N. 00902/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00841/2013 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 841 del 2013, proposto da
Federfarma Rimini-Associazione Sindacale Titolari di Farmacia della Provincia di Rimini ed Altri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Antonella Zanotti, domiciliato presso la Bologna Segreteria TAR in Bologna, via D’Azeglio, 54;
contro
Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Rosaria Russo Valentini, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Marconi 34;
Ausl Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Franzoni, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Ugo Bassi n.3;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Federfarma – Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Luciani, Maria Virgilio, Piermassimo Chirulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Massimo Luciani in Bologna, via Alfonso Rubbiani, n. 3;
per l’accertamento
– della violazione e mancata attuazione dell’accordo sottoscritto l’01/02/2007 fra la Regione Emilia Romagna e le Associazioni di categoria dei farmacisti territoriali sull’attività  di distribuzione di cui all’art. 8 1. n. 405/2001, recepito con DGR Emilia Romagna n.166/2007 e successive proroghe del 29/06/2009 (DGR Emilia Romagna n.2305/2008); del 31/07//2009 (DGR Emilia Romagna n. 1071/2009 e DGR Emilia Romagna n. 1365/2009); del 23/07/2010 (DGR Emilia Romagna n. 1143/2010); del 14/07/2011 (DGR Emilia Romagna n.918 /2012) e del 04/03/2013 (DGR Emilia Romagna 476/2013) oltre a eventuali proroghe ignote; per l’accertamento dell’inadempimento con condanna al risarcimento danni.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Emilia Romagna e dell’Ausl Rimini;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2019 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Federfarma Rimini e le Farmacie indicate in epigrafe hanno agito in giudizio per l’accertamento della violazione da parte dell’Azienda Sanitaria Locale di Rimini, dell’Accordo sottoscritto in data 1° febbraio 2007 (recepito con Delibera di Giunta regionale 12 febbraio 2007 n. 166) e successive proroghe, con riferimento alla distribuzione diretta (DD) e per conto (DPC) dei farmaci, formulando conseguente domanda di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni.
Il predetto accordo regionale, ad avviso di parte ricorrente, sarebbe stato violato per superamento dei limiti numerici previsti per la modalità  di distribuzione diretta del farmaco (primo motivo di ricorso); inoltre, l’AUSL dell’Emilia Romagna, con riguardo al territorio della Provincia di Rimini, non avrebbe curato la riscossione del ticket e della quota a carico del cittadino (secondo motivo di ricorso); infine, non sarebbe stato raggiunto il numero minimo di pezzi concordato da distribuirsi con il sistema della dispensazione per conto (terzo motivo di ricorso).
La Regione Emilia Romagna e l’AUSL di Rimini si sono costituite in giudizio contestando le avverse doglianze e chiedendo, pertanto, il rigetto del ricorso.
Nel corso del giudizio è stata pronunciata la sentenza parziale n. 1011 del 2016 volta a delimitare la domanda di cui al primo motivo di ricorso e, in particolare, a decidere sulla natura vincolante (secondo la tesi di parte ricorrente) ovvero programmatica (secondo la Regione e l’Ausl Rimini) della parte di accordo richiamata nel ricorso introduttivo: "La Regione Emilia Romagna garantisce sin d’ora di contenere i volumi della distribuzione diretta dei farmaci extra PHT da parte delle singole ASL nei limiti di pezzi e di valore complessivi accertati al 31/12/2008. In particolare la Regione impegna le singole ASL che in base ai dati del 2008 evidenziano uno scollamento particolarmente significativo nella distribuzione extra PHT a ridurre progressivamente i volumi secondo obiettivi specifici, affinchè si attivino in tutti gli ambiti aziendali forme omogenee di distribuzione che si avvicinino alla attuale media regionale entro il 31/12/2010″.
In tale pronuncia il Tribunale ha ritenuto l’accordo “vincolante per quanto attiene al contenimento dei volumi della distribuzione diretta dei farmaci extra PHT da parte delle singole ASL nei limiti di pezzi e di valore complessivi accertati al 31 dicembre 2008”, mentre programmatica la seconda parte della clausola contenente l’espressione “forme omogenee di distribuzione che si avvicinino all’attuale media regionale entro il 31/12/2010”, non rappresentando essa “un criterio preciso di accertamento dell’entità  del credito che ritengono di vantare nei confronti dell’ASL resistente” le ricorrenti.
La stessa sentenza parziale ha poi ordinato l’acquisizione di alcuni documenti ritenuti necessari ai fini della decisione sulle altre questioni da risolvere.
Con ordinanza n. 858 del 2017 è stata quindi disposta una verificazione tesa ad ottenere chiarimenti sui seguenti aspetti: “a) pezzi ceduti in DD extra PHT oltre il limite di 557.215 (fissato al 31 dicembre 2008) negli anni 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013 (senza alcun riferimento alla media omogenea regionale), con evidenziazione delle ragioni dell’eventuale incremento della distribuzione diretta (cfr. memoria di parte ricorrente del 29 aprile 2017); b) documentati chiarimenti sulla circostanza, asserita dai ricorrenti, secondo cui ai soggetti dimessi non sarebbe stato erogato soltanto il primo ciclo terapeutico bensì anche i cicli successivi attraverso prenotazioni automatiche per il ritiro dei farmaci in distribuzione diretta e sulle ulteriori circostanze, compresa quella inerente alla asserita distribuzione di eparine a basso peso molecolare extra PHT“.
Su richiesta della Regione, tale adempimento istruttorio è stato, infine, integrato (in particolare sul punto A del quesito) con successiva ordinanza n.145 del 2019, volta ad “accertare se via stato lo sforamento dei volumi rispetto alla data del 31 dicembre 2008, non solo con riguardo al numero dei pezzi (accertamento giù  posto in essere), ma anche con riguardo ai “valori dei farmaci distribuiti dall’Azienda USL di Rimini”, atteso che l’accordo intercorso tra le parti faceva riferimento ad entrambi i parametri (usando l’espressione “limiti di pezzi e di valore complessivi”), tenuto conto di quanto stabilito nell’accordo concluso tra le parti, dove la Regione aveva assunto l’impegno al contenimento “nei limiti di pezzi e di valore complessivi”, sicchè oltre al numero di pezzi distribuiti in eccesso, assume rilevanza anche il valore complessivo degli stessi, rispetto ai dati registrati al 31 dicembre 2008 (numero di pezzi pari a 557.213 e valore complessivo € 4.116.343,00)“.
Dopo il deposito dei risultati della verificazione ed in occasione dell’udienza fissata per la discussione, tutte le parti costituite hanno depositato memorie difensive, insistendo nelle rispettive conclusioni.
All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va respinto.
Invero, quanto al primo motivo di ricorso, pur qualificandosi come vincolante l’accordo sottoscritto dalla Regione (come affermato da questo Tribunale nella sentenza parziale pronunciata nel corso del giudizio) e conseguentemente ritenendosi che con esso la Regione abbia assunto il preciso dovere (per la natura, appunto, vincolante dell’accordo) di attivare misure di contenimento della distribuzione diretta, non può tuttavia affermarsi che da tale impegno sia scaturito altresì automaticamente l’obbligo di risultato di raggiungere il limite di pezzi e valore dei farmaci rilevato al 31.12.2008, entro e non oltre una data certa, deponendo in tal senso, da un lato, la circostanza che la clausola in esame impegna espressamente la Regione ad attivare le Ausl solo nei limiti dello “scostamento significativo” rispetto al 2008, con ciù² ammettendo quindi che uno scostamento esista e che possa anche perdurare nel medio periodo (disponendosene, infatti, la riduzione “progressiva”); dall’altro, che la stessa disposizione pattizia non fissa i parametri per valutare quando sussista tale “scostamento significativo”, in tal modo rendendo volutamente elastico ed adeguabile alle concrete circostanze ed esigenze future del caso, l’impegno assunto.
