questa Corte di trattenere la questione per deciderla nel merito (ex multis, sentenza n. 12 del 2007). La nuova disciplina legislativa statale, infatti, conferma i principi evocati nell’ordinanza di rimessione, e semmai li precisa ulteriormente, in continuità con gli orientamenti giurisprudenziali da tempo maturati.

3.3.– La normativa regionale censurata, consentendo agli avvocati regionali di svolgere attività di patrocinio in giudizio e di consulenza anche a favore di enti strumentali della Regione e di società il cui capitale sociale è interamente sottoscritto dalla Regione, amplia la deroga al principio di incompatibilità, prevista dal legislatore statale esclusivamente in riferimento agli affari legali propri dell’ente pubblico di appartenenza, e pertanto si pone in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost. Infatti, la norma secondo cui gli avvocati dipendenti possono patrocinare per l’ente di appartenenza – e solo per esso – non è suscettibile di estensione da parte del legislatore regionale, ma rientra nell’ambito dei principi fondamentali della materia delle professioni, affidato alla competenza del legislatore statale.

3.4.– Non è, del resto, condivisibile l’argomento prospettato dalla Regione resistente in virtù del quale il legislatore regionale avrebbe agito entro i confini delle competenze ad esso spettanti in materia di professioni: sul punto la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente affermato che la disciplina delle professioni «è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale» (ex multis, sentenze n. 300 e n. 131 del 2010, n. 93 del 2008). La legge regionale impugnata, riguardando il sistema delle incompatibilità professionali, si spinge in un ambito che non si presta a modulazioni sulla base di specificità territoriali. D’altra parte, l’apprezzabile finalità di contenimento della spesa pubblica che la Regione dichiara di voler perseguire con la legislazione in esame non giustifica l’invasione da parte della Regione della sfera riservata al legislatore statale, ma potrà semmai essere tenuta in considerazione da quest’ultimo.

3.5.– Né vale argomentare che il legislatore statale abbia talora previsto alcune ipotesi nelle quali gli avvocati di enti pubblici possono prestare la propria attività a favore di enti diversi da quello di appartenenza. Infatti, tali ipotesi sono state determinate dal medesimo legislatore statale, titolare, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., della competenza legislativa di principio in materia di professioni. In questo ambito, relativo al regime dell’incompatibilità tra la professione forense e le attività di lavoro subordinato, l’ampliamento del campo di applicazione delle deroghe è sempre possibile, ma può essere effettuato solo ad opera del legislatore statale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 29, commi 1 e 2, della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria anno 2009).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 maggio 2013.

Depositata in Cancelleria il 22 maggio 2013.

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T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 6/2/2012 n.91

Redazione Giustamm.it — Sun, 05 Feb 2012 23:00:00 +0000

T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 6/2/2012 n.91

Pres. Scano – Est. Plaisant
Italia Nostra Onlus (Avv.ti F. Satta, A. Romano, C. Dore) c/ Comune di Teulada (Avv.ti G. Ciaglia, F. Caso, A. Rossi), Regione Sardegna (Avv.ti M. Pani, A. Serra), Sitas s.r.l., (Avv. R.Montanaro, U. Cossu)

sulla deroga ai sensi della Convenzione di AArhus a favore delle Associazioni ambientaliste, alla decorrenza del termine di impugnazione dei provvedimenti aventi effetti sull’ambiente e sulla illegittimità della determina di esclusione dalla VIA, qualora gli interventi edilizi sia stati illegittimamente parcellizzati al fine di escludere la valutazione di impatto ambientale

1. Processo amministrativo – Ambiente – Associazioni ambientaliste – Legittimazione ad agire –Atti a finalità urbanistica – Ammissibilità – Ragioni – Interessi ambientali in senso lato

2. Processo amministrativo – Ambiente – Piano di lottizzazione – Impugnazione – Termine – Decorrenza – Pubblicazione sul BURC – Associazioni ambientaliste – Deroga – Piena conoscenza – Convezione di Aarhus – Applicabilità

3. Ambiente – Via preliminare – Artificiosa parcellizzazione interventi edilizi – Esclusione VIA – Illegittimità – Ragioni

1. La legittimazione ad agire delle associazioni e/o comitati ambientalisti spetta non solo con riferimento alla tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche con riferimento alla tutela ambientale in senso lato, che implica in quanto tale la possibilità di impugnare atti aventi finalità urbanistica (nella specie un piano urbanistico comunale), ove si riconnettano specifici interessi ambientali – debitamente evidenziati in ricorso, a pena di inammissibilità – da tutelare anche in via strumentale ed indiretta attraverso l’annullamento, totale o parziale, dello strumento urbanistico”. Fermo restando che in questi casi saranno da ritenere in concreto ammissibili solo censure inerenti profili di illegittimità in qualche modo incidenti sulla tutela degli interessi di natura ambientale rappresentati dall’associazione.

2. Non è tardivo il ricorso proposto oltre il termine ordinario decorrente dalla pubblicazione delle delibere di approvazione di un piano di lottizzazione sul BURC da parte di un’associazione ambientalista atteso che, sebbene siano atti soggetti a pubblicità legale, una procedura così complessa, nell’ambito della quale si sono succeduti provvedimenti di contenuto (formalmente) urbanistico, paesaggistico e ambientale, nonché sviluppatasi nel corso di un arco di tempo molto esteso, può considerarsi “efficacemente portata a conoscenza”, secondo quanto previsto dalla Convenzione Aarhus, solo nel momento in cui il soggetto potenzialmente interessato (quale è certamente un’associazione ambientalista) abbia avuto esaustiva contezza di tutte le fasi in cui la procedura stessa si è articolata; un grado di conoscenza, questo, che non è certo assicurato dall’ordinario meccanismo di pubblicazione dei piani di lottizzazione, sia perché la conoscenza “isolata” di quell’atto amministrativo non poteva consentire una valutazione complessiva in ordine alla “portata ambientale” del programmato intervento, sia perché la pubblicazione effettuata in ambito esclusivamente regionale non può ragionevolmente costituire un sistema efficace di pubblicità in relazione ad associazioni che operano a livello nazionale.

3. E’ illegittima la determina di esclusione della VIA nell’ipotesi in cui l’Amministrazione abbia effettuato una valutazione preliminare di compatibilità ambientale “parcellizzata” su interventi connessi sotto il profilo soggettivo, territoriale ed ambientale. Infatti, per valutare se occorra o meno la VIA è necessario effettuare una valutazione concreta e complessiva di tutte le previste opere edilizie, al fine di evitare che una artificiosa segmentazione degli interventi in distinte e procrastinate progettazioni possa compromettere l’efficacia concreta della Direttiva sulla VIA.

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T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 11/1/2012 n.91

Redazione Giustamm.it — Tue, 10 Jan 2012 23:00:00 +0000

T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 11/1/2012 n.91

Corrado Allegretta – Presidente, Savio Picone – Estensore

sulla legittimità della clausola di un disciplinare di gara che richiede la presentazione di adeguate referenze bancarie

1. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Cause di esclusione – Principio di tassatività – Operatività – Momento – Individuazione.

2. Contratti della p.a. – Bandi ed avvisi di gara – Adeguate referenze bancarie – Presentazione – Disciplinare di gara – Clausola – E’ legittima.

1. In tema di gare per l’affidamento di appalti pubblici, il nuovo principio di tassatività delle cause di esclusione, con la connessa comminatoria di nullità, attiene ai bandi di gara, non può retroagire ed opera soltanto nei confronti delle clausole dei bandi pubblicati dopo l’entrata in vigore del decreto legge che l’ha codificato.

2. In tema di gare per l’affidamento di appalti pubblici, è legittima la clausola del disciplinare di gara, avente ad oggetto la presentazione di adeguate referenze bancarie.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 993 del 2011, proposto da

Mediterranea Energia Società Consortile, in proprio e quale mandataria dell’a.t.i. con Azienda Servizi Ecologici s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Renato Docimo e Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto presso il secondo in Bari, via Piccinni, 150;

contro

Comune di Manfredonia, rappresentato e difeso dall’avv. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lofoco in Bari, via Fiore, 14;

per l’annullamento

del provvedimento del Comune di Manfredonia adottato in data 29 aprile 2011 dalla commissione della procedura ad evidenza pubblica, indetta per l’affidamento in concessione del servizio di distribuzione del gas naturale nella Città di Manfredonia, con il quale è stata disposta l’esclusione dalla gara dell’ a.t.i. ricorrente;

della comunicazione della esclusione, dei verbali dei lavori della commissione di gara, per quanto possa occorrere del bando di gara e del disciplinare di gara in parte qua;

di ogni altro atto precedente, concomitante, successivo a quelli impugnati;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Manfredonia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2011 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Renato Docimo, Gennaro Notarnicola e Ada Matteo (per delega di Ernesto Sticchi Damiani);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con bando pubblicato il 15 gennaio 2011, il Comune di Manfredonia ha indetto una procedura ristretta per l’affidamento in concessione del servizio di distribuzione del gas naturale, avente durata di dodici anni ed importo stimato pari ad euro 10.563.840,00.