Peraltro, nell’ipotesi di accertato scostamento significativo rispetto al limite al 31.12.2008, l’accordo non ha previsto alcuna conseguenza risarcitoria da parte dell’Ausl o della Regione in favore delle Farmacie, limitandosi infatti la clausola a stabilire l’obbligo per l’Amministrazione di adottare modalità  che saranno definite in accordo con le indicazioni della Commissione Regionale del Farmaco, al fine di raggiungere in tutti gli ambiti aziendali forme omogenee di distribuzione, con ciù² differenziandosi nettamente da altre parti dell’accordo (come ad esempio la disciplina della distribuzione per conto dei farmaci del PHT), nelle quali sono state al contrario previste specifiche conseguenze economiche per il mancato rispetto dei volumi pattuiti.
In altri termini, come peraltro affermato anche nella sentenza parziale n. 1011 del 2016, in caso di accertato scostamento “significativo” dei farmaci distribuiti in via diretta (per numero di pezzi e valore rispetto al dato accertato il 31.12.08), la conseguenza prevista nell’accordo deve ritenersi quella dell’attivazione della c.d. “clausola di contenimento”, intesa come giù  detto, nel senso di impegno dell’AUSL a ridurre progressivamente i volumi dei farmaci distribuiti in via diretta per riportarli, in termini ragionevoli (che necessariamente dipendono anche dalle concrete ed attuali esigenze di distribuzione dei farmaci, connesse alle diverse patologie da trattare, restando comunque prioritaria tra gli interessi in gioco, la tutela del bene primario della salute pubblica, rispetto all’interesse economico delle Farmacie a mantenere inalterati i propri guadagni), nei limiti accertati a fine 2008, senza previsione tuttavia di alcun automatico obbligo risarcitorio in favore delle Farmacie per l’importo pari ai volumi non diminuiti, anche perchè se le parti avessero inteso configurare in tal modo l’accordo, data l’importanza di tale profilo, lo avrebbero scritto espressamente, come è avvenuto con riferimento ad altre ipotesi di superamento dei limiti pattuiti.
Peraltro, che detta “clausola di contenimento” non imponga un limite rigido da realizzarsi in maniera automatica e comunque entro una data certa, lo si evince come dicevamo dallo stesso tenore letterale delle espressioni usate, ammettendo espressamente l’accordo uno scostamento e prevedendo che tale scostamento possa durare nel tempo, salvo l’impegno dell’Amministrazione alla riduzione “progressiva” dei volumi, al fine di riportarli gradualmente (e non immediatamente) verso l’obiettivo “dei pezzi e del valore” al 31.12.08.
Parte ricorrente sostiene che tale interpretazione non sarebbe conforme a quanto statuito dalla sentenza parziale n. 1011 del 2016 sulla natura vincolante dell’accordo in questione, ma tale tesi non può essere condivisa in quanto, come giù  evidenziato, la natura vincolante dell’impegno va intesa come obbligo (e non mera possibilità ) dell’Amministrazione di attivarsi per adottare misure volte al contenimento dei farmaci distribuiti in via diretta e, quindi, non è incompatibile con la lettura appena data della disposizione, atteso che in nessun passaggio dell’accordo il dato del “numero di pezzi e di valore” alla data del 31.12.2008 viene qualificato come inderogabile e da raggiungere in via immediata ed automatica, essendosi al contrario espressamente previste appunto, come giù  detto più¹ volte, sia l’esistenza di uno scostamento, che la sua riduzione in via progressiva e non immediata.
Peraltro, tale interpretazione appare la più¹ coerente anche con la ratio della disciplina in questione e dei relativi accordi raggiunti tra le parti, controvertendosi infatti di distribuzione dei farmaci e, quindi, di beni strettamente legati alla salute del cittadino che, in quanto valore assolutamente primario, deve essere tutelata in via sicuramente prevalente rispetto all’interesse economico delle Farmacie a mantenere inalterati i propri guadagni, con conseguente necessità  di utilizzare formule elastiche circa i canali di distribuzione dei farmaci (in via diretta da parte dell’Ausl ovvero per il tramite delle Farmacie), così da poter adeguare la metodologia di fornitura dei medicinale alle specifiche esigenze di tutela dei malati (non prevedibili a monte in molti casi), in talune ipotesi meglio realizzabili proprio attraverso la somministrazione diretta dei farmaci da parte delle Farmacie Ospedaliere (ad esempio per i pazienti c.d. complessi o gravi e di carattere cronico che richiedono di specifica assistenza come da Delibera Regionale n. 896 del 2003, circostanza evidenziata nella prima verificazione depositata l’8.11.2018), canale talvolta utile anche per realizzare un risparmio della spesa pubblica (vedi le argomentazioni sul punto contenute nella prima verificazione depositata, con riferimento alla problematica dei pazienti dimessi in terapia con EBPM, per i cicli successivi al primo e fino al completamento del ciclo terapeutico consigliato).
Peraltro, tale conclusione è in linea con l’orientamento giù  espresso al riguardo da questo Tribunale con la sentenza n. 675 del 30 agosto 2019, nella quale, in un caso assimilabile a quello odierno, è stato così statuito: “questo Collegio evidenzia che se anche si aderisse alla tesi di parte ricorrente secondo cui l’Accordo in esame, sarebbe invece idoneo a costituire un autovincolo delle parti sul punto (pur essendoci nell’atto molti passaggi dai quali sembrerebbe emergere, invece, la natura meramente programmatica), la domanda articolata in ricorso non potrebbe comunque essere accolta“, in quanto “le stesse parti dell’Accordo in questione, nell’ambito delle previsioni ivi inserite, hanno espressamente ammesso la possibilità  del verificarsi di uno scostamento negli anni successivi nella distribuzione c.d. “per conto”, rispetto al valore accertata del 2008 (con conseguente non rigidità  dell’eventuale autovincolo), prevedendone la rilevanza solo nei casi c.d. “significativi” e consentendo all’Ausl di mirare progressivamente e non immediatamente al raggiungimento dell’obiettivo sperato, senza indicazione del termine ultimo entro il quale raggiungere l’obiettivo sperato“.
Fatte queste premesse, per decidere sulla domanda risarcitoria articolata da parte ricorrente occorre quindi verificare, non se vi sia stato il superamento dei limiti di pezzi e valore rispetto al 2008 negli anni successivi (avendo l’accordo ammesso lo scostamento e previsto la riduzione solo progressiva dei valori, per raggiungere nel tempo il dato del 31.12.2008), bensì se negli anni successivi al 2009 l’Amministrazione si sia attivata per cercare di ridurre la distribuzione diretta in modo da arrivare progressivamente al raggiungimento dei valori accertati al 31.12.2008 (n. 557.215 pezzi e valore degli stessi di € 4.116.343). E sul punto occorre prendere in considerazione entrambi i parametri indicati nell’accordo (numero di pezzi e valore dei farmaci), per verificare se almeno con riferimento ad uno di essi vi sia stata una riduzione.
Al riguardo, dalla verificazione disposta in corso di causa si evince che pur non essendoci stata una riduzione del numero dei pezzi dei farmaci distribuiti in via diretta, il valore complessivo degli stessi distribuiti dall’ASL di Rimini nel periodo oggetto del presente giudizio, si è ridotto in maniera rilevante a partire dal 2010 ed arrivando nel 2013 ad una diminuzione di circa il 18% rispetto ai valori fissati come obiettivo, con conseguente dimostrazione che la c.d. clausola di contenimento (e cioè l’impegno vincolante assunto con l’accordo ad attivare azioni volte alla riduzione) è stata rispettata: dall’integrazione di verificazione depositata in data 23.5.2019 si evince, infatti, che si è passati da un valore (tenendo peraltro conto del flusso AFO più¹ favorevole a parte ricorrente e dalla stessa utilizzato nei propri scritti difensivi) dei pezzi ceduti in distribuzione diretta extra PHT, di € 4.546.776 nel 2009 ad un valore di € 3.382.896 nel 2013, con una costante e progressiva diminuzione dal 2009 al 2013 ed arrivando nel 2013 addirittura al di sotto di circa il 18%, pari ad € 733.447, della soglia al 31.12.2008 di € 4.116.343, fissata come obiettivo dalle parti.
Invero, tra i due parametri in considerazione (numero di pezzi e valore complessivo dei farmaci distribuiti in via diretta), ad avviso del Collegio, assume maggior rilevanza quest’ultimo dato nel caso in discussione, stante l’oggetto del giudizio basato sull’asserita riduzione dei propri introiti da parte delle Farmacie ricorrenti, rispetto al quale incide all’evidenza più¹ il valore dei farmaci sottratti al libero mercato che il numero dei pezzi distribuiti (ad un calo del valore economico dei farmaci distribuiti direttamente dall’ASL consegue potenzialmente un aumento del valore economico dei farmaci distribuiti attraverso il canale della DPC, con conseguente aumento rispetto a questi ultimi anche della quota di guadagno di spettanza delle singole farmacia).
Infine, circostanza altrettanto dirimente nel rigetto della domanda risarcitoria connessa al primo motivo di ricorso, si rileva che nel caso in esame manca del tutto anche la prova del danno asseritamente subito dalle istanti e che competeva alle farmacie ricorrenti fornire puntualmente, non potendosi demandare tale quantificazione ad accertamenti istruttori (quali una CTU) che diverrebbero esplorativi sul punto, ovvero a calcoli equitativi che finirebbero per eludere il principio dell’onere della prova in ambito risarcitorio, a maggior ragione tenuto conto del tipo di danno ascritto all’Amministrazione.
Invero, nè Federfarma come Ente autonomo distinto dalle singole farmacie, nè le singole Farmacie che hanno agito in questa sede (ben 67 distinti esercizi) hanno fornito prova del pregiudizio singolarmente subito (ovviamente diverso per ciascuna farmacia in relazione alla dimensione della singola farmacia, all’ubicazione, al fatturato, alla tipologia di pazienti prevalentemente serviti, alla categoria di farmaci maggiormente venduti,&) secondo i criteri dell’art. 1223 c.c., sicchè anche sotto tale profilo la domanda non può che essere respinta.
Quanto, invece, al secondo motivo di impugnazione contenuto in ricorso (mancata riscossione da parte dell’Ausl nella distribuzione diretta dei farmaci delle quote a carico del cittadine ex art. 7 Legge n. 405 del 2001, nè le quote ticket ex art. 17 comma 6 Legge n. 111 del 2011), il Collegio non ravvisa alcun interesse concreto e specifico in capo ai ricorrenti rispetto a tale censura, anche in considerazione della domanda principale dagli stessi svolta (risarcimento danni subiti dalle ricorrenti) e della mancata articolazione di specifiche difese circa la specifica incidenza di tale profilo sulle pretese risarcitorie fatte valere in questo giudizio.
Infine, in ordine al terzo motivo di ricorso (concernente il mancato raggiungimento del limite minimo dei pezzi in distribuzione per conto e conseguente obbligo per l’Ausl di pagare la penale), il Collegio rileva l’infondatezza della tesi di parte ricorrente, avendo l’Amministrazione dimostrato che nel 2010 tale soglia è stata rispettata dall’Ausl di Rimini, mentre il mancato superamento del limite per gli anni 2011, 2012 e 2013 sarebbe dipeso dal fatto che Federfarma ha deciso di disdettare dal percorso erogativo in DPC le eparine b.p.m., farmaco di largo impiego che avrebbe consentito il raggiungimento della soglia, circostanza quest’ultima sulla quale parte ricorrente, sulla quale incombeva l’onere della prova vertendosi in materia di risarcimento dei danni, nulla ha dimostrato in contrario.
Conclusivamente, quindi, per tutte le ragioni esposte, stante l’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento delle domande articolate dalle ricorrenti, il ricorso va respinto.
Le spese di lite possono essere interamente compensate, tenuto conto della novità  e peculiarità  della specifica questione dedotta in giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– respinge il ricorso e compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Mozzarelli, Presidente
Maria Ada Russo, Consigliere
Jessica Bonetto, Primo Referendario, Estensore

N. 00902/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00281/1999 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 281 del 1999, proposto da Società  P.A.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Felici Ranieri e Antonella Felici Bedetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabrizio Panzavuota, in Ancona, corso Mazzini n.73; contro
Comune di Grottammare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Ortenzi, domiciliato presso la Segreteria T.A.R. Marche, in Ancona, via della Loggia, 24; Provincia di Ascoli Piceno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Carla Cavaliere, domiciliata presso la Segreteria T.A.R. Marche, in Ancona, via della Loggia, 24; per l’annullamento
dei seguenti atti:
a) deliberazione del Consiglio Comunale di Grottammare n. 24 del 20 marzo 1995, con la quale sono state fissate le linee di indirizzo programmatico per l’impostazione della nuova pianificazione territoriale;
b) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 56 del 19 giugno 1997 con cui è stato adottato il nuovo piano regolatore generale;
c) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 10 del 2 e 3 febbraio 1998, avente ad oggetto: “Parere in merito alle osservazioni pervenute a seguito della pubblicazione del nuovo piano regolatore generale adottato”;
d) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 100 del 19 ottobre 1998, avente ad oggetto: “Nuovo piano regolatore generale del Comune di Grottammare. Determinazioni del Consiglio comunale in merito alle modifiche proposte dalla Provincia”;
e) deliberazione della Giunta Provinciale di Ascoli Piceno n. 537 del 9 novembre 1998, con cui è stato approvato il piano regolatore generale del Comune di Grottammare in adeguamento al P.P.A.R.;
f) tutti gli atti preparatori dei summenzionati provvedimenti, ancorchè non espressamente richiamati negli stessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grottammare e della Provincia di Ascoli Piceno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2019 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La ditta ricorrente, nella spiegata veste di proprietaria di un compendio immobiliare ricadente in località  Montesecco del territorio di Grottammare (foglio 16, p.lle 68 – giù  68/A – e 647 – giù  68/B), impugna i seguenti provvedimenti, adottati dal Comune e dalla Provincia di Ascoli Piceno:
a) deliberazione del Consiglio Comunale di Grottammare n. 24 del 20 marzo 1995, con la quale sono state fissate le linee di indirizzo programmatico per l’impostazione della nuova pianificazione territoriale;
b) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 56 del 19 giugno 1997 con cui è stato adottato il nuovo piano regolatore generale;
c) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 10 del 2 e 3 febbraio 1998, avente ad oggetto: “Parere in merito alle osservazioni pervenute a seguito della pubblicazione del nuovo piano regolatore generale adottato”;
d) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 100 del 19 ottobre 1998, avente ad oggetto: “Nuovo piano regolatore generale del Comune di Grottammare. Determinazioni del Consiglio comunale in merito alle modifiche proposte dalla Provincia”;
e) deliberazione della Giunta Provinciale di Ascoli Piceno n. 537 del 9 novembre 1998, con cui è stato approvato il piano regolatore generale del Comune di Grottammare in adeguamento al P.P.A.R.;
f) tutti gli atti preparatori dei summenzionati provvedimenti, ancorchè non espressamente richiamati negli stessi.