L’a.t.i. ricorrente ha presentato domanda di partecipazione ed è stata esclusa, con provvedimento dirigenziale del 2 maggio 2011, in quanto nella seduta di gara del 29 aprile 2011 la commissione ha rilevato che:

a) vi sarebbe un rapporto di collegamento sostanziale (non dichiarato) con altra concorrente della procedura, la Gasman s.c.p.a., poiché il presidente del consiglio d’amministrazione di quest’ultima, ing. Guido De Feudis, rivestirebbe al contempo la carica di procuratore della ricorrente Mediterranea Energia Società Consortile, attuale gestore del servizio di distribuzione del gas naturale nel Comune di Manfredonia, ed inoltre poiché la sede secondaria operativa della Mediterranea Energia Società Consortile coinciderebbe con la sede legale principale della Gasman s.c.p.a.;

b) la mandante Azienda Servizi Ecologici s.p.a. non avrebbe presentato dichiarazioni bancarie conformi a quanto richiesto, a pena d’esclusione, dal paragrafo 2.2.h) del disciplinare di gara.

Avverso l’esclusione la società ricorrente deduce censure così riassumibili:

1) in relazione al primo motivo di esclusione, violazione dell’art. 38 del d.lgs. n. 163 del 2006 ed eccesso di potere per erronea presupposizione, travisamento, difetto d’istruttoria e violazione del contraddittorio: la commissione avrebbe illegittimamente escluso le due concorrenti sospettate di trovarsi in situazione di collegamento sostanziale, senza concedere loro la possibilità di dimostrare che il rapporto di collegamento non ha influito sul comportamento tenuto nell’ambito della gara e senza verificare, in concreto, l’effettiva imputabilità delle rispettive offerte economiche ad un unico centro decisionale; in ogni caso, l’ing. Guido De Feudis avrebbe un ruolo del tutto marginale nella compagine societaria della Mediterranea Energia Società Consortile, ove si troverebbe a svolgere soltanto funzioni di procuratore speciale per la gestione della rete cittadina, senza alcun potere di influenza sulla partecipazione della società a nuove gare pubbliche e sulla formulazione delle relative offerte;

2) in relazione al secondo motivo di esclusione, violazione del disciplinare di gara, violazione della par condicio, violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, violazione degli artt. 41 e 46 del d.lgs. n. 163 del 2006 ed eccesso di potere per erronea presupposizione: le tre dichiarazioni bancarie prodotte dalla mandante Azienda Servizi Ecologici s.p.a. sarebbero sostanzialmente conformi a quanto prescritto dalla lex specialis di gara e, in ogni caso, l’Amministrazione avrebbe dovuto consentirne l’integrazione in corso di procedura; in subordine, la clausola contenuta al paragrafo 2.2.h) del disciplinare, ove da intendersi nel senso indicato dalla commissione di gara, sarebbe illegittima in quanto irragionevole e sproporzionata.

Si è costituito il Comune di Manfredonia, replicando alle suesposte censure e chiedendo il rigetto del ricorso.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza di questa Sezione n. 551 del 23 giugno 2011, confermata in appello dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 3746 del 31 agosto 2011.

Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 21 dicembre 2011, nella quale la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato, per le ragioni già sommariamente enunciate nella fase cautelare.

Il provvedimento impugnato, con il quale il Comune di Manfredonia ha disposto l’esclusione del raggruppamento ricorrente dalla procedura ristretta per l’affidamento in concessione del servizio di distribuzione del gas naturale, si basa su due distinte e concorrenti motivazioni, ognuna delle quali è autonomamente in grado di sorreggerlo:

a) la sussistenza di un collegamento sostanziale, non dichiarato, tra la Mediterranea Energia Società Consortile ed altra concorrente della procedura, la Gasman s.c.p.a.;

b) l’insufficienza delle attestazioni bancarie allegate dalla mandante Azienda Servizi Ecologici s.p.a., in relazione a quanto prescritto dalla lex specialis di gara.

Iniziando da quest’ultimo profilo, deve rammentarsi che il paragrafo 2.2.h) del disciplinare, a pena d’esclusione, imponeva a ciascuna impresa, facente parte di associazione temporanea non ancora costituita, di allegare almeno due dichiarazioni bancarie “…ai fini della verifica del possesso della necessaria solidità economico-finanziaria specificatamente riferita alla presente gara (e non solo all’attività passata) ed ai correlati impegni economico-finanziari (e quindi non generica)”.