2. Al riguardo, la ditta P.A.M. espone che:
– l’area in questione, giù  interessata fin dal 1977 da un progetto di lottizzazione denominato “Montesecco”, nel previgente P.R.G. aveva destinazione a “Zona di espansione intensiva C3”;
– in sede di adozione del nuovo P.R.G. l’area è stata riclassificata come “zona agricola collinare”;
– considerate le significative modifiche introdotte con l’adozione del nuovo P.R.G., la ditta proprietaria dell’area ha presentato le osservazioni al Comune, evidenziando la preesistenza di un piano di lottizzazione convenzionato nel 1979 (e in seguito prorogato), l’avvenuta realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del Comune, l’illogicità  di attribuire la destinazione a zona agricola ad un settore di un comparto che, per il resto, è stato quasi totalmente edificato;
– il Comune ha controdedotto alle osservazioni, ma le ragioni esposte al riguardo non appaiono condivisibili.
3. Questi i motivi di ricorso:
– violazione, falsa interpretazione e falsa applicazione dell’art. 26 della L.R. 5 agosto 1992 n. 34, con particolare riferimento al quarto comma in connessione con la violazione, la falsa interpretazione e la falsa applicazione dell’art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241 perchè, avendo il Comune operato una variante ad effetto speciale sull’area di proprietà  della società  ricorrente mutandone la destinazione, avrebbe dovuto motivare in modo rigoroso tale scelta individuando e specificando l’interesse pubblico sotteso e fare luogo anche alla comparazione dei diversi interessi, pubblico e privato, per mettere in evidenza la prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello del privato;
– violazione, falsa interpretazione e falsa applicazione della L.R. 8 marzo 1990 n. 13 con riferimento alle prescrizioni di cui agli artt. 2, 3, 4, 7, 8 e 9 del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444. Eccesso di potere per errore sui presupposti, falsa rappresentazione della realtà , mancanza di doverose indagini essenziali. Contraddittorietà  ed ingiustizia manifesta. Sviamento;
– violazione, falsa interpretazione e falsa applicazione degli artt. 30 e 31 delle N.T.A. del P.P.A.R. in relazione ai vincoli pretestuosamente addotti dal Comune di Grottammare in sede di controdeduzioni alle osservazioni presentate dai privati. Eccesso di potere per falsa rappresentazione della realtà , errore sui presupposti. Contraddittorietà , illogicità , ingiustizia manifesta, sviamento.
La società  ricorrente chiede altresì che il Tribunale disponga c.t.u. al fine di accertare il reale stato dei luoghi.
4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Grottammare e la Provincia di Ascoli Piceno, chiedendo il rigetto del ricorso.
La causa è passata in decisione alla pubblica udienza del 9 gennaio 2019.
5. Il ricorso non merita accoglimento.
Va premesso che – come risulta dalla relazione generale al P.R.G. depositata in atti dalla difesa comunale l’11 aprile 2018 – il Comune di Grottammare ha colto l’occasione della revisione complessiva dello strumento urbanistico per risolvere quelli che, a giudizio dell’amministrazione in carica al momento dell’approvazione degli atti impugnati, erano stati errori del passato, soprattutto con riguardo ad alcune zone del territorio comunale, fra cui quella in cui ricade la proprietà  della società  ricorrente.
Le zone in parola erano state infatti interessate da alcuni piani di lottizzazione approvati sul finire degli anni ’70 del XX secolo e quasi tutti convenzionati negli anni successivi, per effetto dei quali le zone in questione avrebbero dovuto essere oggetto di una massiccia edificazione. Nel corso degli anni le singole lottizzazioni hanno subito vicende alterne, ma il dato comune ai vari comparti è stata la mancata integrale attuazione delle previsioni urbanistiche, di modo che molti lotti sono rimasti in tutto o in parte inedificati.
Ritenendo di dover porre rimedio a tali scelte asseritamente errate e dovendo comunque tenere conto dei vincoli discendenti dal P.P.A.R. (approvato dal Consiglio Regionale nel 1989), l’amministrazione in carica ha deciso di modificare, con riguardo alle aree non ancora interessate dall’edificazione e che ricadevano nelle previsioni del P.P.A.R., la destinazione impressa dal previgente P.R.G. e dai rispettivi piani attuativi.
Naturalmente tali scelte non sono state condivise dai proprietari interessati, i quali hanno proposto numerosi ricorsi davanti a questo T.A.R. Alcuni di questi ricorsi sono passati in decisione all’odierna udienza pubblica unitamente a quello in trattazione (ricorsi nn. 276/1999 R.G., n. 278/1999 R.G. e 280/1999 R.G.).
Questa premessa è utile a dar conto del fatto che la scelta pianificatoria contestata con il presente ricorso non costituisce una decisione singolare ed estemporanea adottata dal Comune di Grottammare, ma si inserisce nel quadro di una strategia pianificatoria di sistema e va dunque giudicata tenendo presente il quadro di riferimento.
6. Passando dunque all’esame del primo motivo di ricorso, il Collegio osserva quanto segue.
6.1. Per giurisprudenza consolidata, il fatto che un suolo abbia ricevuto dal P.R.G. una destinazione che ne consente lo sfruttamento a fini edificatori non impedisce al Comune, in sede di variante parziale o generale dello strumento urbanistico, di assegnare al lotto una destinazione che inibisce invece la trasformazione del territorio o ne riduce la potenzialità  edificatoria (in terminis, Cons. Stato, n. 5713/2005). Tale principio trova una parziale deroga solo se l’affidamento del proprietario discende da un piano attuativo giù  approvato, convenzionato e ancora efficace, dovendo in questo caso il Comune esplicitare in maniera puntuale ed esauriente le ragioni di pubblico interesse che giustificano la lesione del legittimo affidamento, fermo restando, perà², che una destinazione di zona precedentemente impressa non determina l’acquisizione, una volta e per sempre, di una aspettativa di edificazione non più¹ mutabile (così, ex plurimis, Cons. Stato, n. 3497/2011).
6.2. Nella specie, dagli atti del giudizio risulta che:
– il piano di lottizzazione che interessa la proprietà  della società  ricorrente fu approvato nel 1978 e convenzionato nel 1979 (con prevista durata di sei anni). La validità  della convenzione è stata in seguito portata a dieci anni, con effetto fino al 1989;
– come si evince dall’osservazione presentata dalla ditta ricorrente, l’edificazione è stata realizzata in molti dei lotti ricompresi nella lottizzazione e, con essa, le relative opere di urbanizzazione (opere che sono state realizzate dal Comune in sostituzione dei lottizzanti). Tuttavia, nel periodo 1992-1993 sono insorti problemi in merito alla realizzazione di una strada della lottizzazione, il che ha impedito il completamento delle opere private nella parte nord della collina di Montesecco.
Pertanto, al momento dell’adozione del primo degli atti impugnati (deliberazione del C.C. n. 24/1995) la convenzione era definitivamente scaduta, con conseguente venir meno dell’affidamento della ditta P.A.M. circa la perdurante destinazione che al lotto in parola era stata impressa dal previgente strumento urbanistico.
6.3. Nelle controdeduzioni all’osservazione presentata dalla ricorrente, i progettisti del P.R.G. e il Comune hanno evidenziato i seguenti profili:
– in primo luogo, l’intervento del Comune in sostituzione dei privati lottizzanti per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione è avvenuto in adempimento a specifiche norme di legge e a clausole della convenzione di lottizzazione;
– in secondo luogo, la decisione di non confermare l’edificabilità  per alcuni dei lotti della originaria convenzione di lottizzazione del 1979 riposa sul fatto che la lottizzazione “Montesecco” interessava due versanti della omonima collina separati da una strada (si veda la documentazione grafica e fotografica versata in atti dal Comune l’11 aprile 2018). Mentre la parte che interessava il versante sud della collina è stata quasi interamente attuata (ivi incluse le opere di urbanizzazione), la parte che interessava il versante nord è invece rimasta completamente inattuata, sia per difficoltà  di ordine tecnico legate alla eccessiva pendenza del versante, sia per l’impossibilità  giuridica di realizzare la strada interna alla lottizzazione (la quale avrebbe dovuto in parte occupare un terreno di proprietà  di uno dei lottizzanti, ma non ricompreso nel perimetro del piano attuativo);
– in terzo luogo, la convenzione di lottizzazione, al momento dell’esame delle osservazioni, era scaduta da circa otto anni;
– in quarto luogo, la decisione di non confermare l’edificabilità  dei lotti ricadenti nel versante nord è riconducibile sia all’obbligo di attuare le previsioni delle N.T.A. del P.P.A.R. relative alla tutela dei versanti (presentando l’area pendenze superiori al 30%), sia alla volontà  di tutelare il paesaggio per le parti non ancora compromesse dall’edificazione.
6.4. Parte ricorrente contesta tali motivazioni, evidenziando che:
– poichè il Comune, per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, si è sostituito ai privati (pretendendo da questi il versamento delle rispettive quote degli oneri concessori), non si comprende la ragione per cui le opere medesime non sono state realizzate anche a servizio dei lotti ricadenti nel versante nord;
– non si possono ritenere esistenti vincoli di inedificabilità  assoluta, perchè ciù² vorrebbe dire che il Comune ha consentito l’edificazione in una zona ad alta pericolosità . In realtà , il versante nord non presenta una pendenza superiore a quella del versante sud;
– il riferimento all’impossibilità  di realizzare la strada interna alla lottizzazione è un chiaro pretesto, visto che si tratta di arteria minore non prevista dal P.R.G.
6.5. Tali argomenti non sono perಠcondivisibili, atteso che:
– le vicende relative alla lottizzazione non sono rilevanti in questa sede, non essendo in discussione il fatto che, al momento dell’adozione del nuovo P.R.G., la lottizzazione era scaduta da circa otto anni, senza che la ditta ricorrente avesse manifestato il benchè minimo indizio della volontà  di attuare la pianificazione del 1978 (ad esempio chiedendo il rilascio della concessione edilizia);
– nè può dirsi che la “colpa” di ciù² sia da attribuire al Comune per non aver realizzato le opere di urbanizzazione anche a servizio dei lotti ricadenti nel versante nord. Tali questioni avrebbero dovuto essere sollevate a suo tempo dai proprietari dei lotti in argomento, i quali avrebbero potuto proporre ricorso avverso l’inerzia del Comune oppure agire per la restituzione degli oneri concessori inutiliter versati e, una volta ottenuto il rimborso di tali somme, realizzare in proprio le opere di urbanizzazione mancanti;
– nel merito, come si evince dalla documentazione fotografica depositata in giudizio l’11 aprile 2018, l’area de qua possiede le caratteristiche per essere classificata zona agricola collinare, trattandosi di una porzione importante di un “polmone verde” ancora esistente (altre considerazioni sul punto saranno espresse al successivo paragrafo 7.).
Come si può agevolmente constatare, la decisione di procedere alla modifica della preesistente destinazione urbanistica dell’area de qua è tutt’altro che immotivata. Risulta infatti che il Comune, riscontrando le osservazioni presentate da alcuni comproprietari, ha illustrato in maniera esauriente le ragioni che sono alla base di una scelta che, in generale, è ampiamente discrezionale.
Il primo motivo, nel suo complesso, va dunque respinto.
7. Venendo quindi ad esaminare il secondo gruppo di censure, il Collegio, con specifico riguardo alla destinazione a zona agricola impressa alla proprietà  P.A.M., osserva come parte ricorrente mostri di ignorare che, per giurisprudenza ormai consolidata, la destinazione a zona agricola è legittimamente attribuibile non solo ad aree vocate alle tradizionali attività  di coltivazione del fondo e alle altre riconducibili a quelle di cui all’art. 2135 c.c., ma anche a tutte quelle aree che il Comune intende sottrarre, in tutto o in parte, alle trasformazioni di natura edilizia (verde c.d. di tutela ambientale, verde attrezzato, etc. – in tal senso cfr. TAR Toscana, I, n. 1892 del 2004 e n. 4278 del 2005; Cons. Stato, IV, n. 721 del 2000 e n. 153 del 1990; V, n. 968 del 1993; TAR Lazio, II, n. 1028 del 1994; TAR Lombardia, Milano, I, n. 429 del 1996. Con specifico riguardo al P.R.G. di Grottammare si vedano anche le sentenze di questo Tribunale nn. 2816 del 2010 e 120 del 2016). Per cui non sono dirimenti le contestazioni svolte in ricorso circa il fatto che la parte dell’area in argomento non sarebbe idonea per lo svolgimento dell’attività  agricola, perchè il Comune di Grottammare non ha certamente inteso imprimere all’area la destinazione qui contestata perchè l’abbia ritenuta vocata per le attività  di cui alla L.R. n. 13/1990 e all’art. 2135 c.c., ma semplicemente per ragioni di tutela ambientale, nonchè per dare concreta attuazione a vincoli discendenti dal P.P.A.R.
8. Passando a trattare proprio di quest’ultimo profilo, si deve rilevare che parte ricorrente, pur deducendo assiomaticamente l’assenza di qualsivoglia vincolo di natura ambientale-paesistica, non ha ritenuto di comprovare tali assunti mediante l’allegazione delle planimetrie del P.P.A.R., mentre, come si è giù  detto, la difesa comunale, in data 11 aprile 2018, ha depositato copia delle tavole del P.R.G. in cui sono riportati i diversi vincoli introdotti dal Piano Paesistico Ambientale Regionale.