E’ pacifico, dagli atti di causa, che tale adempimento non sia stato soddisfatto dall’a.t.i. ricorrente. La mandante Azienda Servizi Ecologici s.p.a. ha infatti prodotto attestazioni sottoscritte da tre diversi istituti di credito, due delle quali (Banca Popolare Pugliese in data 17 febbraio 2011 e Monte dei Paschi di Siena in data 16 febbraio 2011 – cfr. doc. 9 di parte ricorrente) formulate in termini affatto generici, prive di qualsivoglia riferimento alla gara indetta dal Comune di Manfredonia ed all’effettiva capacità dell’impresa di assumere impegni finanziari corrispondenti all’importo dell’appalto.

Circostanza che ha legittimamente indotto la commissione di gara, nella seduta del 29 aprile 2011, a deliberare l’esclusione del raggruppamento, senza consentire l’integrazione della documentazione rivelatasi carente.

Nelle pubbliche gare, la facoltà di chiedere integrazioni trova infatti ingresso essenzialmente quando si debba porre rimedio a incertezze o equivoci, generati dall’ambiguità delle clausole del bando o comunque presenti nella normativa, ed è soggetta ai limiti costantemente indicati dalla giurisprudenza, che la condiziona al rispetto del principio della par condicio tra i concorrenti ed esclude che essa possa riguardare gli elementi essenziali della domanda ovvero essere utilizzata per supplire alla inosservanza di adempimenti procedimentali o alla omessa produzione di documenti richiesti a pena d’esclusione dal bando (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2006 n. 1068).

Né può ritenersi applicabile alla fattispecie controversa la nuova previsione dell’art. 46, comma 1-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006 (introdotta con l’art. 4 del d.l. n. 70 del 2011, ed in vigore dal 28 maggio 2011), ai cui sensi “La stazione appaltante esclude i candidati o i concorrenti in caso di mancato adempimento alle prescrizioni previste dal presente codice e dal regolamento e da altre disposizioni di legge vigenti, nonché nei casi di incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta, per difetto di sottoscrizione o di altri elementi essenziali ovvero in caso di non integrità del plico contenente l’offerta o la domanda di partecipazione o altre irregolarità relative alla chiusura dei plichi, tali da far ritenere, secondo le circostanze concrete, che sia stato violato il principio di segretezza delle offerte; i bandi e le lettere di invito non possono contenere ulteriori prescrizioni a pena di esclusione. Dette prescrizioni sono comunque nulle”.

Il nuovo principio di tassatività delle cause di esclusione, con la connessa comminatoria di nullità, attiene ai bandi di gara, non può retroagire ed opera soltanto nei confronti delle clausole dei bandi pubblicati dopo l’entrata in vigore del decreto legge che l’ha codificato (in questo senso: TAR Puglia, Bari, sez. I, 23 novembre 2011 n. 1789; TAR Veneto, sez. I, 2 dicembre 2011 n. 1791).

D’altronde, a conferma dell’avviso già espresso nella fase cautelare, deve ritenersi che la clausola contestata neppure contrasta con il disposto dell’art. 41 del d. lgs. n. 163 del 2006 e non è, in concreto, irragionevole o sproporzionata, avuto riguardo all’importanza, alla durata ed al valore economico del servizio messo a gara dal Comune di Manfredonia (complessivamente, euro 10.563.840,00 per la durata di dodici anni).

Secondo un principio ormai consolidato, non può dubitarsi che la stazione appaltante abbia il potere discrezionale di fissare requisiti di partecipazione ad una singola gara, anche più gravosi di quelli previsti dalla legge, in relazione alle peculiari caratteristiche oggettive ed all’importanza del servizio da affidare. Detto potere, che costituisce precipua attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento, può tradursi anche nell’esigere la dimostrazione del possesso di adeguata capacità economico-finanziaria, correlata allo specifico importo dell’appalto ed alla sua durata, ed è ampiamente discrezionale, sicché il sindacato del giudice amministrativo deve limitarsi alle ipotesi di manifesta irragionevolezza ed illogicità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 ottobre 2004 n. 6972; Id., sez. V, 31 dicembre 2003 n. 9305).

Con riguardo ad una fattispecie analoga a quella in esame, anche l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici ha chiarito che è legittimo il bando di gara che richieda l’apertura di una linea di credito, finalizzata alla verifica in concreto della solidità economica dell’impresa concorrente, in quanto le dichiarazioni degli istituti bancari sono di norma generiche e non “attualizzate” sullo specifico appalto (cfr. deliberazione A.V.C.P. 27 febbraio 2007 n. 61).

In conclusione, devono giudicarsi legittime sia la clausola del disciplinare di gara, avente ad oggetto la presentazione di adeguate referenze bancarie, che la conseguente esclusione disposta dal Comune di Manfredonia nei confronti dell’a.t.i. ricorrente.