Come si può agevolmente verificare dalla consultazione di tali tavole, l’area in argomento in parte è interessata da un ambito di tutela dei crinali (art. 32 delle N.T.A.), in parte da un ambito di tutela dei versanti (art. 33 delle N.T.A.).
Ora, quand’anche rispondesse al vero che pure il versante sud presentava analoga pendenza, non per questo il Comune, in presenza di un’area non ancora edificata, era tenuto a perseverare negli errori commessi in passato.
D’altra parte, rientra nella logica delle cose che un piano paesistico o un piano di assetto idrogeologico sopravvenuti possano determinare l’inedificabilità  di un’area che il P.R.G. aveva invece ritenuto trasformabile, così come rientra nella fisiologia della materia urbanistica il fatto che il Comune, a fronte di capacità  edificatoria non sfruttata, in sede di adozione del nuovo P.R.G. decida di eliminare o quantomeno ridurre la capacità  edificatoria assegnata ai lotto interessati.
Anche questo gruppo di censure va dunque respinto e con esso l’istanza con cui la ditta ricorrente ha chiesto al Tribunale di disporre una c.t.u. finalizzata ad accertare lo stato dei luoghi (a questo riguardo va precisato che nel ricorso introduttivo si fa riferimento ad una perizia geologica che perಠnon risulta depositata in giudizio, di talchè non sono stati forniti al Tribunale elementi tali da giustificare una c.t.u.).
9. In base a tutto quanto precede, il ricorso va respinto.
Le spese di giudizio vanno perಠcompensate, tenuto conto delle peculiarità  della vicenda sottostante.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa integralmente le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

N. 00902/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00281/1999 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 281 del 1999, proposto da Società  P.A.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Felici Ranieri e Antonella Felici Bedetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabrizio Panzavuota, in Ancona, corso Mazzini n.73; contro
Comune di Grottammare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Ortenzi, domiciliato presso la Segreteria T.A.R. Marche, in Ancona, via della Loggia, 24; Provincia di Ascoli Piceno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Carla Cavaliere, domiciliata presso la Segreteria T.A.R. Marche, in Ancona, via della Loggia, 24; per l’annullamento
dei seguenti atti:
a) deliberazione del Consiglio Comunale di Grottammare n. 24 del 20 marzo 1995, con la quale sono state fissate le linee di indirizzo programmatico per l’impostazione della nuova pianificazione territoriale;
b) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 56 del 19 giugno 1997 con cui è stato adottato il nuovo piano regolatore generale;
c) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 10 del 2 e 3 febbraio 1998, avente ad oggetto: “Parere in merito alle osservazioni pervenute a seguito della pubblicazione del nuovo piano regolatore generale adottato”;
d) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 100 del 19 ottobre 1998, avente ad oggetto: “Nuovo piano regolatore generale del Comune di Grottammare. Determinazioni del Consiglio comunale in merito alle modifiche proposte dalla Provincia”;
e) deliberazione della Giunta Provinciale di Ascoli Piceno n. 537 del 9 novembre 1998, con cui è stato approvato il piano regolatore generale del Comune di Grottammare in adeguamento al P.P.A.R.;
f) tutti gli atti preparatori dei summenzionati provvedimenti, ancorchè non espressamente richiamati negli stessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grottammare e della Provincia di Ascoli Piceno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2019 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La ditta ricorrente, nella spiegata veste di proprietaria di un compendio immobiliare ricadente in località  Montesecco del territorio di Grottammare (foglio 16, p.lle 68 – giù  68/A – e 647 – giù  68/B), impugna i seguenti provvedimenti, adottati dal Comune e dalla Provincia di Ascoli Piceno:
a) deliberazione del Consiglio Comunale di Grottammare n. 24 del 20 marzo 1995, con la quale sono state fissate le linee di indirizzo programmatico per l’impostazione della nuova pianificazione territoriale;
b) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 56 del 19 giugno 1997 con cui è stato adottato il nuovo piano regolatore generale;
c) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 10 del 2 e 3 febbraio 1998, avente ad oggetto: “Parere in merito alle osservazioni pervenute a seguito della pubblicazione del nuovo piano regolatore generale adottato”;
d) deliberazione del C.C. di Grottammare n. 100 del 19 ottobre 1998, avente ad oggetto: “Nuovo piano regolatore generale del Comune di Grottammare. Determinazioni del Consiglio comunale in merito alle modifiche proposte dalla Provincia”;
e) deliberazione della Giunta Provinciale di Ascoli Piceno n. 537 del 9 novembre 1998, con cui è stato approvato il piano regolatore generale del Comune di Grottammare in adeguamento al P.P.A.R.;
f) tutti gli atti preparatori dei summenzionati provvedimenti, ancorchè non espressamente richiamati negli stessi.
2. Al riguardo, la ditta P.A.M. espone che:
– l’area in questione, giù  interessata fin dal 1977 da un progetto di lottizzazione denominato “Montesecco”, nel previgente P.R.G. aveva destinazione a “Zona di espansione intensiva C3”;
– in sede di adozione del nuovo P.R.G. l’area è stata riclassificata come “zona agricola collinare”;
– considerate le significative modifiche introdotte con l’adozione del nuovo P.R.G., la ditta proprietaria dell’area ha presentato le osservazioni al Comune, evidenziando la preesistenza di un piano di lottizzazione convenzionato nel 1979 (e in seguito prorogato), l’avvenuta realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del Comune, l’illogicità  di attribuire la destinazione a zona agricola ad un settore di un comparto che, per il resto, è stato quasi totalmente edificato;
– il Comune ha controdedotto alle osservazioni, ma le ragioni esposte al riguardo non appaiono condivisibili.
3. Questi i motivi di ricorso:
– violazione, falsa interpretazione e falsa applicazione dell’art. 26 della L.R. 5 agosto 1992 n. 34, con particolare riferimento al quarto comma in connessione con la violazione, la falsa interpretazione e la falsa applicazione dell’art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241 perchè, avendo il Comune operato una variante ad effetto speciale sull’area di proprietà  della società  ricorrente mutandone la destinazione, avrebbe dovuto motivare in modo rigoroso tale scelta individuando e specificando l’interesse pubblico sotteso e fare luogo anche alla comparazione dei diversi interessi, pubblico e privato, per mettere in evidenza la prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello del privato;
– violazione, falsa interpretazione e falsa applicazione della L.R. 8 marzo 1990 n. 13 con riferimento alle prescrizioni di cui agli artt. 2, 3, 4, 7, 8 e 9 del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444. Eccesso di potere per errore sui presupposti, falsa rappresentazione della realtà , mancanza di doverose indagini essenziali. Contraddittorietà  ed ingiustizia manifesta. Sviamento;
– violazione, falsa interpretazione e falsa applicazione degli artt. 30 e 31 delle N.T.A. del P.P.A.R. in relazione ai vincoli pretestuosamente addotti dal Comune di Grottammare in sede di controdeduzioni alle osservazioni presentate dai privati. Eccesso di potere per falsa rappresentazione della realtà , errore sui presupposti. Contraddittorietà , illogicità , ingiustizia manifesta, sviamento.
La società  ricorrente chiede altresì che il Tribunale disponga c.t.u. al fine di accertare il reale stato dei luoghi.
4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Grottammare e la Provincia di Ascoli Piceno, chiedendo il rigetto del ricorso.
La causa è passata in decisione alla pubblica udienza del 9 gennaio 2019.
5. Il ricorso non merita accoglimento.
Va premesso che – come risulta dalla relazione generale al P.R.G. depositata in atti dalla difesa comunale l’11 aprile 2018 – il Comune di Grottammare ha colto l’occasione della revisione complessiva dello strumento urbanistico per risolvere quelli che, a giudizio dell’amministrazione in carica al momento dell’approvazione degli atti impugnati, erano stati errori del passato, soprattutto con riguardo ad alcune zone del territorio comunale, fra cui quella in cui ricade la proprietà  della società  ricorrente.
Le zone in parola erano state infatti interessate da alcuni piani di lottizzazione approvati sul finire degli anni ’70 del XX secolo e quasi tutti convenzionati negli anni successivi, per effetto dei quali le zone in questione avrebbero dovuto essere oggetto di una massiccia edificazione. Nel corso degli anni le singole lottizzazioni hanno subito vicende alterne, ma il dato comune ai vari comparti è stata la mancata integrale attuazione delle previsioni urbanistiche, di modo che molti lotti sono rimasti in tutto o in parte inedificati.
Ritenendo di dover porre rimedio a tali scelte asseritamente errate e dovendo comunque tenere conto dei vincoli discendenti dal P.P.A.R. (approvato dal Consiglio Regionale nel 1989), l’amministrazione in carica ha deciso di modificare, con riguardo alle aree non ancora interessate dall’edificazione e che ricadevano nelle previsioni del P.P.A.R., la destinazione impressa dal previgente P.R.G. e dai rispettivi piani attuativi.
Naturalmente tali scelte non sono state condivise dai proprietari interessati, i quali hanno proposto numerosi ricorsi davanti a questo T.A.R. Alcuni di questi ricorsi sono passati in decisione all’odierna udienza pubblica unitamente a quello in trattazione (ricorsi nn. 276/1999 R.G., n. 278/1999 R.G. e 280/1999 R.G.).
Questa premessa è utile a dar conto del fatto che la scelta pianificatoria contestata con il presente ricorso non costituisce una decisione singolare ed estemporanea adottata dal Comune di Grottammare, ma si inserisce nel quadro di una strategia pianificatoria di sistema e va dunque giudicata tenendo presente il quadro di riferimento.
6. Passando dunque all’esame del primo motivo di ricorso, il Collegio osserva quanto segue.
6.1. Per giurisprudenza consolidata, il fatto che un suolo abbia ricevuto dal P.R.G. una destinazione che ne consente lo sfruttamento a fini edificatori non impedisce al Comune, in sede di variante parziale o generale dello strumento urbanistico, di assegnare al lotto una destinazione che inibisce invece la trasformazione del territorio o ne riduce la potenzialità  edificatoria (in terminis, Cons. Stato, n. 5713/2005). Tale principio trova una parziale deroga solo se l’affidamento del proprietario discende da un piano attuativo giù  approvato, convenzionato e ancora efficace, dovendo in questo caso il Comune esplicitare in maniera puntuale ed esauriente le ragioni di pubblico interesse che giustificano la lesione del legittimo affidamento, fermo restando, perà², che una destinazione di zona precedentemente impressa non determina l’acquisizione, una volta e per sempre, di una aspettativa di edificazione non più¹ mutabile (così, ex plurimis, Cons. Stato, n. 3497/2011).
6.2. Nella specie, dagli atti del giudizio risulta che:
– il piano di lottizzazione che interessa la proprietà  della società  ricorrente fu approvato nel 1978 e convenzionato nel 1979 (con prevista durata di sei anni). La validità  della convenzione è stata in seguito portata a dieci anni, con effetto fino al 1989;
– come si evince dall’osservazione presentata dalla ditta ricorrente, l’edificazione è stata realizzata in molti dei lotti ricompresi nella lottizzazione e, con essa, le relative opere di urbanizzazione (opere che sono state realizzate dal Comune in sostituzione dei lottizzanti). Tuttavia, nel periodo 1992-1993 sono insorti problemi in merito alla realizzazione di una strada della lottizzazione, il che ha impedito il completamento delle opere private nella parte nord della collina di Montesecco.
Pertanto, al momento dell’adozione del primo degli atti impugnati (deliberazione del C.C. n. 24/1995) la convenzione era definitivamente scaduta, con conseguente venir meno dell’affidamento della ditta P.A.M. circa la perdurante destinazione che al lotto in parola era stata impressa dal previgente strumento urbanistico.
6.3. Nelle controdeduzioni all’osservazione presentata dalla ricorrente, i progettisti del P.R.G. e il Comune hanno evidenziato i seguenti profili:
– in primo luogo, l’intervento del Comune in sostituzione dei privati lottizzanti per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione è avvenuto in adempimento a specifiche norme di legge e a clausole della convenzione di lottizzazione;
– in secondo luogo, la decisione di non confermare l’edificabilità  per alcuni dei lotti della originaria convenzione di lottizzazione del 1979 riposa sul fatto che la lottizzazione “Montesecco” interessava due versanti della omonima collina separati da una strada (si veda la documentazione grafica e fotografica versata in atti dal Comune l’11 aprile 2018). Mentre la parte che interessava il versante sud della collina è stata quasi interamente attuata (ivi incluse le opere di urbanizzazione), la parte che interessava il versante nord è invece rimasta completamente inattuata, sia per difficoltà  di ordine tecnico legate alla eccessiva pendenza del versante, sia per l’impossibilità  giuridica di realizzare la strada interna alla lottizzazione (la quale avrebbe dovuto in parte occupare un terreno di proprietà  di uno dei lottizzanti, ma non ricompreso nel perimetro del piano attuativo);
– in terzo luogo, la convenzione di lottizzazione, al momento dell’esame delle osservazioni, era scaduta da circa otto anni;
– in quarto luogo, la decisione di non confermare l’edificabilità  dei lotti ricadenti nel versante nord è riconducibile sia all’obbligo di attuare le previsioni delle N.T.A. del P.P.A.R. relative alla tutela dei versanti (presentando l’area pendenze superiori al 30%), sia alla volontà  di tutelare il paesaggio per le parti non ancora compromesse dall’edificazione.
6.4. Parte ricorrente contesta tali motivazioni, evidenziando che:
– poichè il Comune, per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, si è sostituito ai privati (pretendendo da questi il versamento delle rispettive quote degli oneri concessori), non si comprende la ragione per cui le opere medesime non sono state realizzate anche a servizio dei lotti ricadenti nel versante nord;
– non si possono ritenere esistenti vincoli di inedificabilità  assoluta, perchè ciù² vorrebbe dire che il Comune ha consentito l’edificazione in una zona ad alta pericolosità . In realtà , il versante nord non presenta una pendenza superiore a quella del versante sud;
– il riferimento all’impossibilità  di realizzare la strada interna alla lottizzazione è un chiaro pretesto, visto che si tratta di arteria minore non prevista dal P.R.G.