Accertato che il provvedimento impugnato è per tale parte immune da vizi, può farsi a meno di esaminare le restanti censure relative al rapporto di collegamento sostanziale tra la Mediterranea Energia Società Consortile e la Gasman s.c.p.a., poiché il loro eventuale accoglimento sarebbe comunque privo di effetti utili per la ricorrente.

Per quanto detto, il ricorso è respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Manfredonia, nella misura di euro 10.000 oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Savio Picone, Referendario, Estensore

Francesco Cocomile, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/01/2012

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T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 23/3/2011 n.91

Redazione Giustamm.it — Tue, 22 Mar 2011 23:00:00 +0000

T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 23/3/2011 n.91

Va sospeso il provvedimento del Questore di rigetto della richiesta di rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato ai sensi dell’art. 1 ter della legge 3 agosto 2009, n. 102, poiche’ il reato di cui all’art. 14, comma 5 ter del d. lgs. 286/98, per il quale il ricorrente è stato condannato, non pare potersi far rientrare tra quelli indicati dagli artt. 380 e 381 c.p.p. ai quali fa riferimento l’art. 1 ter, comma 13, del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (come convertito nella legge n. 102/2009) quale fatto ostativo alla procedura di emersione dal lavoro irregolare per i lavoratori extracomunitari. Il delitto di cui al citato art. 14 co. 5-ter, infatti, comporta l’arresto obbligatorio per effetto di un’espressa previsione del legislatore che si pone come speciale. La fattispecie, quindi, non può essere ricondotta all’ipotesi di cui all’art. 380 del c.p.p.. I casi di ingiustificato trattenimento nel territorio dello Stato, peraltro, pur essendo astrattamente riconducibili all’art 381 c.p.p., quanto alla pena edittale, esulano, invece, dalla previsione di tale norma in quanto l’arresto è obbligatorio e non facoltativo. Ne discende la specialità della fattispecie di arresto obbligatorio in esame, che, trovando una sua autonoma copertura normativa, non pare sic et simpliciter assimilabile a quelle che tale copertura trovano negli artt. 380 e 381 c.p.p. (G.S.)

N. 00091/2011 REG.PROV.CAU.

N. 00100/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 100 del 2011, proposto da:

Dorin Melnic, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Zambonini, con domicilio eletto presso Simone Dall’Aglio in Parma, Stradello Boito, 1;

contro

Questura di Reggio Emilia, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in Bologna, via Guido Reni 4, presso gli Uffici della stessa;

Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

– del provvedimento del Questore di Reggio Emilia A12/2010 IMM/mgl del 14 ottobre 2010, notificato il 31 dicembre 2010, di rigetto della richiesta di rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato ai sensi dell’art. 1 ter della legge

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Questura di Reggio Emilia;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2011 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che, secondo l’orientamento ormai consolidato della Sezione in sede cautelare, il reato di cui all’art. 14, comma 5 ter del d. lgs. 286/98, per il quale il ricorrente è stato condannato, non pare potersi far rientrare tra quelli indicati dagli artt. 380 e 381 c.p.p. ai quali fa riferimento l’art. 1 ter, comma 13, del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (come convertito nella legge n. 102/2009) quale fatto ostativo alla procedura di emersione dal lavoro irregolare per i lavoratori extracomunitari. Il delitto di cui al citato art. 14 co. 5-ter, infatti, comporta l’arresto obbligatorio per effetto di un’espressa previsione del legislatore che si pone come speciale. La fattispecie, quindi, non può essere ricondotta all’ipotesi di cui all’art. 380 del c.p.p.. I casi di ingiustificato trattenimento nel territorio dello Stato, peraltro, pur essendo astrattamente riconducibili all’art 381 c.p.p., quanto alla pena edittale, esulano, invece, dalla previsione di tale norma in quanto l’arresto è obbligatorio e non facoltativo. Ne discende la specialità della fattispecie di arresto obbligatorio in esame, che, trovando una sua autonoma copertura normativa, non pare sic et simpliciter assimilabile a quelle che tale copertura trovano negli artt. 380 e 381 c.p.p.;

Ravvisata, oltre al fumus boni iuris in ragione di quanto ora esposto, la sussistenza del danno grave e irreparabile e, quindi, dei presupposti di cui all’art. 55 cod. proc. amm. per l’accoglimento della domanda cautelare;

Ritenuto che le spese di questa fase del giudizio possono essere compensate in considerazione dell’esistenza di contrasti giurisprudenziali in materia;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) accoglie e per l’effetto:

a) sospende;

b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 5 ottobre 2011.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente FF

Emanuela Loria, Primo Referendario

Mara Bertagnolli, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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