6.5. Tali argomenti non sono perಠcondivisibili, atteso che:
– le vicende relative alla lottizzazione non sono rilevanti in questa sede, non essendo in discussione il fatto che, al momento dell’adozione del nuovo P.R.G., la lottizzazione era scaduta da circa otto anni, senza che la ditta ricorrente avesse manifestato il benchè minimo indizio della volontà  di attuare la pianificazione del 1978 (ad esempio chiedendo il rilascio della concessione edilizia);
– nè può dirsi che la “colpa” di ciù² sia da attribuire al Comune per non aver realizzato le opere di urbanizzazione anche a servizio dei lotti ricadenti nel versante nord. Tali questioni avrebbero dovuto essere sollevate a suo tempo dai proprietari dei lotti in argomento, i quali avrebbero potuto proporre ricorso avverso l’inerzia del Comune oppure agire per la restituzione degli oneri concessori inutiliter versati e, una volta ottenuto il rimborso di tali somme, realizzare in proprio le opere di urbanizzazione mancanti;
– nel merito, come si evince dalla documentazione fotografica depositata in giudizio l’11 aprile 2018, l’area de qua possiede le caratteristiche per essere classificata zona agricola collinare, trattandosi di una porzione importante di un “polmone verde” ancora esistente (altre considerazioni sul punto saranno espresse al successivo paragrafo 7.).
Come si può agevolmente constatare, la decisione di procedere alla modifica della preesistente destinazione urbanistica dell’area de qua è tutt’altro che immotivata. Risulta infatti che il Comune, riscontrando le osservazioni presentate da alcuni comproprietari, ha illustrato in maniera esauriente le ragioni che sono alla base di una scelta che, in generale, è ampiamente discrezionale.
Il primo motivo, nel suo complesso, va dunque respinto.
7. Venendo quindi ad esaminare il secondo gruppo di censure, il Collegio, con specifico riguardo alla destinazione a zona agricola impressa alla proprietà  P.A.M., osserva come parte ricorrente mostri di ignorare che, per giurisprudenza ormai consolidata, la destinazione a zona agricola è legittimamente attribuibile non solo ad aree vocate alle tradizionali attività  di coltivazione del fondo e alle altre riconducibili a quelle di cui all’art. 2135 c.c., ma anche a tutte quelle aree che il Comune intende sottrarre, in tutto o in parte, alle trasformazioni di natura edilizia (verde c.d. di tutela ambientale, verde attrezzato, etc. – in tal senso cfr. TAR Toscana, I, n. 1892 del 2004 e n. 4278 del 2005; Cons. Stato, IV, n. 721 del 2000 e n. 153 del 1990; V, n. 968 del 1993; TAR Lazio, II, n. 1028 del 1994; TAR Lombardia, Milano, I, n. 429 del 1996. Con specifico riguardo al P.R.G. di Grottammare si vedano anche le sentenze di questo Tribunale nn. 2816 del 2010 e 120 del 2016). Per cui non sono dirimenti le contestazioni svolte in ricorso circa il fatto che la parte dell’area in argomento non sarebbe idonea per lo svolgimento dell’attività  agricola, perchè il Comune di Grottammare non ha certamente inteso imprimere all’area la destinazione qui contestata perchè l’abbia ritenuta vocata per le attività  di cui alla L.R. n. 13/1990 e all’art. 2135 c.c., ma semplicemente per ragioni di tutela ambientale, nonchè per dare concreta attuazione a vincoli discendenti dal P.P.A.R.
8. Passando a trattare proprio di quest’ultimo profilo, si deve rilevare che parte ricorrente, pur deducendo assiomaticamente l’assenza di qualsivoglia vincolo di natura ambientale-paesistica, non ha ritenuto di comprovare tali assunti mediante l’allegazione delle planimetrie del P.P.A.R., mentre, come si è giù  detto, la difesa comunale, in data 11 aprile 2018, ha depositato copia delle tavole del P.R.G. in cui sono riportati i diversi vincoli introdotti dal Piano Paesistico Ambientale Regionale.
Come si può agevolmente verificare dalla consultazione di tali tavole, l’area in argomento in parte è interessata da un ambito di tutela dei crinali (art. 32 delle N.T.A.), in parte da un ambito di tutela dei versanti (art. 33 delle N.T.A.).
Ora, quand’anche rispondesse al vero che pure il versante sud presentava analoga pendenza, non per questo il Comune, in presenza di un’area non ancora edificata, era tenuto a perseverare negli errori commessi in passato.
D’altra parte, rientra nella logica delle cose che un piano paesistico o un piano di assetto idrogeologico sopravvenuti possano determinare l’inedificabilità  di un’area che il P.R.G. aveva invece ritenuto trasformabile, così come rientra nella fisiologia della materia urbanistica il fatto che il Comune, a fronte di capacità  edificatoria non sfruttata, in sede di adozione del nuovo P.R.G. decida di eliminare o quantomeno ridurre la capacità  edificatoria assegnata ai lotto interessati.
Anche questo gruppo di censure va dunque respinto e con esso l’istanza con cui la ditta ricorrente ha chiesto al Tribunale di disporre una c.t.u. finalizzata ad accertare lo stato dei luoghi (a questo riguardo va precisato che nel ricorso introduttivo si fa riferimento ad una perizia geologica che perಠnon risulta depositata in giudizio, di talchè non sono stati forniti al Tribunale elementi tali da giustificare una c.t.u.).
9. In base a tutto quanto precede, il ricorso va respinto.
Le spese di giudizio vanno perಠcompensate, tenuto conto delle peculiarità  della vicenda sottostante.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa integralmente le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

N. 00902/2016 REG.PROV.CAU.
N. 00464/2016 REG.RIC.           
REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 464 del 2016, proposto da:

Italpol Vigilanza Srl in proprio e quale Mandataria del Costituendo Rti, Rti Italservizi 2007 Srl, Rti Corpo di Vigilanza Citta di Varese e Provincia Spa, Rti La Vedetta Lombarda Spa, Rti Vcb Secutitas Soc. Coop. Per Azioni,Rti Civis Spa, Rti Nuova Sicurezza del Cittadino Gruppo Civis Spa, rappresentati e difesi dall’avv. Giovan Candido Di Gioia, con domicilio eletto presso Giovanni Candido Di Gioia in Roma, piazza Mazzini, 27;

contro
Spa Ferrovienord, rappresentato e difeso dagli avv. Guido Salvadori Del Prato, Giorgio Della Valle, con domicilio eletto presso Giorgio Della Valle in Roma, piazza Mazzini, 8 – Sc. C; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO: SEZIONE IV n. 02490/2015, resa tra le parti, concernente esclusione dalla gara per l’affidamento prestazioni di vigilanza e portierato presso le località di servizio Ferrovienord intera rete ramo Milano e ramo Iseo – ris. danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’art. 98 cod. proc. amm.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Spa Ferrovienord;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza del Tribunale amministrativo regionale di reiezione del ricorso di primo grado, presentata in via incidentale dalla parte appellante;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2016 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Di Gioia e Roberto Della Valle su delega dell’avvocato Giorgio Della Valle;

Considerato che l’appello appare assistito da apprezzabili elementi di fondatezza, stante la rilevante differenza tra i servizi di vigilanza ed i servizi di portierato, i quali postulano requisiti di capacità tecnica diversi;
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), accoglie l’istanza cautelare (Ricorso numero: 464/2016) e, per l’effetto, sospende l’esecutività della sentenza impugnata ai fini dell’ammissione con riservadel RTI appellante. Fissa per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 23 giugno 2016.
Provvede sulle spese della presente fase cautelare compensandole.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Nicola Russo, Consigliere, Estensore
Raffaele Greco, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere

L’ESTENSORE    
IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)